褚松燕

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院)社會和生態(tài)文明教研部，北京 100091)

1 問題的提出

改革開放以來，我國社會組織發(fā)展迅速。截至2019年底，在民政部門登記的社會組織總量達到86.7萬個[1]，涵蓋科技、教育、文化、醫(yī)療、體育、民政、環(huán)保、工商服務(wù)等各領(lǐng)域，為更好地滿足人民的需求提供了多樣化的選擇，已成為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，也成為中國共產(chǎn)黨的工作和群眾工作的重要陣地。因此，近年來有關(guān)社會組織黨建的研究逐漸從“小眾話題”轉(zhuǎn)變?yōu)闊岫仍掝}。

從總體來看，相關(guān)研究從20世紀90年代中期出現(xiàn)以來主要呈現(xiàn)兩大特點：一是逐漸從少量散見的社會組織黨建工作實踐式白描和在社會組織中開展黨建工作的應(yīng)然式推演，轉(zhuǎn)向多視角的規(guī)范研究與實證研究并行基礎(chǔ)上的深入研究，呈現(xiàn)出理論視角多樣、研究方法豐富的態(tài)勢。有學(xué)者以地方實踐探索來說明社會組織黨建情況，如尹德慈以廣州為例考察了社會組織黨建的現(xiàn)實性和有效性[2]，石國亮、廖鴻基于全國社會組織黨建調(diào)查數(shù)據(jù)和各地實踐經(jīng)驗，指出了社會組織黨建中的難點并提出了對策[3]，韋克難、陳晶環(huán)基于對四川省176個社會組織的調(diào)查，認為社會組織黨建有效地促進了政黨權(quán)力影響力提升、社會服務(wù)型治理和社會組織參與社會治理，但還需要進一步創(chuàng)新黨建管理體制、分類指導(dǎo)機制、工作方法以解決存在的問題[4]。還有學(xué)者從不同理論視角進行分析，如吳錦良基于舟山市的實踐探討了基層黨建與基層治理互動互促的機制[5]，劉強運用系統(tǒng)論原理展開分析，提出從系統(tǒng)內(nèi)要素建設(shè)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、系統(tǒng)之間信息交換、改善系統(tǒng)環(huán)境三方面著手做好社會組織黨建[6]。這些成果使社會組織黨建研究在理論、視角和方法上日益豐富。二是隨著社會組織黨建的制度和實踐探索走向深入，理論本土化自覺的研究態(tài)勢逐漸顯現(xiàn)出來。如林尚立將中國共產(chǎn)黨與非政府組織之間的關(guān)系視為組織化社會的社會建構(gòu)體系與社會組織化的社會建構(gòu)體系之間的“緊張關(guān)系”[7]，為此中國共產(chǎn)黨通過全面推進中國的社會建設(shè)來重新定位其在社會中的地位與功能，以實現(xiàn)政黨主導(dǎo)與社會發(fā)展之間的和諧關(guān)系。不少學(xué)者將當前的社會組織黨建路徑總結(jié)為“嵌入式”黨建，提煉實踐類型，繼而提出改進之道，如黨組織以理性嵌入形成與社會組織的“共振效應(yīng)”[8]，重構(gòu)良性互動[9]。但也有學(xué)者認為，社會組織黨建不僅是黨自上而下的外部嵌入過程，而且還是社會組織的主動選擇，如社會組織主動通過認知、業(yè)務(wù)和人員進行“反向”政治嵌入，提升了社會組織能力建設(shè)水平[10]。有學(xué)者進一步認為，社會組織黨建是組織間嵌入和功能整合的動態(tài)過程，形成雙向賦權(quán)[11]，黨社互動通過政治功能轉(zhuǎn)化和社會功能強化，完成黨組織對社會組織的功能整合[12]，導(dǎo)向基于互惠性關(guān)系紐帶的“黨社共同體”[13]。還有學(xué)者對社會組織黨建策略進行研究，認為支配、適應(yīng)、互惠三種策略能較好地解決淺層問題，而協(xié)商策略則能解決深層問題[14]。

綜上，既有的社會組織黨建研究主要沿著兩條脈絡(luò)演進，一條脈絡(luò)將我國國家與社會關(guān)系變遷情境下的社會組織黨建的應(yīng)然目標取向和現(xiàn)實實踐相結(jié)合，分析黨對社會的統(tǒng)合、吸納和整合。另一條脈絡(luò)則側(cè)重于社會組織通過黨建是否能夠進行組織資源整合、渠道拓展，進而能否維系生存發(fā)展并能否推進社會發(fā)育和社會建設(shè)進程來展開。這些研究對于我國國家和社會關(guān)系、執(zhí)政黨建設(shè)、社會組織發(fā)展等都有豐富的描述、分析，但是，既有研究還存在兩個方面的問題：一是對“社會組織黨建”目標主體的界定在學(xué)術(shù)探討和實務(wù)引導(dǎo)方面均存在一定的共識震蕩區(qū)間，在一定程度上使社會組織黨建研究和實務(wù)的交流基礎(chǔ)平臺尚未達成。這主要集中在對“社會組織”的范圍界定上。在實務(wù)中，“社會組織”的指稱范圍在政策文件中不盡相同，如2015年9月中共中央辦公廳的《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》對“社會組織”采取廣義界定，即“社會組織主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、社會中介組織以及城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織等”。其中，社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會和城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織都具有非營利性，社會中介組織則指的是律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所等組織，其登記監(jiān)管分別歸屬于司法、財政和稅務(wù)等行政機關(guān)，且沒有非營利的硬約束。而2016年8月中辦國辦的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》則以非營利為標準對“社會組織”進行了狹義界定，即“以社會團體、基金會和社會服務(wù)機構(gòu)為主體組成的社會組織”。對社會組織范圍界定的不同，在一定程度上造成實務(wù)界在黨建推進中效果的參差性和學(xué)界在理論提煉上的差異性。事實上，“社會組織”一詞界定上的不同在一定程度上反映著我國學(xué)界和實務(wù)界對國家和社會關(guān)系變遷在組織形態(tài)和組織屬性方面認知的歷史性、時代性和發(fā)展性，尚需把社會組織黨建放入我國改革開放40多年的歷程中去梳理并促進共識的達成。二是社會組織黨建政策的演進主線尚未理清，由此造成社會組織黨建的本土化理論解釋和理論建構(gòu)難以深入而陷入表層化。本文旨在通過深入分析改革開放以來我國社會組織黨建政策的演進，解析社會組織黨建政策的邏輯，以期進一步豐富社會組織黨建的研究。

2 社會組織黨建政策演進

改革開放以來的社會組織黨建政策是與我國國家發(fā)展戰(zhàn)略部署下市場和社會組織的發(fā)育成長分不開的。從改革開放之初計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上政治吸納市場、社會并包辦一切的全能主義發(fā)展到當下政治、市場、社會領(lǐng)域分離基礎(chǔ)上日益趨于功能上的協(xié)同治理，是黨和政府與人民群眾一起努力探索、積極創(chuàng)新的結(jié)果。一方面，黨和政府在對外開放中，借鑒國外經(jīng)濟社會管理的經(jīng)驗和理念，主動創(chuàng)設(shè)和成立行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會、學(xué)會等各種新生經(jīng)濟和社會主體與國際市場和社會接軌，拓展了我國的國際交往空間。另一方面，在對內(nèi)改革中，隨著政治體制改革和市場經(jīng)濟的逐步成長，新的就業(yè)空間和職業(yè)不斷涌現(xiàn)，社會自組織形式大量出現(xiàn)，特別是1988年《基金會管理辦法》和1989年《社會團體登記管理條例》施行后，各種研究會、學(xué)會、協(xié)會等快速成立并發(fā)展起來，豐富了我國的經(jīng)濟社會發(fā)展方式和人民群眾的公共生活空間。這兩方面的努力在一定意義上體現(xiàn)了實踐中我國國家和社會治理理念的變化，為社會組織從概念到培育、發(fā)展等設(shè)置了時代議題，也為此后的社會組織黨建政策準備了土壤，而社會組織黨建政策的演進也反映、記錄、推動著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下國家治理和社會治理的全新探索和互動交融。有實務(wù)工作者按照社團黨建工作要求將中華人民共和國成立以來的社團黨建劃分為逐漸起步(1949—20世紀80年代中期)、逐漸強化(20世紀80年代后期—20世紀90年代)、全面加強(20世紀90年代末—2002年以前)和總體成熟(2002年至今)四個階段[15]，孔衛(wèi)拿則根據(jù)“發(fā)展水平-政策回應(yīng)”將改革開放以來社會組織黨建的宏觀政策分為撥亂整頓與經(jīng)驗積累(1978—1993年)、政策倡導(dǎo)與初步探索(1994—2000年)、逐步規(guī)范與領(lǐng)域輻射(2001—2010年)、戰(zhàn)略納入與全面推進(2011年至今)四個階段[16]51-67。這些對社會組織黨建政策變遷的分期為我們考察社會組織黨建政策邏輯提供了有益參考。但筆者認為，社會組織黨建不局限于社團，也并不是黨對社會組織發(fā)展所做出的被動反應(yīng)，而是黨在對政府、市場和社會發(fā)展進行預(yù)判基礎(chǔ)上主動采取的政治整合策略，延續(xù)了黨一貫的以使命進行政治整合的傳統(tǒng)，相應(yīng)的政策工具則隨著社會組織的發(fā)展而不斷充實。因此，從黨和政府對社會組織相關(guān)概念的使用以及對社會組織黨建必要性、可行性、實操性的認知發(fā)展來看，社會組織黨建政策的演進經(jīng)歷了三個階段。

2.1 以建組織為主的原則框架搭建階段(1994—2003年)

改革開放之后，教育科研體系迅速發(fā)展，各種學(xué)會、研究會逐漸恢復(fù)和建立，隨著以經(jīng)濟建設(shè)為中心的提出，政府應(yīng)當從具體經(jīng)濟社會事務(wù)中適當退出并轉(zhuǎn)變管理方式成為共識。1992年10月十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標之后，黨政機構(gòu)按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則進行相應(yīng)改革。1993年原輕工部、紡織部改為輕工總會、紡織總會，國家建材局改為建材工業(yè)協(xié)會聯(lián)合會，自此，政社分開開始，行業(yè)協(xié)會商會的數(shù)量開始快速增長。

1994年9月十四屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》要求從實際出發(fā)，在各種新建立的經(jīng)濟組織和社會組織中建立黨組織，開展黨的活動。這標志著黨已經(jīng)注意到市場和社會的功能分野，社會組織黨建進入黨的建設(shè)視野，但“社會組織”作為一個概念，其內(nèi)涵和外延尚不明確。1995年第四屆世界婦女大會在北京召開后，“非政府組織”“中介組織”“非營利組織”“民間組織”“第三部門組織”等相近概念紛紛出現(xiàn)，但實務(wù)界和學(xué)界并未對“社會組織”形成統(tǒng)一認識。同時，由于社會組織是新生事物，社會組織的登記管理和業(yè)務(wù)管理之間如何分工配合尚未理清，如何與黨建進行銜接尚未展開探索。因此，20世紀90年代社會組織一度快速增長，直到1997年民政部門依據(jù)《社會團體年度檢查暫行辦法》對社會組織清理整頓，對社會組織的管理才逐漸走向規(guī)范。1996年中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》明確要求業(yè)務(wù)主管單位負責社會團體和民辦非企業(yè)單位的黨建工作，意味著社會組織黨建正式啟動。但當時相較于經(jīng)濟效益和吸納就業(yè)顯著的非公經(jīng)濟組織來說，社會組織經(jīng)濟效益和吸納就業(yè)都不明顯，社會組織自身和政府監(jiān)管部門對社會組織的運作特點也把握不足，社會組織中黨組織地位、功能、工作方式等均未有實質(zhì)性探索，也欠缺明確規(guī)定，因此，社會組織黨建工作顯得十分薄弱。

1997年十五大報告指出，要“培育和加強社會中介組織”，這反映了我國領(lǐng)導(dǎo)層對市場和社會發(fā)展情況的判斷和期待，即社會應(yīng)當加強組織化以回應(yīng)政府改革和市場、社會發(fā)展的需要。相應(yīng)地，在次年的國務(wù)院機構(gòu)改革中，100多項職能移交給了企業(yè)、社會中介機構(gòu)和地方政府，同時國務(wù)院批準成立了民政部民間組織管理局統(tǒng)一管理民間組織的登記管理。1998年2月中共中央組織部和民政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在社會團體中建立黨組織有關(guān)問題的通知》，要求業(yè)務(wù)主管部門或掛靠單位黨組織負責加強社會團體黨組織建設(shè)，并從應(yīng)建盡建、組織關(guān)系轉(zhuǎn)入等五個方面作了規(guī)定。同年，《社會團體登記管理條例》修訂，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》施行，至此，社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位成為民政部門登記管理的三種社會組織類型。1999年11月中辦國辦的《關(guān)于進一步加強民間組織管理工作的通知》把社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會統(tǒng)稱為“民間組織”，要求重視和加強民間組織中黨組織的建設(shè)。2000年7月中共中央組織部印發(fā)的《關(guān)于加強社會團體黨的建設(shè)工作的意見》進一步指出了加強社會團體黨建的重要性，并從黨組織隸屬關(guān)系、主要職責、教育管理工作和加強領(lǐng)導(dǎo)工作等幾個方面作了明確部署。相較而言，這個文件列出了社會團體常設(shè)辦事機構(gòu)專職人員黨員數(shù)量符合建立基層黨組織條件和不具備建立黨組織條件的三種情況的處置方式，并要求各級黨委組織部門、各級政府民政部門和社會團體業(yè)務(wù)主管單位、掛靠單位黨組織通力合作，其中，黨委組織部門起指導(dǎo)、調(diào)研、經(jīng)驗推廣作用，并及時解決突出問題，民政部門在登記中督促并在年檢中檢查黨建情況，業(yè)務(wù)主管單位和掛靠單位黨組織則負責具體的黨建指導(dǎo)、調(diào)整、培訓(xùn)等工作。在一定意義上，該文件為此后社會組織黨建的探索創(chuàng)新和政策工具的豐富搭建了基礎(chǔ)框架。

2002年十六大報告首次提出“加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)”這一任務(wù)，要求加大在社會團體和社會中介組織中建立黨組織的工作力度，相應(yīng)地十六大修訂后的黨章第二十九條規(guī)定中將“街道”變更為“街道社區(qū)”，增加了“社會團體、社會中介組織”。因此，從總體上看，在這一階段黨和政府官方文件中較常使用的概念有“社會團體”“社會中介組織”“民間組織”“非營利性社會組織”“社會組織”，比較清楚的共識是把社會團體作為民間組織的構(gòu)成部分，將民間組織視為“有重要影響的社會組織”。顯然，在這一階段，“社會組織”是在廣義上使用的，即“社會”的組織，而“社會”是與國家相對應(yīng)的包括市場在內(nèi)的廣義的社會，因此，社會團體和社會中介組織呈現(xiàn)并列關(guān)系，“社會中介組織”傾向于指稱并非直接參與市場交換的而是以服務(wù)來換取收入的組織，與以社會團體為主要主體的“民間組織”并不等同。

這一階段社會組織黨建的特點如下：一是對黨建的強調(diào)主要集中在社會團體上，并和社會中介組織并列。這與這一階段我國對社會自組織方式及其表現(xiàn)形式的認知有關(guān)，即社會團體數(shù)量最多，基金會數(shù)量很少，而民辦非企業(yè)單位出現(xiàn)不久，其組織特點和就業(yè)特點尚不清晰。同時，由于以經(jīng)濟發(fā)展為中心，對“非營利”的認識還不充分，社會團體和社會中介組織之間的區(qū)別還不廣為人知。二是社會組織的黨建工作還沒有形成具體的操作辦法。社會組織黨建被前瞻性地納入基層黨建，主動吸納的原則性框架已經(jīng)搭起，黨建主體責任也初步確立，但由于對社會組織的基本特點還不清晰，社會組織黨建與社會組織內(nèi)部治理的關(guān)系并未理清，加之相較于非公經(jīng)濟組織來說，社會組織的經(jīng)濟和社會效益還不顯著，因此，這一階段的社會組織黨建處于起步期，社會組織中黨組織的建立及其隸屬關(guān)系成為社會組織黨建的重心，也成為此后各地社會組織黨建探索創(chuàng)新和經(jīng)驗積累的起點。

2.2 建組織與擴工作并重的探索創(chuàng)新階段(2004—2014年)

隨著社會主義市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國的社會活力進一步增大，社會財富增長顯著。2004年6月《基金會管理辦法》廢止，之后規(guī)定更為詳細的《基金會管理條例》開始施行，為社會財富作為市場、政府之外的第三分配領(lǐng)域提供了較為完整的法規(guī)依據(jù)，也使社會自組織的監(jiān)管更趨于規(guī)范化。面對國內(nèi)外深刻變化和改革發(fā)展穩(wěn)定的艱巨任務(wù)，黨一方面需要從紛繁復(fù)雜的社會變化和社會利益分化中敏銳地提取并實現(xiàn)公共利益，即最廣大人民的根本利益，另一方面需要在多元社會中通過對社會自組織的整合來促進社會和諧團結(jié)。在這種背景下，社會組織作為公共利益提取和實現(xiàn)鏈條上的一環(huán)，作為社會整合的組織化載體，其重要性日益凸顯，社會組織黨建也因此受到重視。2004年十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》從戰(zhàn)略高度要求加大在新經(jīng)濟組織、新社會組織(1)新經(jīng)濟組織和新社會組織從此簡稱“兩新組織”，其中新社會組織統(tǒng)稱由民間成立的社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會以及社會中介組織。中建立黨組織的工作力度，并要求探索黨組織和黨員發(fā)揮作用的方法和途徑。社會組織黨建開始真正受到重視，從組織和工作兩個方面平穩(wěn)推進。

2006年十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，再次要求推進“兩新組織”的黨建工作，擴大黨的工作覆蓋面。2007年十七大報告將“新社會組織”列入基層黨組織中，這個變化隨即體現(xiàn)在十七大修改通過的黨章中，“社會團體、社會中介組織”的表述被“社會組織”取代。

隨著政府職能轉(zhuǎn)變力度的增強，我國政府、市場、社會之間功能厘清的速度加快，社會組織的監(jiān)管和培育力度也進一步加大。2007年民政部民間組織管理局對外可稱“國家民間組織管理局”，加掛民間組織執(zhí)法監(jiān)察局牌子。同年8月《民政部關(guān)于推進民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》明確要求對社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位進行評估。在評估指標中，黨組織情況納入一級指標“組織建設(shè)”下的“組織機構(gòu)”指標當中，各地可以根據(jù)民政部的評估指標結(jié)合實際來制定本地的評估指標。2011年3月1日《社會組織評估管理辦法》施行，“以評估促建設(shè)”成為政府引導(dǎo)包括黨建在內(nèi)的社會組織發(fā)展的一個重要政策工具。

2012年十八大報告提出必須加快推進社會體制改革和形成現(xiàn)代社會組織體制，強調(diào)要全面推進包括社會組織黨建在內(nèi)的各領(lǐng)域基層黨建工作并擴大黨組織和黨的工作覆蓋面。2013年我國開始對四類社會組織實行直接登記。同年11月十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)政府職能要全面正確履行，相應(yīng)地，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，就要交給社會組織承擔。這就要求社會組織黨建必須研究并抓住社會組織的運作特點，進而增強對社會組織發(fā)展的政治引領(lǐng)。但正如習(xí)近平在2013年全國組織工作會議上的講話所指出的那樣，一些非公有制經(jīng)濟組織和社會組織黨建工作還比較薄弱，“越是情況復(fù)雜、基礎(chǔ)薄弱的地方，越要健全黨的組織、做好黨的工作，確保全覆蓋，固本強基，防止‘木桶效應(yīng)’”[17]74。因此，進一步加強社會組織黨建，就需要把黨建落實到更為豐富的積極引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展的政策工具中，以具體舉措拓展黨建工作新路徑。

在這一階段“社會中介組織”的提法明顯減少，黨和政府官方文件中較常使用的概念有“新社會組織”“民間組織”和“社會組織”，但逐漸統(tǒng)一到“社會組織”這個概念上。這意味著在社會主義市場經(jīng)濟改革日益成熟的同時，政府職能轉(zhuǎn)變基本到位，政府、市場和社會正在通過各自領(lǐng)域組織作用的發(fā)揮探索功能協(xié)同之路。但“社會組織”的范圍還存在一定的彈性，反映了這一階段人們認知的過渡性特點?？梢姡鐣M織的范圍逐漸確定為與政府、市場相并列的社會領(lǐng)域中的組織，與社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會則的非營利性不同，律師事務(wù)所、公證處、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)等以服務(wù)營利，與其他市場主體一樣具有逐利性。與市場相并列的社會領(lǐng)域是否還包括營利性組織在內(nèi)，還需要隨著人們對市場和社會事務(wù)認識的深化而達成共識。在這一階段，國家對非營利性社會組織的重視和扶持力度明顯增強。盡管在2013年9月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中，社會力量指的是與政府相對應(yīng)的廣義的社會，但2014年民政部、財政部印發(fā)的《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》肯定了社會組織的“非營利性、公益性和公共性原則”，社會中介組織排除在社會組織之外，于是，政府購買服務(wù)通過對社會組織評估結(jié)果的使用，成為引導(dǎo)包括黨建工作在內(nèi)的社會組織發(fā)展的一個政策工具。

這一階段社會組織黨建的特點有兩個：一是社會組織黨建不僅有了較為明確的“擴大黨組織和黨的工作覆蓋面”要求，而且有了具體的政策工具支持，即“黨組織”指標列入社會組織評估指標體系且分值不斷增加，形成了對社會組織規(guī)范化發(fā)展的有力指引，在此基礎(chǔ)上，社會組織評估結(jié)果在政府購買服務(wù)政策工具中的使用又進一步增強了社會組織對黨建的重視。二是各地因地制宜推出較為豐富的社會組織黨建方式，如廣東、山東、湖南等地的“依托民政、集中管理、多頭推進”模式，北京、上海、重慶等地的“單設(shè)機構(gòu)、以條為主、樞紐管理”模式，大部分地區(qū)采取的“組織部門牽頭、業(yè)務(wù)主管單位負責、民政部門協(xié)助”模式，以及社會中介組織的“主管部門負責、行業(yè)協(xié)會協(xié)助、會員參與”模式[3]。還有一些社會組織敏銳地將自身發(fā)展融入國家和社會發(fā)展戰(zhàn)略中，主動做好黨建工作，如“綠色浙江”在2010年成立后不久就抓黨建工作，通過黨員整合來自黨和政府、社會的資源和支持，同時加強能力建設(shè)，迅速在環(huán)保社會組織中脫穎而出，2014年成為黨團工婦建制最完整的環(huán)保組織，形成了黨建強、組織強的良好發(fā)展態(tài)勢。正是各地的探索創(chuàng)新并不斷積累經(jīng)驗，形成了一些可行的操作流程，為此后社會組織黨建政策的完善提供了現(xiàn)實依據(jù)。

2.3 明確黨組織功能定位和組織保障的強力推進階段(2015年至今)

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化任務(wù)的提出，政府、市場和社會在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下形成各自發(fā)揮功能基礎(chǔ)上的協(xié)同治理合力成為深化改革的重點。2015年7月中辦國辦印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》公布，黨建和職能、機構(gòu)、財物、人員、外事等都是脫鉤的內(nèi)容。該方案以行業(yè)協(xié)會、商會為突破口，進一步加快了現(xiàn)代社會組織體制的形成步伐，也為政社分開之后的社會組織黨建提供了新的組織渠道和多種黨建責任歸屬選擇。隨后的《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》要求群團向社會組織延伸組織體系，使黨建和群建工作在社會組織中整體推進，這就將社會組織黨建與群團建設(shè)緊密聯(lián)系在一起，為社會組織黨建功能的組織化落實提供了網(wǎng)絡(luò)化支持。

2015年9月中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》這一新時代社會組織黨建的專門文件，提出了關(guān)于加強社會組織黨建的總體要求和具體舉措，明確了社會組織黨組織功能定位，即“黨在社會組織中的戰(zhàn)斗堡壘，發(fā)揮政治核心作用”。為確保社會組織黨建的順利推進，該意見還提供了諸如社會組織黨員上交的黨費全額下?lián)?，黨委組織部門可用留存黨費給予支持等支持性政策工具。2016年8月中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》將“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”列為基本原則，落實到操作層面。一是民政部民間組織管理局更名為社會組織管理局，對外可稱“國家社會組織管理局”。二是2016年9月《民政部關(guān)于社會組織成立登記時同步開展黨建工作有關(guān)問題的通知》發(fā)布，加大了新成立的社會組織的黨建工作力度。

2017年10月十九大報告強調(diào)在社會治理中發(fā)揮社會組織作用，并要求以提升組織力為重點，突出政治功能，加強包括社會組織在內(nèi)的基層黨組織建設(shè)。與之相適應(yīng)，十九大修改通過的新黨章專門對社會組織黨組織的功能作了規(guī)定，即“社會組織中黨的基層組織，宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，領(lǐng)導(dǎo)工會、共青團等群團組織，教育管理黨員，引領(lǐng)服務(wù)群眾，推動事業(yè)發(fā)展”。2018年7月，習(xí)近平出席全國組織工作會議發(fā)表重要講話并指出，“社會組織特別是各種學(xué)會、協(xié)會的黨建工作，大多沒有真正破題”“要加強社會組織黨的建設(shè)，全面增強黨對各類各級社會組織的領(lǐng)導(dǎo)”[18]561。此后，2018年10月28日起施行的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》明確了社會組織中的黨支部應(yīng)承擔的重點任務(wù)，并再次強調(diào)了社會組織黨建經(jīng)費保障政策，為社會組織黨建的真正破題提供支持。2019年6月國家發(fā)改委、民政部、中央組織部、中央編辦等十部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤改革的實施意見》作為《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》的細化部署，在推進政社功能分開的同時，對全面加強行業(yè)協(xié)會商會黨建工作進行了脫鉤改革中和脫鉤后的具體安排，使政府履職和行業(yè)協(xié)會商會的自律服務(wù)在黨統(tǒng)領(lǐng)下進一步增強協(xié)同合力。

2015年的《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》開啟了社會組織黨建強力推進進程，此后一系列政策相繼出臺。但據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些社會組織的負責人認為搞黨建與社會組織的宗旨不符，黨建所需費用又要在管理費中列支，對黨建有抵觸和排斥情緒。而一些地方黨委和政府則整合政府部門力量，在為社會組織服務(wù)的同時努力探索創(chuàng)新社會組織黨建方式，消除社會組織顧慮和誤解。例如溫州市依托教育、財稅等12個部門分別成立社會組織聯(lián)合黨委，并創(chuàng)新建設(shè)“拓展型”黨組織，吸收在社會組織中活動但未轉(zhuǎn)入組織關(guān)系的黨員，采取“黨建+”的方式使社會組織提升了能力[19]。這些舉措使社會組織負責人逐漸認識到抓黨建不僅與社會組織宗旨不矛盾，而且有利于社會組織開展工作，從而增強了加強黨建的主動性，而“社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)越好，其社會組織黨建就越好”[4]。黨和政府與社會組織結(jié)合實際探索出了多種黨建方式，有條件的社會組織獨立組建黨組織，其他方式還有與片區(qū)、同業(yè)等聯(lián)合組建以及在社會組織理事會層面建立功能性黨組織發(fā)揮作用等。

在這一階段，黨和政府官方文件中頻繁使用“社會組織”這一概念，基層社會組織黨建與企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、非公有制經(jīng)濟組織黨建并列。盡管界定范圍存在差異，“社會組織”概念的使用越來越多地聚焦于民政登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會等非營利性的社會組織。值得注意的是，“慈善組織”和“非營利組織”在學(xué)界的使用也越來越頻繁。這兩個概念盡管在此前的實務(wù)界和學(xué)界研討中使用，但內(nèi)涵并不相同。如在1999年《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》中使用“慈善組織”的時候指的是公益性社會團體，而2016年十二屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國慈善法》，將慈善組織明確為依法成立的以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織，可以采取基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)(2)“社會服務(wù)機構(gòu)”這一組織形式在2017年3月15日第十二屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國民法總則》中被列入非營利法人范疇，被視為取代“民辦非企業(yè)單位”的更為規(guī)范化的名稱，但目前《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》尚未失效。等組織形式?！胺菭I利組織”在我國改革開放以來的使用也具有發(fā)展性，例如1998年的《社會團體登記管理條例》將社會團體界定為“非營利性社會組織”，這就說明非營利組織包括非營利性社會組織，也包括不以營利為目的的其他組織，這在2017年十二屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國民法總則》中得到了回應(yīng)。《中華人民共和國民法總則》創(chuàng)設(shè)并區(qū)分了營利法人和非營利法人，非營利法人即“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人”，律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等以營利為目的的“社會中介組織”則不在其中。2020年5月十三屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國民法典》延續(xù)了《中華人民共和國民法總則》對非營利法人的規(guī)定。隨著《中華人民共和國民法典》的施行，社會組織的非營利性將成為社會共識。

與人們對社會組織范圍的認識相關(guān)，這一階段的社會組織黨建呈現(xiàn)這兩個特點。一是社會組織黨建受重視的程度顯著提升，密集出臺的相關(guān)政策法規(guī)形成了頂層設(shè)計下強力推進的態(tài)勢。習(xí)近平對社會組織黨建高度重視，社會組織黨建不僅被納入黨建工作總體布局，而且被納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署中。社會組織黨建不僅在黨的全國代表大會報告中得到進一步強調(diào)，在黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)中也增加了論述，而且還在專門文件中系統(tǒng)完整地進行了具體部署，這意味著社會組織黨建發(fā)展進入快車道，也意味著黨自身的建設(shè)全領(lǐng)域大力度鋪開。二是社會組織黨建的政策工具進一步豐富。社會組織黨建的流程和支持措施在吸取廣東、江蘇、浙江、四川、北京等地實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上有了較為明確的實操性，各地結(jié)合本地實際，形成了從黨建情況摸底調(diào)查、黨員組織關(guān)系排查、黨組織組建流程與組建方式選擇、黨員活動經(jīng)常化創(chuàng)新化的常態(tài)運作的系統(tǒng)性強力吸納鏈條，社會組織黨組織覆蓋率大幅提升。截至2018年底，26.5萬個社會組織法人單位建立黨組織[20]，一些地方如重慶市探索“大黨建格局”；2019年社會組織黨組織覆蓋率達75.9%，黨的工作覆蓋率達100%[21]。

3 社會組織黨建政策演進的邏輯

從社會組織黨建政策的演進可以看出，改革開放以來黨統(tǒng)領(lǐng)全局，始終從戰(zhàn)略高度將市場、社會領(lǐng)域新組織形態(tài)和社會階層納入政治整合范疇當中，對社會組織的認識也隨著市場經(jīng)濟和社會自組織的快速發(fā)展而不斷走向深入，相應(yīng)政策也不斷系統(tǒng)化、具體化。首先，社會組織概念盡管到目前為止仍然存在廣義和狹義之分，但在操作層面，社會中介組織因就業(yè)規(guī)模和營利性而劃入市場范疇是大勢所趨，非營利性作為社會組織的基本特點與黨全面領(lǐng)導(dǎo)政府、市場和社會三者更好發(fā)揮作用形成發(fā)展合力的契合性越來越高。其次，社會組織黨建作為黨建的重要組成部分，從一開始強調(diào)其重要性的原則框架到目前社會組織黨建的具體措施步驟明確細化，體現(xiàn)出前瞻性與務(wù)實性相結(jié)合的探索精神和實事求是的黨建風格。最后，社會組織黨建作為社會組織發(fā)展的重要內(nèi)容，也逐漸在政策的柔性引導(dǎo)和剛性約束中不斷得到充實，使社會組織在加強內(nèi)部治理規(guī)范化和外部支持穩(wěn)定化的實踐中不斷增強資源獲得、政策參與、社會認同等方面的能力。于是，我國社會組織黨建政策在數(shù)量上不斷增多，在質(zhì)量上不斷提升，形成了從初期的原則規(guī)定發(fā)展到由以評促建、購買服務(wù)、經(jīng)費保障、組織管理、地位保障等政策工具構(gòu)成的實操性不斷增強的政策工具箱，力求在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮社會組織功能，與政府和市場形成協(xié)同治理合力，凝聚和實現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益。因此，社會組織黨建政策的演進并不是單一的“沖擊-回應(yīng)”邏輯結(jié)果，而是多重邏輯之間平衡的體現(xiàn)。

3.1 目的上的政治整合邏輯與政社分開邏輯相銜接

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。在戰(zhàn)爭年代，黨通過黨的建設(shè)和統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭這三大法寶，有效整合和贏得了民心，帶領(lǐng)中國人民實現(xiàn)了民族獨立目標。中華人民共和國成立后，毛澤東同志號召“團結(jié)全黨，團結(jié)國內(nèi)外一切可能團結(jié)的力量”[22]114，以黨建促整合，以團結(jié)謀共識，為社會主義建設(shè)提供了巨大動力。在新時代為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的道路上，黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，在利益多元化的社會中不斷提供有效的多樣化的組織化利益表達方式、吸納機制和參與渠道，鞏固和擴大執(zhí)政基礎(chǔ)、促進團結(jié)融合，是黨對寶貴歷史經(jīng)驗的延續(xù)和拓展。因此，社會組織黨建和非公經(jīng)濟組織黨建一樣，成為黨從組織吸納、資源配置和意識形態(tài)價值觀[23]216等方面對社會各方力量進行政治整合、引領(lǐng)社會團結(jié)的必然路徑和邏輯選擇。

社會組織面向特定領(lǐng)域、特定群體提供差異化的公共服務(wù)和利益表達通道，通過社會橫向聯(lián)系促進社會共識和信任，培育公共精神，還能夠作為就業(yè)市場的一部分提高經(jīng)濟效益。改革開放以來，我國對政府、市場和社會關(guān)系的認識隨著實踐不斷明晰，探索出政社分開的邏輯，即政府與社會按功能分開，并在此基礎(chǔ)上與市場一道構(gòu)成相互配合的社會財富分配機制，形成朝向以人民需求為導(dǎo)向的公共利益協(xié)同。政府全面正確履行職能，及時有效回應(yīng)和滿足人民群眾的需求和對國家治理的參與，社會組織則發(fā)揮橫向連接的優(yōu)勢，以專業(yè)化的服務(wù)滿足群眾不同層次不同領(lǐng)域直接而具體的日常需求，參與到社會治理當中。黨通過在社會組織中創(chuàng)造性地拓展“把支部建在連上”這一組織原則，連接政府和社會組織，將群團和社會組織編織成組織化的社會網(wǎng)絡(luò)，形成統(tǒng)合性的需求和供給信息資源系統(tǒng)。一方面通過政治整合拓展制度化、結(jié)構(gòu)化的利益表達和參與渠道，以公共利益的提取和權(quán)威性分配去滿足公共服務(wù)多樣化、分層化需求；另一方面引導(dǎo)社會形成流暢的信息溝通，放大社會關(guān)系的橫向連接價值，形成全社會的團結(jié)協(xié)同，夯實國家治理的社會關(guān)系基礎(chǔ)，構(gòu)建起利益共享、風險共擔的共同體，應(yīng)對錯綜復(fù)雜的風險挑戰(zhàn)。由此，政治整合邏輯與政社分開邏輯就銜接起來，凝聚全社會共識、為“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興的目標而努力。

3.2 組織間的異質(zhì)性沖突克服與功能互補相交織

改革開放之后，傳統(tǒng)的單位制黨建在由黨政機關(guān)和國有企事業(yè)單位組成的公共部門中延續(xù)，保證了公共部門黨組織的嚴密性、活動的規(guī)范性以及與業(yè)務(wù)聯(lián)系的緊密性。但新的經(jīng)濟組織形式和社會自組織形式不斷涌現(xiàn)，如社會團體是成員按興趣、利益自愿組成的，民辦非企業(yè)單位和基金會則是創(chuàng)建者基于一定的公益旨趣成立的，往往都不具有單位制的科層性特點。不僅如此，社會組織常設(shè)辦事機構(gòu)工作人員的數(shù)量差異很大，如筆者所調(diào)研的97.3%的省級以上科技社團中有專職工作人員，專職工作人員最多的一個科技社團有108人，最少的是1人(往往是專職秘書長或副秘書長)；55.6%的科技社團專職工作人員是5人以內(nèi)[24]91，難以保證建立黨支部的最低人數(shù)條件。一方面，社會組織作為非公共部門組織，在黨建策略和方式選擇上面臨組織自身的特定公益性與黨組織的廣泛公益性之間的匹配問題；另一方面，社會組織工作人員流動大，有兼職或志愿人員，且提供服務(wù)的方式、時間段等都具有靈活性，公共部門傳統(tǒng)的單位制黨建及其活動方式在社會組織中難以實現(xiàn)。正因為黨組織與社會組織的上述差異，在實踐中一些地方通過向社會組織派駐具有長期黨政機關(guān)黨組織工作經(jīng)驗的指導(dǎo)員來實現(xiàn)社會組織黨建全覆蓋，顯化了黨組織和社會組織因組織異質(zhì)性而產(chǎn)生的一些沖突，不少學(xué)者由此將社會組織黨建解釋為“嵌入式”邏輯，繼而分析該邏輯帶來的組織異質(zhì)性沖突。

但正如前文指出的那樣，一些社會組織敏銳地把握了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，從成立之初就有意識地主動建立黨組織，開展黨組織活動，與行業(yè)、部門、地方黨委政府形成了順暢的政策、信息和資源溝通，使黨和政府對其組織宗旨、專業(yè)能力等有充分的了解，從而在社會治理和服務(wù)提供方面發(fā)揮優(yōu)勢，與政府形成了公共事務(wù)管理的合力。這種內(nèi)生式或內(nèi)化式黨建在社會組織內(nèi)部將社會組織的公益使命與黨組織的公共利益使命結(jié)合起來，消弭了黨組織和社會組織的異質(zhì)性，在外部與政府形成了組織功能的異質(zhì)性互補，同時使黨有效吸納了社會組織的參與，反過來又促使社會組織自身治理和能力的不斷提升，收獲了自身成長和社會效益的雙贏。

黨組織與社會組織的異質(zhì)性沖突與功能互補相交織，究其根本在于體制內(nèi)外公共利益提取的機制共識還在形成中。單位制或體制內(nèi)的公共利益提取機制是成熟的，而體制外社會組織的公共利益提取機制則不僅需要社會組織中的黨組織和黨員貼近社會組織的實際，和其他工作人員一道創(chuàng)新性地打造社會組織文化，找到社會組織特定公益使命與黨的公共利益追求之間的目標連接點和資源共享點，而且需要打通單位制黨建和社會組織黨建，走縱橫交織的網(wǎng)絡(luò)化黨建之路。如在按區(qū)域建立黨組織原則下，在街區(qū)黨建、園區(qū)黨建等打破單位界限建立黨組織的做法之外，黨政機關(guān)與所在區(qū)域社會組織黨組織聯(lián)建、工青婦等群團組織引領(lǐng)其社會組織會員黨建等創(chuàng)新探索也正在形成打通體制內(nèi)外的新時代黨組織網(wǎng)絡(luò)，不斷克服組織屬性可能造成的沖突，努力實現(xiàn)社會組織黨建組織有效、結(jié)構(gòu)有效、行動有效的政策期望。

3.3 具體措施上的存量黨建創(chuàng)新與增量黨建拓展相結(jié)合

以2015年的《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》出臺為界，社會組織黨建可以分為存量黨建和增量黨建兩部分。所謂存量黨建，即在該意見出臺之前就已存在的社會組織的黨建，按照“兩個全覆蓋”的目標要求，應(yīng)當著重解決黨建與業(yè)務(wù)“兩張皮”問題，將黨組織及其活動與社會組織的日常管理、文化建設(shè)融合起來。存量黨建以鼓勵創(chuàng)新為主，一是總結(jié)和傳播內(nèi)生式黨建的社會組織發(fā)展經(jīng)驗，形成示范效應(yīng)。二是拓展社會組織黨組織發(fā)揮政治功能和政治作用的內(nèi)涵，提升社會組織中黨員的政治能力和政策水平，引導(dǎo)社會組織向外將黨建、組織宗旨與國家發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來，向內(nèi)將黨建與組織全面資源管理結(jié)合起來。三是鼓勵社會組織黨組織創(chuàng)新活動方式，以互聯(lián)網(wǎng)思維和貼近社會組織工作特點的方式開展活動，吸引社會組織中優(yōu)秀工作人員加入黨組織，逐漸形成以黨建促社建的格局。

所謂增量黨建，即在《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》出臺后，特別是《民政部關(guān)于社會組織成立登記時同步開展黨建工作有關(guān)問題的通知》發(fā)布后新成立的社會組織的黨建。按照這兩個文件，新成立的社會組織在成立之初就應(yīng)當把黨建納入組織發(fā)展內(nèi)容中，因此，增量黨建重在拓展黨組織的政治功能，促使黨組織內(nèi)生于社會組織中，與社會組織的治理結(jié)構(gòu)形成決策、執(zhí)行和團隊建設(shè)的一體化。一是把存量黨建中已經(jīng)遇到的問題進行分類研究，形成實操性黨建指引，使新成立的社會組織黨建不走或少走彎路。二是鼓勵和引導(dǎo)社會組織把組織發(fā)展與國家政策緊密結(jié)合起來，在引導(dǎo)社會組織工作人員學(xué)習(xí)黨史黨建知識的基礎(chǔ)上，加強就業(yè)、慈善、公共服務(wù)、社會工作等領(lǐng)域政策的學(xué)習(xí)，尋求社會組織黨建和業(yè)務(wù)在國家政策執(zhí)行過程中的協(xié)調(diào)、結(jié)合和融合。三是通過區(qū)域、行業(yè)黨組織網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造條件，將黨組織的活動與社會組織的活動結(jié)合起來，使各社會組織形成與自身宗旨使命相契合的黨建引領(lǐng)型組織文化。

社會組織的存量黨建與增量黨建并不是截然分開的，而是對過往問題的解決與在新起點上扎實推進的銜接。從長期看，存量黨建與增量黨建都面臨社會組織規(guī)模大小不一、組織形式各不相同、從業(yè)人員流動性強等特點，要做到黨的組織和黨的工作有效全覆蓋，還需要繼續(xù)深入研究社會組織的屬性、業(yè)務(wù)活動和從業(yè)人員特點，使黨建政策與社會組織發(fā)展政策相協(xié)調(diào)，發(fā)揮政策合力，推動社會組織黨建與社會組織發(fā)展協(xié)同進步。

綜上，改革開放以來社會組織黨建政策的演進是黨對政府、市場和社會關(guān)系發(fā)展的過程認識和規(guī)律把握的反映，是黨整合全社會力量朝著社會主義現(xiàn)代化強國和中華民族偉大復(fù)興目標前進的必然選擇。社會組織黨建從黨的建設(shè)和社會組織發(fā)展兩個方面形成我國社會整合和政治吸納的新路徑，在總體上呈現(xiàn)出以黨的政治整合引領(lǐng)社會團結(jié)協(xié)同與貼近實際創(chuàng)造性地滿足差異化公眾需求的宏觀趨勢，在具體策略上呈現(xiàn)出黨建與業(yè)務(wù)相結(jié)合、組織發(fā)展與國家發(fā)展目標路徑相結(jié)合的微觀趨勢，由此展現(xiàn)出多重邏輯之間的動態(tài)均衡。