田莉姝,向云鶴

(貴州大學法學院,貴州貴陽 550025)

民國時期，國內政局動蕩、戰(zhàn)亂連年，爭取司法獨立與推進司法黨化成為這一時期司法建設的時代需求與鮮明特點。對于司法獨立與司法黨化兩者的關系，雖然研究者們普遍承認司法黨化是當時歷史背景下的必然選擇，但他們大多對此持批判態(tài)度，認為這一時期國民黨力推的司法黨化從根本上破壞了司法獨立的基礎。然而從結果來看，司法黨化背景下的司法獨立建設反而在某些方面取得了一定成績，這種現(xiàn)象值得我們深入研究。準確地界定國民政府時期國民黨理想中的司法獨立內涵，梳理民國時期司法獨立與司法黨化的密切關聯(lián)，客觀評價司法黨化與司法獨立建設的矛盾，是我們正確認識國民政府時期司法黨化背景下司法獨立建設的重要路徑。

一、司法黨化釋義及其成因分析

司法黨化肇始于國民政府時期，其內涵主要是將司法納入黨的領導之下，這是對北洋政府時期司法獨立于任何黨派原則的改造。國民政府提出司法黨化的主要目的在于實現(xiàn)對司法的革命性改造，旨在以司法黨化為手段，集中司法界的力量，助力北伐戰(zhàn)爭和民主革命。

司法黨化是由黨治理念發(fā)展而來，黨治理念濫觴于孫中山先生提出的以黨治國理論，這一理論是他強烈主張的國家管理方式，而這一管理方式習得于蘇聯(lián)共產黨，在吸取了多年革命失敗的教訓之后，孫中山先生效仿蘇聯(lián)的成功經驗，主張以黨治國的治理理念。在該理念的影響下，司法界的改革也從“司法不黨”變成了“司法黨化”。有學者將民國時期司法黨化分為兩個階段：第一階段為黨人化；第二階為黨義化[1]75-93。本文據(jù)此展開分析。

(一)司法黨人化及成因分析

司法黨人化階段為1926年至1932年，以徐謙和王寵惠為代表。此前國民黨對于司法建設雖然取得了一定成就，但其成果幾無留存。此時為順應北伐革命的需求與孫中山先生推崇的黨國一體建國理論，民國政要、著名法學家徐謙開始進行革命化的司法改革，他認為司法觀念的根本在于司法獨立，要徹底改變司法獨立的局面，才能促進司法觀念的改變[2]。

在北洋政府時期，司法人員超脫于政黨是公認的原則，而1926年的國民政府之所以會作出這一看似歷史倒退、違背司法獨立原則的決策，徐謙對于北洋政府司法的態(tài)度在其中發(fā)揮了重要作用。徐謙是司法黨化的早期倡導者，曾協(xié)助沈家本進行清末司法改革，與李大釗關系親密，又曾前往蘇聯(lián)進行考察。受蘇聯(lián)黨化思想的影響，他將北洋政府時期司法改革失敗的原因歸結為革命的不徹底性，他認為革命不僅僅是革政治的命，同時也應當注重法律的改革[3]。在徐謙等人的影響下，國民政府確立了司法改革的方向。

彼時北伐戰(zhàn)爭正如火如荼，帶動了高漲的民族情緒，國民黨聲譽與日俱增。為了配合司法界“革命化”的目標，一個“革命化”的司法界在當時被理所應當?shù)卣J為應該被一個革命化的政黨帶領。為此，1926年廣州國民政府決議通過“改造司法委員會”，對以往的規(guī)定進行了革命性的調整，如廢除法官不得加入政黨的禁令，擔任司法官員者須為國民黨黨員等[4]172-173。同時，國民黨推薦的司法人員可以得到司法部門的優(yōu)先錄用。自此，司法黨人化正式開啟。

(二)司法黨義化及成因分析

司法黨義化階段為1932年至1948年，這一時期國內環(huán)境逐漸穩(wěn)定，南京國民政府建立。依據(jù)孫中山的五權分立構想，司法院建立并成為全國最高司法機關。居正統(tǒng)領司法院時期，恰逢訓政時期宣告結束，且居正與徐謙等人對司法黨化的理解不甚相同，于是居正在新的歷史時期對司法黨化進行了界定，認為黨化的基本內涵包括兩個方面：一是“司法干部人員黨化”；二是“適用法律時必須注意黨義之運用”[5]。這兩個方面的內涵實質上是將黨化貫穿于司法的全過程，從根源上保障司法人員的黨化，加上在實際司法過程中對黨義的觀照。因此，他提出“司法人員黨化”并非所有的司法官員都必須是黨人，而是司法官員要真正踐行黨義的要求，通俗地說可以理解為，黨人并不一定都具有黨性，而具有黨性的人才是真正實現(xiàn)了“黨義化”[5]。這一時期的司法黨化從內涵上發(fā)生了轉變，由司法黨人化轉向司法黨義化。

在司法黨人化向司法黨義化的轉變過程中，為了使司法在人們日常生活中真正起作用，居正提出需要“使法官認識一個根本法理”，這個法理即在當時被信奉為一切政治經濟司法建設最高原則的三民主義[5]。司法黨義化的內核也是以三民主義為法理的法律哲學體系。因此，在司法實踐中出現(xiàn)了類似于古代法律體系中“春秋決獄”的情況，這一時期體現(xiàn)為“黨義決獄”①。此外，法官的選拔也都是以黨義作為選拔考試以及職業(yè)培訓的主要內容?？梢?，黨義在很大程度上成為各項司法活動的重要理論支撐。

從黨人化向黨義化的發(fā)展，體現(xiàn)了國民黨司法黨化的自我進化。黨化程序隨之加深，由表面滲入內核，從人員進入裁判規(guī)范。

二、國民政府倡導的司法獨立解析

研究每一段歷史時期的法律，都應當遵循對具體概念內涵的精準把控。當前我們通常所說的司法獨立是一項基本的司法審判原則，又稱獨立行使職權原則，是指司法機關依照法律規(guī)定獨立行使司法權，不受其他因素的干擾。行政機關、社會團體和個人不得以任何理由、任何方式對司法機關進行的司法活動加以干涉。司法獨立本是一項具有普適性與普世性的法律基本原則，西方的司法獨立被認為是不可改變的嚴格公理，晚清以來的中國亦是如此。由于一系列思想解放運動的宣傳與不間斷的喪權辱國事件的催化，西方的三權分立與司法獨立理論在當時國人心中成為人間正道一般的存在。即便是1926年以后國民黨開始進行司法黨化，西方司法獨立原則受到破壞甚至是摒棄，但國民政府依舊在后來的司法工作中不斷宣傳司法獨立。如《訓政綱領提案說明書》要求將司法行政與司法審判兩個程序分開，如果兩個程序在一起將不利于獨立的司法審判[6]306。當然，這主要是國民政府出于政治目的而實行的自我包裝。

司法獨立的內涵在不同時期、不同國情之下各有所異，這種有差別的內涵是一國法治針對社會需求而對自身法律進行的自我調整。居正認為世間并不存在放之四海而皆準的普遍的法理，那是“18世紀自然法論之馀毒”[6]306。國民黨宣傳的司法獨立內涵不同于北洋政府時期的司法獨立，若想審視民國時期的司法獨立建設，我們首先需要明確國民黨所倡導的司法獨立是什么。

早在清政府與列強的斗爭中屢屢失利、割地賠款之時，司法獨立等西方司法概念便進入中國，并借由變法圖強之浪潮擴散開來。司法獨立概念在清末變法中意為：“司法權當獨立于行政權且獨立于政黨?！盵7]中華民國南京臨時政府和北京政府時期，司法獨立原則逐漸成為一種新的司法傳統(tǒng)[8]。然而南京臨時政府與北京政府時期政局更迭頻繁，國民黨組織渙散，無法有效領導地方，更無法確立在政府中的牢固地位，革命果實屢遭竊取。經過護國、護法運動之后，屢敗屢戰(zhàn)的孫中山深刻認識到黨國體制的先進性。1924年孫中山先生接受蘇聯(lián)布爾什維克政黨的權威政黨理論，對國民黨進行了改組，并召開了國民黨一大，從此開始了以黨建國的嘗試。在南京國民政府建立之后，以黨建國的方針自然而然轉變?yōu)橐渣h治國的政策。不久之后，國民黨訓政時期宣告開始。在訓政時期，國民政府代替全體國民行使國民應享有的權利，政府擁有完全的治理國家的權力。此時北方依舊軍閥割據(jù)，革命尚未成功，因而國民黨通過一系列立法活動在政治上確立了國民黨一黨專政。1925年的國民政府宣言明確提出：“國民革命之最大目的在致中國獨立，平等，自由，故其最先著手即在廢除不平等條約。”[9]36于司法領域而言，廢除不平等條約即爭取完整獨立的司法主權、排除治外法權的存在，是國民革命的重大奮斗目標。

為了整合一切資源，1926年，徐謙第一次明確提出了司法黨化②。在徐謙的話語中，我們可以看到國民黨為了司法的革命化與北洋政府時期的司法獨立開戰(zhàn)，國民政府之后追求的司法獨立已經不是那個通常意義上的司法獨立。在建立相對穩(wěn)定的南京國民政府之后，國民黨所倡導的司法獨立有兩層含義，即司法主權的獨立和司法機關行使審判權的獨立。司法主權的獨立，即對外爭取中國司法主權之完整獨立，廢除治外法權。這是歷史賦予中國特殊時期司法獨立的使命，也是爭取真正意義上司法獨立的前提。司法機關行使審判權的獨立，即對內在國民黨統(tǒng)一領導之下，由司法機關獨立行使司法審判權力。五權體制下的司法權依舊嚴格遵循著黨國一體的建構原則，并非是對西方三權分立中司法權地位的簡單模仿[10]③。因此，國民黨的五權分立制實則是在以黨治國思想下對三權分立的發(fā)展。

三、司法黨化與司法獨立建設之關聯(lián)與矛盾

在對民國時期的司法黨化與司法獨立這兩個概念進行整理之后，我們發(fā)現(xiàn)司法黨化與司法獨立之間存在著必然聯(lián)系，同時也存在著不可調和的矛盾。

(一)兩者之關聯(lián)

民國時期，司法黨化與司法獨立的建設是互相依存的，我們難以將兩者切斷聯(lián)系而進行單獨研究。兩者的關聯(lián)主要表現(xiàn)在三個方面：

首先，在時間維度上，司法黨化與司法獨立的建設有一定重合。南京國民政府建立之后，兩種司法訴求碰撞在一起，即民國政府建設需要同時完成司法主權獨立與黨國一體化，真正建立五權分立制度之時，正逢訓政開始，黨權要求領導司法。

其次，司法黨化是爭取司法主權獨立運動的延伸。清政府與西方國家簽訂了大量不平等條約，其中在司法領域承認了治外法權的存在。自清政府覆滅后，我國政府雖一直為收回司法主權而不懈努力，但直至1924年孫中山改組廣州國民政府、召開國民黨一大之時，廢除不平等條約依舊是亟待解決的首要問題。充分意識到弱國無外交的人們也發(fā)覺，涉外法權的回收無法依靠自身司法體系的系統(tǒng)西化，必須借助于強有力的政治力量在國際外交上的斡旋。有人說：“在領事裁判權及不平等條約的壓力下，民國法律史可以認為是一部廢約運動史。”[11]245-255徐謙作為這一時期的司法總帥，他認為：“革命后的法律并未發(fā)生改變，廣州國民政府一直沿用的是清末改制后的司法制度，革命只帶來了政治的變化，司法的不徹底性是根本原因?！盵12]徐謙這里所言之“清末改革后的司法制度”具體指向司法不黨的制度設計理念。徐謙認為司法必須配合革命化需求，因而在這一時期司法黨化的表現(xiàn)大多集中于廢除不平等條約，司法黨化成為民族國家在政治與司法上對主權平等的聯(lián)合呼吁。江照信也認為：“司法黨化即當時歷史情境下，廢約運動所支持的民族主義在司法領域內的繼續(xù)延伸?！盵1]111

再次，司法機關行使獨立審判權的司法獨立與司法黨化相結合是黨政一體國家的必然要求。政治的興盛是法律發(fā)達的必要保證，一個動蕩不安的國家難以保證司法的獨立性。在民國初期，從辛亥革命至廣州國民政府改組期間，國家缺乏一個相對穩(wěn)定的中央政權，更缺乏一個穩(wěn)定的司法機關。司法歸根到底是一個公權力行為，民國初年因缺乏強力政治因素的支持，司法長官更換頻繁④，司法界不被社會重視，反而因為沒有政治力量的介入，司法審判極容易受到各路政治勢力的影響，毫無司法獨立可言。直至黨政合一國家建立，北伐成功，國內局面初步穩(wěn)定，司法界欲實現(xiàn)自身快速發(fā)展，爭取司法權力之實際獨立行使。暫不論國民黨因訓政需求欲將司法權攬于本黨之手，就其司法界亦不可能脫離國民黨之領導，否則司法權欲真正獨立于五權之中的其他四權(尤其是強力的行政權)，其結果必是獨木難支。

(二)兩者之矛盾

司法黨化與司法獨立之間的矛盾，最集中的體現(xiàn)在于司法黨化會破壞司法機關獨立行使司法審判權意義上的司法獨立。黨化之后的司法權受到黨權的領導，存在黨權過度干預司法的可能性，甚至有人認為司法黨化與司法獨立之間存在著憲政層面不可調和的矛盾，不得三權分立之精髓，缺乏司法獨立的基礎⑤。

司法黨化在一定程度上確實阻礙了司法權的獨立行使，最具代表性的表現(xiàn)就是人員大量黨化帶來的司法腐敗。第一階段的司法黨化導致司法系統(tǒng)內部國民黨黨員數(shù)量激增。孫中山曾告誡國民黨黨員：“所謂以黨治國，并不是要黨員都做官，然后中國才可以治。是要本黨的主義實行，全國人民遵守本黨的主義，中國然后才可以治。簡而言之，以黨治國，并不是用本黨的黨員治國，是用本黨的主義治國?！盵13]138-143這些人在法律專業(yè)素養(yǎng)上并不一定合格，他們將激進的作風帶入司法審判之中，破壞了司法的獨立性。面對嚴重的司法腐敗現(xiàn)象，在司法黨化的第二階段，居正提出從黨人化向黨義化轉變，同時加強法官入職考核力度，使得司法人員素質有較大提升。

此外這一時期“黨義決獄”雖然在一定程度上彌補了司法空白之處無法可依的局面，但最終還是在國民黨統(tǒng)治后期產生異化。為了打壓中國共產黨，反省院的建立最終也將國民黨之黨化司法異變?yōu)樘貏账痉?，黨化淪為黨同伐異之工具。如第五、六屆司法訓練所培訓班的主旨是“特務人員從事司法”，主要招收中統(tǒng)人員培訓，然后分往各司法機關任職。

但事實上這一時期司法黨化與司法獨立的矛盾并非是絕對的針尖對麥芒，相反，有的時候司法獨立需要借助司法黨化的力量來實現(xiàn)。從民國對司法獨立的建設成果來看，其對外結束了治外法權的存在，收回了完整的司法裁判權；對內建立起一套完整的司法體系，司法界亦逐漸形成了一股政治力量，不再如北洋政府時期一般唯司法權以外的力量馬首是瞻。這些司法獨立建設成就都是司法黨化對司法權獨立行使的貢獻。

(三)國民政府調和司法黨化與司法獨立矛盾的嘗試

國民政府為解決司法黨化與司法獨立的矛盾，針對其實行的司法黨化政策作出了一些調整，試圖在兩者之間尋找一個平衡點。

一是在制度上明確規(guī)定法官獨立審判。這一時期的數(shù)部法律典籍都對法官獨立審判的原則予以保護。如在司法院成立之前，《最高法院組織法》第二條規(guī)定：“最高法院設院長一人，綜理本院事務，但不得指揮審判?！边@一條文是為了防止法院院長對下級法官斷案的控制。同時，為了保障下級法官不會因為獨立行使審判權受到不公正對待，《法院組織法立法原則》規(guī)定：“法官實任推事，除有法定原因，非依法定程序外，對之不得有勒令停職、免職、轉職及減俸等事?！?/p>

二是放寬司法人員的政治條件。首先，國民政府并未明文規(guī)定加入國民黨是司法官員任職或晉升的條件，不過在實踐中，司法機關中的黨員數(shù)量與其所占據(jù)的機要職位都不斷增多。在律師這一與司法密切相關的職業(yè)準入條件中也未要求其具有國民黨黨籍，而與之類似但與政治關聯(lián)程度不那么密切的會計師卻在1927年的《會計師注冊章程》中規(guī)定，黨員是成為會計師的準入條件之一。

三是撤銷特種刑事法庭。特種刑事法庭是在1927年成立的為鎮(zhèn)壓共產黨人而聽命于國民黨各級黨部的特殊審判委員會。這一制度在司法體制上嚴重破壞了獨立完整的司法權，將黨權徹底凌駕于司法權之上，在特種刑事法庭所受理管轄的案件中，司法權已無獨立行使的可能性。1928年，國民黨一批元老認為特種刑事法院破壞了國家的法制統(tǒng)一性，因此提出廢除該制度，這一提議最終被采納，此后，共產黨人的案件被統(tǒng)一歸入到普通法院系統(tǒng)的管轄范圍。

這些措施在平衡司法黨化與司法獨立之間的矛盾方面取得了一定的積極效果，在一定程度上保證了法官案件裁判的獨立性，不過這些嘗試并不能真正保護司法權的獨立行使，最終沒能阻擋國民政府的獨裁化。

四、司法黨化與司法獨立建設之評析

(一)司法黨化與國民政府的司法獨立并非決然對立

司法黨化與司法獨立都是必須付諸實踐的政治與司法訴求。世界上不存在一種必然永遠正確的法理，從本質上講，司法是一種公權力行為。自近代資本主義法律產生之時，國家也基本進入政黨時代，司法獨立亦是近代資本主義法律的創(chuàng)造之一?？傮w觀之，少有司法能完全脫離于政黨影響以外，不論是否實行司法黨化，司法的獨立有效運行皆要借助于政黨力量。因為缺乏政治力量支持，才導致北洋政府司法部門受到多方政治因素影響，難以實現(xiàn)司法獨立。同時，在特殊歷史背景之下，民族存亡大于一切，國民政府將三民主義融入司法之中以鞏固革命成果，在當時局勢之下并無不妥之處。故司法是否需要黨化，應是針對本國具體形勢的選擇，司法獨立與司法黨化并非絕對不能和諧共存。

(二)國民政府司法黨化與司法獨立建設的歷史經驗

政黨制被現(xiàn)代國家普遍踐行，區(qū)別無非是多黨制還是一黨制的問題。在實行多黨制政體的國家中，司法尚且不能完全獨立于政黨之外，那么我們更不應期望實行一黨專政的民國政府采取徹底的司法獨立。在研究中我們除了詬病司法黨化中國民黨對司法權的控制，同時更應該從國民政府司法黨化與司法獨立建設的歷史中總結經驗教訓。

政理對法理的支配應遵循一定的限度。陳顧遠有一經典表述：“立法系以政理支配法理，司法系以法理支配政理?！盵14]80-89既然司法是以法理支配政理，那么理應保證法理在審判案件時高于政理，因為在司法上游的立法階段，政理應該早已滲透到法律規(guī)范之中，在司法階段政理發(fā)揮出監(jiān)督護航的作用即可。實際上，盡管國民政府在司法黨化的制度設計層面依舊是規(guī)定法律高于一切，但在民國后期的司法實踐中司法權威往往需要讓位于黨的權威。以“黨義決獄”為典型的審判制度，便是從制度設計上將黨權置于司法權力之上，徹底有悖于原本就不完整的司法體制，加劇了人民對于司法與政府的信任危機，最終也阻礙了政理的推行。

司法黨化的程度必須準確拿捏。其一，需要實現(xiàn)執(zhí)政黨與政府的內部民主化。1937 年楊兆龍發(fā)表《黨化司法之意義與價值》一文，熱情洋溢地為司法黨化辯護：“‘黨化司法’并不是個壞東西，是我們所需要達到的最終目的。今日中國的司法，不怕黨化，而唯恐其不黨化，或黨化不徹底?！盵15]124-138司法黨化本就存有專制的隱患，在政策推行過程之中，若無民主程序保證不同政治觀點發(fā)聲，司法黨化便容易進入偏離司法獨立的誤區(qū)；其二，在司法黨化過程中必須不斷健全內部監(jiān)督，廣泛聽取和接納外部監(jiān)督。及時有效的監(jiān)督手段亦是權力制衡的一種形式，唯有使執(zhí)政黨保持謹言慎行、如履薄冰的狀態(tài)，司法黨化才不會越過司法獨立的邊界。

五、總結與討論

司法黨化與司法獨立本是一對矛盾體，在特定歷史時期，由于國民黨對司法獨立內涵的調整使得司法黨化與司法獨立在某些層面出現(xiàn)過一種和諧。通過司法黨化，國民政府完成了一個國家司法建設的重要歷史任務——收回治外法權，這是國內實現(xiàn)司法獨立的前提與基礎。對內雖然沒能達到其制度設計上的理想狀態(tài)，司法權獨立行使的狀況還是有所改觀。然而國民黨作為當時唯一的執(zhí)政黨，黨內獨裁盛行，黨外缺乏監(jiān)督，在這種情況下司法黨化最終不可避免地走向司法獨立的對立面，過度的司法黨化必然妨礙司法權的獨立行使。國民政府為尋求改革的推動力量，借助民族主義的浪潮強力推行司法黨化，最終在外部的巨大壓力之下，司法黨化與司法獨立的改革反倒使自己陷入困境。從國民政府司法黨化與司法獨立建設的成敗中我們再次看到：國家與民族的穩(wěn)定、興盛，才是一切司法改革措施施行的沃土。

注釋：

①根據(jù)《司法黨化問題》書中記載，要求裁判官做到：“(1)法律所未規(guī)定之處，應當運用黨義來補充他；(2)法律規(guī)定太抽象空洞而不能解決實際的具體問題時，應當拿黨義去充實他的內容，在黨義所明定的界限上，裝置法律之具體形態(tài)；(3)法律已僵化之處，應該拿黨義把他活用起來；(4)法律與實際社會生活明顯地表現(xiàn)矛盾而又沒有別的法律可據(jù)用時，可以根據(jù)一定之黨義而宣布該法律無效?！?/p>

②徐謙在《國民日報》中聲明：“舊事司法觀念，認為天經地義者，曰‘司法獨立’，曰‘司法官不黨’，此皆今日認為違反黨義與革命精神之大端也。如司法獨立，則司法可與政治方針相背而馳。甚至政治提倡革命，而司法反對革命，勢必互相抵觸。故司法非受政治統(tǒng)一不可，觀蘇聯(lián)之政治組織，立法行政，固屬合一，即司法機關，亦非獨立，此即打破司法獨立之新制也?！?1926年9月20日)

③徐謙在《司法部長徐謙報告改革司法工作》中指出：“五權乃機關分立，而權源要必操之于黨。所謂以黨治國，即以黨為最高權之所在，而五權皆由是出。故離黨而獨立之機關，絕對不容其存在也。”(1926年3月30日)

④按《民國司法志》記載，民國早期極少有人能擔任司法總長職務超過一年。

⑤胡永恒在《國民黨“司法黨化”之思》中指出：“在三權分立的憲政結構中，司法權的獨立乃是重要一環(huán)，起到與立法、行政二權相互分立而制衡的作用。因此，司法獨立才被奉為憲政的基本原則之一。但在高度集權的黨國體制之下，司法只是黨權下諸多權力之一，談不上分立，更談不上制衡。以國民黨論，雖按孫中山‘五權憲法’學說設置立法、行政、司法、監(jiān)察、考試的五權格局，但五權之上，尚有黨權；一黨專政之中，又有黨魁獨裁。因此，五權分立僅得西方三權分立之形，未得其神——在黨權統(tǒng)率之下，五權僅為分工不同，其相互制約的一面并不重要?！?/p>