周 鑫

（北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院,北京100083)

黨的十九屆四中全會(huì)指出,我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。全會(huì)對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了一系列重大的戰(zhàn)略部署,對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提出了更新、更高的要求,為加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了行動(dòng)指南。2019年11月26日,中央全面深化改革委員會(huì)第十一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》,進(jìn)一步指出,推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須建立健全包括領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)督體系、市場(chǎng)體系、信用體系和法律政策體系在內(nèi)的七大體系,同時(shí),要求落實(shí)各類主體責(zé)任,提高市場(chǎng)主體和公眾參與的積極性,形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與和良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系。這一系列文件的出臺(tái),為引導(dǎo)和促進(jìn)公眾參與生態(tài)治理、構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系提供了方向指引和根本遵循。生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域是我國(guó)公眾參與和社會(huì)治理機(jī)制發(fā)育相對(duì)完善的一個(gè)基礎(chǔ)性領(lǐng)域。因此,大力推動(dòng)公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化,不僅對(duì)于建設(shè)生態(tài)文明意義重大,也為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到探索和鋪墊作用。

一、公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的主體

公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,是黨和國(guó)家的明確要求,符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要。當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),生態(tài)環(huán)境治理也進(jìn)入新常態(tài)。公眾對(duì)于優(yōu)美生活的期待已經(jīng)成為民生基本訴求之一,百姓對(duì)于“溫飽”和“生存”的需求也轉(zhuǎn)型成為對(duì)于“生態(tài)”與“環(huán)保”的渴望。在這樣的社會(huì)形勢(shì)下,如何改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障人民群眾環(huán)境權(quán)益、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)成果共享,正在成為政府開展生態(tài)環(huán)境治理所面臨的新常態(tài)。究竟如何能夠更好實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理?黨的十九大明確提出,著力解決突出環(huán)境問題,必須構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。由此可見,生態(tài)環(huán)境治理體系的建設(shè),既需要政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用,加快完善生態(tài)文明體制改革總體思路,做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革頂層設(shè)計(jì)方案,更需要社會(huì)公眾發(fā)揮其主體作用,積極參與和配合生態(tài)治理。公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,既可以降低政府的治理成本,又能夠發(fā)揮公眾的積極性和主動(dòng)性,形成社會(huì)合力,共同促進(jìn)生態(tài)文明水平的提升。

生態(tài)環(huán)境治理的公眾參與主體,主要涉及公民、法人和其他組織等。其中,人民團(tuán)體（如工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等組織,以下簡(jiǎn)稱工青婦)、綠色團(tuán)體（如環(huán)保民間組織)和志愿者隊(duì)伍等,具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和群眾動(dòng)員經(jīng)驗(yàn),理應(yīng)成為生態(tài)環(huán)境治理的主要依靠力量。

（一)充分發(fā)揮人民團(tuán)體在生態(tài)環(huán)境治理中的作用

黨的十九屆四中全會(huì)明確指出,要堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),統(tǒng)籌推進(jìn)人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商等。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì),人民團(tuán)體在推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中具有重要的作用。早在1994年頒布的《中國(guó)21世紀(jì)議程》中,就專章論述了“團(tuán)體及公眾參與可持續(xù)發(fā)展”的方案和領(lǐng)域,指出實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須依靠公眾和社會(huì)團(tuán)體的支持和參與,強(qiáng)調(diào)了團(tuán)體參與可持續(xù)發(fā)展的重要意義,其中明確強(qiáng)調(diào)了工會(huì)、青年團(tuán)和婦聯(lián)參與可持續(xù)發(fā)展的依據(jù)、目標(biāo)及行動(dòng)。在中共中央、國(guó)務(wù)院2014年下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》一文中,明確提出鼓勵(lì)公眾積極參與,構(gòu)建公民參與的社會(huì)行動(dòng)體系。在開展生態(tài)環(huán)境治理、構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的新時(shí)代,結(jié)合工會(huì)、青年團(tuán)和婦聯(lián)的不同屬性與特征,可以開展特定的活動(dòng)。

在企業(yè)當(dāng)中,工會(huì)是連接廠方、工人與社會(huì)的紐帶。工會(huì)應(yīng)積極促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn),參與職業(yè)安全的監(jiān)督與執(zhí)行工作；推動(dòng)綠色生產(chǎn),參與改善工作環(huán)境與職業(yè)安全衛(wèi)生條件；強(qiáng)化企業(yè)主體的生態(tài)責(zé)任與社會(huì)責(zé)任,促使廠方承擔(dān)自身義務(wù)。工會(huì)既要努力保障工人的勞動(dòng)權(quán)益,也要維護(hù)其環(huán)境和健康權(quán)益,因此,要積極動(dòng)員并推動(dòng)工人參與環(huán)境政策的制定與執(zhí)行、參與環(huán)境影響評(píng)價(jià),投身生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐當(dāng)中。工會(huì)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn),對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、資源高效利用制度等加以掌握,不斷提升自身參與生態(tài)環(huán)境治理的能力和水平,為構(gòu)建企業(yè)責(zé)任體系、推進(jìn)企業(yè)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮積極的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

共青團(tuán)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的先進(jìn)青年的群眾組織,在生態(tài)環(huán)境治理中具有自身獨(dú)特的力量和作用。共青團(tuán)要積極引導(dǎo)青年、督促青年,努力促進(jìn)青少年樹立節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的觀念；變革生活方式、營(yíng)造綠色生活,培育青少年節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生活方式投身環(huán)保實(shí)踐、推動(dòng)生態(tài)治理和環(huán)境改善,引導(dǎo)青少年積極參與植樹造林等生態(tài)治理活動(dòng)。

婦聯(lián)在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮著非常獨(dú)特的作用。婦聯(lián)應(yīng)該努力破除經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制約,在依法維護(hù)女性生態(tài)權(quán)益的同時(shí),大力開展具有女性特色的環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)活動(dòng)。20世紀(jì)90年代,林業(yè)部和婦聯(lián)曾經(jīng)共同倡導(dǎo)開展了“三八綠色工程”,積極推動(dòng)全民綠化行動(dòng),“動(dòng)員全國(guó)億萬(wàn)婦女積極投入到種樹、種草、種花以及各項(xiàng)防護(hù)林工程建設(shè)的活動(dòng)中去,為加快國(guó)土綠化的進(jìn)程貢獻(xiàn)力量”［1］,這一活動(dòng)在20世紀(jì)90年代曾推動(dòng)每年約1.2億城鄉(xiāng)婦女參與植樹造林,扎實(shí)推動(dòng)了我國(guó)的生態(tài)治理工作、促進(jìn)了生態(tài)平衡。此外,婦聯(lián)還可以通過開展綠色家庭教育在構(gòu)建綠色家庭中發(fā)揮積極作用,通過培育節(jié)約資源、綠色消費(fèi)的理念,倡導(dǎo)低碳生活和綠色消費(fèi)的生活方式,從而為生態(tài)文明建設(shè)培育良好的社會(huì)土壤。

工會(huì)、青年團(tuán)和婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體具有自身的特質(zhì)與優(yōu)勢(shì),形成了牢固的群眾基礎(chǔ),以及廣泛的社會(huì)網(wǎng)絡(luò),最能依靠群眾和發(fā)動(dòng)群眾。因此,應(yīng)該積極發(fā)揮這類團(tuán)體生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中積極作用。

（二)充分發(fā)揮綠色團(tuán)體在生態(tài)環(huán)境治理中的作用

我國(guó)大陸地區(qū)最早的環(huán)保民間組織成立于20世紀(jì)90年代,在環(huán)境教育和宣傳、環(huán)境咨詢和決策等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了較好的發(fā)展。作為獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的第三方力量,環(huán)保民間組織在生態(tài)治理中具有以下不可替代的作用:

第一,積極與政府和相關(guān)職能部門進(jìn)行溝通與合作,向政府提出有關(guān)生態(tài)環(huán)境治理的政策建議,促進(jìn)其決策的科學(xué)化、民主化和生態(tài)化。許多環(huán)保民間組織都擁有專業(yè)的學(xué)者和團(tuán)隊(duì),其考察的數(shù)據(jù)、規(guī)劃的項(xiàng)目往往對(duì)政府決策具有重要的參考意義。此外,環(huán)保團(tuán)體還應(yīng)積極承擔(dān)環(huán)境公益訴訟主體資格,為有序引導(dǎo)公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,化解社會(huì)矛盾,促進(jìn)人與人、人與社會(huì)以及人與自然和諧共生作出積極貢獻(xiàn)。

第二,監(jiān)督企業(yè)排放污染和破壞環(huán)境的行為,推動(dòng)企業(yè)承擔(dān)更多的生態(tài)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。環(huán)保民間組織可以積極利用自身的專業(yè)知識(shí),與企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)學(xué)研一體化合作,促進(jìn)企業(yè)按照綠色、循環(huán)、低碳經(jīng)濟(jì)的原則和要求進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。

第三,加強(qiáng)與不同團(tuán)體的合作、拓展環(huán)?；顒?dòng)的范圍。通過加強(qiáng)與新聞界的聯(lián)系與合作,促進(jìn)環(huán)境信息的公開化,提高公眾的環(huán)保認(rèn)知度和參與度,促進(jìn)環(huán)境決策公平、合理與公開；加強(qiáng)同城鄉(xiāng)社區(qū)和社會(huì)工作者的聯(lián)系與合作,共同發(fā)動(dòng)城鄉(xiāng)居民參與城鄉(xiāng)環(huán)境整治,推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境治理；加強(qiáng)與法律界尤其是律師協(xié)會(huì)的合作,關(guān)注各類環(huán)境事件和環(huán)境糾紛,合理疏導(dǎo)受害者情緒,為環(huán)境受害者提供法律援助和專業(yè)幫助,促進(jìn)群眾依法保障環(huán)境權(quán)益,維護(hù)生態(tài)和諧、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

環(huán)保民間組織在參與環(huán)境治理體系建設(shè)的進(jìn)程中,需要嚴(yán)格按照法律和自身章程的規(guī)定,提升組織生存能力以及開展環(huán)保項(xiàng)目的能力,影響群眾、教育群眾、發(fā)動(dòng)群眾,發(fā)揮生態(tài)建設(shè)的社會(huì)合力,將環(huán)保行動(dòng)和生態(tài)治理實(shí)踐落到實(shí)處。

（三)充分發(fā)揮志愿隊(duì)伍在生態(tài)環(huán)境治理中的作用

志愿服務(wù)不同于政府服務(wù)與市場(chǎng)服務(wù),具有群眾性、公益性和利他性的特征。習(xí)近平總書記2019年在天津市和平區(qū)朝陽(yáng)里社區(qū)視察時(shí)曾指出,志愿者事業(yè)要同“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、同建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家同行。“志愿服務(wù)是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志,是廣大志愿者奉獻(xiàn)愛心的重要渠道。要為志愿服務(wù)搭建更多平臺(tái),更好發(fā)揮志愿服務(wù)在社會(huì)治理中的積極作用?！保?］在開展生態(tài)環(huán)境治理、建設(shè)美麗中國(guó)的事業(yè)中,志愿服務(wù)以及志愿精神同樣可以發(fā)揮其獨(dú)特作用。志愿者來(lái)自群眾領(lǐng)域,因此,具有其獨(dú)特的凝聚力、疏導(dǎo)和教化作用以及廣泛的扶助功能。因此,在生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)踐中,應(yīng)大力發(fā)揚(yáng)志愿者精神,努力擴(kuò)展志愿者服務(wù)領(lǐng)域,同時(shí)擴(kuò)大志愿者隊(duì)伍,并完善志愿服務(wù)體系,積極推動(dòng)志愿者聯(lián)系人民群眾與生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐,例如,開展垃圾分類、環(huán)境宣傳教育、綠色社區(qū)建設(shè)等活動(dòng),從而促進(jìn)志愿精神與志愿工作同生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。

生態(tài)環(huán)境治理中的志愿服務(wù)體系還應(yīng)立足基層社會(huì)治理,扎根城鄉(xiāng)社區(qū),將志愿服務(wù)的特色與人民群眾的利益訴求以及社區(qū)生活的實(shí)際需要結(jié)合起來(lái),將志愿服務(wù)與扶貧互助和環(huán)境保護(hù)聯(lián)系起來(lái),實(shí)現(xiàn)廣泛動(dòng)員、廣泛參與、積極奉獻(xiàn)的局面,開展具有新時(shí)代特色的環(huán)境運(yùn)動(dòng)和志愿活動(dòng)。此外,志愿者服務(wù)隊(duì)伍還要結(jié)合新時(shí)代群眾需求的變化,加強(qiáng)自身的學(xué)習(xí)和管理,在聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的過程中不斷提升志愿服務(wù)水平與志愿服務(wù)能力。志愿服務(wù)需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序開展,需要黨政部門與志愿隊(duì)伍的有效結(jié)合,從而促進(jìn)廣泛宣傳與積極參與,形成一定的社會(huì)影響力與號(hào)召力,為建設(shè)生態(tài)文明調(diào)動(dòng)全社會(huì)的智慧和力量。

推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理事業(yè),需要廣泛動(dòng)員各類公眾主體積極參與,發(fā)揮社會(huì)合力,從而構(gòu)建現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系,增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理能力。

二、推動(dòng)公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的意義

公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,既是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的題中之義,也是建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的基本要求。積極推動(dòng)公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,對(duì)維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益、創(chuàng)新生態(tài)治理機(jī)制、提升生態(tài)環(huán)境治理能力、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)民主都具有重要的意義。

其一,公眾參與生態(tài)治理有利于提升公眾環(huán)境意識(shí),發(fā)揮公眾監(jiān)督,保障公眾環(huán)境權(quán)益。通過參與環(huán)境政策的制定、環(huán)境影響的評(píng)價(jià),公眾可以不斷提升自身環(huán)境意識(shí),加強(qiáng)參與生態(tài)治理的能力；通過協(xié)助政府監(jiān)督涉污企業(yè),監(jiān)督政府在生態(tài)治理中可能出現(xiàn)的不作為或“尋租”行為,防止公共利益受損。政府不能將公眾的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境訴求視為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的阻礙,而是要將其視為推動(dòng)環(huán)境事務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。沒有群眾的知情、參與、支持,生態(tài)治理是不可能成功的,社會(huì)和諧也無(wú)從談起。因此,政府要樹立積極理念,努力搭建公眾參與生態(tài)治理的平臺(tái),促進(jìn)公眾生態(tài)利益得到有效保障。

其二,公眾參與生態(tài)治理有利于創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制,提升生態(tài)環(huán)境治理能力。以往,政府所施行的環(huán)境治理多為事后治理,環(huán)境管制更多地直接針對(duì)造成環(huán)境污染或環(huán)境損害的行為,主客體都較為清晰。而生態(tài)問題涉及人與自然的關(guān)系以及與之相關(guān)的人與社會(huì)的關(guān)系,既是環(huán)境問題,也是社會(huì)問題,是人的問題。這就意味著生態(tài)治理會(huì)涉及若干部門和公眾,不僅需要依靠政府引導(dǎo),也需要依靠公眾支持。政府必須積極轉(zhuǎn)變治理方式,創(chuàng)新生態(tài)治理機(jī)制,引入公眾參與機(jī)制和合作治理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理能力與治理方式現(xiàn)代化。公眾參與有利于克服政府單純環(huán)境管制的弊端,通過鼓勵(lì)多方參與、共同治理,形成更為開放的治理態(tài)度和體制,增強(qiáng)生態(tài)治理能力。

其三,公眾參與生態(tài)治理有利于推動(dòng)生態(tài)民主,促進(jìn)社會(huì)和諧。生態(tài)民主是社會(huì)主義民主在生態(tài)治理事業(yè)中的具體體現(xiàn)。生態(tài)民主需要政府主導(dǎo),更需要公眾參與；要實(shí)現(xiàn)公共利益,也要保障個(gè)體利益政府必須積極轉(zhuǎn)變職能,建設(shè)生態(tài)服務(wù)型政府,即關(guān)注并促進(jìn)人與自然和諧、構(gòu)建多方參與治理機(jī)制的政府。生態(tài)治理的初衷是為人民服務(wù)、保障公眾的根本生存權(quán)和發(fā)展權(quán),最終治理目標(biāo)是促進(jìn)公眾共建共享生態(tài)文明、促進(jìn)人民群眾的全面發(fā)展。因此,政府要積極建設(shè)和發(fā)揚(yáng)生態(tài)民主,與公眾進(jìn)行民主協(xié)商和對(duì)話,倡導(dǎo)公平與公正,保障公眾的生態(tài)權(quán)利。進(jìn)而促進(jìn)人與人（社會(huì))以及人與自然的和諧。

公眾的積極參與有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理決策的廣泛化和科學(xué)化,這既是建設(shè)生態(tài)文明的基本要求,也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

三、公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境

推動(dòng)公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,有利于進(jìn)一步創(chuàng)新政府公共服務(wù)的理念和方式,充分發(fā)揮廣大人民群眾參與生態(tài)治理和社會(huì)管理的基礎(chǔ)性作用。然而目前,這一領(lǐng)域還存在相應(yīng)的瓶頸性問題與現(xiàn)實(shí)困境,限制了公眾參與作用的有效發(fā)揮。

第一,公眾參與缺乏完善的機(jī)制和途徑,參與意識(shí)不高。由于生態(tài)環(huán)境治理工作長(zhǎng)期處于政府主導(dǎo)的狀態(tài),公眾普遍存在依賴政府的心理,缺乏保護(hù)環(huán)境、參與制定環(huán)境決策以及維護(hù)自身生態(tài)權(quán)益的社會(huì)責(zé)任感和主體意識(shí)。生態(tài)環(huán)境治理需要具有規(guī)范的參與程序,否則公眾參與很有可能處于無(wú)序化狀態(tài),甚至無(wú)從參與的狀態(tài)。從1994年頒布《中國(guó)21世紀(jì)議程》開始,我國(guó)就以法律、文件等形式規(guī)定了公眾參與環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容,但是這些文本相對(duì)過于籠統(tǒng),對(duì)于公眾參與的程序、規(guī)范等并未作出詳細(xì)規(guī)劃和指導(dǎo),因此,公眾參與一直處于相對(duì)無(wú)序的狀態(tài),其參與意識(shí)也無(wú)法得到相應(yīng)提升。此外,包括信息公開機(jī)制和決策參與機(jī)制等也存在滯后性,發(fā)展很不完善；聽證制度發(fā)育遲緩,不少公眾依然處于不了解、不理解的狀態(tài),甚至誘發(fā)社會(huì)矛盾。

第二,公眾參與的法律環(huán)境尚不完善,缺乏有效法律法規(guī)的引導(dǎo)。以往相關(guān)法律領(lǐng)域,較為重視對(duì)公眾保護(hù)環(huán)境義務(wù)的宣傳,忽視了對(duì)公眾環(huán)境權(quán)利的基本保障。多項(xiàng)法律法規(guī)都會(huì)涉及環(huán)境權(quán)益等類似概念,但是現(xiàn)行法律中對(duì)其往往缺乏的明確界定,以及可操作的維權(quán)路徑。這就導(dǎo)致公眾在遇到環(huán)境污染侵害時(shí)很難找到維護(hù)環(huán)境權(quán)益的正當(dāng)途徑,往往通過“鬧事”來(lái)獲得關(guān)注,從而導(dǎo)致環(huán)境群體性事件的多發(fā)。因此,當(dāng)公眾參與環(huán)境維權(quán)和環(huán)境保護(hù)的權(quán)利受到阻礙,以及環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)受到制約時(shí),相關(guān)法律保障機(jī)制不夠完善,都會(huì)使得公眾參與環(huán)境治理的熱情和能力受到極大限制。

第三,公眾參與主體的作用和能力不足,有待提升。生態(tài)領(lǐng)域作為與公眾利益密切相關(guān)的實(shí)踐領(lǐng)域,公眾參與其中的深度和廣度較之于其他領(lǐng)域更為突出。公民和社會(huì)組織等作為不同的參與主體,在參與生態(tài)治理的過程中,也面臨著各自的困境。就公民個(gè)人來(lái)說(shuō),其力量較為薄弱,影響有限。個(gè)體參與者主要受其收入水平、受教育程度、信息獲取能力、社會(huì)影響力、法治素養(yǎng)等方面的限制,很難與涉污企業(yè)等抗衡,參與成本較高,作用有限。環(huán)保民間組織等主體是目前公眾參與的主要依靠力量,但是,其自身發(fā)展面臨很多難題,例如,組織發(fā)展不健全、經(jīng)費(fèi)不足、人員流動(dòng)性較大等,這些都導(dǎo)致各類社會(huì)組織在發(fā)揮自身影響、整合公眾力量方面受到制約,直接影響其在生態(tài)治理領(lǐng)域當(dāng)中的作用的發(fā)揮。

公眾參與生態(tài)治理的水平折射出一個(gè)國(guó)家的治理能力和法治水平,必須大力解決當(dāng)前的諸多瓶頸問題和發(fā)展矛盾,促進(jìn)公眾有序參與生態(tài)治理。要積極構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系,即,環(huán)境治理從傳統(tǒng)的依賴政府治理型轉(zhuǎn)向社會(huì)綜合治理型,政府通過宏觀管理發(fā)揮主導(dǎo)性作用,有效動(dòng)員社會(huì)力量發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),進(jìn)行廣泛的政治和社會(huì)動(dòng)員,從而推動(dòng)公眾積極參與生態(tài)環(huán)境治理,發(fā)揮現(xiàn)代環(huán)境治理體系的社會(huì)合力。

四、推動(dòng)公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的一般性原則

當(dāng)前,我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)多元化特征,參與社會(huì)治理和生態(tài)環(huán)境治理的主體也日益多元化。因此,推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、廣泛參與的一般原則,從而充分發(fā)揮社會(huì)合力在構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的作用。

推動(dòng)公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系必須堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)。在生態(tài)治理格局中,黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本。習(xí)近平指出:“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題,也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題。”［3］堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)必須堅(jiān)持的根本原則,在任何領(lǐng)域都不能動(dòng)搖。2018年5月18,習(xí)近平同志在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出,要“充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢(shì),充分利用改革開放40年來(lái)積累的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ),加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題,堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn),推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階”［3］。在開展生態(tài)治理的過程中,黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在宏觀指導(dǎo)上,統(tǒng)籌規(guī)劃、全面布局并且協(xié)調(diào)各方利益,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效整合。要不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理尤其是化解環(huán)境群體性事件的能力,切實(shí)維護(hù)群眾生態(tài)權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

推動(dòng)公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系必須加強(qiáng)政府負(fù)責(zé)。生態(tài)治理屬于公共事務(wù),政府基于生態(tài)環(huán)境治理與社會(huì)治理的維度,必須將其納入公共服務(wù)和社會(huì)管理職能范圍之內(nèi)。因此,在生態(tài)治理進(jìn)程中,政府必須高度防范因?yàn)槭袌?chǎng)失靈以及政府失職而造成的生態(tài)環(huán)境破壞等問題,強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)治理在解決環(huán)境事務(wù)中的作用,要建立健全環(huán)境保護(hù)類法律法規(guī),科學(xué)有效解決環(huán)境污染問題,妥善處理環(huán)境維權(quán)事件,注重發(fā)揮政府在生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中的職能作用。此外,政府還要努力推動(dòng)將生態(tài)治理納入綜合決策之中。2018年,第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過了憲法修正案,將生態(tài)文明、美麗中國(guó)以及新發(fā)展理念等載入憲法,強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展,把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó),實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”［4］。通過提高生態(tài)文明建設(shè)在國(guó)家發(fā)展中的地位,加大對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的人、財(cái)、物的投入,促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

推動(dòng)公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系必須注重社會(huì)協(xié)同。社會(huì)協(xié)同有利于促進(jìn)社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)整合,發(fā)揮生態(tài)治理的社會(huì)合力。生態(tài)治理應(yīng)該大力發(fā)揮人民政協(xié)、工會(huì)、共青團(tuán)以及婦聯(lián)的作用,促進(jìn)生態(tài)文明理念在全社會(huì)牢固樹立,從而獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)同與公眾支持。例如,2009年至今每年夏季在貴陽(yáng)舉辦的生態(tài)文明論壇,就是一個(gè)促進(jìn)政府、企業(yè)、專家、學(xué)者等多方參與、共建共享生態(tài)文明建設(shè)理論探索和經(jīng)驗(yàn)交流的重要平臺(tái)。生態(tài)文明貴陽(yáng)會(huì)議已經(jīng)做成了一個(gè)環(huán)保與交流的文化品牌,其主辦單位之一正是全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì),而承辦、協(xié)辦的單位則囊括了國(guó)內(nèi)外、政界、學(xué)界以及非政府組織等各類團(tuán)體,交流范圍十分廣闊。此外,要充分推動(dòng)各類環(huán)保民間組織和社會(huì)團(tuán)體發(fā)揮作用,平衡政府與社會(huì)組織之間的責(zé)任和分工,促進(jìn)幾類主體相互配合,實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理和社會(huì)治理的協(xié)調(diào)、有序推進(jìn)。

推動(dòng)公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系必須推動(dòng)廣泛參與。公眾參與是生態(tài)治理廣泛,有利于人民群眾了解、認(rèn)可和支持生態(tài)文明建設(shè),有利于調(diào)動(dòng)人民群眾在環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)中的能動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性,進(jìn)一步完善國(guó)家治理體系、實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。對(duì)于黨和政府來(lái)說(shuō),要積極推動(dòng)生態(tài)文明教育,尤其是生態(tài)價(jià)值觀教育和生態(tài)法治教育,激發(fā)人民群眾建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)在動(dòng)力,并且在法律范圍內(nèi)維護(hù)廣大人民群眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益；同時(shí),也要不斷促進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化、法制化與綠色化相統(tǒng)一,在推動(dòng)重大事項(xiàng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí),政府必須廣泛聽取社會(huì)和公眾的意見。對(duì)于廣大人民群眾來(lái)說(shuō),必須將生態(tài)環(huán)境治理看作是關(guān)系自己切身利益和幸福的大事,在建設(shè)生態(tài)文明的過程中自覺弘揚(yáng)雷鋒精神和志愿者精神,樹立生態(tài)文明理念,自覺主動(dòng)地投身到環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)中。積極參加節(jié)約資源和能源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、等生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng),勇于同破壞自然資源、污染生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行斗爭(zhēng),堅(jiān)持和維護(hù)自己的生態(tài)環(huán)境權(quán)益。這樣,才能真正做到生態(tài)文明建設(shè)為了人民,生態(tài)文明建設(shè)依靠人民,生態(tài)文明建設(shè)的成果由人民共享,以及生態(tài)文明建設(shè)的成效由人民評(píng)價(jià)。這既是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ),也是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的目的所在。

總之,只有堅(jiān)持上述科學(xué)的基本原則,才能有效地發(fā)揮社會(huì)合力在構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的作用。

五、推動(dòng)公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的有效舉措

公眾參與生態(tài)環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)益、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。2014年,環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》,通過加強(qiáng)宣傳動(dòng)員、推進(jìn)環(huán)境信息的公開、暢通公眾參與表達(dá)和訴求渠道以及完善法律法規(guī)等方式,推動(dòng)公眾參與環(huán)境治理體系建設(shè)。此外,對(duì)于環(huán)境法規(guī)與政策的制定、環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及環(huán)境宣傳教育等重點(diǎn)領(lǐng)域,加強(qiáng)公眾參與力度,共同推進(jìn)環(huán)境治理能力建設(shè)。積極推動(dòng)公眾參與環(huán)境治理,有利于維護(hù)人民環(huán)境權(quán)益、創(chuàng)新環(huán)境治理機(jī)制并提升環(huán)境治理能力,從而進(jìn)一步豐富和完善環(huán)境治理體系建設(shè)。在開展生態(tài)文明建設(shè)的新常態(tài)之下,推動(dòng)公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系,需要多措并舉,促進(jìn)公眾參與意愿、能力與水平的提升。

一是加強(qiáng)宣傳動(dòng)員。促進(jìn)公眾理性參與生態(tài)治理,需要建立科學(xué)的宣傳動(dòng)員機(jī)制,進(jìn)而形成公眾與政府、企業(yè)之間的良性互動(dòng)。在信息化時(shí)代,有效運(yùn)用傳統(tǒng)媒體和新媒體,及時(shí)解讀環(huán)境政策,積極傳遞環(huán)境信息,滿足公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。中國(guó)的環(huán)保民間組織在開展環(huán)境教育和宣傳、引導(dǎo)公眾科學(xué)理性參與環(huán)保等方面都發(fā)揮了不可或缺的作用,成為構(gòu)建環(huán)境治理體系中的重要一環(huán)。在此基礎(chǔ)之上,通過環(huán)境宣傳與教育,不斷提升公眾的生態(tài)文明理念,認(rèn)識(shí)到積極構(gòu)建環(huán)境治理體系,參與生態(tài)文明共建共享既是公民環(huán)境權(quán)益之所謀,也是公民環(huán)境責(zé)任之所在。

二是促進(jìn)信息公開。信息公開機(jī)制是促進(jìn)公眾理性、積極參與生態(tài)治理的前提和基礎(chǔ),沒有信息的共享和公開,公眾參與只能流于形式,公眾也無(wú)法以真正的理性和熱情參與其中。近年來(lái),環(huán)境群體性事件以上升之勢(shì)逐年呈現(xiàn),其中既有群眾切實(shí)維權(quán)的案例,也有“不明真相”的群眾盲目參與其中,而后者是無(wú)法提出真正合理而具有建設(shè)性的訴求或建議的。因此,政府部門必須積極建立信息公開機(jī)制,推動(dòng)信息向公眾進(jìn)行及時(shí)和充分公開。

三是暢通訴求表達(dá)。近年來(lái),由于環(huán)保意識(shí)的提升,公眾對(duì)環(huán)境問題更為敏感。尤其是出于“鄰避效應(yīng)”,環(huán)境保護(hù)活動(dòng)更多地出現(xiàn)了公民維權(quán)的因素。處理較為成功的案例中,公眾主要通過向媒體曝光、向政府投訴或信訪、同破壞環(huán)境的企業(yè)進(jìn)行交涉以及申請(qǐng)行政復(fù)議等形式展開；反之,則會(huì)出現(xiàn)環(huán)境群體性事件,影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定。在這一過程中,公眾的訴求能否得到合理表達(dá)是重要的一環(huán),而近年來(lái)大多數(shù)環(huán)境群體性事件多是因?yàn)樾畔⑽茨苡行Ч_,群眾訴求無(wú)法得到及時(shí)而充分的滿足所致。因此,要建立有效的訴求表達(dá)和反饋的互動(dòng)機(jī)制。2014年,新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了公益訴訟制度,規(guī)定設(shè)區(qū)的市級(jí)以上、并于政府民政部門登記的社會(huì)組織,可以成為環(huán)境公益訴訟的主體。截至目前,中國(guó)大陸地區(qū)已有超過700余家環(huán)保民間組織具備了法定起訴資格,極大地提升了環(huán)保組織環(huán)保的監(jiān)督能力以及參與生態(tài)環(huán)境治理的能力。通過建立訴求表達(dá)機(jī)制,能夠更好地理順社會(huì)關(guān)系,推動(dòng)環(huán)境治理體系的有效建立。

四是完善法律保障。公眾參與生態(tài)環(huán)境治理體現(xiàn)了生態(tài)民主、生態(tài)法治以及生態(tài)正義等基本價(jià)值,需要用法律予以保障。通過科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法和全民守法,將公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系納入法治化軌道。立法方面,進(jìn)一步明確公眾參與生態(tài)治理的基本權(quán)利和義務(wù),并對(duì)其參與途徑、形式等予以規(guī)范。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公眾參與作了專章論述,進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整和規(guī)定,有助于公眾依法參與生態(tài)治理。《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》則對(duì)公民、法人和其他社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)從法制層面給予了有效規(guī)范、引導(dǎo)和保護(hù)。執(zhí)法方面,加大生態(tài)執(zhí)法力度,“生態(tài)治理必須嚴(yán)格執(zhí)行我國(guó)目前已經(jīng)頒布的各項(xiàng)有關(guān)法律法規(guī)。有關(guān)部門要依法行政,秉公執(zhí)法,決不能在生態(tài)治理的過程中徇私枉法,侵害公眾環(huán)境利益。”［5］在法律運(yùn)行的其他環(huán)節(jié),要配套建立相應(yīng)的法律法規(guī)?！爸挥袑?shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治,才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”［6］嚴(yán)格的法治既是建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的可靠保障,也是公眾參與生態(tài)治理的堅(jiān)實(shí)后盾,因此,要建立完善的法律機(jī)制,保障公眾依法參與生態(tài)治理的權(quán)利和利益。

五是加大能力扶持。環(huán)保民間組織是公眾參與生態(tài)治理的重要主體。2010年,環(huán)境保護(hù)部首次出臺(tái)了《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》；2014年,出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》,加大了對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的扶持力度,明確提出項(xiàng)目資助及政府購(gòu)買服務(wù)等形式,促進(jìn)環(huán)保民間組織在環(huán)境政策、法規(guī)、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)施中的咨詢參謀作用。通過對(duì)環(huán)保民間組織等公眾主體進(jìn)行環(huán)保意識(shí)、能力和水平的提升,促進(jìn)其參與生態(tài)治理,共建生態(tài)文明。

生態(tài)環(huán)境治理是涉及全社會(huì)的公共事務(wù),需要全民共建、共治、共享。要大力推動(dòng)公眾參與,構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的全新模式。這樣,才能不斷開創(chuàng)公眾理性、有序、有效參與生態(tài)環(huán)境治理的新局面,為生態(tài)文明建設(shè)提供不竭動(dòng)力。