張繼蘭

摘 要：國家治理現(xiàn)代化應(yīng)包括治理理念、治理結(jié)構(gòu)體系和治理方式的現(xiàn)代化。人民政協(xié)作為具有廣泛代表性的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、多黨合作和政治協(xié)商的機構(gòu)、人民民主的重要實現(xiàn)形式，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。人民政協(xié)的團結(jié)與合作精神更新了國家治理理念，人民政協(xié)發(fā)揮的橋梁紐帶作用拓展了國家治理的結(jié)構(gòu)和功能，人民政協(xié)民主協(xié)商的方式創(chuàng)新了國家治理的治理方式，人民政協(xié)在推動國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著舉足輕重的作用。落實好人民政協(xié)制度，創(chuàng)新人民政協(xié)的工作機制與形式是將其制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能的可行路徑。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié);國家治理現(xiàn)代化;創(chuàng)新價值

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.04.001

[中圖分類號]D627 ? ? [文獻標識碼]A ?[文章編號]1009-0339（2020）04-0005-04

國家治理現(xiàn)代化是繼現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)等現(xiàn)代化之后的第五個現(xiàn)代化，標志著黨對中國特色社會主義規(guī)律的認識提高到一個新的境界[1]。國家治理的現(xiàn)代化包括治理理念、治理結(jié)構(gòu)體系和治理方式的現(xiàn)代化。中國人民政治協(xié)商會議作為具有廣泛代表性的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在推動國家治理現(xiàn)代化中扮演著獨特的角色，發(fā)揮著不可替代的重要作用。中國人民政治協(xié)商會議制度的建立及其有效運轉(zhuǎn)正在從治理理念、治理結(jié)構(gòu)體系和治理方式上促進著中國國家治理的現(xiàn)代化，也為世界的政治發(fā)展和國家治理提供了新思維和新模式，中國的國家治理也在人民政協(xié)的參與和推動下變得更富有活力和生命力。梳理和總結(jié)人民政協(xié)在國家治理現(xiàn)代化進程中發(fā)揮的正向功能和積極作用，有助于進一步完善人民政協(xié)制度，更好地發(fā)揮人民政協(xié)在國家治理體系中的治理效能。

一、團結(jié)與合作：人民政協(xié)更新了國家治理的治理理念

中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議的勝利召開是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派、人民團體和各族各界共商國是、合作成立新中國的一次成功實踐，從此開啟了中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民建設(shè)新中國的新征程。1948年，隨著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民軍隊在戰(zhàn)場上日益占據(jù)主動，國民黨在大陸的統(tǒng)治如“日落西山”，建立新政權(quán)成為中國共產(chǎn)黨面臨的重大政治任務(wù)被提上議事日程。為爭取更多進步政治力量的支持，中國共產(chǎn)黨在1948年4月30日“五一”國際勞動節(jié)前夕發(fā)布《中共中央紀念“五一”勞動節(jié)口號》，公開向各民主黨派、人民團體、各族各界人士發(fā)出號召，提出召開政治協(xié)商會議、成立民主聯(lián)合政府的政治主張?！拔逡豢谔枴钡陌l(fā)布彰顯了中國共產(chǎn)黨超越黨派和階級利益，站在中華民族和廣大人民的利益立場建立新國家的遠見卓識和政治胸懷。1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議順利召開，會議通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中國人民政治協(xié)商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》，作出關(guān)于中華人民共和國國都、國旗、國歌、紀年4個重要決議，選舉中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和中華人民共和國中央人民政府委員會，宣告中華人民共和國的成立[2]。中國人民政治協(xié)商會議的成功召開是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、各人民團體和各族各界人士通力合作、共商國是、協(xié)商建國的生動寫照，它不僅標志著大團結(jié)大聯(lián)合的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線在組織上完全形成，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派、各人民團體和各族各界人士合作協(xié)商治國的制度得以建立，也標志著植根于中國歷史文化、具有鮮明中國特色的合作協(xié)商治國理念有了第一次成功的實踐經(jīng)驗。

中華人民共和國成立尤其是改革開放以后，在波瀾壯闊的中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)中，在合作與協(xié)商治國理念的指引下，各民主黨派、無黨派人士、人民團體和各族各界人士通過人民政協(xié)這個專門的協(xié)商機構(gòu)，圍繞團結(jié)和民主兩大主題，積極開展政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。中國特色社會主義進入新時代，人民政協(xié)在繼承中發(fā)展、在發(fā)展中創(chuàng)新，聚焦全面深化改革凝聚共識、匯集力量、建言獻策，作出了新的積極貢獻。人民政協(xié)履職的70年就是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民勵精圖治、合作協(xié)商治國的70年，在這部光輝的歷史中，人民政協(xié)作為社會各方面團結(jié)合作、協(xié)調(diào)關(guān)系的重要場所，是合作協(xié)商治國理政的專門機構(gòu)和重要平臺，通過人民政協(xié)的廣泛協(xié)商，治國資政的智慧得以迸發(fā)，民族復(fù)興的磅礴力量得以匯聚，最大公約數(shù)得以尋見，最大同心圓得以畫成，中國特色社會主義事業(yè)也取得了前所未有的、令世界刮目相看的巨大成就。

二、橋梁與紐帶：人民政協(xié)拓展了國家治理體系的結(jié)構(gòu)與功能

盡管世界各國都根據(jù)自己的歷史傳統(tǒng)和本國國情建構(gòu)了具有本國特色的政治制度和治理體系，但立法、行政、司法這三大政治權(quán)力運行主體依然是國家治理主體，構(gòu)成了國家治理體系的基本框架。這種國家治理體系是基于西方近代政治哲學(xué)中人民主權(quán)和分權(quán)與制衡理論而構(gòu)建起來的現(xiàn)代國家治理體系。西方近代發(fā)展出來的主權(quán)在民思想把國家權(quán)力分為立法、行政和司法三種性質(zhì)不同的權(quán)力，立法是人民意志的體現(xiàn)，行政是人民意志的執(zhí)行，司法則是對立法與行政的監(jiān)督。西方政治哲學(xué)一直對政治權(quán)力有一種根深蒂固的不信任，在他們看來，權(quán)力具有膨脹性和腐蝕性，如果不對權(quán)力進行很好的制約，權(quán)力就會失去控制進而侵犯公民權(quán)利?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力絕對導(dǎo)致腐敗”成了認識權(quán)力的金科玉律[3]。

基于對權(quán)力導(dǎo)致腐敗的篤定信念，西方思想家構(gòu)想出了分權(quán)制衡的國家權(quán)力觀，只有政治權(quán)力實現(xiàn)了彼此的分立和制約，社會和個人才能贏得更大的權(quán)利和自治空間。權(quán)力的分立與制衡成為國家政治權(quán)力配置和運行的基本原則，在此基礎(chǔ)上形成了立法、行政、司法獨立與制約的國家治理體系。盡管也有政黨，但政黨也只能通過競爭進入到國家的立法、行政機關(guān)，從而實現(xiàn)政黨與國家政權(quán)的結(jié)合。西方國家在設(shè)計這樣的治理體系時考慮得更多的是權(quán)力的消極作用和負面效果，這樣的治理體系是為了最大限度的限制權(quán)力，從而給個人和社會預(yù)留更大的權(quán)利空間。不得不說，西方國家構(gòu)建的政治制度和治理體系在一定程度上完成了對權(quán)力制約和監(jiān)督的政治課題，也極大地推動了人類政治文明的發(fā)展。

然而，一個不可忽視的事實是，西方對權(quán)力的認識存在著思維邏輯和理論邏輯的單一性和片面性。權(quán)力不僅具有膨脹性和腐蝕性等消極屬性，它同樣也具有提供公共產(chǎn)品和為民謀利的正向價值。對權(quán)力的制約實現(xiàn)了降低權(quán)力的消極屬性，卻也抑制了權(quán)力作為公共物品的諸多正向價值。政治權(quán)力作為一項公權(quán)力，其本身的價值就在于為公眾用權(quán)和為民謀福祉。當(dāng)然，西方國家重視對權(quán)力的制約并不意味著其政治權(quán)力就完全不能發(fā)揮它的正向價值，但在政治實踐中容易導(dǎo)致政治決策成為彼此分立、相互制衡的權(quán)力之間的討價還價和政治交易，也會導(dǎo)致權(quán)力運行的低效率，進而削弱國家治理的整體功能。

中國人民政治協(xié)商會議的誕生以及人民政協(xié)制度的有效運轉(zhuǎn)開創(chuàng)了一個不同于西方國家按照權(quán)力實行主體和分權(quán)制衡原則構(gòu)建起來的國家治理體系。我國憲法規(guī)定，我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國務(wù)院及其領(lǐng)導(dǎo)下的地方各級人民政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。人民法院和人民檢察院是我國司法體系的兩部分，分別行使審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)。從這個角度看，按照國家權(quán)力的功能和行使主體來劃分，我國的國家治理體系也有立法、行政和司法這三大治理主體。

中國的國家治理體系因為人民政協(xié)的加入而變得意義非凡。習(xí)近平指出：“人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分，要適應(yīng)全面深化改革的要求，努力在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用。”[2]這闡明了人民政協(xié)同國家治理的內(nèi)在聯(lián)系，從國家治理的角度肯定了人民政協(xié)的重要政治地位。雖然人民政協(xié)不是國家機構(gòu)的組成部分，不行使任何國家權(quán)力，但人民政協(xié)也是國家治理體系的一部分。事實上，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協(xié)商的機構(gòu)、人民民主的重要實現(xiàn)形式，決定了其在國家治理體系中的價值與意義，那就是人民政協(xié)創(chuàng)新了國家治理體系的結(jié)構(gòu)和功能。

人民政協(xié)是國家治理體系的組成部分，實際上就是在國家治理的權(quán)力體系之外構(gòu)建起了一個協(xié)商、協(xié)調(diào)的制度和平臺，人民政協(xié)通過政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的履職過程發(fā)揮著連接國家權(quán)力系統(tǒng)與其他社會力量和個體的橋梁和紐帶作用。在這個專門的協(xié)商機構(gòu)中，不同思想觀點得到充分表達和深入交流，在多樣性中尋求一致性，求同存異，聚同化異，最終實現(xiàn)了國家與社會，政府與民間，行政體制內(nèi)外的協(xié)調(diào)與互動。因此，人民政協(xié)在國家治理體系結(jié)構(gòu)和功能上的創(chuàng)新，打破了以國家權(quán)力主體為依據(jù)劃分的國家治理體系的固定模式，既為人民群眾提供了理性表達訴求的制度渠道，同時也發(fā)揮了政治穩(wěn)定器的積極作用。

三、民主協(xié)商：人民政協(xié)創(chuàng)新了國家治理的治理方式

作為最具廣泛代表性的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，圍繞團結(jié)和民主兩大主題，人民政協(xié)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下參與社會主義建設(shè)的偉大實踐，逐漸發(fā)展出了政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的三大職能?！罢螀f(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商”[4]。“民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督”[4]。“參政議政是對政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進行協(xié)商討論。通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機關(guān)提出意見和建議”[4]。人民政協(xié)集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，履職范圍相當(dāng)廣泛，大到國家的大政方針，小到基層群眾的所期所盼。人民政協(xié)這種廣泛的政治參與在國家與社會、政府與民眾、國家政治機構(gòu)之間建起了溝通協(xié)調(diào)的橋梁，黨和政府能聽到人民的心聲，人民知道黨和政府的作為，國家機關(guān)之間能溝通與協(xié)調(diào)，政治權(quán)力能在監(jiān)督下運行。人民政協(xié)的這種橋梁紐帶作用不僅幫助國家機器有序運轉(zhuǎn)，同時也讓我國的制度優(yōu)勢最大程度地轉(zhuǎn)化為制度效能。

人民政協(xié)在國家治理中的創(chuàng)新價值還在于人民政協(xié)的工作方式是民主協(xié)商，協(xié)商貫穿于人民政協(xié)履職的全過程。“協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式”[2]，作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門機構(gòu)，人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能都是通過民主協(xié)商的方式實現(xiàn)。人民政協(xié)協(xié)商具有幾個突出特點：一是協(xié)商形式豐富，包括專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等多種形式;二是協(xié)商途徑全面，隨著科技的發(fā)展，人民政協(xié)不斷創(chuàng)新，協(xié)商途徑涵蓋了線上與線下、現(xiàn)場與遠程等方面;三是協(xié)商主題廣泛，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題;四是協(xié)商環(huán)節(jié)完整，協(xié)商于決策之前和決策實施之中;五是協(xié)商程序規(guī)范，人民政協(xié)在協(xié)商議題的提出、協(xié)商人員的確定、協(xié)商活動的開展、協(xié)商成果的采納落實等方面都有一套可以遵循的工作機制，從而形成一套步步銜接、環(huán)環(huán)相扣的閉環(huán)運行流程。人民政協(xié)在民主協(xié)商的協(xié)商議題、協(xié)商形式、協(xié)商途徑以及協(xié)商程序上的貢獻是任何一個國家機關(guān)、政府部門以及政治組織都無法企及的，因為人民政協(xié)就是因協(xié)商而生，為協(xié)商而富有活力，正是這樣，人民政協(xié)被定位為“專門的協(xié)商機構(gòu)”。

這種民主協(xié)商的方式正是人類政治的發(fā)展方向，它讓國家治理變得更加文明、理性、有序。文明有序的政治生活不僅極大地減少了因競爭帶來的政治內(nèi)耗，而且也杜絕了因沖突加劇而產(chǎn)生戰(zhàn)爭的危險。事實上，現(xiàn)在一些國家正是因為不同黨派和利益集團各執(zhí)一端而使人民處在水深火熱之中，很多無辜的生命因沖突而喪失。無論是政治內(nèi)耗還是沖突戰(zhàn)爭的發(fā)生，都會直接減損人們的生活質(zhì)量，降低人們的生活安全性和幸福度，這不是國家治理所應(yīng)有的結(jié)果，是違背國家治理現(xiàn)代化精神的。而這也是選擇競爭性政治應(yīng)該要反思的問題。當(dāng)然，民主協(xié)商帶來的不僅僅是安全與穩(wěn)定的外在環(huán)境，廣泛、多層、制度化協(xié)商能廣納群言、廣集民智、增進共識、增強合力，進而提升國家整體的治理效能。

四、結(jié)束語

“政治制度的長期發(fā)展與其說是意圖、計劃和一致的決策的結(jié)果，還不如說是在逐漸演化的有意義的結(jié)構(gòu)中，以有效的解決方案來一步一步適應(yīng)變化的問題的結(jié)果”[5]。政治制度及其國家治理體系是人們對環(huán)境作出適時反應(yīng)而形成的，就像珊瑚島的因時因勢的自然長成一樣。中國人民政治協(xié)商會議作為專門的協(xié)商機構(gòu)被納入國家治理體系，也是“源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀政治文化，源自近代以后中國政治發(fā)展的現(xiàn)實進程，源自中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行革命、建設(shè)、改革的長期實踐，源自新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實現(xiàn)的偉大創(chuàng)造，源自改革開放以來中國在政治體制上的不斷創(chuàng)新”的結(jié)果[6]。

新中國成立70多年來，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民政協(xié)堅持團結(jié)和民主兩大主題，服務(wù)黨和國家中心任務(wù)，在建立中華人民共和國和社會主義革命、建設(shè)、改革各個歷史時期發(fā)揮了十分重要的作用。[2]人民政協(xié)為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升國家治理水平作出了不可磨滅的歷史貢獻，充分彰顯了人民政協(xié)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的特色和優(yōu)勢。實踐證明，國家治理現(xiàn)代化的推進離不開人民政協(xié)作用的發(fā)揮，人民政協(xié)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。不僅如此，中國人民政治協(xié)商會議制度在理論上也具有革故鼎新的多維創(chuàng)新價值，人民政協(xié)團結(jié)合作的精神、橋梁紐帶的功能以及民主協(xié)商的工作方式，都為人類未來的國家治理現(xiàn)代化提供可資借鑒的樣本。

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[6]習(xí)近平.在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話[J].中國政協(xié)，2019（18）.

責(zé)任編輯：顧榕昌