金永明

(中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

本文在時(shí)間和內(nèi)容上，重點(diǎn)分析1949—2020年間中國(guó)(即中華人民共和國(guó)，簡(jiǎn)稱中國(guó))在海洋法制度上的立法進(jìn)程和相應(yīng)的重要海洋政策，以及其存在的若干問題，目的是檢視中國(guó)海洋法制度體系的效果，評(píng)估國(guó)家海洋治理體系和海洋治理能力現(xiàn)代化水平，為更好地推進(jìn)國(guó)家海洋事業(yè)、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)海洋命運(yùn)共同體目標(biāo)做出微薄的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。(1)中國(guó)在海洋法治發(fā)展上的歷程、特點(diǎn)和作用內(nèi)容，參見賈宇：《改革開放40年中國(guó)海洋法治的發(fā)展》，《邊界與海洋研究》2019年第4期，第5-33頁；馬得懿：《新中國(guó)涉海法治70年的發(fā)展、特點(diǎn)與應(yīng)然取向》，《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第11期，第27-39頁；楊澤偉：《新時(shí)代中國(guó)深度參與全球海洋治理體系的變革：理念與路徑》，《法律科學(xué)》2019年第6期，第178-188頁。

一、中國(guó)海洋法制度的發(fā)展與成形

(一)海洋法制度的萌芽階段(1949—1978)

在此階段，我國(guó)的海洋立法數(shù)量有限，而且立法層次較低，沒有一部法律。(2)例如，1954年《海港管理暫行條例》，1955年《關(guān)于渤海、黃海及東海機(jī)輪拖網(wǎng)漁業(yè)禁漁區(qū)的命令》，1958年《進(jìn)出口船舶聯(lián)合檢查通則》，1964年《外國(guó)籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規(guī)則》，1974年《防止沿海水域污染暫行規(guī)定》，1977年《中國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫條例實(shí)施細(xì)則》，等。在此期間，最重要的政策性立場(chǎng)文件是《中國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》(1958)。其核心內(nèi)容體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，確立了領(lǐng)海的寬度12海里；第二，宣布使用直線基線；第三，一切外國(guó)船舶包括軍艦進(jìn)入領(lǐng)海需要得到中國(guó)政府的許可，并遵守中國(guó)的有關(guān)法令。(3)參見《中國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》(1958年9月4日)第1-3項(xiàng)。其主要特征是確保中國(guó)的海洋尤其是海防安全(海上安全)。(4)《中國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》是在中美蘇關(guān)系緊張，中國(guó)大陸炮擊金門島，并在美國(guó)第七艦隊(duì)加強(qiáng)保護(hù)臺(tái)灣的情況下為保衛(wèi)海洋安全發(fā)布的政策性立場(chǎng)文件。參見[法]Francois Joyaux,《中國(guó)的外交》，[日]中嶋嶺雄、渡邊啓貴譯，白水社1995年版，第31-33頁。

(二)海洋法制度的發(fā)展階段(1979—1990)

此階段的海洋立法情況有所改觀，不僅海洋法規(guī)的數(shù)量大增，而且立法層次也有所提高，體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，在海洋環(huán)境保護(hù)方面，《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(1982)；第二，在海洋資源利用方面，《中國(guó)對(duì)外合作開采海洋石油資源條列》(1982)，《中國(guó)漁業(yè)法》(1986)；第三，在航行安全方面，《中國(guó)海上交通安全法》(1983)。這些法規(guī)的制定和實(shí)施，對(duì)于改革開放的順利進(jìn)行發(fā)揮了一定的促進(jìn)作用。

(三)海洋法制度的成形階段(1991—2009)

在此階段的海洋立法業(yè)績(jī)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1、在制定海洋基本法制方面：《中國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(1992)，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)“聯(lián)合國(guó)海洋法公約”的決定》(1996)，《中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》(1998)。

2、在完善海洋法制的基礎(chǔ)方面：《中國(guó)政府關(guān)于中國(guó)領(lǐng)?；€的聲明》(1996)。

3、在制定海洋其他部門法規(guī)方面：《中國(guó)海域使用管理法》(2001)，《中國(guó)漁業(yè)法》(2000、2004修改)，《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(1999修改)，《中國(guó)涉外海洋科學(xué)管理規(guī)定》(1996)，《中國(guó)海島保護(hù)法》(2009)。

4、在履行國(guó)際海洋規(guī)則和業(yè)績(jī)方面：依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第298條作出的排除性聲明(2006年8月25日)，提交東海部分外大陸架初步信息(2009年5月11日)，針對(duì)日本外大陸架劃界案的書面聲明(沖之鳥問題，2009年2月6日)，針對(duì)馬來西亞和越南聯(lián)合外大陸架劃界案、越南單獨(dú)外大陸架劃界案的照會(huì)(2009年5月7日)；締結(jié)《南海各方行為宣言》(2002年11月4日)，《中越北部灣劃界協(xié)定》和《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》(2000)，《中日漁業(yè)協(xié)定》(1997)，《中韓漁業(yè)協(xié)定》(2000)，《中日關(guān)于東海問題的原則共識(shí)》(2008)等。

上述的法規(guī)和聲明、以及協(xié)定和共識(shí)，不僅維護(hù)了我國(guó)的海洋權(quán)益，而且切實(shí)地履行了國(guó)際責(zé)任和義務(wù)，保障了改革開放的順利進(jìn)行，初步形成了中國(guó)海洋法制度體系。

(四)海洋法制度的充實(shí)階段(2010—2020)

在此期間，與海洋有關(guān)的法制，主要為：《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(2013、2016修訂)，《中國(guó)關(guān)于釣魚島及其附屬島嶼領(lǐng)?；€的聲明》(2012)，《東海部分大陸架外部界限劃界案》(2012)，《中國(guó)關(guān)于劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)的聲明》和《中國(guó)東海防空識(shí)別區(qū)航空器識(shí)別規(guī)則公告》(2013)，《中國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》(2016)，《關(guān)于對(duì)赴外國(guó)管轄海域開展科學(xué)研究進(jìn)一步加強(qiáng)管理的通知》(2019)，以及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》(2020)。(5)中國(guó)外交部于2019年12月9日發(fā)布的《關(guān)于對(duì)赴外國(guó)管轄海域開展科學(xué)研究進(jìn)一步加強(qiáng)管理的通知》內(nèi)容，參見https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674915/t1723270.shtml，2019年12月10日訪問；國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部于2020年1月16日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》內(nèi)容，參見https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202001/t20200119_1219275.html，2020年1月19日訪問。此外，中國(guó)自然資源部、民政部于2020年4月19日發(fā)布的《關(guān)于公布我國(guó)南海部分島礁和海底地理實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)名稱的公告》內(nèi)容，參見http://gi.mnr.gov.cn/202004/t20200419_2509115.html，2020年6月24日訪問。中國(guó)自然資源部于2020年6月23日發(fā)布的《關(guān)于公布我國(guó)東海部分海底地理實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)名稱的公告》內(nèi)容，參見http://gi.mnr.gov.cn/202006/t20200623_2528802.html，2020年6月24日訪問。

其他若干制度和文件，如《中日處理和改善中日關(guān)系四點(diǎn)原則共識(shí)》(2014)，《中日防衛(wèi)部門之間的海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制諒解備忘錄》(2018)和《中日政府之間的海上合作搜救協(xié)定》(2018)，以及《中國(guó)政府關(guān)于菲律賓所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場(chǎng)文件》(2014)和《中國(guó)政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》(2016)，等。

在此期間，我國(guó)通過修改個(gè)別法律、適時(shí)公布部分島嶼領(lǐng)土的領(lǐng)?；c(diǎn)和基線聲明，以及其他措施，進(jìn)一步充實(shí)和豐富了我國(guó)的海洋法制度體系，形成中國(guó)海洋法制度治理體系。

二、中國(guó)海洋法制度的基本特征及若干問題

(一)基本特征

1、直線基線制度?！吨袊?guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》中宣布的直線基線制度，在《中國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》中得到了確認(rèn)；并依據(jù)直線基線制度宣布了我國(guó)大陸領(lǐng)海的部分基線和西沙群島的領(lǐng)?；€，以及釣魚島及其附屬島嶼采用直線基線制度的基點(diǎn)和基線。(6)例如，《中國(guó)政府關(guān)于中國(guó)領(lǐng)海基線的聲明》(1996年5月15日)，《中國(guó)關(guān)于釣魚島及其附屬島嶼領(lǐng)海基線的聲明》(2012年9月10日)。美國(guó)于2013年3月7日對(duì)我國(guó)2012年在釣魚島及其附屬島嶼劃設(shè)的直線基線提交了外交照會(huì)，認(rèn)為我國(guó)的做法不符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定，違反國(guó)際法。參見包毅楠：《美國(guó)軍艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域的國(guó)際法實(shí)證分析》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第6期，第58頁。

2、按照公平(衡平)原則解決海洋劃界爭(zhēng)端。我國(guó)堅(jiān)持通過平等對(duì)話和協(xié)商，按照公平(衡平)原則解決海洋劃界爭(zhēng)端的原則，不僅在《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)“聯(lián)合國(guó)海洋法公約”的決定》第2條作出了規(guī)定，而且在《中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第2條第3款得到確認(rèn)。(7)對(duì)于“公平原則”和“衡平原則”的翻譯問題，“衡平”相較“公平”而言，除公平、公正之義外，還能表達(dá)一種動(dòng)態(tài)因素，即衡量一切因素而取得其公平解決，所以，將英文的“equitable principles”翻譯成“衡平原則”是正確的，這也體現(xiàn)了劃界原則由“等距離中間線原則”向“衡平原則”發(fā)展的趨勢(shì)和要求。即在海洋劃界過程中應(yīng)考慮一切相關(guān)因素，以達(dá)成衡平的解決結(jié)果。參見傅崐成、崔浩成：《南海U形線的法律性質(zhì)與歷史性權(quán)利的內(nèi)涵》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期，第72-73頁。這不僅成為我國(guó)解決海洋劃界爭(zhēng)端的重要原則，而且在實(shí)踐中得到了運(yùn)用。例如，《中越北部灣劃界協(xié)定》和《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》的簽署和生效。

3、針對(duì)重大海洋權(quán)益問題排除司法或仲裁方法。即我國(guó)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第298條的規(guī)定，向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)提交了書面聲明，對(duì)于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第298條第1款(a)、(b)和(c)項(xiàng)所述的任何爭(zhēng)端(即涉及海洋劃界、領(lǐng)土主權(quán)、軍事活動(dòng)等爭(zhēng)端)，中國(guó)政府不接受《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第15部分第2節(jié)規(guī)定的任何國(guó)際司法或仲裁程序。(8)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第298條第2款規(guī)定，根據(jù)第1款作出聲明的締約國(guó)，可隨時(shí)撤回聲明，或同意將該聲明所排除的爭(zhēng)端提交本公約規(guī)定的任何程序。換言之，我國(guó)與其他國(guó)家之間關(guān)于海洋問題的上述爭(zhēng)端不適用司法裁判和仲裁制度，將由相關(guān)國(guó)家通過協(xié)商解決上述爭(zhēng)端，即采取政治方法優(yōu)先協(xié)商解決國(guó)家之間海洋爭(zhēng)端問題的立場(chǎng)。

4、存在多個(gè)臨時(shí)性或政治性質(zhì)的原則性共識(shí)。由于海洋問題尤其是海洋領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議問題，復(fù)雜和敏感，并關(guān)聯(lián)歷史和國(guó)民感情，所以相關(guān)國(guó)家很難作出實(shí)質(zhì)性的讓步，難于最終得到解決。而為維護(hù)穩(wěn)定和正常秩序，締結(jié)臨時(shí)性的協(xié)議或政治性質(zhì)的共識(shí)就成為管控海洋危機(jī)的重要方法，這在東海問題上特別明顯。[1]

5、存在需要澄清的內(nèi)容。例如，南海斷續(xù)線的性質(zhì)、歷史性權(quán)利內(nèi)涵、管轄海域的范圍。盡管我國(guó)通過不同的方法，如政府聲明、白皮書、立場(chǎng)文件等發(fā)布了針對(duì)海洋問題尤其是南海問題的政策和立場(chǎng)，但對(duì)于南海斷續(xù)線的性質(zhì)或地位并沒有作出清晰的解釋，即使在《中國(guó)政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》(2016年7月12日)中，也沒有涉及南海斷續(xù)線的性質(zhì)和歷史性權(quán)利(權(quán)原)的內(nèi)涵。(9)《中國(guó)政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》第3條規(guī)定，中國(guó)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益包括：第一，中國(guó)對(duì)南海諸島，包括東沙、西沙、中沙和南沙群島擁有主權(quán)；第二，中國(guó)南海諸島擁有內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)；第三，中國(guó)南海諸島擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架；第四，中國(guó)在南海擁有歷史性權(quán)利。參見http://world.people.com.cn/n1/2016/0712/c1002-28548370.html，2016年7月12日訪問。筆者認(rèn)為，對(duì)于歷史性權(quán)利(historic rights)和歷史性權(quán)原(historic title)的關(guān)系問題，歷史性權(quán)利來源于歷史性權(quán)原，歷史性權(quán)利是歷史性權(quán)原的表現(xiàn)形式之一，即如果國(guó)家基于歷史性證據(jù)取得某些既得利益，從而構(gòu)成歷史性權(quán)原，則國(guó)家擁有取得既得利益的行為或活動(dòng)的權(quán)利。即中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利如《中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第14條的規(guī)定一樣，依然沒有作出權(quán)威性的解釋。(10)例如，《中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第14條規(guī)定，本法的規(guī)定不影響中華人民共和國(guó)享有的歷史性權(quán)利。可見，我國(guó)除依據(jù)距離原則享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架外，還可依歷史性權(quán)利為基礎(chǔ)對(duì)不同的海洋地物主張相應(yīng)的管轄海域。而對(duì)于本法中基于歷史性權(quán)利下的海域地位，存在三種解釋。第一，它可能被理解為這一海域不能成為中國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架，但應(yīng)擁有與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架相同的法律地位；第二，它可能被理解為體現(xiàn)中國(guó)歷史性權(quán)利的這一海域在200海里界限之外；第三，它可能被理解為體現(xiàn)歷史性權(quán)利的這一海域雖在200海里界限之內(nèi)，但可以擁有與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架不同的替代的管理制度。參見Zou Keyuan, Historic Rights in International Law and in China’s Practice, Ocean Development and International Law, Vol.32, No.2, 2001, pp.149-168.同時(shí)，對(duì)于在《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》和《中國(guó)漁業(yè)法》第2條規(guī)定的中國(guó)管轄海域范圍及性質(zhì)也存在需要進(jìn)一步清晰的任務(wù)。(11)例如，《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第2條第1款規(guī)定，本法適用于中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域。即中國(guó)政府應(yīng)在合適的時(shí)機(jī)就這些問題的范圍及性質(zhì)做出進(jìn)一步的闡釋。

(二)若干問題

1、西沙群島的直線基線問題。我國(guó)雖然于1996年5月15日公布了在西沙群島的直線基線，但受到美國(guó)的挑戰(zhàn)。美國(guó)認(rèn)為這是“過分的海洋權(quán)利”主張，包括于1996年6月9日發(fā)布了《海洋的界限——中國(guó)的直線基線要求》(No.117)報(bào)告，以及近年來通過軍艦在西沙群島領(lǐng)海內(nèi)實(shí)施多次所謂的航行自由行動(dòng)，挑戰(zhàn)中國(guó)的法律規(guī)范。(12)See United States Department of State, Office of Ocean Affairs, Limits in the Seas No.117: Straight Baseline Claim: China, Washington: United States Department of State, 1996.美國(guó)軍艦在西沙和南沙海域?qū)嵤┑乃^航行自由行動(dòng)內(nèi)容，參見金永明：《南海航行自由與安全的海洋法分析》，中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)編：《中國(guó)國(guó)際法年刊(2018)》，法律出版社2019年版，第410-438頁；金永明：《美國(guó)軍艦?zāi)虾：叫凶杂尚袆?dòng)目的及中國(guó)的應(yīng)對(duì)》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期，第10-12頁。

誠(chéng)然，各國(guó)有依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第5條和第7條的規(guī)定，選擇適用正?；€和直線基線的權(quán)利，但在利用直線基線時(shí)受到一些條件性的限制和適用上的限制。(13)沿海國(guó)適用直線基線的條件規(guī)定在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第7條的第1、3、5-6款；沿海國(guó)使用直線基線在適用上的限制規(guī)定在第8條第2款。同時(shí)，西沙群島適用直線基線的基點(diǎn)的宣布直接沖擊了南海斷續(xù)線線內(nèi)水域的地位。即呈現(xiàn)南海斷續(xù)線內(nèi)的水域無法成為諸如內(nèi)水、領(lǐng)海那樣的具有歷史性水域地位的弊端。

2、軍艦在領(lǐng)海內(nèi)無害通過時(shí)的事先許可或事先通知問題。美國(guó)主要挑戰(zhàn)我國(guó)在上述《中國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》《中國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)“聯(lián)合國(guó)海洋法公約”的決定》中，對(duì)外國(guó)軍艦在領(lǐng)海內(nèi)的無害通過適用事先許可或事先通知沿海國(guó)的做法，認(rèn)為這些規(guī)定違反國(guó)際社會(huì)的通行做法，堅(jiān)持軍艦在領(lǐng)海內(nèi)的無害通過無須事先批準(zhǔn)或事先通知沿海國(guó)的航行自由論的立場(chǎng)和行為。(14)中國(guó)針對(duì)外國(guó)軍艦在領(lǐng)海內(nèi)無害通過的程序性規(guī)定內(nèi)容的差異及觀點(diǎn)，參見金永明著：《新時(shí)代中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略研究》，海洋出版社2018年版，第135-137頁。此外，對(duì)于軍艦在領(lǐng)海內(nèi)的無害通過做出程序性(事先許可或通知)限制的國(guó)家有40多個(gè)。See J.Ashley Roach and Robert W.Smith, Excessive Maritime Claims(Third Edition), Maritimes Nijhoff Publishers, 2012, pp.250-251, pp.258-259.這些國(guó)家在國(guó)內(nèi)法上做出軍艦在領(lǐng)海內(nèi)無害通過的限制性規(guī)定的法律依據(jù)是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第310條，目的是使該國(guó)國(guó)內(nèi)法律和規(guī)章同本公約的規(guī)定取得協(xié)調(diào)。

3、毗連區(qū)內(nèi)對(duì)安全事項(xiàng)的管轄權(quán)問題。美國(guó)認(rèn)為《中國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第13條針對(duì)毗連區(qū)內(nèi)防止和懲處與安全有關(guān)的事項(xiàng)具有管轄權(quán)的規(guī)定，違反多數(shù)國(guó)家的通行做法，并主張中國(guó)對(duì)毗連區(qū)內(nèi)安全事項(xiàng)予以防止和懲處的規(guī)定，違反《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》體系規(guī)范內(nèi)容。(15)在國(guó)際社會(huì)有五個(gè)國(guó)家(柬埔寨、中國(guó)、蘇丹、敘利亞和越南)對(duì)毗連區(qū)內(nèi)的安全事項(xiàng)主張管轄權(quán)。See Raul(Pete)Pedrozo, Military Activities in the Exclusive Economic Zone: East Asia Focus, The Journal of Island Studies, Vol.7, No.2, March 2018, p.79.

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第33條毗連區(qū)內(nèi)容承繼了1958年《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》的規(guī)定。而在1958年第一次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議審議毗連區(qū)制度的第一委員會(huì)提交的案文中，存在“防止侵犯沿海國(guó)的安全并予以處罰”的內(nèi)容，但在全體會(huì)議上審議此內(nèi)容時(shí)，因多數(shù)國(guó)家的反對(duì)，在最終案文中刪除了與安全有關(guān)的內(nèi)容；與會(huì)多數(shù)國(guó)家反對(duì)將安全事項(xiàng)納入條文的理由是，安全的意思抽象，有把所有的保護(hù)法益作擴(kuò)大解釋的可能并存在濫用的風(fēng)險(xiǎn)。[2](P89-92)因此，在《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》第24條中并未包含對(duì)安全有關(guān)的事項(xiàng)具有管轄和處罰的內(nèi)容。

4、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)問題的事先同意或許可制/自由使用論問題。在中國(guó)的海洋法制度中，并不存在對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)(如軍事測(cè)量、諜報(bào)偵察活動(dòng)和聯(lián)合軍事演習(xí))適用事先同意或許可制方面的規(guī)定，但在實(shí)踐中采用了事先同意或許可制的原則，以確保專屬經(jīng)濟(jì)內(nèi)的海洋安全利益，所以在中美兩國(guó)之間呈現(xiàn)了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)問題的事先同意或許可制和自由使用論之間的對(duì)立問題。

由于在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中沒有關(guān)于“軍事活動(dòng)”的定義，所以只能從海洋科學(xué)研究和海洋和平利用的視角進(jìn)行考察。(16)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)和海洋科學(xué)研究、海洋和平利用之間的關(guān)系內(nèi)容，參見金永明著：《中國(guó)海洋法理論研究(增訂版)》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2016年版，第31-49頁，第259-269頁；[日]和仁健太郎：《軍事活動(dòng)在“聯(lián)合國(guó)海洋法公約”中的位置——與海洋科學(xué)研究的關(guān)系》，《阪大法學(xué)》第66卷第3-4期(2016年)，第613-639頁。但遺憾的是，對(duì)于海洋科學(xué)研究、海洋和平利用的概念在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中也沒有直接的定義，所以，這個(gè)問題很難通過《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》解決，但幸運(yùn)的是，存在解決這些問題的思路或原則性的規(guī)定(例如，第59條)，為此，中美兩國(guó)應(yīng)根據(jù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的立法宗旨和其特殊的法律地位，結(jié)合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的相關(guān)條款(例如，第58條和第59條)進(jìn)行具體分析和協(xié)調(diào)，并結(jié)合國(guó)際社會(huì)現(xiàn)存的制度和達(dá)成的共識(shí)予以處理。[1]在未達(dá)成共識(shí)前，美國(guó)軍艦在中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)包括海洋科學(xué)研究活動(dòng)，仍應(yīng)遵守《中國(guó)涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》(1996)所規(guī)定的事先批準(zhǔn)制并遵守中國(guó)的有關(guān)法律和規(guī)章。(17)例如，《中國(guó)涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》第4條。對(duì)于《中國(guó)涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》的分析內(nèi)容，參見徐賀云：《我國(guó)涉外海洋科學(xué)研究管理實(shí)踐和對(duì)法規(guī)修訂的思考》，《邊界與海洋研究》2019年第4期，第50-60頁。

5、南海島礁海洋地物的地位和性質(zhì)問題。即針對(duì)中國(guó)在南海尤其在南沙島礁進(jìn)行建設(shè)和部署的挑戰(zhàn)。美國(guó)認(rèn)為中國(guó)在占據(jù)的南沙島礁建設(shè)損害了周邊海洋環(huán)境，尤其是中國(guó)在陸域吹填工程結(jié)束后在南沙島礁上的建設(shè)工程存在軍事化的趨勢(shì)，嚴(yán)重威脅其他國(guó)家的安全尤其是航行自由和安全。同時(shí)，美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)無法依據(jù)自己占據(jù)的南沙島礁主張更多的管轄海域，因?yàn)樵谀仙硩u礁地位的認(rèn)定上存在不同而對(duì)立的主張。此外，美國(guó)國(guó)務(wù)院不僅于2014年12月5日發(fā)布了《海洋的界限——中國(guó)在南海的海洋主張》(No.143)報(bào)告，并認(rèn)為中國(guó)應(yīng)更加清晰地界定中國(guó)南海斷續(xù)線的性質(zhì)及線內(nèi)水域的法律地位。(18)See Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, United States Department of State, Limits in the Seas, China: Maritime Claims in the South China Sea, December 5, 2014.對(duì)美國(guó)國(guó)務(wù)院《海洋的界限》報(bào)告的批駁內(nèi)容，參見賈兵兵：《駁美國(guó)國(guó)務(wù)院〈海洋疆界〉第143期有關(guān)南海歷史性權(quán)利論述的謬誤》，《法學(xué)評(píng)論》2016年第4期，第76-82頁；關(guān)于中國(guó)南海斷續(xù)線的內(nèi)容，參見高之國(guó)、賈兵兵著：《論南海九段線的歷史、地位和作用》，海洋出版社2014年版，第1-49頁。Also see Zou Keyuan and Liu Xinchang, The Legal Status of the U-shaped Line in the South China Sea and Its Legal Implication for Sovereignty, Sovereign Rights and Maritime Jurisdiction, Chinese Journal of International Law, Vol.14, No.1, March 2015, pp.57-77.

6、南海仲裁案裁決的拘束力問題。以美國(guó)為首的一些國(guó)家認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)遵守南海仲裁庭作出的“南海仲裁案最終裁決”(2016年7月12日)內(nèi)容，認(rèn)為該裁決對(duì)中國(guó)具有拘束力，中國(guó)必須遵守。(19)對(duì)南海仲裁案裁決的全面性的批駁內(nèi)容，參見中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)著：《南海仲裁案裁決之批判》，外文出版社2018年版，第1-395頁。

誠(chéng)然，依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第296條及其附件七《仲裁》第11條，仲裁庭作出的裁決對(duì)相關(guān)方具有拘束力。(20)例如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》附件七(《仲裁》)第11條規(guī)定，除爭(zhēng)端各方事前議定某種上訴程序外，裁決應(yīng)有確定性，不得上訴，爭(zhēng)端各方均應(yīng)遵守裁決。南海仲裁案的問題是，仲裁庭是否對(duì)菲方提起的仲裁事項(xiàng)具有管轄權(quán)，即其是否是關(guān)于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》解釋或適用的爭(zhēng)端？在廣義上是否屬于中方排除的仲裁事項(xiàng)？菲方提起強(qiáng)制仲裁的前提條件是否滿足？即可受理性問題，以及仲裁庭在事實(shí)認(rèn)定和法律適用方面是否存在不足和缺陷等方面需要進(jìn)行評(píng)估。(21)中國(guó)政府針對(duì)南海仲裁案的管轄權(quán)內(nèi)容，參見《中國(guó)政府關(guān)于菲律賓共和國(guó)所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場(chǎng)文件》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-12/07/content_2787671.htm，2014年12月8日訪問。針對(duì)南海仲裁案最終裁決的批判性內(nèi)容，參見中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)著：《南海仲裁案裁決之批判》，外文出版社2018年版，第1-446頁。對(duì)于南海仲裁案的內(nèi)容，也可參見Jin Yongming, The Challenges of South China Sea Arbitration to the Law of the Sea(1)-(2), The Waseda Law Review, Vol.94, No.1(December 2018), pp.355-375 and Vol.94, No.2(March 2019), pp.261-270.[日]田中嘉文：《對(duì)南海仲裁案最終裁決的考察——以歷史性權(quán)利與“聯(lián)合國(guó)海洋法公約”第121條第3款的解釋為中心》，《國(guó)際法外交雜志》第117卷第2期(2018年8月)，第1-29頁。針對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》爭(zhēng)端解決機(jī)制包括南海仲裁案內(nèi)容分析，參見賈兵兵著：《“聯(lián)合國(guó)海洋法公約”爭(zhēng)端解決機(jī)制研究：附件七仲裁實(shí)踐》，清華大學(xué)出版社2018年版，第28-170頁。

三、中國(guó)海洋政策及完善海洋法制度的思考

中國(guó)海洋法制度的成形和發(fā)展，受到一些主要海洋政策和理念的影響，所以，有必要論述相關(guān)的海洋政策和理念/倡議。這有利于理解我國(guó)的海洋法制度體系和解決海洋問題爭(zhēng)議的立場(chǎng)。

(一)中國(guó)的海洋政策與倡議

1、“主權(quán)屬我，擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”(1984)。對(duì)于南海尤其是南沙群島領(lǐng)土爭(zhēng)議問題，鄧小平先生于1984年明確提出了“主權(quán)屬我，擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”的解決方針。(22)一般認(rèn)為，“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”政策源于鄧小平副總理于1978年10月25日在日本記者俱樂部的回答內(nèi)容。即鄧小平副總理指出，“這個(gè)問題(釣魚島問題)暫時(shí)擱置，放它十年也沒有關(guān)系；我們這代人智慧不足，這個(gè)問題一談，不會(huì)有結(jié)果；下一代一定比我們更聰明，相信其時(shí)一定能找到雙方均能接受的好方法。”日本記者俱樂部編：《面向未來友好關(guān)系》(1978年10月25日)，第7頁；Also see http://www.jnpc.or.jp/files/opdf/117.pdf，2014年8月12日訪問。經(jīng)過各方努力，我國(guó)與東盟國(guó)家之間依據(jù)該方針取得了一些業(yè)績(jī)。(23)例如，對(duì)于南海區(qū)域中的南海問題，在雙邊層面上的業(yè)績(jī)，主要包括《中越北部灣劃界協(xié)定》和《中越北部灣漁業(yè)協(xié)定》，中越兩國(guó)《關(guān)于指導(dǎo)解決中國(guó)和越南海上問題基本原則協(xié)議》(2011年10月11日)，《中越聯(lián)合聲明》(2011年10月15日)，《中菲政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》(2018年11月27日)。在區(qū)域?qū)用嫔系臉I(yè)績(jī)，主要包括中國(guó)與菲律賓和越南簽署的《在南中國(guó)海協(xié)議區(qū)聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》(2005年3月14日)，依據(jù)《南海各方行為宣言》(2002年11月4日)中國(guó)與東盟國(guó)家于2011年7月20日就落實(shí)《南海各方行為宣言》指導(dǎo)方針達(dá)成一致共識(shí)，以及《中國(guó)和東盟國(guó)家外交部長(zhǎng)關(guān)于全面有效落實(shí)“南海各方行為宣言”的聯(lián)合聲明》(2016年7月25日)。同時(shí)，盡管“擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”具有理論基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)，但其在南海的適用并未得到充分的尊重和發(fā)展。(24)海上共同開發(fā)的理論和實(shí)踐內(nèi)容，參見楊澤偉主編：《海上共同開發(fā)國(guó)際法問題研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第3-306頁。其理由主要為：首先，東盟一些國(guó)家既難以接受“主權(quán)屬我”的前提，缺乏實(shí)施“擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”的政治意愿，難以啟動(dòng)；其次，無現(xiàn)實(shí)利益需要，因?yàn)闁|盟一些國(guó)家已大力開發(fā)了南海的資源；最后，南海尤其是南沙爭(zhēng)議涉及多方，特別是爭(zhēng)議海域范圍難以達(dá)成共識(shí)，存在實(shí)際操作上的困難，所以，“主權(quán)屬我，擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”的方針在南沙的實(shí)施依然存在困境。為此，中國(guó)和東盟國(guó)家找到并擴(kuò)大共同利益范圍的海洋低敏感領(lǐng)域的合作，是可以努力的方向。[3](P77-79)

2、和諧海洋理念(2009)。我國(guó)在2009年4月中國(guó)人民解放軍海軍成立60周年之際，根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)特別是海洋形勢(shì)發(fā)展需要，提出了構(gòu)建“和諧海洋”的倡議或理念，以共同維護(hù)海洋持久和平與安全。構(gòu)建“和諧海洋”理念的提出，也是我國(guó)前國(guó)家主席胡錦濤于2005年9月15日在聯(lián)合國(guó)成立60周年首腦會(huì)議上提出構(gòu)建“和諧世界”理念以來在海洋領(lǐng)域上的細(xì)化和目標(biāo)具體化，體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋問題的新認(rèn)識(shí)、新要求，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)國(guó)際海洋法發(fā)展的新貢獻(xiàn)。(25)我國(guó)提出的“和諧海洋”理念內(nèi)容為：堅(jiān)持聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)，建立公正合理的海洋；堅(jiān)持平等協(xié)商，建設(shè)自由有序的海洋；堅(jiān)持標(biāo)本兼治，建設(shè)和平安寧的海洋；堅(jiān)持交流合作，建設(shè)和諧共處的海洋；堅(jiān)持敬海愛海，建設(shè)天人合一的海洋。參見金永明著：《中國(guó)海洋法理論研究(增訂版)》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2016年版，第305-306頁。

3、中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)(2012)。中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)自黨的十八大報(bào)告首次完整提出以來，經(jīng)過發(fā)展和成形以及深化的過程，已形成新時(shí)代中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略治理體系。其核心內(nèi)容，主要表現(xiàn)在以下方面：在政治和安全上的目標(biāo)是不稱霸及和平發(fā)展；在經(jīng)濟(jì)上的目標(biāo)是發(fā)展和壯大海洋經(jīng)濟(jì)，具體路徑是運(yùn)用21世紀(jì)海上絲綢之路和堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)合作；在文化上的目標(biāo)是構(gòu)建開放包容互鑒的海洋文化；在生態(tài)上的目標(biāo)是構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的海洋生態(tài)環(huán)境。新時(shí)代中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的終極目標(biāo)和愿景是實(shí)現(xiàn)海洋命運(yùn)共同體。[4]

4、21世紀(jì)海上絲綢之路(2013)。21世紀(jì)海上絲綢之路是“一帶一路”倡議的重要組成部分，也是我國(guó)推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要路徑?！耙粠б宦贰背h獲得國(guó)際社會(huì)的好評(píng)并取得良好的效果，得益于其符合時(shí)代發(fā)展需要，契合各國(guó)發(fā)展愿望，在性質(zhì)和功能上其是一種新型國(guó)際和區(qū)域合作模式與路徑。

同時(shí)，“一帶一路”倡議取得如此好的效果，離不開中國(guó)政府及時(shí)通過發(fā)布政策性文件(例如，2015年3月28日發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，2017年5月10日發(fā)布的《共建“一帶一路”：理念、實(shí)踐和中國(guó)的貢獻(xiàn)》，2017年6月20日發(fā)布的《“一帶一路“建設(shè)海上合作設(shè)想》，以及2019年4月22日發(fā)布的《共建“一帶一路”倡議：進(jìn)展、貢獻(xiàn)和展望》)，以闡釋“一帶一路”倡議的主要內(nèi)容和本質(zhì)及特征以及目標(biāo)愿景，并通過設(shè)立多個(gè)重要平臺(tái)(例如，中國(guó)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇，中國(guó)進(jìn)口博覽會(huì))和保障性基礎(chǔ)制度(例如，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，絲路基金，中國(guó)-東盟投資合作基金)，促進(jìn)了“一帶一路”建設(shè)進(jìn)程。此外，在建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路的途徑中，離不開南海區(qū)域，即無法回避南海問題，所以，合理地處理南海問題是推進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路的重要基礎(chǔ)。(26)關(guān)于“一帶一路”倡議之本質(zhì)和南海區(qū)域合作內(nèi)容，參見Jin Yongming, The Essence of the Belt and Road Initiative and Regional Cooperation in the South China Sea, The Hiroshima Law Journal, Vol.43, No.2, October 2019, pp.41-70。

5、海洋命運(yùn)共同體(2019)。2019年4月23日，國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平在青島集體會(huì)見應(yīng)邀出席中國(guó)人民解放軍海軍成立70周年多國(guó)海軍活動(dòng)的外方代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)時(shí)，從海洋的本質(zhì)及其地位和作用、構(gòu)建21世紀(jì)海上絲綢之路的目標(biāo)、中國(guó)參與海洋治理的作用和海軍的貢獻(xiàn)，以及國(guó)家間處理海洋爭(zhēng)議的原則等視角，指出了合力構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的必要性和重要性。(27)參見http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-04/23/c_1124404136.htm，2019年4月23日訪問。而海洋命運(yùn)共同體的構(gòu)建如人類命運(yùn)共同體的建構(gòu)一樣，需要分階段、分步驟、有重點(diǎn)地推進(jìn)實(shí)施。這是由海洋命運(yùn)共同體的本質(zhì)屬性或法律屬性決定的。

不可否認(rèn)，海洋命運(yùn)共同體的推進(jìn)和實(shí)施的主體是人類。這里的“人類”是指全人類，既包括今世的人類，也包括后世的人類，體現(xiàn)了海洋是公共產(chǎn)品、國(guó)際利益空間(國(guó)際公域)及人類共同繼承財(cái)產(chǎn)、遵循代際公平原則的本質(zhì)性要求。而代表人類行動(dòng)的主體為國(guó)家、國(guó)際組織及其他重要非政府組織，其中國(guó)家是構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的主要及絕對(duì)的主體，起主導(dǎo)及核心作用。這是由國(guó)家是國(guó)際法的主體地位或核心地位決定的。

在客體上，海洋命運(yùn)共同體規(guī)范的是海洋的整體，既包括人類開發(fā)利用海洋空間和資源的一切活動(dòng)或行為，也包括對(duì)賦存在海洋中的一切生物資源和非生物資源的保護(hù)和養(yǎng)護(hù)，體現(xiàn)了有效合理使用海洋空間和資源的整體性要求，這是由海洋的本質(zhì)屬性(如公益性、關(guān)聯(lián)性、專業(yè)性、流動(dòng)性、承載力、凈化力等)所決定的，也體現(xiàn)了對(duì)海洋的規(guī)范性和整體性要求，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用和發(fā)展目標(biāo)。(28)例如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在“前言”中指出，本公約締約各國(guó)應(yīng)在妥為顧及所有國(guó)家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便利國(guó)際交通和促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)以及研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境。為此，筆者認(rèn)為，海洋命運(yùn)共同體可分為三大類。第一，按海洋區(qū)域或空間范圍分類，例如，地中海、南海、東海命運(yùn)共同體；第二，按海洋功能分類，例如，海洋生物資源共同體、海洋環(huán)境保護(hù)共同體、海洋科學(xué)研究共同體，以及海洋技術(shù)裝備共同體；第三，按海洋領(lǐng)域分類，例如，海洋政治、海洋經(jīng)濟(jì)、海洋文化、海洋生態(tài)、海洋安全共同體。

在運(yùn)作方式上，應(yīng)堅(jiān)持共商共建共享的原則以及其他符合國(guó)際法的基本原則，采取多維多向合作的方式予以推進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)共同管理、共同發(fā)展、共同獲益、共同進(jìn)步的目標(biāo)，體現(xiàn)共同體原理所追求的目標(biāo)和價(jià)值取向。

(二)中國(guó)完善海洋法制度的若干建議

1、軍艦在領(lǐng)海內(nèi)的無害通過程序上的內(nèi)容修改。如上所述，對(duì)于外國(guó)軍艦在中國(guó)領(lǐng)海內(nèi)的無害通過在國(guó)內(nèi)法中存在不同的規(guī)定，例如，《中國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第6條針對(duì)外國(guó)軍艦在我國(guó)領(lǐng)海內(nèi)的無害通過規(guī)范的是事先許可或事先批準(zhǔn)，此內(nèi)容與《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)“聯(lián)合國(guó)海洋法公約”的決定》的聲明內(nèi)容并不完全一致。其第4條規(guī)定，中華人民共和國(guó)重申：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》有關(guān)領(lǐng)海內(nèi)無害通過的規(guī)定，不妨礙沿海國(guó)按其法律規(guī)章要求外國(guó)軍艦通過領(lǐng)海事先得到該國(guó)許可或通知該國(guó)的權(quán)利。

從制定和解釋法律(“決定”)的主體看，它們具有同樣的地位，因?yàn)樗鼈兙怯扇珖?guó)人大常委會(huì)通過和決定的；從法律本身的位階看，“法律”高于“決定”；從制定或通過的時(shí)間看，對(duì)于同樣的事項(xiàng)，是否應(yīng)遵守“后法”優(yōu)于“先法”的原則，那么這就面臨需要修改“先法”規(guī)定的內(nèi)容，以協(xié)調(diào)和統(tǒng)一針對(duì)同一事項(xiàng)的具體規(guī)范。[3](P136)此外，我國(guó)是否需要繼續(xù)實(shí)施事先許可制或事先通知制，也到了須予以討論和研究的時(shí)機(jī)了。因?yàn)椴捎么朔椒ǖ膰?guó)家畢竟不多，并對(duì)我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略進(jìn)程也帶來阻礙作用。為此，如何運(yùn)用構(gòu)建包容互鑒的海洋文化目標(biāo)指導(dǎo)海洋法制度的完善，使海洋發(fā)揮自由和開放的本質(zhì)性作用就特別重要。

2、制定海洋基本法的核心是明確海洋機(jī)構(gòu)職權(quán)。海洋基本法的制定不僅可以克服和彌補(bǔ)“海洋”用語入憲的難度，而且可以明確地規(guī)范海洋機(jī)構(gòu)的職權(quán)，以統(tǒng)領(lǐng)海洋事務(wù)工作，發(fā)揮主導(dǎo)作用。(29)對(duì)于中國(guó)周邊國(guó)家存在的諸如“海洋基本法”的內(nèi)容及啟示，參見董躍：《我國(guó)周邊國(guó)家“海洋基本法”的功能分析：比較與啟示》，《邊界與海洋研究》2019年第4期，第39-49頁。

眾所周知，我國(guó)在進(jìn)入新時(shí)代(2012—)以來，對(duì)海洋管理機(jī)構(gòu)作了兩次大的機(jī)構(gòu)改革(2013年，重組國(guó)家海洋局，設(shè)立中國(guó)海警局和國(guó)家海洋委員會(huì)；2018年撤銷國(guó)家海洋局，其職責(zé)由其他部門如自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等承擔(dān)，中國(guó)海警局轉(zhuǎn)隸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì))，但國(guó)家海洋委員會(huì)的具體職責(zé)和單位組成、運(yùn)作方式等內(nèi)容和程序，迄今沒有公開，所以可以在制定海洋基本法時(shí)予以明確規(guī)定，確保其透明性、正常運(yùn)作并發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。(30)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》指出，為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)；國(guó)家海洋委員會(huì)具體工作由國(guó)家海洋局承擔(dān)。參見http://www.gov/20131h/content_2354443.htm，2013年3月15日訪問。

3、制定中國(guó)海警局組織法以明確執(zhí)法職權(quán)。在2018年的海洋管理機(jī)構(gòu)改革中，2013年組建的中國(guó)海警局已由接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)轉(zhuǎn)為中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，組建了中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，稱中國(guó)海警局。盡管第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議于2018年6月22日通過的《關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》(2018年7月1日起施行)，賦予了中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法的范圍或任務(wù)以及在執(zhí)行任務(wù)時(shí)與其他行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系兩個(gè)方面的內(nèi)容，從而使中國(guó)海警局在隸屬中央軍委領(lǐng)導(dǎo)和其他行政機(jī)關(guān)執(zhí)法之間的職權(quán)上得到了協(xié)調(diào)。[4]但中國(guó)海警局與其他行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制需要在今后的法律規(guī)章中予以規(guī)范，包括修改現(xiàn)存有關(guān)海洋領(lǐng)域的法律規(guī)章，而更重要的是，為行使中國(guó)海警局在海洋維權(quán)執(zhí)法中的職權(quán)應(yīng)盡快制定中國(guó)海警局組織法，以明確其任務(wù)、具體職權(quán)，以及適用措施上的程序性規(guī)定等內(nèi)容，包括中國(guó)海警局在維權(quán)執(zhí)法過程中未能履行或不可能單獨(dú)完成其海上維權(quán)職責(zé)，轉(zhuǎn)為由體制內(nèi)的中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署行動(dòng)時(shí)，在何種情形下，在何種程度上，適用何種程序，啟動(dòng)何種程度的應(yīng)對(duì)措施等內(nèi)容，需要在今后的相關(guān)法規(guī)中予以確定。

4、海洋爭(zhēng)議解決方法利用再思考。中國(guó)在涉及領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益等重大問題上，一貫堅(jiān)持由直接有關(guān)國(guó)家通過談判的方式解決爭(zhēng)端，并取得了一定的業(yè)績(jī)。主要為：中國(guó)同12個(gè)陸地鄰國(guó)解決了歷史遺留的邊界問題，堅(jiān)持通過對(duì)話談判處理同鄰國(guó)的領(lǐng)土和海洋權(quán)益爭(zhēng)端，以建設(shè)性姿態(tài)提出“擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”的主張，盡最大努力維護(hù)南海、東海及周邊和平穩(wěn)定；[5](P8)中國(guó)和越南通過談判協(xié)商劃定了兩國(guó)在北部灣的海上界線和締結(jié)了漁業(yè)協(xié)定(即《中越北部灣劃界協(xié)定》和《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》，2014年6月30日生效)，維護(hù)了北部灣的海上安全，并在漁業(yè)合作上取得了雙贏的效果。

從我國(guó)針對(duì)海洋問題的政策和解決海洋爭(zhēng)議問題的進(jìn)程看，我國(guó)解決海洋爭(zhēng)議問題的路徑為以下三個(gè)步驟。首先，利用協(xié)商談判的方法，包括“主權(quán)屬我，擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”、“雙軌思路”(即有關(guān)爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國(guó)與東盟國(guó)家共同維護(hù))；其次，當(dāng)利用這些方法無法解決問題時(shí)，則通過制定規(guī)則、管控危機(jī)，達(dá)成共識(shí)的方法處理爭(zhēng)議問題，這樣做的目的是實(shí)現(xiàn)資源共享、合作共贏的目標(biāo)；最后，通過各方面的海洋領(lǐng)域合作，提升互信，為最終解決海洋爭(zhēng)議問題創(chuàng)造基礎(chǔ)和條件，實(shí)現(xiàn)和諧海洋、海洋命運(yùn)共同體之目標(biāo)。

但當(dāng)運(yùn)用政治方法確實(shí)無法解決或預(yù)測(cè)不可能最終解決海洋爭(zhēng)議問題時(shí)，我國(guó)面臨是否應(yīng)由政治方法向法律方法(司法或仲裁)轉(zhuǎn)換的困境，即我國(guó)面臨利用法律方法解決海洋爭(zhēng)議問題的政策調(diào)整的利弊分析和研究的任務(wù)及挑戰(zhàn)，以更好地為實(shí)現(xiàn)“依法治?！蹦繕?biāo)做出貢獻(xiàn)。

四、結(jié)束語

如上所述，我國(guó)依據(jù)習(xí)慣海洋法和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》制定了國(guó)內(nèi)海洋法制度，并經(jīng)過長(zhǎng)期努力形成了中國(guó)海洋法制度體系及其治理體系，但其中的一些內(nèi)容受到其他國(guó)家的挑戰(zhàn)，所以中國(guó)面臨如何應(yīng)對(duì)這些問題的困境。

事實(shí)上，中國(guó)在海洋法制度體系上的挑戰(zhàn)內(nèi)容，多是國(guó)際社會(huì)無法達(dá)成共識(shí)的爭(zhēng)議性問題，所以這些問題如果國(guó)際社會(huì)無法繼續(xù)達(dá)成共識(shí)，則這些對(duì)立性問題將依然存在，包括美國(guó)在世界各地進(jìn)行的所謂航行自由行動(dòng)結(jié)果也不能改變其他國(guó)家的法律立場(chǎng)，所以，為實(shí)現(xiàn)和諧海洋理念、海洋命運(yùn)共同體目標(biāo)，“依法治?！笔侵匾幕A(chǔ)和保障。所謂“依法治?！保褪且砸?guī)則主張權(quán)利，以規(guī)則維護(hù)和使用權(quán)利，以規(guī)則解決權(quán)利爭(zhēng)議，維護(hù)海洋秩序，實(shí)現(xiàn)“依法治?！蹦繕?biāo)。

應(yīng)該指出的是，這里的“規(guī)則”是指國(guó)際社會(huì)共同參與達(dá)成的統(tǒng)一性規(guī)則。如果對(duì)這些“規(guī)則”的內(nèi)容存在異議或不同的解釋，則在他方反對(duì)的情況下，就不能運(yùn)用此“規(guī)則”處理海洋爭(zhēng)議問題，相反，相關(guān)方需要就此“規(guī)則”的差異性進(jìn)行磋商，以補(bǔ)充和完善這些“規(guī)則”內(nèi)涵。

此外，中國(guó)應(yīng)根據(jù)國(guó)際形勢(shì)和自身實(shí)際地位，對(duì)他國(guó)反對(duì)的國(guó)內(nèi)海洋法制度內(nèi)容進(jìn)行重新檢視，包括補(bǔ)充和澄清模糊性內(nèi)容、術(shù)語，調(diào)整國(guó)際社會(huì)少數(shù)國(guó)家的實(shí)踐性做法，以自覺、自發(fā)和大局的角度以及引領(lǐng)海洋秩序的意念進(jìn)一步完善中國(guó)海洋法制度體系，為增進(jìn)國(guó)際社會(huì)的共同利益，維護(hù)海洋秩序和海洋規(guī)則，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)提出的合理海洋倡議和愿景目標(biāo)做出中國(guó)的持續(xù)貢獻(xiàn)。(31)中國(guó)在維護(hù)海洋秩序、構(gòu)筑海洋新規(guī)則上的角色轉(zhuǎn)換和定位內(nèi)容，參見金永明：《現(xiàn)代海洋法體系與中國(guó)的實(shí)踐》，《國(guó)際法研究》2018年第6期，第45頁；金永明：《新時(shí)代中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略治理體系論綱》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期，第29-30頁。這是對(duì)負(fù)責(zé)任大國(guó)的要求，也是具有多重身份的中國(guó)的應(yīng)有價(jià)值取向，更是中國(guó)適應(yīng)海洋特質(zhì)所須努力的目標(biāo)?？傊?，這是多贏合作時(shí)代的合理要求和必然產(chǎn)物。(32)金永明：《新時(shí)期東海?？瞻踩珯C(jī)制研究》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期，第8-9頁。例如，由中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議于2020年6月20日修訂通過的《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》(2020年6月21日起施行)第9條規(guī)定，人民武裝警察部隊(duì)由內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)、機(jī)動(dòng)部隊(duì)、海警部隊(duì)和院校、研究機(jī)構(gòu)等組成；第47條規(guī)定，人民武裝警察部隊(duì)執(zhí)行海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)，由法律另行規(guī)定。