劉小露，王亞思

(新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆烏魯木齊 830046)

一、鄰避沖突的產(chǎn)生根源

“鄰避”或者“不要在我家后院”(Not in my back yard)最早是由美國學(xué)者奧黑爾于1977年提出。他通過實(shí)際調(diào)查，發(fā)現(xiàn)美國民眾會對居住區(qū)附近的公共設(shè)施建設(shè)帶來的身體健康、生活環(huán)境和資產(chǎn)價值評估等方面的負(fù)面影響產(chǎn)生抵抗效應(yīng)[1]。此后有關(guān)鄰避的研究進(jìn)入了各國學(xué)者的視野，并成為城市管理研究中不容回避的話題。有人生動形象地指出，鄰避是一種認(rèn)知態(tài)度、一種社會運(yùn)動、一種法律失效、一種政策失敗、一種社會病態(tài)及一種爭論的典范。

我國學(xué)者對于鄰避現(xiàn)象的研究主要集中在21世紀(jì)。其中廣為接受的鄰避設(shè)施概念主要是指服務(wù)于廣大民眾，但可能對生活環(huán)境、居民健康與生命、財(cái)產(chǎn)造成威脅，以致受到周邊居民排斥或感到嫌惡的設(shè)施[2]。這類設(shè)施主要有垃圾填埋場、化工廠、火葬場等。這些鄰避設(shè)施的鄰避效應(yīng)主要表現(xiàn)在兩個方面：一是產(chǎn)生負(fù)外部性，如垃圾填埋場因?yàn)槠浔旧淼奈廴拘?，會造成周邊地區(qū)環(huán)境的惡化并引發(fā)附近居民的健康問題，火葬場可能會導(dǎo)致周邊房價下跌，造成經(jīng)濟(jì)影響；二是成本與利益的不對等，鄰避設(shè)施通常是建在某個社區(qū)附近，這使得社區(qū)附近的區(qū)民承擔(dān)著健康、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)上的風(fēng)險，卻為廣大公民提供著極大的便利，由此造成成本與收益的不對等。而鄰避沖突的爆發(fā)正是由于鄰避設(shè)施在為廣大居民提供便利的同時，其本身的負(fù)外部效應(yīng)卻嚴(yán)重影響著周邊居民的既得利益。

隨著我國改革開放的不斷深入、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，鄰避沖突越來越成為城市沖突中一種特殊而重要的表現(xiàn)形式，其領(lǐng)域與范圍都在不斷擴(kuò)大，必須引起重視。目前我國政府針對鄰避沖突的化解，遵循的是“民眾街頭抗議—政府壓制—抗議升級—政府妥協(xié)—抗議結(jié)束”的固定模式[3]，并沒有形成像國外那樣具有建設(shè)性的鄰避議題。本文通過分析地方政府在鄰避沖突事件中的行為，探究其實(shí)施該行為的原因，并提出相應(yīng)的對策建議。

二、鄰避沖突事件中的地方政府行為

鄰避設(shè)施作為一項(xiàng)公共設(shè)施，其選址和興建都通過了政府的行政審批，且一項(xiàng)公共設(shè)施在實(shí)施之前政府都對其安全性進(jìn)行了環(huán)境評價，其選址的可行性也有專家論證，為什么有的鄰避設(shè)施在興建或投入運(yùn)營后會產(chǎn)生鄰避沖突？政府在推行鄰避設(shè)施的過程中主要采取了哪些措施？政府行為主要是指行政機(jī)關(guān)代表國家、運(yùn)用國家權(quán)力進(jìn)行的行為，它反映了政府職能在社會各領(lǐng)域的實(shí)際運(yùn)行[4]。政府行為是由人民賦予的權(quán)力而進(jìn)行的，必須代表公眾利益，同時由于地方政府具有準(zhǔn)公司的性質(zhì)[5]，因此其行為也具備了自身利益。由此可知，鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)營前與鄰避沖突產(chǎn)生后的政府行為，其實(shí)就是在公利益與私利益之間進(jìn)行博弈。由于本文研究的鄰避設(shè)施是具有公共性和公益性的，所以本文中地方政府行為主要是指政府為了平衡公利益與私利益，在社會公共事務(wù)管理中采取的具體行動。筆者認(rèn)為地方政府在鄰避設(shè)施運(yùn)營前實(shí)施的行為偏重于其自身利益的實(shí)現(xiàn)，而在鄰避沖突產(chǎn)生后實(shí)施的行為是自身利益向公共利益的轉(zhuǎn)化。

(一)鄰避設(shè)施運(yùn)營前的地方政府行為

鄰避設(shè)施涉及的核心利益主體為地方政府、以企業(yè)為主的鄰避設(shè)施興建方、廣大民眾，其中地方政府居于主導(dǎo)地位，相對其他兩者來說擁有權(quán)利和信息優(yōu)勢。在鄰避設(shè)施運(yùn)營前，地方政府行為主要體現(xiàn)為對以企業(yè)為主的興建方的援助和對公眾的封閉。

1.對企業(yè)的援助。改革開放以來，市場在我國資源配置中的作用從基礎(chǔ)性發(fā)展到?jīng)Q定性。地方政府作為轄區(qū)內(nèi)資源的掌控者和規(guī)則的制定者，對市場的發(fā)展有著推動和影響作用，同時地方政府作為多層級政府中的獨(dú)立群體，擁有本身的利益、價值和權(quán)力[5]，即其自身利益是客觀存在的。因此，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的績效合法性的基礎(chǔ)上[6]，地方政府工作的主要著眼點(diǎn)是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由此，在面對能夠帶來快速增長的財(cái)政收入、GDP以及政績提升的鄰避設(shè)施時，地方政府往往會利用優(yōu)惠政策吸引企業(yè)落戶，同時為企業(yè)在本地的落戶建設(shè)提供種種便利條件，即政府的援助。而以PX項(xiàng)目、核電廠等為主的鄰避項(xiàng)目由于蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)收益，同時地區(qū)知名度的快速提升也符合地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而帶動職位晉升的需求，因而地方政府往往對這些鄰避項(xiàng)目采取支持與保護(hù)措施。以2012年爆發(fā)的寧波PX項(xiàng)目沖突事件為例，該鄰避沖突事件的導(dǎo)火索之一是在PX項(xiàng)目環(huán)境評估中，政府部門在沒有民眾參與的情況下仍然通過了環(huán)保總局的環(huán)境評估審查和國家發(fā)改委的核準(zhǔn)，使PX項(xiàng)目最后擁有合法手續(xù)。該項(xiàng)目的環(huán)境評估過程也揭示了政府部門、鄰避企業(yè)、環(huán)保部門之間形成了事實(shí)上的利益共同體。

2.對公眾的封閉。從委托—代理的角度看，民眾與政府的關(guān)系就是委托人和代理人，地方政府作為人民權(quán)力的代理人，必須保證公共利益的最大化。Gleeson等學(xué)者指出在有關(guān)鄰避設(shè)施的選址階段，地方政府應(yīng)秉持社會正義和保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用褡≌脑瓌t，維護(hù)公眾利益，預(yù)防、緩解和解決鄰避問題[7]。但是在我國實(shí)際的鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)過程中，因?yàn)閾?dān)心公民反對鄰避設(shè)施建設(shè)，一些地方政府、專家、企業(yè)往往僅采取在小范圍的項(xiàng)目調(diào)研和技術(shù)分析基礎(chǔ)上進(jìn)行自上而下的公共決策，所以我國地方政府在鄰避設(shè)施的選址中普遍形成的決策模式為：決定—宣布—辯護(hù)[8]。同時地方政府在多數(shù)項(xiàng)目的選址階段常常采用的是“無知公眾模型”，即認(rèn)為公眾對于污染問題是無知且過分敏感的，政府可以采用欺騙手段。因而項(xiàng)目在選址規(guī)劃階段主要依據(jù)業(yè)內(nèi)專家意見進(jìn)行封閉式?jīng)Q策[9]。這就相當(dāng)于將作為鄰避設(shè)施利益主體與社會政治參與主體的民眾完全排除在外了。而公民由于其自身知識水平和獲取信息的有限性，以及我國政治參與制度的局限性，使其政治參與的渠道不夠暢通，因而在鄰避設(shè)施的規(guī)劃階段公眾的參與權(quán)就被取締了，造成公眾對鄰避設(shè)施的相關(guān)信息知之甚少。

(二)鄰避沖突產(chǎn)生后的地方政府行為

鄰避沖突的發(fā)生主要是由于鄰避設(shè)施周邊的公眾在感知到鄰避設(shè)施可能帶來的危害、風(fēng)險以及利益分布的不均后，基于共同的地緣關(guān)系和利害關(guān)系，采取具有高度動員性和一致性的措施來抗議鄰避設(shè)施。從某種意義上來說，鄰避沖突事件也是一種“怒虎類”問題，即涉及到的相關(guān)利益主體的反抗性強(qiáng)，政府的可控制程度相對較低。因此在鄰避沖突發(fā)生后，都要求地方政府迅速作出反應(yīng)。而我國地方政府出于維持社會穩(wěn)定、降低執(zhí)政風(fēng)險的政府職能，所采取的行為主要是對公眾的被動回應(yīng)和對企業(yè)的攫取。

1.對公眾的被動回應(yīng)。在公眾預(yù)感或已經(jīng)感知到鄰避設(shè)施會給自身及所處環(huán)境帶來危害時，民眾就會給自己附上“受害人”身份，把自己看作公共服務(wù)和社會福利的“犧牲品”，強(qiáng)化其展開反抗活動的合理性[10]?？v觀我國社會公眾對鄰避設(shè)施的反抗活動，一般經(jīng)歷三個階段：個體理性反抗階段—集體理性反抗階段—集體非理性反抗階段。在個體理性反抗階段，個別居民通過查閱相關(guān)知識，了解到周圍鄰避設(shè)施可能會帶來危害，在這一階段采取理性的抗議方式，如采取寫公開信、信訪等方式來向政府及設(shè)施興建方表達(dá)其反對意見。由于在這一階段參與抗議的人少，且地方政府和專家等主體通常認(rèn)為鄰避運(yùn)動是公眾自私和非理性選擇的結(jié)果[11]，因此地方政府對其回應(yīng)并不明顯。如2012年寧波PX項(xiàng)目沖突事件中，起初公眾對PX項(xiàng)目并不是抵制而是要求政府對距離較近的村莊進(jìn)行搬遷，政府迫于公眾的上訪采取了被動回應(yīng)，即發(fā)表了官員PX項(xiàng)目的相關(guān)說明，但這份說明并沒有對公眾最關(guān)心的拆遷或補(bǔ)償問題進(jìn)行直接回答，只是從宏觀層面說明政府的工作安排，顯然不能平息公眾的不滿與憤怒。在政府的被動回應(yīng)不能有效回應(yīng)民眾的需求之后，公眾便開始從理性抗議進(jìn)入非理性抗議階段，直到政府的回應(yīng)滿足公眾之后，沖突才會趨于消失。

2.對企業(yè)的攫取。鄰避沖突事件發(fā)生之后，地方政府迫于維穩(wěn)壓力，在應(yīng)對公眾的抗?fàn)帟r采取的是“鎮(zhèn)壓、限制、疏導(dǎo)加妥協(xié)”的“人治”手法[12]。最后通常是政府對公眾反對建設(shè)鄰避設(shè)施要求的妥協(xié)，如2007年的廈門PX項(xiàng)目事件，2009年的廣州番禺事件，2012年的四川什邡宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目群體性事件，以及2014年的茂名反PX項(xiàng)目事件，地方政府對于化解公眾鄰避沖突的做法要么是將項(xiàng)目遷址，要么是將項(xiàng)目擱置。而不論是遷址還是擱置，對于作為鄰避設(shè)施興建方的企業(yè)來說都是一種損失，企業(yè)對利潤最大化的追求是其推動鄰避設(shè)施成功選址和運(yùn)營的唯一動力，但是隨著鄰避沖突的爆發(fā)，地方政府對項(xiàng)目的遷址或擱置都意味著企業(yè)在前期所作的努力都付之東流。同時如果將鄰避設(shè)施遷址，意味著該項(xiàng)目需要進(jìn)行新一輪的環(huán)境評估，雖然在某些情況下地方政府也會對遷址或擱置的鄰避項(xiàng)目興建企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但毫無疑問的是項(xiàng)目的搬遷或擱置都將使企業(yè)面臨人力、物力、財(cái)力上的浪費(fèi)。由于地方政府擁有決策的制定權(quán)和項(xiàng)目的審批權(quán)，在鄰避沖突事件發(fā)生之后，鄰避項(xiàng)目的興建企業(yè)也不得不遵循地方政府決策。

三、鄰避沖突事件中的地方政府行為分析

(一)法律和機(jī)制的不健全

縱觀我國各起鄰避沖突事件的發(fā)生原因，其中或多或少與地方政府的行為不當(dāng)有關(guān)，而這一切不當(dāng)行為的背后都在于我國缺少明確界定鄰避沖突事件中地方政府主體權(quán)力和責(zé)任的法律法規(guī)。同時由于我國鄰避沖突事件主要爆發(fā)于經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的21世紀(jì)初，國內(nèi)相關(guān)研究的開展也主要是進(jìn)入21世紀(jì)以來，這也使得我國在治理鄰避沖突的立法建設(shè)方面有很大的漏洞。比如對處理鄰避沖突的主體資格在法律上沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致鄰避沖突事件在實(shí)際解決中經(jīng)常會遇到各部門相互推諉，造成治理效果差；此外鄰避設(shè)施立項(xiàng)時也缺少保障公民合法參與決議的法律法規(guī)。因此亟需完善有關(guān)鄰避事件的法律制度，并且制度要具有可操作性。能否從制度層面“建立一個能將大多數(shù)社會運(yùn)動體制化的，同時將極端行為邊緣化的國家與社會關(guān)系”[13]，決定著鄰避沖突事件的發(fā)展程度。

鄰避設(shè)施之所以會造成廣大居民的反抗進(jìn)而造成鄰避沖突的爆發(fā)，最重要的導(dǎo)火索在于鄰避設(shè)施給周邊居民帶來的成本負(fù)擔(dān)過重，造成嚴(yán)重的成本收益不均，同時對居民健康具有威脅?；卩彵茉O(shè)施的這種特征，地方政府本應(yīng)該在鄰避設(shè)施選址前就建立合理的公眾參與機(jī)制、利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制等，但事實(shí)上在我國目前發(fā)生的鄰避沖突事件中，普遍存在的問題便是各種機(jī)制的缺失。由于在鄰避設(shè)施的選址過程中公眾參與機(jī)制的不健全或缺失，使得公眾對于由政府、專家和鄰避設(shè)施運(yùn)營企業(yè)所拍板的項(xiàng)目選址存在懷疑；同時由于公眾缺少對相關(guān)鄰避設(shè)施的專業(yè)知識，在聽到鄰避設(shè)施所具有的危害時，會加劇對政府的不信任感。鄰避設(shè)施的補(bǔ)償機(jī)制不健全使得公眾無法與政府展開有效溝通與協(xié)調(diào)，這也加劇了居民對于鄰避設(shè)施的抵抗心理。

(二)內(nèi)部的強(qiáng)激勵

1.社會穩(wěn)定。建設(shè)服務(wù)型政府是我國行政體制改革的基本方向和重要內(nèi)容，黨的十九大報告提出要增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的政府。但在公共服務(wù)領(lǐng)域如鄰避設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域卻成為政府與民眾沖突的高發(fā)地帶，在服務(wù)型政府的建設(shè)過程中如何減少沖突，降低執(zhí)政風(fēng)險，確保政治制度的穩(wěn)定，成為各級政府面臨的一個關(guān)鍵問題[14]。

在鄰避設(shè)施運(yùn)營前的選址和興建過程中，政府官員出于“知道的越少，反對的越少”的心理動機(jī)和自利動機(jī)，對于鄰避設(shè)施通常采取政府內(nèi)部決定。而在鄰避沖突爆發(fā)之后，政府害怕鄰避沖突的持續(xù)演化會造成嚴(yán)重的群體性暴力事件，引起社會騷亂，威脅政治穩(wěn)定，甚至有可能造成嚴(yán)重的政治風(fēng)險，于是往往采取被動回應(yīng)的措施。政治風(fēng)險論認(rèn)為政府都有規(guī)避或降低來自民眾的政治風(fēng)險的動機(jī)，這主要源于政府領(lǐng)導(dǎo)人追求自身政治前景和政權(quán)穩(wěn)定的原因[15]。

2.晉升激勵。雖然自2013年以來，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)反對以GDP論英雄的績效觀，但是正如十九大報告中所指出的，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，即我國在社會主義初級階段的基本路線沒有變，還是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。因此20世紀(jì)80年代以來所形成的以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽對于地方政府官員提升所轄區(qū)域的GDP、促進(jìn)自己升遷概率的激勵在短期內(nèi)不會發(fā)生根本性改變[16]。這種“晉升比賽”主要發(fā)生在同級政府官員當(dāng)中，采取的是政府“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象下的淘汰制晉升[17]。即對在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有很大的同構(gòu)性和相似性的同一級政府官員的經(jīng)濟(jì)績效進(jìn)行比較，在晉升人數(shù)限定的情況下，相對位序高的人獲得晉升，其他人則面臨淘汰，參與人之間處于零和博弈的狀態(tài)。在這種晉升模式的推動下，利益驅(qū)動和政績誘惑就成為地方政府行為最重要的內(nèi)在動因[18]。郁建興等學(xué)者認(rèn)為，地方政府仍然遵循著財(cái)政收益最大化的邏輯進(jìn)行社會建設(shè)[19]。地方政府在所轄地區(qū)的發(fā)展上還是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，所以對于能夠帶來GDP增長、稅收增長以及就業(yè)增長的鄰避項(xiàng)目，地方政府會想盡一切辦法提供其所需的硬環(huán)境和軟環(huán)境。在任何社會，政府官員始終關(guān)心著自己的仕途和晉升，會更傾向于發(fā)展一些看得見、摸得著、見效快的政績工程，而大多數(shù)鄰避設(shè)施要么具有公共服務(wù)屬性，要么具有重大經(jīng)濟(jì)屬性，同時鄰避設(shè)施的修建期限通常在一至三年內(nèi)，且都是便于考察和投資收益性較快的項(xiàng)目，如垃圾廠、化工廠等。因而地方政府為了政績和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長，都會選擇支持鄰避設(shè)施建設(shè)。

3.考核壓力。我國現(xiàn)在的干部人事管理仍沿用著1984年開始實(shí)行的“下管一級”的人事制度。在我國這樣一個多層級的黨政架構(gòu)中，上一層級對下一層級具有壟斷性的人事任命權(quán)和罷免權(quán)，同時下級必須接受上級的考核和監(jiān)督。在我國現(xiàn)行的考核體制下，上級對下級的考核內(nèi)容不僅在于可測度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還包括一些不可測度的非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)?？蓽y度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如GDP、CPI、稅收等情況可以通過數(shù)字化的表格或圖表清晰得知；但不可測度的非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如社會維穩(wěn)、環(huán)境保護(hù)、社會公平等無法獲取具體的實(shí)施情況。因此，雖然對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核規(guī)定了德、能、勤、績、廉等指標(biāo)，但因?yàn)橐恍┲笜?biāo)的測量難度大，所以在實(shí)際考核時還是會更注重其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，而當(dāng)下級政府獲取到上級政府對其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傾向后便會出現(xiàn)一個“層層加碼”的現(xiàn)象。這也直接導(dǎo)致我國地方政府行為模式的基本特征呈現(xiàn)出上級政府需求主導(dǎo)型偏好結(jié)構(gòu)、精英政策模式為主軸的政府過程和強(qiáng)制性工具為主體的政府工具選擇結(jié)構(gòu)[20]。在上述考核指標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)下，如四川什邡宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目、茂名PX項(xiàng)目等化工類的鄰避設(shè)施建設(shè)都是動輒投資幾十億甚至上百億的大項(xiàng)目，其修建成功不僅能夠增加該地區(qū)的工業(yè)產(chǎn)值，提升地區(qū)知名度，而且這種鄰避項(xiàng)目一般在投產(chǎn)后三年左右就可收回投資，這就保證了地方政府官員在任期內(nèi)能夠增加政績，在上級政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的考核中取得成功。因而地方政府對于在當(dāng)?shù)匦藿ㄠ彵茉O(shè)施的企業(yè)采取支持行為。

(三)外部的弱監(jiān)督

地方政府作為中央政府或上級政府在地方的代理人，不僅享受著中央政府或上級政府給予的部分權(quán)力，而且作為地方廣大民眾的代理人，也行使著民眾讓渡的權(quán)力，因此其權(quán)力的運(yùn)行必須受到內(nèi)外部的雙重監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)中，由于中央或上級政府對地方政府具有人事任免權(quán)和行政指令，地方政府受中央政府或上級政府的監(jiān)督，從而形成了行政“以官治官”管控下的“對上負(fù)責(zé)”，而不是“對民負(fù)責(zé)”[21]。但是在行政“以官治官”的管控下容易形成信息的不對稱，即中央或上級政府可以利用“治官權(quán)”使地方政府迎合其取向，實(shí)行其意志，但是由于地方政府可能利用信息的不對稱而產(chǎn)生道德風(fēng)險和逆向選擇問題，使得中央或上級政府對其日常行為難以進(jìn)行管控，這也使得對于地方政府行為的監(jiān)督有賴于以公眾、媒介等為主的外部監(jiān)督。

但是在現(xiàn)實(shí)中，在鄰避沖突事件產(chǎn)生前以公眾、媒介等為主的外部監(jiān)督常常是弱化或缺位的，主要原因有兩個：一是鄰避項(xiàng)目信息未按規(guī)定予以公示。根據(jù)我國對于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)定，在一項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施修建前，必須將相關(guān)信息告知民眾或在政府網(wǎng)站上予以公示。但是在相關(guān)鄰避設(shè)施的建設(shè)過程中，政府并沒有按照程序予以告知。這使得公眾和媒體無法對其進(jìn)行有效的事前監(jiān)督，同時也使得公眾及相關(guān)主體對政府決策的合法性和項(xiàng)目的合理性產(chǎn)生懷疑和不信任。二是民眾及相關(guān)主體自身的限制。由于相關(guān)鄰避設(shè)施涉及的疑難問題較多，同時有的項(xiàng)目在建設(shè)初期所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和健康危害不容易被感知到，因此以公眾為主的外部監(jiān)督只能發(fā)揮比較弱的作用。

四、地方政府應(yīng)如何面對鄰避沖突事件

鄰避沖突事件是一個涉及范圍廣、主體數(shù)量多的綜合問題，同時伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和公民維權(quán)意識的增強(qiáng)，其發(fā)生的頻率只會越來越高，要求地方政府必須正視鄰避沖突的存在以及鄰避設(shè)施的鄰避性。同時地方政府不管是在立項(xiàng)前還是在鄰避沖突產(chǎn)生后，都應(yīng)該在堅(jiān)持依法行政的原則下完善各項(xiàng)機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化政府的社會管理與公共服務(wù)職能，增強(qiáng)政府治理能力和公信力。具體來說應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：

首先是完善法律和機(jī)制建設(shè)。我國當(dāng)前鄰避沖突事件的解決主要是以鄰避沖突倒逼相關(guān)法律法規(guī)和公共決策體系的調(diào)整。如國家層面的《環(huán)境保護(hù)公共參與辦法》、北京市《重大民生決策公眾咨詢意見工作規(guī)定》等規(guī)定的出臺。譚爽、李暉將此種現(xiàn)象稱為福柯所定義的“治理術(shù)”，表明政府缺乏自上而下的關(guān)于鄰避方面的法律法規(guī)和機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)主動擬定關(guān)于預(yù)防和解決鄰避沖突條例的法律法規(guī)，優(yōu)化、完善政治激勵約束機(jī)制、公民參與機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制等，同時疏通自下而上的意見傳達(dá)通道。

其次是厘清政府角色定位。查爾斯·蒂利認(rèn)為中國體制環(huán)境下所發(fā)生的集體行動更接近于“反應(yīng)性”而非“進(jìn)取性”[22]。這也反映了為什么我國近幾年的鄰避沖突事件反復(fù)陷入“一建就鬧，一鬧就?！钡墓秩Γ@都是基于地方政府對鄰避沖突的解決更多的是迫于壓力而非動力。政府應(yīng)厘清其角色定位，真正做到為人民服務(wù)，為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，而不要一直充當(dāng)“閑不住的手”，做到真正回歸政府的本分。

最后是拓寬外部監(jiān)督渠道。監(jiān)督作為政府管理公共事務(wù)的一個環(huán)節(jié)，必須貫穿于政府的整個管理過程。但是在鄰避沖突事件中，政府內(nèi)部形成的以官治官使得監(jiān)督不到位或缺位，而外部監(jiān)督作用的發(fā)揮通常又在鄰避沖突產(chǎn)生之后，表現(xiàn)為事前監(jiān)督不到位。要求政府必須拓寬外部監(jiān)督渠道，如及時在政府網(wǎng)站上公開鄰避項(xiàng)目相關(guān)信息，邀請人大代表、政協(xié)委員積極參與決策活動，同時設(shè)立舉報電話，主動接受公眾監(jiān)督等。