楊 華

(武漢大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢 430072)

1 問題提出與解釋路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在政府序列的最低層級，有級別低、崗位少、權(quán)力小、資源稀缺等特點。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接了上級黨委政府及業(yè)務(wù)部門的大量治理任務(wù)，這就容易造成縣鄉(xiāng)“責(zé)權(quán)利”層級不匹配問題[1]。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全按照機構(gòu)、編制和崗位的設(shè)置來運行，根本無法有效完成上級交辦的任務(wù)，因而必須對現(xiàn)有的人力、物力、財力、政策、機構(gòu)等資源進(jìn)行最大化利用，通過機制創(chuàng)新對現(xiàn)有體制資源進(jìn)行重新整合，實現(xiàn)人與事務(wù)、體制資源與社會需求的最佳結(jié)合。在各項資源稀缺的條件下，工作人員成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的治理資源[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有對工作人員進(jìn)行充分調(diào)動和合理配置，才能實現(xiàn)政策落地和有效治理。調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的積極性，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員給予恰當(dāng)激勵，是問題解決的關(guān)鍵。

在調(diào)研中接受訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記普遍聲稱，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的激勵無非有三種渠道：一是政治激勵，給予提拔重用；二是經(jīng)濟(jì)激勵，給予物質(zhì)刺激；三是感情激勵，給予情感關(guān)懷。黨的十八大以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)物質(zhì)福利刺激受到控制，這方面的激勵手段減少。感情激勵與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)個性稟賦和魅力有關(guān)系，無法長久持續(xù)，更難以制度化。政治激勵是黨政機關(guān)最主要的激勵措施，幾乎沒有不想被提拔重用的干部，往上流動是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的最大激勵。但受限于級別低、職數(shù)少等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的出口小，晉升提拔機會少，干部擠壓比較嚴(yán)重，流動性弱。盡管如此，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理較為有活力，能夠較好地完成上級黨委政府和部門下達(dá)的任務(wù)，推動轄區(qū)的有效治理。這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的人力資源在一定程度上被調(diào)動起來了，但這是怎么做到的，其內(nèi)在的機制機理是什么？

1.1 既有研究路徑：貢獻(xiàn)及不足

既有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事激勵及其機制的總結(jié)和研究主要有三種路徑，分別是“晉升錦標(biāo)賽”路徑、“政治問責(zé)”路徑和“自主性擴(kuò)張”路徑。錦標(biāo)賽路徑將鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的政治晉升競爭視為錦標(biāo)賽[3]，主導(dǎo)賽事的是縣委縣政府，由其設(shè)定競爭的目標(biāo)、規(guī)則和評價體系，并依照賽事結(jié)果進(jìn)行評價，對排名靠前或進(jìn)步顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予表彰，而對沒有達(dá)到目標(biāo)或名次后退明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行懲戒[4]。錦標(biāo)賽的獎懲主要是政治激勵，同時會伴隨經(jīng)濟(jì)激勵[5]。錦標(biāo)賽的政治激勵對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其主要領(lǐng)導(dǎo)來說非常重要，關(guān)涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)在晉升競爭中的成敗。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)會調(diào)動轄區(qū)主要資源集中到完成錦標(biāo)賽的目標(biāo)上來[6]。錦標(biāo)賽目標(biāo)體系中占主要分值的項目被設(shè)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“中心工作”[7]。錦標(biāo)賽模式激勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動資源朝著最優(yōu)目標(biāo)前進(jìn)，競相攀峰登頂，一般來說各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能夠達(dá)到和超過預(yù)定的目標(biāo)，只是排名有先后[8]。因此，錦標(biāo)賽模式主要是激勵沖在最前面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或是進(jìn)步速度快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它是一種正向激勵機制。同時，錦標(biāo)賽模式屬于包干制，它將任務(wù)包干給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，重結(jié)果管理而輕過程監(jiān)控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較大的任務(wù)執(zhí)行的決定權(quán)和剩余索取權(quán)[9]。擁有自主決定權(quán)和剩余索取權(quán)本身蘊含激勵作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)越大激勵越大[10]。

“政治問責(zé)”路徑聚焦于政治問責(zé)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和基層治理的影響。政治問責(zé)屬于典型的負(fù)向激勵[11]，其預(yù)設(shè)是基層干部擔(dān)心被問責(zé)，影響政治前途，因而在開展工作過程中就會端正態(tài)度、恪盡職守、遵守法紀(jì)、著力推動工作[12]。政治問責(zé)原本屬于最后的救濟(jì)手段，是沒有達(dá)到目標(biāo)或在工作中出了問題后進(jìn)行追責(zé)的一種激勵措施。但在上級黨委政府及其業(yè)務(wù)部門下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)越來越多、要求越來越高，而縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的激勵措施又明顯不足的情況下，縣里就希望通過加大政治問責(zé)的力度來推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。這樣，政治問責(zé)就從事后救濟(jì)走上了前臺，變成了前置激勵，嵌入治理工作過程之中，加強了政策執(zhí)行過程、細(xì)節(jié)和軌跡的管控[13]。政治問責(zé)嵌入治理過程帶來兩個方面的結(jié)果，一方面是強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動工作的力度，使上級的政策和任務(wù)更好地得到貫徹落實，實現(xiàn)了上級黨委政府及其業(yè)務(wù)部門的意志[14]。另一方面是政治問責(zé)被認(rèn)為是行之有效的激勵措施，也容易造成被泛化和濫用[15]，甚至在問責(zé)上層層加碼[16]，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部憚于問責(zé)而發(fā)展出各種避責(zé)行為[17]，滋生痕跡主義[18]和形式主義[19]。

“自主性擴(kuò)張”路徑考察的是在缺乏正式的激勵手段和政策工具的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會主動設(shè)置激勵方式，把激勵嵌入工作之中以激發(fā)工作人員的積極性和自主性。自主性激勵有兩種方式，一種是設(shè)置隱性層級的方式?？h鄉(xiāng)對“實職”與“虛職”、“大鎮(zhèn)”與“小鎮(zhèn)”、“大部門”與“小部門”、“關(guān)鍵崗位”與“普通崗位”間的差異化設(shè)置，為基層干部的晉升、物質(zhì)和情感激勵創(chuàng)造隱性層級，增加更多晉升流動的機會[20]。增加管理人員也是一種增設(shè)隱性層級的激勵方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在難以向上拉升縱向權(quán)力空間時，通過給科室雇傭更多的編外用工，就可以從橫向上拓寬科室自主用人、用權(quán)的空間，從而增加了科室領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力、收入和象征資本[21]。另一種是調(diào)整工作機制的方式。一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)置管理區(qū)，稱之為片區(qū)、黨總支、黨建示范區(qū)等，每個管理區(qū)有四五個專職干部，包干管理數(shù)個行政村[22]。管理區(qū)只負(fù)責(zé)行政村的治理和群眾工作，不負(fù)責(zé)上級部門的行政事務(wù)，如填表、接待、檔案整理等，工作較為單純，不會陷入具體的事務(wù)主義。管理人員在管理區(qū)有執(zhí)行政策、財務(wù)、遴選治理事務(wù)、處理矛盾糾紛等自主決定權(quán)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定只有擔(dān)任過管理區(qū)一把手的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部才有資格提拔為副科級干部[23]。這種工作機制也起到了自主激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的作用。

既有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)激勵機制的研究已經(jīng)相當(dāng)全面，研究成果也非常豐富，但也存在一些不足之處。比如，“晉升錦標(biāo)賽”路徑主要探討的是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的激勵機制及其效果，而沒有涉及對副科級和普通干部的激勵；“政治問責(zé)”路徑過于關(guān)注對負(fù)向、正式的激勵機制及其政治社會后果，而對正向的、非正式的激勵機制未有觸及?！白灾餍詳U(kuò)張”路徑雖然轉(zhuǎn)向?qū)Ψ钦降?、針對普通干部的正向激勵機制的討論，但是未能深入、全面和專門研究，只是在涉及相關(guān)治理現(xiàn)象如管理區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更替等方面的討論時，對該激勵機制有所涉及。

1.2 “制造流動”：一個新解釋框架

“制造流動”是本文的核心概念和分析框架，流動是晉升流動的簡稱。晉升流動是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最大的政治激勵，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式的流動空間非常狹窄，給予普通干部流動的機會就更小，流動的層級也更少。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式流動空間中，共有5個層級，分別是科員、中層副職(副股級)、中層正職(正股級)、副科級和正科級。如果每三年向上流動一個層級，從參加工作到鄉(xiāng)鎮(zhèn)正科級干部需要12年時間，其余工作時間如果停滯不流動，就難以對他們進(jìn)行有效激勵。從崗位數(shù)來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站辦所等中層單位一般在15到25個左右，取中間值20計算，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層副職和中層正職崗位分別是20個，中層崗位最多也就是40個。副科級干部包括實職和虛職，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是15個左右，正科級干部人數(shù)是3到4個的樣子。中西部普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的在編工作人員，一般在八九十人到150人不等，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層副職以上的崗位最多不到60個，那么余下數(shù)十個人如何安置和調(diào)動是一個問題。所以，在正式層級數(shù)和崗位職數(shù)都較少的情況下，干部流動次數(shù)少，流動的速率低，在政治上難以起到激勵效果。

在正式激勵措施有限的情況下，為了實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治激勵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作和治理實踐中通過創(chuàng)新工作機制，制造了諸多非正式向上流動的空間和機制，形成了相對穩(wěn)定的階序流動形式，以增加干部的流動次數(shù)和流動頻率，延長干部的流動時間。我們把這種在實踐中形成的非正式的激勵機制，稱之為“制造流動”。

“制造流動”的激勵機制主要有以下階序流動：(1)層級階序流動。設(shè)置隱性的細(xì)分層級[24]和治域階序[25]的機制，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部從普通科員到正科級干部之間的等級序列，每進(jìn)一階都是干部職業(yè)生涯的進(jìn)步，都可以起到較強的激勵效果。層級階序越多，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的進(jìn)步空間越大，對他們的激勵就可能越大、越可持續(xù)。(2)崗位階序流動。對現(xiàn)有的和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己創(chuàng)設(shè)的崗位進(jìn)行層級細(xì)分，不同層級的崗位擁有不同的待遇和地位。那么，占據(jù)這些崗位、職位的工作人員就會得到相應(yīng)的權(quán)力、利益、象征資本等資源，崗位越重要，獲得的資源就越多。崗位階序的流動對事業(yè)編、編外用工等人員有較為顯著的激勵效果，因為正式制度并沒有給這部分工作人員留下崗位、職位的進(jìn)階空間。(3)地位階序流動。層級、崗位的階序流動必然帶來地位的流動，在基層實踐中也有地位流動并非由層級、崗位階序流動所帶來的情況，如領(lǐng)導(dǎo)的重視可能會給工作人員帶來政治地位的提升。(4)自主權(quán)階序流動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員或工作團(tuán)隊在執(zhí)行政策、設(shè)置治理議程、財務(wù)、評價、用人等方面的自主權(quán)越大，對他們的激勵也就越大。那么，從自主權(quán)較小到自主權(quán)較大的轉(zhuǎn)變，也意味著工作人員的階序流動。(5)價值階序流動。營造良好的工作氛圍，工作人員在其中可以得到成長，或者做自己喜歡及擅長的事情所帶來工作上的愉悅感，抑或在創(chuàng)造性開展工作過程中獲得成就感、滿足感，這些都可以激發(fā)工作人員自我價值的實現(xiàn)。

通過“制造流動”讓干部流動起來，使正式條件下停止流動的干部仍有晉升流動、提拔重用的體驗；讓正式條件下流動慢的干部有增加流動速率的希望和期待，從而最大限度地調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，合理配置干部的人力資源。本文在吸收既有研究成果的基礎(chǔ)上，沿著“自主性擴(kuò)張”路徑，以“制造流動”為分析框架，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)促進(jìn)干部流動、激勵工作人員的非正式機制和措施進(jìn)行調(diào)查研究，討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何激發(fā)普通干部的積極性、自主性和內(nèi)在動力，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作落實落地和基層有效治理。

2 制造崗位空缺的機制

制造空缺是使干部流動起來的重要方式。在職務(wù)與職級并行真正實行之前，干部的級別是與職務(wù)掛鉤的，只有占據(jù)了某個職務(wù)才能晉升到某個級別。如普通干部只有提升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層正職才能享受正股級待遇；只有從中層正職提拔為班子成員，才能被稱為副科級干部。而職務(wù)一般又與相應(yīng)的崗位聯(lián)系在一起才是實職干部。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要想在職務(wù)和級別上提拔重用本鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就需要有崗位空缺。有空缺才能使干部填補進(jìn)來，進(jìn)而拉動其他低級別干部向上流動。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，崗位出現(xiàn)空缺的方式有多種，比如干部退休或退居二線，但這種方式較為被動，如果干部普遍年輕化則等待時間較長。還如干部被免職或升職，但這些都是上級黨委政府做出的決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以左右。再如增加中層崗位和班子成員職數(shù)，但這是縣編辦的工作，而且控制得非常嚴(yán)格，這也不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的把控范圍。在人事激勵上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不會干等職位空缺，而是會刻意制造崗位空缺，給本單位干部創(chuàng)造提拔晉升的機會和期待，給予他們正向政治激勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制造的崗位空缺有三種形式，分別是實質(zhì)空缺、虛擬空缺和增設(shè)中層崗位。

2.1 推動干部外流，制造實質(zhì)空缺

首先需要把股級干部往上推。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從股級升任副科級干部，進(jìn)入黨政班子才算是進(jìn)入了領(lǐng)導(dǎo)干部行列。股級干部的晉升有兩種渠道，一是當(dāng)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員中的副職有升任或調(diào)任其他單位時，留下了副科級崗位空缺，由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層正職填補進(jìn)去。二是當(dāng)其他單位出現(xiàn)副科級崗位空缺時，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層正職能夠填補進(jìn)去而獲得晉升。這兩種渠道都能夠令本單位中層正職出現(xiàn)空缺，需要中層副職或科員去填補，從而帶動干部的向上流動。

其次是將副科級干部推出去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級干部的流動一般是往外流動到更重要的單位或副科級崗位，或者晉升為正科級干部而調(diào)任其他單位，從而為本單位留下副科級崗位的空缺，然后再由本單位的中層正職去填補。這兩種將干部推出去的方式，除了干部個人的努力和運作之外，有很多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記使力制造的結(jié)果，為的就是制造本單位崗位的空缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記不僅需要將副科級、正股級干部推到其他單位任職，而且需要在本單位副科級崗位出現(xiàn)空缺時能夠防止外派干部進(jìn)來，以讓本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層干部填充進(jìn)去。這樣才能真正制造崗位空缺和促進(jìn)干部流動。

再次是鼓勵借調(diào)或往上考。當(dāng)上級或其他黨政部門提出向鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)的要求時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會把年輕干部和有晉升期望的中層正職推送出去，給他們提供更好的發(fā)展平臺。同時也鼓勵中層正職或副科級干部通過公務(wù)員或其他方式考入省市更好的單位或更高級別的崗位。這樣既將干部推送出去，也給本單位留下一些崗位空缺。

2.2 建設(shè)事業(yè)平臺，創(chuàng)造虛擬空缺

年輕干部的成長除了崗位和級別的晉升之外，其實更重要的是要創(chuàng)造平臺和機會給他們成長，增加各方面的本領(lǐng)和能力。在一定程度上，年輕干部工作經(jīng)驗和本領(lǐng)的成長是對他們最大的激勵，也是他們晉升到更高崗位上的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這方面要做的是給年輕干部營造一個干事創(chuàng)業(yè)的氛圍。

一方面，班子成員要團(tuán)結(jié)，要心往一處想、力往一處使，共同把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情做好、將上級交代的任務(wù)完成，而不是勾心斗角、利益熏心。還要建設(shè)好團(tuán)結(jié)的村級班子，使村兩委能夠很好地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)交辦的事情，使小事不出組、大事不出村。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項事業(yè)都會做得相對較好，上級考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項指標(biāo)的分?jǐn)?shù)也會相對較高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)給縣里的印象就會較好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)就更能得到縣級領(lǐng)導(dǎo)的肯定，他們在縣域政治中就有地位，他們推薦的干部也就更容易獲得縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。這樣就會加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的流動速度。優(yōu)秀且有抱負(fù)的年輕干部就愿意到這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來工作。我們調(diào)查的中部省份某鎮(zhèn)，近四五年來有七八位班子成員提拔到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鎮(zhèn)長或黨委書記。該鎮(zhèn)被認(rèn)為是出干部的地方，縣里提拔的副科級干部都樂意到該鎮(zhèn)任職。

另一方面，要為年輕干部的成長創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是綜合性干部，年輕干部既要在辦公室里培養(yǎng)材料寫作、綜合協(xié)調(diào)、接待服務(wù)、政策理解等能力，又要有深入農(nóng)村、聯(lián)系群眾、做群眾工作、處理復(fù)雜問題等方面的本領(lǐng)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)將工作機制與人才培養(yǎng)機制結(jié)合起來，讓年輕干部在具體治理實踐中得到成長。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干事創(chuàng)業(yè)的氛圍越好，年輕干部在其中的成長就越快，往外流動的干部也就越多，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動的速度就越快，從而激勵干部干事創(chuàng)業(yè)的信心和決心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作也就做得更好。

2.3 增設(shè)中層崗位，激勵中堅干部

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工作崗位主要有三大類：一類是領(lǐng)導(dǎo)崗位，占據(jù)這些崗位的人是由正副科級干部組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員；二類是中層崗位，這些崗位上的人被稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部，包括中層副職和中層正職，他們屬于股級干部，有個別享受副科級待遇；三類是普通崗位，崗位上工作人員為鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部，其中公務(wù)員為科員，事業(yè)編為普通辦事員。

不同崗位有不同的級別、地位和待遇，由普通崗位向中層、領(lǐng)導(dǎo)崗位躍升屬于提拔重用，具有較強的正向激勵效應(yīng)。中層崗位、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)越多，激勵的范圍就越廣。但是在“三定”方案中，各崗位、職數(shù)都已確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能隨意增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和正式中層崗位數(shù)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通行的操作是通過增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部認(rèn)可的中層崗位，讓更多的普通干部有機會晉升為中層干部，從而擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵范圍。

站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)推動工作的角度，最需要調(diào)動的是“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的積極性及其資源。這些人在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)待了十幾年甚至數(shù)十年，有經(jīng)驗、有人脈,也不乏工作能力，是基層治理中的中堅干部。但是這些人要么多數(shù)是事業(yè)編，本身沒有上升的空間，要么是過了提拔年齡的公務(wù)員，他們對晉升不抱期待。因此，部分人對工作沒有多大的干勁，在工作中秉持只要“不出事”“差不多”就行的原則。所以，“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”是最需要調(diào)動、同時也是最難調(diào)動的一類人。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)驗來看，對他們積極性調(diào)動最有力的措施是將他們安排在中層正職的崗位上。一方面，中層正職崗位是除班子成員之外最重要的崗位，是主導(dǎo)一方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，掌握一定的權(quán)力和資源。一些重要站辦所的一把手有較高的地位和話語權(quán)，他們也較一般的干部更容易接近主要領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，將“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”安排在站辦所一把手的崗位上，體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對他們的重視。在體制內(nèi)，“領(lǐng)導(dǎo)重視”對下級來說是非常重要的激勵，至少說明“領(lǐng)導(dǎo)看得起”。既然領(lǐng)導(dǎo)看得起，就要將領(lǐng)導(dǎo)安排的事情辦好。再一方面，大量事業(yè)編的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部期待就是獲得中層正職的職位，那么將他們安排為中層正職，也就實現(xiàn)了他們的預(yù)期，自然對他們是最有效的激勵。

然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層正職崗位畢竟有限，而“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”相對較多，那么要盡可能地調(diào)動他們的積極性就需要更多的站辦所。新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站辦所減少，而且還要求它們的一把手必須是公務(wù)員編制，這就阻擋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”尤其是事業(yè)編“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的調(diào)動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這種情形下，依然還有運作的空間，那就是自主設(shè)置中層崗位。從調(diào)查來看，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置中層崗位的措施主要有以下幾個方面。

一是設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)。以完成上級某項長期性的重要任務(wù)為名，設(shè)立常設(shè)性的站辦所，由“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”來充任這些站辦所的一把手。比如北京地區(qū)大氣治理很重要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就設(shè)立大氣辦，讓得力的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”做大氣辦主任，再招聘兩三個編外用工。環(huán)境辦、治超辦、河長辦等都是如此。這些機構(gòu)在“三定”方案之外，其一把手也沒有得到縣區(qū)組織部門的認(rèn)可。甚至有的一把手不是公務(wù)員或事業(yè)編，而是屬于工勤編制，根本沒有級別。有的一把手雖然是公務(wù)員或是事業(yè)編，但是其級別并沒有升到正股級。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)可這些一把手為中層正職，享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)的政治和經(jīng)濟(jì)待遇。新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革要求限制和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)自設(shè)機構(gòu)，如確有必要設(shè)立須報備編辦，但估計該規(guī)定很難在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行。

二是設(shè)立臨時機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會根據(jù)某一階段的中心工作或重點工作，設(shè)立一些臨時性的辦公室或指揮中心，如某村落拆遷指揮中心、某工程落地指揮中心、某高速公路建設(shè)協(xié)調(diào)辦、某企業(yè)落地協(xié)調(diào)辦等。在我們調(diào)查的邵陽某城關(guān)鎮(zhèn)，根據(jù)區(qū)縣條線重點工作，設(shè)立了與之對接的“重點線”機構(gòu)，每個重點線的工作都有一個指揮辦公室。辦公室主任由最能夠勝任該任務(wù)的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”擔(dān)任。這些重點工作越多，設(shè)立的臨時機構(gòu)就越多，也就能夠安置更多的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，給他們“提拔重用”成為中層領(lǐng)導(dǎo)的機會，也更好地使他們?nèi)吮M其才。設(shè)立臨時機構(gòu)的好處是一個事情完成臨時機構(gòu)就解散，新來一個事情再設(shè)立相關(guān)機構(gòu)。

三是設(shè)立管理片區(qū)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間設(shè)立管理片區(qū)，管理片區(qū)一般管理5到10個不等的行政村，每個管理區(qū)有書記、區(qū)長、副區(qū)長、普通成員等5個左右的包片成員。書記、區(qū)長享受中層正職待遇，副區(qū)長享受中層副職待遇。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)如有20個行政村，可以設(shè)置3到5個片區(qū)，在片區(qū)內(nèi)每個包片成員明確包一到兩個行政村，負(fù)責(zé)該行政村的常規(guī)事務(wù)，遇到需要攻堅的事務(wù)時，所有片區(qū)成員有責(zé)任一起上。片區(qū)書記一般由經(jīng)驗老道的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”充任，區(qū)長可以是“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，也可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排下來鍛煉的年輕干部，副區(qū)長和普通成員既可以是年輕干部，也可以是有經(jīng)驗的干部。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還特別規(guī)定，在片區(qū)擔(dān)任過副職及以上職務(wù)的經(jīng)歷是晉升鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員的必要條件，這給片區(qū)正副職增加了“光環(huán)”和分量，一些年輕干部主動下沉到片區(qū)工作，并競爭區(qū)長、副區(qū)長的職務(wù)。

3 設(shè)置隱性層級的機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別低，職務(wù)的層級少。真正的級別也就是科員、中層副職、中層正職、副科級和正科級5個級別。在理論上，如果一個干部每3年正常升一級，從科員到正科的時間并不是很長。但是在實踐中，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無法晉升到科級干部行列。在這種情況下，如果一個干部到了一定的年齡，自覺觸及了“天花板”，無法從中層正職晉升到副科級干部，或從副科級無法晉升到正科級干部，他們就可能做一天和尚撞一天鐘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)就難以調(diào)動他們的積極性。但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這批到了中層正職或副科級干部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“中堅”力量，他們有豐富的工作經(jīng)驗和較好的人脈關(guān)系。通過調(diào)動他們可以很好地盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源，或者至少他們不會成為工作有序開展的阻力。于是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實踐中制造了大量的隱性層級，并通過干部在隱性層級中的階序流動來激活干部人事。

3.1 設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)站辦所之間的隱性層級

站辦所可以分為內(nèi)設(shè)機構(gòu)和垂直機構(gòu)兩種，前者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直屬部門，其領(lǐng)導(dǎo)和成員都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制，后者屬于縣直部門的派出機構(gòu)，其站辦所領(lǐng)導(dǎo)一般由上級部門任命，工作人員的編制控制在上級部門。這里所謂的隱性層級指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)的站辦所之間的隱性等級劃分。隱性層級的劃分由以下因素綜合構(gòu)成：

一是離鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)遠(yuǎn)近，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政綜合辦離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長最近，且是直接服務(wù)于他們的機構(gòu)。又如新成立的黨建辦，是由黨委副書記主管、組織委員分管的辦公室，直接業(yè)務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部人事和黨建工作。在這些機構(gòu)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠很便捷地接觸鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，他們的工作更容易被鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)看到，也容易影響主要領(lǐng)導(dǎo)的意志。而過去的環(huán)境辦、水利站就遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)，其工作人員的工作很難進(jìn)入主要領(lǐng)導(dǎo)的視線。所以，綜合辦、黨建辦的地位往往高于環(huán)境辦和水利站。

二是工作的重要性程度，有些機構(gòu)的工作一直是重要工作，如黨建綜合辦、綜治信訪維穩(wěn)辦的工作；有些機構(gòu)的工作則是常規(guī)性的，如民政工作；有些機構(gòu)的工作則某一長段時間內(nèi)是重要性的工作，如計生辦的工作在放開二胎之前都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要工作，還如現(xiàn)在重視環(huán)境保護(hù)，那么環(huán)境辦的工作就被領(lǐng)導(dǎo)重視起來了，又如在許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了“河長制”，那么河長辦的工作就相當(dāng)重要。在北京郊區(qū)，大氣治理是重要且長期的工作，那么“大氣辦”就顯得尤為重要。相對于承擔(dān)重要工作的機構(gòu)，一般的站辦所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位就顯得相對較低。

三是領(lǐng)導(dǎo)個人關(guān)注的工作，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)個人的施政理念相關(guān)。主要領(lǐng)導(dǎo)個人關(guān)心的工作被哪個站辦所承擔(dān)，領(lǐng)導(dǎo)就會將自身注意力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要的資源等投放到該部門，給該部門增加財政預(yù)算和工作人員，那么該站辦所就會成為重要的部門。

通過上述綜合因素，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行的實踐中就可以對站辦所進(jìn)行等級層次的排序，哪些站辦所最重要，哪些次之，哪些最次。之所以如此，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)所掌握的權(quán)力和資源有關(guān)。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)越接近，就越可能接近這些權(quán)力和資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重視和關(guān)注的工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的政績、意志相關(guān)，能夠為主要領(lǐng)導(dǎo)分憂解難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，自然較為容易分享他們的權(quán)力和資源。

那么，對于普通工作人員來說，從不太重要的站辦所調(diào)任到相對重要或最重要的站辦所工作屬于向上流動，是正向激勵。對于中層副職來說，從重要的站辦所副職調(diào)任到不太重要的站辦所任正職是晉升流動，而中層正職從水利站站長轉(zhuǎn)任黨建辦主任、再轉(zhuǎn)任綜合辦主任，雖然級別本并沒有變但崗位變重要了，因而屬于重用。

3.2 增加站辦所內(nèi)部的隱性層級

隨著上級黨委政府及業(yè)務(wù)部門下達(dá)的任務(wù)增多、要求提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站辦所的工作量顯著增加，對人力、物力、財力的投入也提出了新的要求。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員和事業(yè)編的編制數(shù)被鎖定，不能隨便進(jìn)人；縣編辦為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員年齡、梯隊結(jié)構(gòu)的合理性，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有空編的情況下也不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)足夠的人員。因此，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法通過增加在編人員來應(yīng)對新增工作量，便另辟蹊徑，在自支財政基礎(chǔ)上招聘大量編外人員充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍。這些人員被分配到各站辦所，工作量大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重視的站辦被分配的人員就多，比如土地辦、網(wǎng)格辦等。筆者調(diào)查的某鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格辦原來只有3個人，主任由綜治辦主任兼任，兩名工作人員都是編外用工。所有工作由主任與工作人員一起做。隨后主任向鄉(xiāng)鎮(zhèn)又要來4名編外用工，這樣網(wǎng)格辦工作人員就增加到了7人。

工作人員增加后就可以在站辦所內(nèi)部設(shè)置隱性層級。一方面，人員的增加在站辦所一把手與工作人員之間形成了領(lǐng)導(dǎo)與下屬的權(quán)力等級關(guān)系，主任作為領(lǐng)導(dǎo)的地位凸顯出來了。一把手可指揮的人多了，他用人用權(quán)的自主性增加了，下屬之間也容易形成針對領(lǐng)導(dǎo)注意力的競爭；干活的人多了，具體的工作就可以交給下面的人去辦，將一把手從具體事務(wù)中解放出來，做領(lǐng)導(dǎo)該做的決策、指揮、群眾工作等更重要的事情。

另一方面，在工作人員中間可再增設(shè)層級，比如在上述網(wǎng)格辦6個編外用工中，主任從他們中選出兩個積極分子分別擔(dān)任副主任，每個副主任帶領(lǐng)兩名編外用工各負(fù)責(zé)一攤子事情。這樣，站辦所內(nèi)部管理層級就由“成員—主任”兩級，變成了“成員—副主任—主任”三級，不僅提升了分工協(xié)作程度和工作的推動力度，而且編外用工不僅可以擔(dān)任中層副職，還負(fù)責(zé)一方面工作、領(lǐng)導(dǎo)幾個人，起到了對編外用工的激勵。

3.3 設(shè)置副科級崗位之間的隱性層級

在大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、人大主席三人是正科級干部，其他班子成員一般是副科級干部。在有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記兼任政協(xié)主任，其級別亦可能是正科級。

在副科級的班子成員中，他們的地位并不是同等的，一般黨口的干部地位相對較高，從高到低分別是副書記、紀(jì)委書記、組織委員、宣傳委員，其后是黨委委員、副鎮(zhèn)長(有的地方稱常務(wù)副鎮(zhèn)長)，然后是武裝部長，最后才是兩位普通的副鎮(zhèn)長。武裝部長是黨口干部，但在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不同排位，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)排在常務(wù)副鎮(zhèn)長之前，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則排其后，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的習(xí)慣有關(guān)系，也與充任該職位的班子成員的資歷有關(guān)系。排在最后一位的班子成員一般是剛從中層正職晉升的副鎮(zhèn)長。

在上述七八位班子副職崗位中，每一個排位都是一個隱性等級。如果按照正常的晉升時序，每向上晉升一步都需要3年左右的時間。那么，一個剛榮任副鎮(zhèn)長的干部，要晉升到鎮(zhèn)長職位需要爬9個等級、長達(dá)27年；即便中間諸如普通副鎮(zhèn)長之間、組織委員和宣傳委員之間、常務(wù)副鎮(zhèn)長與武裝部長之間等級不明顯，去掉3個等級，也還要登6個等級、花18年時間。加上在晉升副科級之前所熬的年限，一個普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要逐級往上升，升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或副書記，普遍都到了40多歲的年齡。

除了班子副職之間有隱性的等級之外，虛職與實職之間也存在等級。比如同樣是副科級干部，有副科級領(lǐng)導(dǎo)與副科級非領(lǐng)導(dǎo)之分，前者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的班子成員，后者是副主任科員，并不一定進(jìn)班子。還有如享受副科級待遇的干部，如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委副書記、團(tuán)委書記或婦聯(lián)主席等職務(wù)，擔(dān)任者享受副科級待遇，也不進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子序列。而有的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)可能進(jìn)入班子而分管一方面工作，比如北京郊縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別是正處級，由于班子中領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限，有些干部雖然晉升為副處級領(lǐng)導(dǎo)，但是沒有具體的職位，稱為“副處級非領(lǐng)導(dǎo)”，他們一般是享受副處級待遇或是副處級調(diào)研員。

調(diào)查了解到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員之間的等級之別很大程度上與干部的任職資歷有關(guān)。而與所分工的工作重要程度無關(guān)。有些資歷淺、排位靠后的副鎮(zhèn)長可能分管一些重要的、容易被一票否決的工作。而有些排位靠前、資歷深的黨口干部，可能分管一些較輕、較虛的工作。在通常情況下，班子成員越往等級之上走，地位就越高，資歷越深，在單位的分量就越重，也越有可能升任到更重要的崗位、更好的單位，或更高的級別。所以班子成員也很在乎隱性層級的流動。當(dāng)然，很多晉升可能超越多個隱性層級，直接由排位最靠后的副鎮(zhèn)長晉升為委辦局的一把手。這涉及晉升流動的其他因素。

4 實施行政包干的機制

所謂行政包干機制[26]，就是將某一項工作、某一類工作、某一方面工作或某一轄區(qū)工作包干給某些人，讓他們集中力量完成并由他們獲得剩余索取權(quán)的一種工作機制。包干制的前提條件是要打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)和編制來使用人員，實行混編混崗，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員能夠從原有崗位中流動到包干機構(gòu)、包干團(tuán)隊中來。這類“流動”擴(kuò)大了工作人員的剩余索取權(quán)、自主權(quán)等，從而激發(fā)和調(diào)動了他們的工作責(zé)任心、積極性。

4.1 行政包干制的工作機制

一是領(lǐng)導(dǎo)包干制，就是由某個班子成員帶領(lǐng)包括一些中層干部和普通干部在內(nèi)的工作人員以共同完成某項工作的機制。這些工作一般是非常重要的工作，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)出面調(diào)動資源和協(xié)調(diào)關(guān)系方能完成。領(lǐng)導(dǎo)包干意在強化領(lǐng)導(dǎo)在某事項上的責(zé)任意識和壓力意識，激活和調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威資源。領(lǐng)導(dǎo)包干的事務(wù)有三類，一類是群眾工作，如包戶、包村、包片區(qū)；二類是包案，主要是包保信訪積案[27]；三類是包重點項目、重點工程、重點企業(yè)等落地[28]。比如為了盡快讓某重點企業(yè)落地轄區(qū)，由某領(lǐng)導(dǎo)包干該企業(yè)落地的相關(guān)事宜，包括出面協(xié)調(diào)縣級相關(guān)職能部門關(guān)系、推動征地拆遷和做群眾工作等。還如為了化解信訪積案，由領(lǐng)導(dǎo)包保轄區(qū)內(nèi)信訪重點戶，以確保他們在規(guī)定的時間內(nèi)不上訪。

二是臨時機構(gòu)包干制。臨時機構(gòu)由“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，下面帶一波普通工作人員。臨時機構(gòu)包干制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的包干機制。在我們調(diào)查的邵陽某鎮(zhèn)，“重點線”工作機制是臨時機構(gòu)包干制的一種形式，它是將同一片區(qū)的重點工程包干給近十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理，由他們負(fù)責(zé)這些工程落地過程中的矛盾調(diào)處和群眾工作。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有四五個“重點線”，每個“重點線”的負(fù)責(zé)人由“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”充任，工作人員從各站辦所抽調(diào)，既包括群眾工作經(jīng)驗豐富的普通干部，也有新進(jìn)公務(wù)員。后者屬于跟著學(xué)習(xí)體驗的角色?！爸攸c線”的工作比較單純，包干負(fù)責(zé)工程落地過程中與群眾打交道的事情，而不再承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他事情和原有崗位的職責(zé)。各“重點線”之間在工作上有比較和競爭，“重點線”是一個任務(wù)、責(zé)任和利益的包干單位。

4.2 行政包干制中的激勵

整體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包干制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員之所以有較強的激勵效應(yīng)，與以下幾個方面有關(guān)系。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)只看結(jié)果而不過多監(jiān)管過程，使得包干團(tuán)隊有很強的自主性和主體性。包干團(tuán)隊按照工作目標(biāo)自行定義工作的方式、手段、流程，自行調(diào)動干部的積極性和主動性，創(chuàng)造性地開展工作。這樣能夠最大限度地激發(fā)他們的主體性。而主體性本身對于行動者來說是最重要的激勵之一。

二是包干制給包干團(tuán)隊較多的自主決定權(quán)和剩余索取權(quán)，包括使用相關(guān)資源、權(quán)力和手段等，還包括獲得完成任務(wù)后的經(jīng)濟(jì)收益。比如，拆遷工作隊在完成拆遷任務(wù)后能夠獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)獎勵、剩余工作經(jīng)費及其他的收益。這樣，包干團(tuán)隊就會將所包干的事情當(dāng)作自己的事情來做，不會有偷工減料、磨洋工的現(xiàn)象。他們的積極性得以發(fā)揮，人力資源調(diào)動較為徹底，就能夠節(jié)省其他的資源。同時，給自己干活，相互之間的監(jiān)督成本最低。

三是包干團(tuán)隊是通力合作的團(tuán)隊，他們內(nèi)部實行扁平化管理，相互之間能夠建立較深的私人友情。一般的運作是包干團(tuán)隊在定了負(fù)責(zé)人之后，由負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員進(jìn)行雙向選擇，雙方會選擇與自己有工作交集、相熟悉的人。一般的工作人員會跟著自己過去的領(lǐng)導(dǎo)走，因為他們既有交情，又不需要再磨合。相互熟悉而又沒有競爭關(guān)系的人在一起工作本身就是一種愉快的事情。這對于一些沒有晉升前景的事業(yè)編工作人員來說，能夠營造一個“自己人”情感的工作環(huán)境，使自己在心情舒適下工作，能夠最大化地激發(fā)工作的積極性。對于包干團(tuán)隊負(fù)責(zé)人來說，下面工作的人與自己是熟悉的關(guān)系，就可以節(jié)省很多溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)管的成本，能夠在消耗較低成本條件下激發(fā)團(tuán)隊的積極性。所以，跟誰一起工作很重要，一起工作的人相互之間是熟悉關(guān)系，大家在一個沒有外在壓力的條件下工作，協(xié)作關(guān)系就較強，工作會事半功倍；相互之間僅僅是工作關(guān)系，每個人都覺得對方就是壓力，那么協(xié)調(diào)配合的成本就較高。

四是包干制是一種“責(zé)權(quán)利”相對相匹配的機制。包干制將任務(wù)、責(zé)任、權(quán)力包干給承包方，同時承包方也獲得相應(yīng)的剩余收益。歸結(jié)起來，包干制的剩余收益包括經(jīng)濟(jì)收益、政治收益、個體的主體性(即積極性、創(chuàng)造性及由此帶來的成就感和自己工作的滿足感)、寬松愉快的工作環(huán)境和工作中的伙伴關(guān)系。正是因為責(zé)權(quán)利相匹配，承包方所做的工作越多、承擔(dān)的責(zé)任越大，獲得的剩余收益也越大，那么它對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵也就很大。

5 領(lǐng)導(dǎo)交辦事情的機制

人事激勵是與治理事務(wù)聯(lián)系在一起的，不同性質(zhì)的治理事務(wù)配套不同強度的激勵措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理事務(wù)可以分為兩類，一類是崗位工作，它是每個在崗工作人員都要承擔(dān)的崗位職責(zé)，也稱為行政業(yè)務(wù)，對承擔(dān)這類事務(wù)的工作人員的激勵屬于行政激勵，一般不涉及晉升流動，因而激勵強度不大。另一類是“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”，它是領(lǐng)導(dǎo)額外交辦給某些工作人員的工作任務(wù)，屬于政治任務(wù)性質(zhì)，配套的是政治激勵。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員由只做崗位工作到兼承擔(dān)“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”，是一種特殊的人事“流動”，可以獲得較強的政治激勵。

5.1 “領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”

“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”不是崗位法定的職責(zé)，也不是臨時機構(gòu)包干的任務(wù)，而是領(lǐng)導(dǎo)臨時交代下來的事務(wù)。這些事務(wù)對于領(lǐng)導(dǎo)來說是重要的事情，他要交給有能力承擔(dān)且信得過的人(而不是所有工作人員)去辦。這些事務(wù)既有上級領(lǐng)導(dǎo)交辦的中心工作或臨時事務(wù)，也可以是領(lǐng)導(dǎo)推動的重要工作，還可能是領(lǐng)導(dǎo)的私事。這些事情具有綜合性、臨時性、復(fù)雜性和多樣化的特點，難以歸類和分配給具體的科室或站辦所，只能交辦給某個(些)工作人員。因此，對于領(lǐng)辦事情的人來說，領(lǐng)導(dǎo)交辦的事是其崗位職責(zé)之外的工作，完成工作沒有相應(yīng)的配套，需要花費他額外的時間和精力。

經(jīng)常承擔(dān)這些事情的干部被認(rèn)為是與領(lǐng)導(dǎo)親近、受領(lǐng)導(dǎo)重用的人，俗稱領(lǐng)導(dǎo)身邊的“紅人”。這些人既可以是跟領(lǐng)導(dǎo)差半個級別的班子副職，也可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部，還可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般工作人員。領(lǐng)導(dǎo)可以越幾個級別給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交辦事情。領(lǐng)辦事情的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般有以下特點：一是有特殊的或綜合性的才能；二是值得領(lǐng)導(dǎo)信賴；三是年輕人居多，他們值得培養(yǎng)和愿意成長。也有些過了提拔年齡又沒有安排中層崗位的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，領(lǐng)導(dǎo)交代任務(wù)給他們，既是對他們的尊重，也是對他們的重用。

5.2 領(lǐng)導(dǎo)交辦事情機制的激勵

一是獲得領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和重視是最重要的政治激勵。每個單位希望獲得領(lǐng)導(dǎo)垂青的人很多，但是真正能夠被領(lǐng)導(dǎo)選中并委以重任的畢竟是少數(shù)。那么，領(lǐng)導(dǎo)交辦事情給某個人，表明領(lǐng)導(dǎo)對其工作態(tài)度、能力等方面的認(rèn)可，對個人的重視和信任對于年輕干部來說還有領(lǐng)導(dǎo)有意栽培的意思。這些都會激發(fā)干部個體的榮耀感、成就感和責(zé)任感，增強干工作的動力和斗志。從領(lǐng)導(dǎo)與下屬關(guān)系來講，領(lǐng)導(dǎo)交辦事情給某個干部，會在領(lǐng)導(dǎo)與下屬之間建立“權(quán)威-忠誠”的關(guān)系，下屬即便是為了表達(dá)對領(lǐng)導(dǎo)的感激和忠誠，也會把領(lǐng)導(dǎo)交辦的事情辦好。

二是經(jīng)常性地跟領(lǐng)導(dǎo)接觸，是離領(lǐng)導(dǎo)比較近的人，既能夠獲得領(lǐng)導(dǎo)的言傳身教，還有較多提拔重用及其他成長的機會。領(lǐng)導(dǎo)交辦事情給下屬，后者在辦事的過程中會與領(lǐng)導(dǎo)有經(jīng)常性互動和溝通，這樣下屬能夠近距離接受領(lǐng)導(dǎo)的教誨和指導(dǎo)。跟領(lǐng)導(dǎo)親近了，領(lǐng)導(dǎo)還會直接教育下屬為官、做人、辦事的道理。就事情本身來說，領(lǐng)導(dǎo)交辦的每件事情都不一樣，沒有規(guī)律可循，每做一件事情都要開動腦筋，尋找新的思路和做法，這樣也會給做事的人積累經(jīng)驗和知識。所以，經(jīng)常領(lǐng)辦領(lǐng)導(dǎo)事情的人成長較快，同時也是做事較多的人。既做事了，又長本領(lǐng)了，還在領(lǐng)導(dǎo)的注意力范圍，那么提拔重用的機會就較其他干部要多。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有外出考察、培訓(xùn)學(xué)習(xí)、掛職鍛煉等機會，領(lǐng)導(dǎo)也會多留給領(lǐng)辦事情多的人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)參加縣級領(lǐng)導(dǎo)組織的研討會也會帶上領(lǐng)辦事情多的年輕人，給他們更多的學(xué)習(xí)和在領(lǐng)導(dǎo)面前露臉的機會。

三是成為領(lǐng)導(dǎo)在單位開展工作的“班底”成員，在單位可能級別很低但是地位很高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)順利開展工作，需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立自己的“班底”，也就是要有幾個值得信任、能夠領(lǐng)會自己意圖的下屬。不僅班子里要有兩三個這樣的人，在中層干部、普通干部和村書記中也要有這樣的人。有這些人為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)抬莊捧場、搖旗吶喊和沖鋒陷陣，主要領(lǐng)導(dǎo)就容易在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站穩(wěn)腳跟和推動政策。其中，領(lǐng)辦事情多的人較為容易成為領(lǐng)導(dǎo)“班底”的人。有些新進(jìn)的年輕公務(wù)員雖然級別和職務(wù)低，但是因為屬于領(lǐng)導(dǎo)“班底”的人，所以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一定的地位、話語權(quán)和象征資本。

總之，領(lǐng)導(dǎo)通過交辦事情的方式，制造了干部“流動”的特殊形式，構(gòu)成了對承擔(dān)“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”的工作人員的強激勵，最大限度地調(diào)動了他們的積極性。

6 “制造流動”激勵機制的特點與效應(yīng)

“制造流動”的激勵機制有綜合性、正向性和內(nèi)在性的特點，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中發(fā)揮了重要的政治社會效應(yīng)，從而有效激發(fā)普通干部的積極性、自主性和內(nèi)在動力，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作落實落地和基層有效治理。

6.1 “制造流動”激勵機制的特點

其一是綜合性。附著在階序流動之上的是政治權(quán)力、物質(zhì)利益、領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可、榮耀價值、關(guān)系資本等綜合性資源，在階序的越上層，附著的資源就越多。僅就關(guān)系資本來說，一個獲得領(lǐng)導(dǎo)重視、被領(lǐng)導(dǎo)交辦事情的普通工作人員，不僅可以通過“越級”流動與領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建關(guān)系，其他工作人員也樂意與其交往，可以增進(jìn)其關(guān)系資本的數(shù)量和質(zhì)量。

其二是正向性?！爸圃炝鲃印笔钦蚣顧C制，它通過制造多種形式的流動，激發(fā)工作人員向上流動的熱情和動力，使他們帶著積極的情緒和期待干工作，會主動地、創(chuàng)造性地開展工作。與之相反，負(fù)向激勵則讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶著壓力干活，很可能以形式主義應(yīng)付工作。

其三是內(nèi)在性。正式的、制度化的激勵機制是與工作配套并行的機制，它外在于工作本身。而“制造流動”的激勵形式很大程度上內(nèi)含于工作之中，讓工作人員在干工作的過程中有積極、正向的體驗，從而激發(fā)內(nèi)在的干工作的動力和主體性。

6.2 “制造流動”激勵機制的效應(yīng)

第一，對于領(lǐng)導(dǎo)來說，“制造流動”形成了形式多樣的階序流動，拉長了流動鏈條，增加了崗位、職數(shù)，給領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行人事激勵、調(diào)動不同人員積極性騰挪了空間和回旋余地。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)可以針對不同的工作人員，給予不同的流動激勵。比如，針對年輕公務(wù)員，領(lǐng)導(dǎo)安排他們在不同性質(zhì)的崗位流動，以獲得多崗位、多層級的鍛煉和成長，這是對他們最大的激勵。針對無法流動的事業(yè)編工作人員增設(shè)了中層崗位或?qū)嵭邪芍?，這樣可以讓更多有經(jīng)驗的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”負(fù)責(zé)一方面事務(wù)，享受中層干部的政治地位，最大限度地激活和利用他們的長處。而對于編外人員來說，可以在科室內(nèi)設(shè)置中層職務(wù)對他們實行等級和分工管理，讓他們在工作上保持長久穩(wěn)定，在職務(wù)上有上升的空間，在工作上有專攻，成為某一方面工作不可或缺的輔助人員或?qū)I(yè)技術(shù)人員，提升他們在體制內(nèi)的地位。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)還可以針對不同的治理事務(wù)，投放不同類型的、不同強度的流動激勵。比如對于政治任務(wù)性質(zhì)強的中心工作、“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”，則要投放較強的政治激勵，給予積極完成工作任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以提拔重用，或較大的剩余索取權(quán)等。而對于崗位工作，可以投放一定程度的經(jīng)濟(jì)激勵措施，重要的崗位工作還可以適當(dāng)增加工作人員，給予站辦所自主性擴(kuò)張激勵。對于群眾工作，可以給予工作人員自主權(quán)激勵、自我實現(xiàn)激勵，讓他們發(fā)揮主體性、創(chuàng)造性解決基層群眾的問題和需求。

第二，對于干部來說，“制造流動”增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)階次數(shù)和提拔重用的機會，延長了他們的政治職業(yè)生涯，刺激了他們的晉升競爭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別、地位低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向外流動的出口小，只有少數(shù)人在“層級分流”[29]中流向了更高的崗位、職位，大部分人被滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要調(diào)動這些被滯留的人的積極性，不浪費他們的人力資源，需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部給予他們“晉升流動”。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式的層級、崗位、職數(shù)少，根本無法讓他們較長時間處在流動之中?！爸圃炝鲃印钡募顧C制，制造了多種形式的階序流動，使不同的工作人員分流到不同的階序之中，既減輕了正式層級階序的流動壓力，又讓更多的人有“晉升流動”的可能。

在干部流動的實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)一般不會把干部一步到位地從一個正式級別提拔到另一個正式級別，如從副股級直接提拔為正股級，或從中層正職推薦提拔為副科級干部。而是會讓擬提拔重用的干部在多個隱性層級中流動，讓他們在正式級別不變的情況下，仍有晉升流動、提拔重用的體驗。比如從副股級的民政辦副主任提拔為副股級的“大氣辦”副主任，雖然級別沒變，但是崗位更重用了；然后再提拔為黨政辦副主任，仍是提拔重用；最后回到民政辦擔(dān)任正股級的主任，還是提拔重用。那么，該干部從副股級到正股級，正式級別只提升了半級，但是跳動了三四個崗位，每個崗位待3年，則花掉了10年左右的時間。如果從副股級到正股級一步到位的話，只花3年時間。另外7年左右的時間如何對他進(jìn)行激勵就會成為問題。那么，領(lǐng)導(dǎo)會綜合運用正式級別與隱性層級的激勵機制，讓大部分干部在隱性層級中“曲線”流動，并在某一個或兩個正式級別上消耗政治生涯的大部分時間，又不至于過早地中斷政治生涯?！爸圃炝鲃印钡募顧C制還讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員獲得了更多崗位、更多層級的鍛煉，提升了他們的基層工作經(jīng)驗和能力。

第三，對于治理來說，“制造流動”創(chuàng)新了治理機制和工作機制，使人與事、人與人、資源和需求實現(xiàn)了有效對接，達(dá)到了事半功倍的治理效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層治理一線，具有治理資源稀缺、治理事務(wù)復(fù)雜多變、治理環(huán)境非程式化、治理對象主要是人、治理方式主要是做群眾工作等特點，這就需要充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性和主觀能動性，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的人力資源。在“制造流動”的激勵機制中，通過增設(shè)中層崗位、實行行政包干以及領(lǐng)導(dǎo)交辦事情等機制創(chuàng)新，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)治理事務(wù)與人、財、物、權(quán)、政策等的最佳配置。首先是實現(xiàn)了人與事相匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)打通不同機構(gòu)、崗位的界限，實行混編混崗，對人與崗位進(jìn)行優(yōu)化組合，使不同特點、優(yōu)長、偏好的人與相應(yīng)崗位的治理事務(wù)結(jié)合起來，達(dá)到人得其事、事得其才、人盡其才、事盡其功的目標(biāo)。其次是在人、崗、事優(yōu)化組合與雙向選擇的過程中，實現(xiàn)人與人相匹配。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員中，相互熟悉、對脾氣、有默契或有擬親關(guān)系的人一起干活，可以減少協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)督成本。最后是好鋼用在刀刃上，推動有限的治理資源與真實的治理需求之間的有效對接。無論是上級黨委政府的中心工作，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點工作，抑或鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)交辦的事，是在諸多治理事務(wù)中被遴選出來的重要事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將治理資源集中在這些事務(wù)上，還要對承擔(dān)這些工作任務(wù)的工作人員給予強政治激勵，這樣才能將真正重要的事情辦好。

第四，對于制度來說，“制造流動”創(chuàng)新了激勵機制和激勵手段，在不增加制度運行成本的前提下，提高了制度運行的靈活性和適應(yīng)性，發(fā)揮了制度的優(yōu)勢。非正式的、隱性的階序流動，避免了正式代理鏈條過長所固有的信息不對稱和交易成本過大的問題。