陳賽金

摘要：公眾參與立法有利于提升立法的民主性和科學性，提升立法質量。過去十年，中國理論界和實務界在公眾參與立法方面做過諸多探索，主要聚焦在公民個體、社會團體、利益集團等方面，但效果不佳，面臨諸多困境。人民團體是具有中國特色的政治社團，在參與立法方面具有法律依據和實踐基礎，具有可行性;人民團體具有“廣泛性”“人民性”“群眾性”等特征，擁有龐大的組織體系、相關的法律和理論團隊、較高的政治地位，其參與立法對民主立法和科學立法具有一定的價值。當前，人民團體參與立法主要依靠政治慣例，需要對人民團體參與立法進行制度化建構。在賦權和范圍方面，探索從“局部參與”向“全面參與”轉變;在方式和途徑方面，探索從“立法參與”向“立法協商”轉變;在程序和責任方面，探索從“選擇執(zhí)行”到“剛性規(guī)制”轉變。通過增加制度供給發(fā)揮人民團體在參與立法中的積極作用，構建具有中國特色的公眾參與立法制度。

關鍵詞：人民團體;公眾參與立法;制度化建構

中圖分類號：DF01

文獻標識碼：A

文章編號：1004-8634（2020）06-0025-（09）

“公眾參與立法”與“公民參與立法”是不同的概念。蔡定劍教授認為公眾參與立法是“公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共政策和治理行為產生影響的各種行為”，《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》是中國第一部公眾參與立法的規(guī)范性文件，其第2條規(guī)定，“本辦法所稱公眾是指自然人、法人和其他組織”。中國公眾參與立法包括普通公民個體、專家學者、人大代表、政協委員、社會團體等。

公眾參與立法理論是現代西方興起的民主理論范式，從歷史軌跡來看，它有深厚的理論基礎，概括起來主要包括人民主權理論、參與式民主理論、協商民主理論等。在西方國家，立法的公眾參與比較普遍，大到憲法的修訂，小到墮胎等地方政策制定，都有公民、社會組織積極參與，經過理論和實踐的發(fā)展，逐步形成制度化、規(guī)范化和程序化。中國學界也曾掀起一番研究熱潮，學者們滿腔熱情地期待通過公民個體、社會團體、利益集團等公眾主體參與到立法中來，提升立法的民主性和科學性，提升立法質量，但是運行現實卻給了學者們沉重的打擊，他們紛紛“改旗易幟”。近年，立法的公眾參與研究明顯降溫。

那么，中國公眾參與立法的出路在何方呢？在全面推進依法治國的大背景下，這成了一個不可回避的問題，應引起學界的關切。國內外學者對公眾參與立法研究大都聚焦在公民個體、專家學者、人大代表、社會團體等角度，幾無從人民團體角度對公眾參與立法進行研究。筆者認為，人民團體是具有特殊政治地位和法律地位的團體，或許可以為中國公眾參與立法困境的解決提供一種新的可能性。但是，中國人民團體參與立法主要依據的是政治慣例，需要通過制度化的路徑加以解決。

一、中國公眾參與立法的現實困境

黨和政府重視公民有序參與立法，黨的十八大報告指出，要“拓展人民有序參與立法途徑”，十九大報告指出，要“創(chuàng)新公眾參與立法方式”?！读⒎ǚā芬裁鞔_要求保障公眾參與立法的各項民主權利。但中國公眾參與立法總體發(fā)展不甚理想，公民個體參與立法缺乏積極性，社會團體參與立法缺乏穩(wěn)定性，利益集團參與立法影響公平性，探索公眾參與立法新路徑成為亟須解決的難題。

1.公民個體參與立法缺乏積極性

中國法律雖然對公民個體參與立法做了相關規(guī)定，但在實踐中，公民參與立法的積極性不高，中國人大網2020年1月26日結束征求意見的6部法律，除了《民法典（草案）》超過1萬人參與，其他有4部少于100人參與，1部103人參與。公民參與立法的積極性不高，主要原因有三個：一是中國公民有序參與政治的意識還不強。法治肇始于古希臘城邦制度，希臘城邦是公民共同體，實施直接民主制度，公民大會是最高權力機關，充分保障公民參與政治的權利。西方有法治傳統(tǒng)，西方公民的法治意識較強，而中國是中央集權的傳統(tǒng)，是“順民”“臣民”的文化傳統(tǒng)，公民的地位身份和角色認知還較淡薄，公民參與政治意識不強，參與立法的積極性不高。二是立法機關沒有充分調動公民參與立法的積極性，沒有與公民建立良好的互動機制，公民的建議無法得到及時的反饋，挫傷公民參與立法的積極性。三是公民參與立法的基礎性制度、程序性制度、支持性制度供給不足，信息發(fā)布的公開和透明度、公民參與的便捷途徑和形式、合理的評議機制、強制力保障的互動機制等方面還欠完善，也影響了公民參與立法的積極性。除了積極性外，公民個體身單力薄，影響力有限，其聲音在立法過程中往往石沉大海，無法引起立法機構的重視。

2.社會團體參與立法缺乏穩(wěn)定性

社會團體通過組織化的運行，把分散的公民個體訴求整合成集體的聲音，比公民個體具有更好的立法參與效果。實踐中，部分社會團體積極參與立法，推動了一些法律的出臺和修改。比如中國最早成立的全國性民間環(huán)保組織——自然之友，深度參與了《環(huán)境保護法》的修改，推動環(huán)境公益訴訟主體范圍擴大。長期以來，中國政府希望開放社會“場域”，賦予民眾更多的結社自由權利，成立更多的社會組織來承接政府退出的社會管理事務。但是，一些境外勢力借助環(huán)保、女權等NGO組織，以期形成一定的政治力量，對中國開展意識形態(tài)滲透工作。社會團體力量的蓬勃發(fā)展，境外敵對勢力的持續(xù)滲透，對黨的執(zhí)政形成一定壓力，這種壓力也會傳導到黨對社會團體的管控政策上。新中國成立后，社會團體發(fā)展處于鼓勵-控制-再鼓勵-再控制的狀態(tài)，數量也經歷擴張-清理-再擴張-再清理的循環(huán)格局。黨對社會團體管控的變化和猶豫，使社會團體參與立法缺乏穩(wěn)定性，社會團體力量的不可控性，也會影響社會團體參與立法的深度、廣度、有效性。

3.利益集團參與立法影響公平性

德國學者諾依曼的“沉默的螺旋”理論認為，在傳播中，處于強勢一方的傳播者或輿論，往往會使處于弱勢的傳播者或輿論由于害怕被孤立而選擇沉默。隨著經濟的高速發(fā)展，社會大眾的利益開始出現分化，既得利益集團開始謀求通過參與政治、參與立法來鞏固自身的利益。各級人大代表、政協委員中企業(yè)家和社會名流的數量遠超普通工人和農民，企業(yè)家和社會名流在輿論場域中具有明顯的強勢地位，在立法參與中，其利益表達更具充分性和影響力，部分企業(yè)家代表利用“兩會”為自家企業(yè)代言，影響涉及自身利益的立法，甚至干預涉及自身利益的法律訴訟。部分社會名流與企業(yè)家聯盟，使既得利益更加固化。某種程度上說，當下的中國是存在利益集團的，既得利益集團在參與立法中的強勢地位，工人、農民、婦女、青少年等群體在參與立法中的“沉默”，使立法無法充分博弈，有礙立法公平。在既得利益集團廣泛參與立法，并且短期內無法有效遏制的情況下，保障人民團體參與立法，保障“沉默的大多數”的聲音被立法機關聽到，顯得尤為重要。

二、人民團體參與立法的可行性

人民團體是具有中國特色的政治社團，兼具“政治性”“行政性”“社會性”，可以克服公民個體、普通社會團體、利益集團等公眾主體在參與立法中的缺陷。與公民個體相比，維護所代表群體的合法利益是人民團體的職能要求，是黨賦予人民團體重要的工作任務，立法是源頭維權的方式，參與立法是人民團體的職責和義務，不存在積極性不高的問題;與社會團體相比，人民團體與黨具有特殊的淵源關系，是黨領導下的群團組織，是黨的外圍組織，政治目標與黨一致，以“內部人”的方式“嵌入”體制，參與到國家政治活動中去，包括參與立法，其立法主張更容易獲得黨和政府的支持，更容易被立法機關吸收，不存在信任度和穩(wěn)定性問題：與利益集團相比，人民團體是在維護全體人民利益的前提下維護所代表群體的利益，其利益與全體人民的利益是一致的，不存在公平性問題。此外，人民團體參與立法具有法律依據，也有一定的實踐基礎，具有正當性，是中國公眾參與立法的可行性路徑。

1.人民團體參與立法的法律依據

第一，《立法法》的依據。《立法法》第36條規(guī)定，各立法主體在立法過程中，涉及重大意見分歧或者重大利益關系調整時，應當聽證的，應聽取包括人民團體在內的意見，聽證情況應向全國人大常委會報告。本項規(guī)定確立了立法聽證制度在中國的法律地位，同時也使人民團體參與立法聽證會這一立法活動于法有據。

第二，《選舉法》的依據。《選舉法》第29條規(guī)定，人民團體可以聯合或者單獨推薦人大代表的候選人，并通過其推薦的代表參與到國家立法中去。按照全國人大議事規(guī)則規(guī)定，人大代表不僅可以參與立法的審議，也可以參與立法的前期工作，包括立法調研、提案、論證等。第6條對人大代表的廣泛性問題做出規(guī)定，要求有適量的工人、農民、知識分子、華僑、婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例，這些人員正是工會、婦聯、僑聯、科協等人民團體的主要聯系對象，也是其組織的主要成員，一定程度上保障了人民團體在全國人大代表中的比例，人民團體可通過其代表在立法中發(fā)揮作用。

第三，其他法律依據?！豆ā返?條和第6條規(guī)定了工會是職工利益的代表，維護職工權益不僅是法律賦予工會的權利，也是工會的基本職責。維護職工合法權益的最好辦法是參與立法，從源頭上保障職工的權益，這兩個條文為工會參與立法提供了法律依據。《勞動法》第7條明確賦予工會代表維護勞動者權益，依法獨立自主地開展活動的職能，明確了工會作為勞動者的民意代表，可以代表勞動者進行利益表達。《婦女權益保障法》第7條明確授予婦聯、工會、共青團維護婦女權益的職能;第10條規(guī)定，婦女組織有向國家機關包括立法機關提出建議和意見的權利，在涉及婦女重大權益的立法程序中，應當征集婦聯意見。第13條規(guī)定，中華全國婦女聯合會和地方各級婦女聯合會代表婦女積極參與國家和社會事務的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督?！稓w僑僑眷權益保護法》第8條，明確了僑聯代表歸僑、僑眷維護合法權益的權利，僑聯通過參與立法從源頭維護歸僑、僑眷的合法權益。

2.人民團體參與立法的實踐基礎

1949年，工會、共青團等人民團體參與了《共同綱領》的制定。新中國成立后，由于中國法制不健全，頒布實施的法律非常有限，大都依靠政策文件的形式進行國家治理，因此，人民團體參與的立法并不多，這期間的代表性參與立法是全國總工會參與制定了《工會法》（1950年）。1966年，爆發(fā)“文革”，人民團體幾乎停滯了工作，整個國家的法制也遭到嚴重破壞，持續(xù)十年，人民團體沒有參與國家立法。1978-1992年中國迎來立法高峰，期間，全國人大及其常委會制定并通過了1982年憲法等重要法律多達93部，這一立法高峰的出現逐步形成了中國特色社會主義法律體系，但人民團體參與立法的高潮出現在1992年之后。1992年，全國總工會推動《工會法》修訂，共青團中央推動《未成年人保護法》實施，全國婦聯推動《婦女權益保障法》出臺。截至2019年10月，全國總工會先后參與了《勞動合同法》等23部法律的制定，共青團參與了《預防未成年人犯罪法》等3部，婦聯參與了《反家庭暴力法》等11部，僑聯參與了《歸僑僑眷權益保護法》等3部，科協參與了《科學技術進步法》等4部，工商聯參與了《社會保險法》等6部的立法工作。

人民團體在參與立法方面，具有一定的實踐基礎，儲備了豐富的理論、人力資源和立法經驗，推動了相關領域法律的出臺，為法治建設做出了積極貢獻。人民團體參與立法的實踐證明，人民通過人民團體參與國家立法是切實可行的途徑。

三、人民團體參與立法的價值

“推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑?！泵裰餍院涂茖W性是判斷立法質量的核心指標，也是衡量人民團體參與立法價值的標準。人民團體參與立法有利于提升立法的民主性和科學性。

1.有利于提升立法的民主性

提升立法的民主性，包括以下三層含義：一是保障參與立法主體的廣泛性，人民是立法的主人，立法權根本上屬于人民，由人民行使;二是立法的內容具有人民性，以維護人民的利益為宗旨，非少數人的利益或僅是政府的意志：三是立法的程序和過程需要走群眾路線，保障人民群眾有效地參與到立法中去，進行利益表達。具體來說：

第一，人民團體是具有“廣泛性”的團體，參與立法可保障參與立法主體的廣泛代表性。人民是一個數量范疇，在一個國家的人口中占絕大多數，具有廣泛的代表性。工會、共青團、婦聯等八大人民團體，擁有從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)完整的獨立組織體系，基層組織數量龐大，聯系和代表的群體也十分廣泛，比如工會會員有2.8億人，基層組織266.5萬個：共青團員有7858.8萬人，基層組織294.6萬人;婦聯聯系占全國人口一半的婦女，基層組織85萬個。人民團體所代表的群體具有廣泛性，可以保障最廣泛的主體通過人民團體這一途徑參與到立法中來。

第二，人民團體是具有“人民性”的團體，參與立法可保障立法內容以維護人民利益為宗旨。人民與“敵人”相對，是一個階級概念，強調了主體擁有權力，具有統(tǒng)治地位。人民團體作為“人民”的團體，參與立法可保障立法內容以維護人民利益為宗旨，有以下幾個原因：首先，人民團體所聯系的群體與“人民”構成群體的耦合。人民團體所聯系的工人、婦女、青年、科技工作者、歸僑、僑眷、臺灣同胞等群體是現階段中國主要的勞動者、建設者和愛國者，這些群體也是“人民”的主要組成部分，兩者發(fā)生耦合，是國家的主人，是統(tǒng)治階級;其次，人民團體是政權的組成部分，是人民參與政權的有效途徑之一。人民團體在中國的政治圖譜中具有突出的政治地位，包括政治級別、編制經費、組織架構等，保障人民團體參與立法，實際上就是保障人民擁有立法權和行使立法權;再次，人民團體的利益與“人民”的整體利益具有一致性。八大人民團體都在各自的章程里寫明，在維護全國人民總體利益的同時，表達和維護其所代表群體的利益。人民團體這一價值追求決定了，其推動的立法內容必然具有人民性，必然以維護全體人民的利益為宗旨，避免代言少數人的利益。人民團體是集體化的人民，人民既可以直接向立法機關提出意見建議，監(jiān)督其履職行為，也可以通過其利益代表組織——人民團體來實行。

第三，人民團體是具有“群眾性”的組織，參與立法可保障立法工作依靠群眾、走群眾路線。人民團體本質上是群團組織的一種，“在管理國家和社會事務中發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督的作用，成為黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶”。人民團體的這一屬性決定了其參與立法必然堅持走群眾路線，依靠人民群眾，保障人民群眾參與立法的權利，為人民群眾進行利益表達。2015年，中共中央加強群團組織改革，要求群團組織強化“政治性”“先進性”“群眾性”。人民團體作為群團組織，強化“群眾性”，在參與立法領域表現為：在參與立法的力量源泉方面依靠人民：在參與立法的方式方法方面同人民密切聯系，傾聽人民的意見建議：在立法的約束方面主動接受人民的監(jiān)督：在立法的宗旨方面樹立“立法為民”的立法思想，最大限度地保障人民群眾可以有效地參與到立法中去。

2.有利于提升立法的科學性

科學立法的核心在于尊重和體現客觀規(guī)律，包含了以下三層含義：一是立法理念的科學性;二是立法內容的科學性;三是立法技術的科學性。人民團體參與立法有利于立法科學性的提升，使立法的理念、內容、技術體現客觀規(guī)律。

第一，人民團體參與立法可以促進立法決策的客觀公正?，F代立法活動具有高度的復雜性和專業(yè)性，科學立法的前提是立法信息的廣泛獲取和充分評議、互動和論證。人民團體作為群團組織，具有“橫向到邊，縱向到底”的龐大組織體系，深入到社會的每個毛細血管，長期活躍在人民中，與人民保持著緊密的互動關系，具有較強的民意代表能力，是立法機關獲得立法信息的重要渠道。人民通過人民團體，與立法機關建立了直接、及時和多方位的信息溝通傳輸機制，與官方立法信息通道形成互補。人民通過人民團體參與立法可以促進立法決策以多數人的意見為基礎，最大限度地減少立法決策的失誤和錯誤，盡可能地保證立法決策的客觀性、公正性和正確性。

第二，人民團體參與立法可以促進權利與權力的更佳配置。公權力具有天然的擴張性，容易造成對公民個人權利的侵害，立法的過程實際上是權力和權利的配置過程，公權力和個人權利難免發(fā)生沖突。長期以來，國務院各部委是中國法律草案的起草部門和推動力量。部門立法有其優(yōu)勢，但是“立法擴權”“立法借權”“立法卸責”等部門利益問題的存在，侵害了公民的個體權利，影響立法的質量，損害了法治的權威。黨的十八屆四中全會明確指出了“立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出”的問題，并針對性地提出，要發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。人民團體是所聯系群體的利益表達者和維護者，具有較高的政治地位和行政級別，參與立法可以代表所聯系群體與國務院各部委進行立法博弈，成為一種新型的權力制約方式和權利保障機制，使權力和權利的配置更加合理，從而提升立法的科學性。

第三，人民團體參與立法可以促進權利與義務的更佳均衡。立法的科學性要求權利與義務的配置要相對均衡，從而提升立法質量。人民團體作為人民與立法間的橋梁，可以保障人民獲得參與立法的機會，也保障立法機關能夠便捷、全面地了解人民訴求，避免閉門立法，促使立法機關以人為本，重視公民基本權利，合理配置權利義務，重視權利規(guī)范與義務規(guī)范的和諧。八大人民團體都已建立了相應的法律部門或維權部門，都擁有相關群體的研究中心，在青少年、勞動、婦女、僑務等相關立法方面具有豐富的理論儲備、實務基礎和立法經驗，不管是立法調研、提案撰寫，還是立法意見征集、輿論動員，都具有其他公眾參與立法不可比擬的優(yōu)勢。

第四，人民團體參與立法可以促進立法與現實更相適應?？茖W立法要求立法與現實相適應，不過于超前，也不落后于時代，制約社會的發(fā)展。人民團體也是一種廣義的社會團體，具有社會性，既與所聯系的群體保持著密切的聯系，踐行群眾路線，也帶領所聯系的群體參與社會治理，了解社會治理實踐中的現實情況。人民團體通過參與立法，既可以將人民群眾的利益訴求反饋給立法機關，也可以將國家治理中的運行現實反饋給立法機關，使立法可以因時制宜，立法理想與社會現實不脫節(jié)，實現國家、集體、個人利益的多贏。吸收人民團體參與立法，有助于了解民意，及時研判立法的社會效果。人民團體自身擁有一定量的立法人才，同時也與社會研究機構或專家保持一定的聯系，具備參與立法的人力資源基礎。人民團體參與立法，能促進立法與現實相適應，從而提升了立法的科學性。

四、人民團體參與立法的制度建構

當前，人民團體參與立法主要依據的是政治慣例，在參與的權利和范圍、路徑和方式、程序和責任方面都存有規(guī)范性不足的問題，需要通過增加制度供給，更充分、更全面地發(fā)揮人民團體在立法中的作用，為中國的公眾參與立法提供一條切實可行的路徑。

1.賦權及其范圍：從局部參與到全面參與

人民團體是中國特色的政治制度安排，目前主要依據政治慣例和各自章程在運行，不管是國家法律法規(guī)還是黨內法規(guī)制度都缺乏對其規(guī)制的內容。人民團體這種“無法可依”的狀態(tài)與當下中國全面推進依法治國的時代背景格格不入。人民團體在參與立法的規(guī)范方面顯得十分不足，除了《立法法》做了零星的規(guī)定外，其參與權利和參與范圍沒有相關法律規(guī)定，應在法律上加以明確。

第一，明確賦予人民團體參與立法的權利。憲法第2條第2款規(guī)定，人民團體可以依照“法律規(guī)定”參與國家和社會治理，這當然包括參與立法，但是現有的“法律”僅有《立法法》第36條第3款規(guī)定了人民團體參與聽證的權利。運行現實中，人民團體不僅僅在聽證環(huán)節(jié)參與，還參與了立法規(guī)劃、法律案起草、審議、征求意見、座談等立法環(huán)節(jié)。中國的憲法和法律對人民團體參與立法的權利不夠明確，人民團體參與立法并沒有法律實體層面的保障，其參與立法具有一定的“隨機性”。建議在《立法法》中對人民團體參與立法的權利加以明確，或者在今后制定《人民團體法》中加以明確，使人民團體參與立法有更加明確的法律依據。

第二，探索設立人民團體全面參與立法的“人民團體審查機制”。當前，立法機關邀請人民團體參與立法，主要依據立法所調整法律關系的主體與人民團體所聯系的群體的“相關性”，比如青少年方面的立法與共青團相關，婦女家庭方面的立法與婦聯相關，勞動關系的立法與工會相關。這種根據“相關性”來邀請參與主體的做法，容易因“相關性”判斷失誤而導致應參與立法主體的缺位，具有一定的局限性，不利于科學立法。比如，在《物權法》的立法過程中，主流的觀點是物權的保護對所有人都一樣，無須區(qū)別性別，但是貌似中立的規(guī)則，卻可能導致歧視婦女的問題產生。因此，中國婦女研究會、全國婦聯婦女研究所提出立法建議，要求對婦女的物權進行特別保護，明確農村集體經濟組織成員認定標準或程序，明確權利歸屬，明確救濟途徑，使農村婦女的土地承包經營權得到有效保護，《物權法》第63條第2款的規(guī)定，就是直接吸收了中國婦女研究會的專家修改建議，提升《物權法》立法的科學性。

在美國的行政立法中，為確認規(guī)則施行后任何人不會因自然原因受到不公正待遇，也會在一些規(guī)則制定中設立公民權利審查環(huán)節(jié)，比如美國S.764法案的實施細則（簡稱NBFDS）立法過程中就設立了該環(huán)節(jié)?！胺烧咝詣e平等評估機制”與此類似，通過對各類規(guī)范性文件進行性別平等審核，以保障男女平等國策的落實，中國已有29個省區(qū)市設立了該機制。筆者認為，可以將“法律政策性別平等評估機制”擴展至人民團體范疇，實施“人民團體審查機制”，使人民團體可以全面參與立法，使每一項重大立法都經過八大人民團體的審查。因為人民團體所聯系的工人、農民、青少年、婦女、歸僑等群體既是“人民”的主要組成部分，也是相對弱勢的群體，需要在立法中予以特別保護，保障出臺法律的科學性和平等性，避免對工人、農民、青少年等群體的潛在不公正對待。此外，該機制也能體現人民民主專政的國家性質，對立法合法性的提升也有益處。

2.路徑和方式：從立法參與到立法協商

哈貝馬斯的“法律商談”程序理論認為，立法的過程就是一個協商民主的過程，由于道德與法律、法律與政治、交往權力與立法各對概念之間都呈現出同源互構的關系，它們之間的張力能夠被消除。立法協商是一種特殊形式的立法參與，具有民主性、針對性、公共理性特質。黨的十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調了政協委員、人民團體等主體在立法協商中的作用，這意味著人民團體要從過去單純的立法參與逐步過渡到立法協商，意味著人民團體在參與立法過程中與立法機關的地位更加平等，參與程度更加深入，協商的結果有更強的約束力。筆者認為，人民團體要從立法參與過渡到立法協商，需要賦予人民團體提出法律案、法案起草、提起立法聽證等權利，更為深入地參與立法，深入參與到立法機關的科學分析與決策中，增強立法的社會性和公意性，提高立法質量。

第一，探索賦予人民團體提出法律案的權利。提出法律案是指具有提案權的機關或人民代表大會的一個代表團或者三十名以上的代表，向立法機關提出關于制定、修改或終止某項法律的提案或建議。法律案包括法律草案，如果提案人建議制定或修改某項法律，應當提出有關法律的草案或者修正案草案，實際上立法活動主要是圍繞著法律案展開的。按照《立法法》的規(guī)定，有權向全國人大及其常委會提起法律案的是國務院、中央軍委等主體，人民團體沒有提出法律案的權利。立法實踐中，人民團體需要依托國務院才能間接提出法律案：先經國務院常務會議審議通過，再以國務院的名義向全國人大或常委會提出法律案。這種立法參與模式有兩個缺陷：一是人民團體在政治序列上屬于黨的外圍組織，與國務院無隸屬關系，其提出的法律案需要經國務院常務會議審議后，以國務院的名義報全國人大及常委會，不符合政治邏輯;二是人民團體與國務院相關部門可能存在“部門利益”的沖突，包括立法主導權、立法政績、立法主張等。存在人民團體為了順利通過國務院審議而做“妥協”的可能，無法真正代表人民群眾與國務院部委進行立法博弈。比如，1996年國務院將《勞動合同法》列入立法日程，全國總工會主動承擔草案的起草工作，后因相關原因暫時擱置。2005年，再次啟動《勞動合同法》草案起草，由勞動保障部負責，全國總工會派員參與。國務院法制辦采納總工會建議，組建了由國務院法制辦、勞動和社會保障部、全國總工會分別帶隊的聯合調研組，在充分聽取意見和廣泛論證的基礎上形成草案，全國總工會自始至終參與了《勞動合同法》的起草、調研論證和修改工作，在公開征求的19萬條修改意見和建議中，63%的意見建議來自職工群眾和工會，《勞動合同法》一審稿因此也被稱為“工會版”。在國務院通過后，以國務院名義提交全國人大常委會審議。案例中，全國總工會雖然最早參與了法律案的起草，但沒有權利直接向全國人大常委會提出法律案。在《勞動合同法》的草案主導權、立法宗旨、適用范圍等方面，全國總工會與勞動保障部也存在一定的張力。上文已述，中國大部分法律案的提出是由國務院主導的，法律案草案也是由國務院各部委具體起草的，行政機關在立法體系中具有強勢地位，需要發(fā)揮人民團體的立法博弈作用，限制公權力擴張，保護公民個體權利。不賦予人民團體提出法律案的權利，將國務院會議審議作為前置程序，顯然無法實現上述的立法博弈效果。因此，筆者認為可以探索賦予人民團體提出法律案的權利。

第二，探索賦予人民團體法案起草權。法案起草是立法工作中的重要環(huán)節(jié)，一部被立法機關列入立法計劃的法案，很多基本的內容在立法起草過程中，伴隨著持續(xù)開展的論證即已定型。一旦法案起草完成，在立法審議與表決程序中，法案的通過是容易的。根據《立法法》規(guī)定，起草權依附于提案權，人民團體起草的草案僅僅是立法建議，人民團體并不具備法案的起草權，而實踐中人民團體又實際承擔著法案的起草工作。比如共青團中央、教育部共同負責起草《未成年人保護法》，全國婦聯負責起草《反家庭暴力法》。法案起草部門與受委托起草法案的第三方不同，前者是有官方“署名”，后者僅僅是“委托”關系，人民團體起草法案屬于后者。這種立法理論和立法實踐的相悖，不利于立法的嚴肅性和規(guī)范性。工會、共青團、婦聯等人民團體是黨的群眾組織，是黨聯系群眾的橋梁和紐帶，一定程度上幫助黨和政府管理相關群體事務，與相關群體保持著緊密的聯系，在凝聚、形成、表達利益訴求方面具有天然的優(yōu)勢，如果賦予人民團體起草法案的權利，作為人大主導起草法案、行政部門起草法案之外的有益補充，有助于提升相關立法的質量。

第三，探索賦予人民團體主張立法聽證的權利?！读⒎ǚā返?6條第3款賦予立法機關過大的自由裁量權，是否需要召開聽證會由立法機關決定，召開聽證會的時間、地點、規(guī)模、邀請對象也都由立法機關決定，人民團體是否可以參與該類立法，需要依靠立法機關的“自由裁量”。顯然，該類法律案涉及重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，賦予立法機關過大裁量權是不妥當的。筆者建議，可以探索賦予人民團體啟動該類法律案立法聽證的權利，即如果立法機關“依職權”認為某一存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整的法律案，不需要進行立法聽證，而人民團體認為需要并提出召開聽證會請求的，立法機關應當“依申請”召開。通過賦予人民團體主張立法聽證的權利，以期形成對立法機關“自由裁量權”的規(guī)制。在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整的法律案中賦予人民團體主張立法聽證的權利，對合法性、民主性、科學性都有益處，也符合人民民主專政的國家性質。

3.程序和責任：從選擇執(zhí)行到剛性規(guī)制

美國《聯邦行政程序法》確立規(guī)章制定中的“通知-評論”（Notice and Comment）程序和電子化的規(guī)則制定（E-rulemaking）程序，對公眾參與立法做了諸多程序性保障，中國的《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》和地方立法做了一些借鑒。但是，制定法律位階的公眾參與程序，包括人民團體參與程序，《立法法》《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常委會議事規(guī)則》只有零星規(guī)定，且大都是選擇性的“可以”程序，非剛性的“應當”?？梢蕴剿髅鞔_人民團體參與立法的基本職責，增加參與立法程序的剛性，明確立法行為主體違法的法律責任，以保障人民團體參與立法的操作性和有效性。

第一，明確人民團體參與立法的基本職責。八大人民團體的章程都將維護所聯系群體的合法利益作為其基本職責之一，參與立法是源頭維權，因此，參與立法也是人民團體的基本職責之一。由于長期的工作慣性，部分人民團體維護所聯系的群體利益，更多的是采用思想宣傳、開展活動、個案援助等方式，源頭維權的意識不強。在現實中，參與立法往往成為人民團體可有可無、可做可不做的工作內容，沒有將參與立法上升到基本職責的高度來認識?？梢酝ㄟ^相關法律制度完善，將參與立法納入人民團體的基本工作內容，在工作計劃中體現擬推動立法的內容，在工作報告中展示參與立法成效，不僅需要強化參與立法意識，更要從制度上保障參與立法工作的常規(guī)、常態(tài)開展;設立專門的法律工作部門，承擔參與立法或立法研究的任務;建立人民團體參與立法評價制度，將參與立法情況納入總體工作評價體系。

第二，建立參與立法的程序和追責機制。不同人民團體在參與立法過程中的參與方式、參與環(huán)節(jié)、參與程序不同，同一人民團體在參與不同法律制定的過程中所參與的方式、環(huán)節(jié)、程序也不同，存在規(guī)范性不足的問題。需要從法律層面對人民團體參與立法的程序進行規(guī)定，減少立法機關程序選擇的“自由裁量權”，并建立相應的追責機制，使人民團體參與立法不再是“可以選擇的”，而是“剛性的”，對人民團體參與立法權利的侵害，需要追究相關主體的法律責任。具體而言，需要在法律中明確規(guī)定：人民團體應當在立法的哪些環(huán)節(jié)參與？參與的形式是什么？是座談會、聽證會、征求意見還是提交簡報？哪些法律的起草應當有人民團體參加？對于人民團體提出的立法建議，立法機關是否需要回復？回復時限多長？如果沒有采納人民團體意見，是否需要說明理由？說明理由的期限多久？以何種形式回復？回復的內容是否需要公開？在哪些范圍內公開？立法規(guī)劃、立法計劃是否應該征求人民團體意見？立法行為主體如果沒有按照法律規(guī)定征求人民團體意見，或者沒有邀請人民團體參與立法，制定或修訂出來的法律效力如何？對于具體的行為人采用何種歸責原則？哪個主體來進行責任認定？認定追責程序以及救濟途徑又是什么？通過對人民團體參與立法權利和程序的規(guī)范化，明確立法行為主體的追責機制，減少選擇性程序，增加制度的剛性和震懾力，從而保障人民團體參與立法的權利和成效。

（責任編輯：知魚）