于雅璁

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?70228）

黨的十八大以來，黨中央高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，如《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）等。這些文件無不蘊(yùn)含著一個(gè)重要精神，就是“不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)治理體系，形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制”(1)《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm，2018年12月1日訪問。。2015 年、2018 年和2019 年三份“一號(hào)文件”都強(qiáng)調(diào)制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律。我國《民法典》第一編第三章第96 條明確將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確定為特別法人，這一規(guī)定意義重大，它不僅解除了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“憲法上有法律地位，民法上無法律人格”的尷尬困境，而且扎實(shí)地奠定了其民事主體資格，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得法人資格“有法可依”。特別法人制度之入法既是為了彌補(bǔ)營利法人與非營利法人二分體系在實(shí)踐中的適用空白，由此增進(jìn)民法典法人分類體系在法典形式層面的“邏輯周延性”；同時(shí)又為了向當(dāng)下我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革、農(nóng)村集體土地制度改革、基層治理改革、鄉(xiāng)村振興等供給私法援助，由此強(qiáng)化民法典法人制度在當(dāng)下實(shí)踐中的“實(shí)用功效”(2)陳小君：《民法典“特別法人”入法動(dòng)因、功效與實(shí)踐》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年11月20日第3版。。

不僅是國家和地方立法層面對(duì)此民事主體予以強(qiáng)烈關(guān)注，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(3)進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后，存在經(jīng)濟(jì)合作社和股份經(jīng)濟(jì)合作社，都是符合中央改革政策和農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的。由于經(jīng)濟(jì)合作社與股份經(jīng)濟(jì)合作社在成員（股東人數(shù)）、出資方式、責(zé)任承擔(dān)、權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策方式、日常權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方面都有較大差異（參見方志權(quán)，2015年《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)若干重大問題研究》第66頁）。因此本文僅從社區(qū)股份合作社的角度與營利法人加以比較。研究也并不匱乏，主要集中于其歷史發(fā)展、現(xiàn)狀和功能、法律地位、成員資格的確定及改革方向和路徑等(4)管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與未來進(jìn)路》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018 年第1 期，第41 頁。，在《民法典》確定了其特別法人地位后，研究又向立法設(shè)計(jì)和法人組織結(jié)構(gòu)方向集中。但是，“特別法人”究竟有何特別之處，如何圍繞其與其他類型法人的差異來構(gòu)建相應(yīng)的制度規(guī)則，《，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》在民事法律體系中如何定位、應(yīng)當(dāng)包含哪些內(nèi)容，有待進(jìn)一步研究與明確。本文認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人體系化的缺失關(guān)鍵是缺乏一以貫之的主線，即與營利法人的比較。透過比較方能知差異，在“特別法人”的宏觀視角下，精準(zhǔn)捕捉農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與營利法人，特別是公司法人的差異性，對(duì)于《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的立法定位起到至關(guān)重要的作用。如果將問題轉(zhuǎn)化為與營利法人的比較，更容易厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的內(nèi)涵特點(diǎn)，從而指導(dǎo)相關(guān)立法工作。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人“特殊性”現(xiàn)狀檢視

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與股份制經(jīng)濟(jì)組織存在本質(zhì)上的區(qū)別，前者的成員身份權(quán)是一種綜合性權(quán)利，權(quán)利來源基于自然繁衍，不論出生先后、貢獻(xiàn)大小，對(duì)組織是否有資金投入，成員資格一律平等。集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)不是來源于成員出資，是集體成員經(jīng)過開發(fā)改造的土地資源，屬于集體公有，因此不可分割、不能量化到人員、不能破產(chǎn)、不能由成員決定解散。集體財(cái)產(chǎn)存在的倫理基礎(chǔ)是對(duì)特定的、不可分割的財(cái)產(chǎn)的占有(5)陳美球，廖彩榮：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織：“共同體”還是“共有體”？》，《”？》，《中國土地科學(xué)》2017 年第6 期，第30 頁。；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是具有社會(huì)主義特色的經(jīng)濟(jì)組織，它與營利法人在設(shè)立、條件、終止條件、生產(chǎn)經(jīng)營目的和方式、財(cái)產(chǎn)處分和管理職能方面具有較大差異(6)方志權(quán)：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特殊法人：理論研究和實(shí)踐探索》，《科學(xué)發(fā)展》2018 年第1 期，第96 頁。；“趨利性”使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人有別于非營利法人，集體土地保障性和成員權(quán)制度又將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與營利性法人區(qū)別開來。法人化塑造要重視實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的制度價(jià)值(7)許中緣，崔雪煒：《“三權(quán)分置”視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人》，《當(dāng)代法學(xué)》2018 第1 期，第88 頁。；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理或治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)異于營利法人和非營利法人(8)童彬：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)困境和法律構(gòu)造研究》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018 年第5 期，第114 頁。；由于其所涉利益特殊，破產(chǎn)可能牽涉廣泛，其破產(chǎn)機(jī)制應(yīng)有別于一般的營利法人(9)陶鐘太朗，沈冬軍：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人》，《中國土地科學(xué)》2018 第5 期，第12 頁。；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在成立目的上對(duì)內(nèi)服務(wù)于成員互助公益對(duì)外具有營利性、具有歷史性，不存在成立問題，法人財(cái)產(chǎn)來源于人民公社生產(chǎn)大隊(duì)生產(chǎn)隊(duì)的原始積累和國家政策性投入與農(nóng)民集資的融合，社員權(quán)既有身份性又有財(cái)產(chǎn)性兼具可繼承性構(gòu)成上和收益分配按照身份“按人均分”(10)屈茂輝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究》，《政法論壇》2018 年第2 期，第33 頁。；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制的“特別性”體現(xiàn)在治理主體特定且范圍廣泛、治理結(jié)構(gòu)區(qū)別于公司法人和村民自治組織法人、表決機(jī)制貫徹“一人一票”平均主義原則、治理功能是為了實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集體成員權(quán)益的實(shí)現(xiàn)(11)管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制立法建構(gòu)的基本思路》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019 年第1 期，第55-56 頁。；在法人之成立目的、財(cái)產(chǎn)之構(gòu)成和成員資格確認(rèn)、取得和喪失以及可否轉(zhuǎn)讓方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都與其他類型法人之間存在不可逾越的鴻溝(12)魏冉：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)與法人特殊性：互動(dòng)基礎(chǔ)與路徑選擇》，《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2020 年第3 期，第10-13 頁。。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人被規(guī)定在《民法典》第一編第三章中，屬于特別法人中的一種，與營利法人、非營利法人并列，這種體系化的安排表明集體經(jīng)濟(jì)組織法人與上述其他法人類型有明顯區(qū)別。“特別法人”究竟特別在何處，通過對(duì)現(xiàn)階段學(xué)界對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人特點(diǎn)研究的梳理，可以看出體現(xiàn)的重點(diǎn)比較全面突出，基本涵蓋了相應(yīng)的特點(diǎn)。但是有一些特點(diǎn)明顯具有歷史性，有些已被現(xiàn)有實(shí)踐和規(guī)范所打破。例如，對(duì)于成員身份的完全平等性，一些地區(qū)實(shí)踐中就包含貢獻(xiàn)股和農(nóng)齡股的設(shè)計(jì)，就是考慮到參與集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)時(shí)間和貢獻(xiàn)程度，如果完全不考慮其他因素而只考慮身份認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，恐看似平等實(shí)則不平等；集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)雖然不可分割，但可以量化，這也是符合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革精神的?！疤貏e法人”這一民法概念為我國立法之首創(chuàng)，這是將具有中國特色的法律主體融入現(xiàn)代中國民法的重要?jiǎng)?chuàng)舉，是我國民法典編纂中的重要成就。但是這一獨(dú)創(chuàng)性概念的具體內(nèi)容和相應(yīng)制度支撐，理論研究還有待深入，現(xiàn)階段的研究成果無法對(duì)這一概念構(gòu)成系統(tǒng)化的理論支撐。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人“特殊性”內(nèi)涵界定

總的來說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的特殊性主要體現(xiàn)為四個(gè)方面，成員資格和成員權(quán)、財(cái)產(chǎn)構(gòu)成、治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)職能。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份平等性和范圍固有性

我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是主體和財(cái)產(chǎn)權(quán)兩種制度的融合，有著不可分割的制度邏輯(13)陳小君：《我國農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇》，《清華法學(xué)》2017 年第2 期，第51 頁。。與營利法人靠資產(chǎn)的投入獲得身份相比，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得多是天然性，即所謂的“有身份則有權(quán)利，無身份則無權(quán)利”(14)李愛榮：《集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)中的身份問題探析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016 年第4 期，第12 頁。。這種權(quán)利以成員身份為基礎(chǔ)，具有身份平等性，原則上不允許存在區(qū)別待遇(15)管洪彥，傅辰晨：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人民主決策的異化與匡正》，《求是學(xué)刊》2020 年第3 期，第92 頁。，與之相對(duì)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有權(quán)利的自由意志較弱，多因事實(shí)行為而定（如出生、婚嫁、收養(yǎng)和死亡等）。農(nóng)民的成員身份的取得和喪失系在政治強(qiáng)力作用下，作為一種國家政權(quán)基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)形式出現(xiàn)的，其在整個(gè)構(gòu)造和實(shí)踐中又不可避免地受到意識(shí)形態(tài)的影響(16)陳小君等：《我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究——理論奠基與制度構(gòu)建》，北京：法律出版社2016 年版，第118 頁。。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍的固有性表現(xiàn)為兩個(gè)方面，第一是權(quán)利行使固有性，即成員享有的權(quán)利與集體高度關(guān)聯(lián)。與之相反，一般企業(yè)法人的財(cái)產(chǎn)與股東股份相對(duì)獨(dú)立，具有明顯的分離性。一方面，成員集體是農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)利主體，成員集體對(duì)外統(tǒng)一地享有所有權(quán)；集體成員作為成員體的組成成員，集體成員享有成員權(quán)(17)管洪彥：《農(nóng)民集體成員權(quán)：中國特色的民事權(quán)利制度創(chuàng)新》，《法學(xué)論壇》2016 年第2 期，第105 頁。。社員（成員）權(quán)是身份權(quán)在當(dāng)代社會(huì)的基本表征和典型形式，其所直接支配的首先是在團(tuán)體中的身份，再基于身份享有各種利益，包括財(cái)產(chǎn)利益(18)戴威：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度研究》，北京：法律出版社2016 年第1 版，第46 頁。。第二是權(quán)利所依賴的基礎(chǔ)固有，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的構(gòu)成以農(nóng)村土地權(quán)利為核心，城市居民或營利法人的股東的權(quán)利都不能以此種利益為基礎(chǔ)。中國農(nóng)村社會(huì)千百年以來維系穩(wěn)定的一項(xiàng)根本制度就是以土地為依托保障農(nóng)民的生存和發(fā)展的(19)陳美球，廖彩榮：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織：“共同體”還是“共有體”？》，《”？》，《中國土地科學(xué)》2017 年第6 期，第32 頁。。集體經(jīng)濟(jì)組織是依附于土地并以土地經(jīng)營為中心，其主體是一定的鄉(xiāng)村區(qū)域的世居農(nóng)業(yè)人口(20)王權(quán)典：《社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織改制目標(biāo)定位與職能重構(gòu)之法律研析》，《法學(xué)論壇》2009 年第4 期，第25 頁。，體現(xiàn)了土地及地域關(guān)系在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)中的作用。

由于我國現(xiàn)行法律制度未對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)利進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，相關(guān)內(nèi)容僅散見于不同的規(guī)范性文件之中，一定程度上影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)(21)高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)》，《法學(xué)研究》2016 年第3 期，第17 頁。。土地利益是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的核心利益，而集體土地的多重功能又使得成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜化，各地歷史傳統(tǒng)不同，風(fēng)俗各異，實(shí)踐中引發(fā)了較大爭議。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法過程中如何準(zhǔn)確確定成員資格并科學(xué)建構(gòu)成員權(quán)利體系是不可回避的問題。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)構(gòu)成具有公共利益屬性

財(cái)產(chǎn)構(gòu)成的公共利益屬性主要體現(xiàn)在兩方面，即財(cái)產(chǎn)的非出資性和專屬性。一方面，特別法人的財(cái)產(chǎn)不是來源于成員的出資而是源于法律的直接授予(22)中國土地法制與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略會(huì)議聯(lián)盟第五屆學(xué)術(shù)研討會(huì)暨農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障學(xué)術(shù)研討會(huì)會(huì)議綜述，http://fxcxw.mzy?fz.com/dyna/contentM.php?id=13892，2020 年7 月2 日訪問。，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史發(fā)展來看，其脫胎于“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社，其財(cái)產(chǎn)來自于歷史的積累；另一方面，目前，其財(cái)產(chǎn)范圍包括資源性財(cái)產(chǎn)、經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)和非經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)，其中大部分財(cái)產(chǎn)具有一定的公共利益屬性，專屬于國家或集體，如土地、森林、山嶺、草原、荒地以及村組內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生文化教育等公共設(shè)施一類的財(cái)產(chǎn)。集體所有的土地等生產(chǎn)資料是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)中最為重要的一部分，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他經(jīng)濟(jì)組織的首要區(qū)別，也是最本質(zhì)的區(qū)別，亦即“特別法人”的精髓所在。在我國，目前無論是法律上還是實(shí)踐中都沒有其他任何組織可以以集體土地作為其存在的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)。

財(cái)產(chǎn)的特殊性就決定其處置規(guī)則與其他法人組織具有較大的區(qū)別。法人制度的重要特征就是以其財(cái)產(chǎn)對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，與一般營利法人相比，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的財(cái)產(chǎn)的公共利益屬性導(dǎo)致其不能因?yàn)閭鶆?wù)不能清償而導(dǎo)致法律人格消滅。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人在財(cái)產(chǎn)構(gòu)成方面存在這一特殊性，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在合并、分立、解散等本應(yīng)是法人變更的正常程序中凸顯了其“與眾不同”，也是學(xué)界熱議的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否可以進(jìn)入破產(chǎn)程序，進(jìn)一步追問其應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)法律責(zé)任，以何種財(cái)產(chǎn)范圍承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)一個(gè)市場主體有意愿但是由于自身暫時(shí)沒有能力清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí)，法律不應(yīng)當(dāng)任由其風(fēng)險(xiǎn)蔓延而選擇漠視甚至放任不管，尤其是針對(duì)在自由市場競爭中相對(duì)處于較為弱勢的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不應(yīng)當(dāng)回避這一問題而是應(yīng)為其提供一定的法律救濟(jì)。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理體現(xiàn)社區(qū)性和封閉性

與營利法人的股東顯著區(qū)別的是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股東身份具有明顯的社區(qū)性和封閉性。通過集體產(chǎn)權(quán)改革后建立的新型集體經(jīng)濟(jì)組織都將農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)劃分為股份分給其成員，但是這種股份大多數(shù)只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓(23)中共中央國務(wù)院：《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見學(xué)習(xí)手冊(cè)》，北京：人民出版社2017 年版，第1-2 頁。，社區(qū)之外的資本和個(gè)人無權(quán)進(jìn)入也不能與社區(qū)內(nèi)部進(jìn)行股權(quán)交易，實(shí)質(zhì)上造成了股權(quán)的凝固；這種股份分配基本是無償配給，個(gè)人股類似分紅資格，既不能轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)送，也不能抵押、折現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退股也無補(bǔ)償機(jī)制，名為“股權(quán)”，實(shí)為內(nèi)部福利且不可市場化。即使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓了股份，但是并沒有轉(zhuǎn)讓集體成員資格，實(shí)際上這種轉(zhuǎn)讓只是讓渡了成員權(quán)中的收益分配權(quán)。

目前實(shí)踐中大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民主決策多實(shí)行“一人一票”或“一股一票”，雖稱為一股一票，但是每人享有的股份數(shù)額基本是相同的，與公司等營利法人的按照投資額分配決策權(quán)的機(jī)制完全不同。其利潤分配方式按照成員身份“按人均分”，而并不是根據(jù)原農(nóng)業(yè)合作社社員的入社財(cái)產(chǎn)所占的份額比例分配收益(24)屈茂輝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究》，《政法論壇》2018 年第2 期，第29 頁。。這些特點(diǎn)都與營利法人的股權(quán)的流動(dòng)性，資本性和社會(huì)性截然相反，客觀上造成了產(chǎn)業(yè)布局的分散和限制了資本規(guī)模的擴(kuò)大，不利于人口和資本的流動(dòng)，也壓縮了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間(25)劉守英：《中國土地問題調(diào)查》，北京：北京大學(xué)出版社2017 年版，第288 頁。，同時(shí)也變相造成股東不直接承擔(dān)經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)，無論股份合作社經(jīng)營如何，都不影響股東福利水平，不利于集體經(jīng)濟(jì)形成良性循環(huán)發(fā)展的態(tài)勢。無論是從民法意義上還是商法意義上都很難界定這種意義上的“股民”(26)楊一介：《我們需要什么樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織？》，《？》，《中國農(nóng)村觀察》2015 年第5 期，第16 頁。。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)職能呈現(xiàn)公有屬性

從所有制的角度來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歸根結(jié)底是建立在公有制基礎(chǔ)上的，作為聯(lián)系公有制和所有權(quán)的媒介。也正是由于這種公有制基礎(chǔ)，造就了其與一般的企業(yè)法人具有天然的差異，尤其是在職能性質(zhì)上表現(xiàn)出強(qiáng)烈的公有性。在法律定位上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是“農(nóng)民集體”的代表主體和意志表達(dá)主體，是我國社會(huì)主義集體所有制的最終體現(xiàn)；在職能目的上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除了要向集體成員分配收益之外，還需要承擔(dān)一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)等集體公益職能，其法人化的根本目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)股東（成員）的社會(huì)保障力的最大化；從歷史維度來看，由于農(nóng)村集體組織是人民公社部分職能的承接主體，因此，在其實(shí)現(xiàn)公共職能時(shí)也需將當(dāng)前和日后新增成員和本社區(qū)的長久發(fā)展作為考量因素。

在與基層黨組織、基層群眾性自治組織的職能與關(guān)系上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“特殊性”也體現(xiàn)的淋漓盡致?；鶎狱h委對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理事選舉有一定的左右，甚至是最終決定權(quán)。在一些重大事項(xiàng)上，如資源性財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓和擔(dān)保、重大的合作開發(fā)項(xiàng)目等具有實(shí)質(zhì)決策權(quán)。由于受到歷史主體繼受的影響，村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織的功能混淆不清，多數(shù)股份經(jīng)濟(jì)合作社的管理層都是由村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)兼任，有一些甚至直接由行政機(jī)關(guān)任命。股份經(jīng)濟(jì)合作社的章程和制度也是由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)局等行政機(jī)關(guān)直接給出范本，整個(gè)產(chǎn)權(quán)改革過程都是自上而下的“流程貫徹”(27)管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與未來進(jìn)路》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018 第1 期，第41 頁。。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人因?yàn)闄?quán)力的牽引和對(duì)權(quán)力的服從被行政機(jī)關(guān)或者村委會(huì)被動(dòng)或主動(dòng)納入，出現(xiàn)被行政化的現(xiàn)象，可能導(dǎo)致其作為一個(gè)組織體應(yīng)有的獨(dú)立性、自定性、自為性的程度減弱。

理論上多主張將政治職能從集體經(jīng)濟(jì)組織中剝離，中央文件中提出，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深入推進(jìn)，不少地區(qū)的農(nóng)村已經(jīng)成立起集體經(jīng)濟(jì)組織，在這些條件相對(duì)成熟的地區(qū)，探索將管理集體經(jīng)濟(jì)的職能從農(nóng)村“兩委”分離，并將“政經(jīng)分離”試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)向全國推廣(28)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，http：//politics.people.com.cn/n/2015/1102/c1001-27768071-3.html，2019 年5 月1 日訪問。，《，《意見》中也強(qiáng)調(diào)“探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能關(guān)系”“可以結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，在符合條件的農(nóng)村將厘清經(jīng)濟(jì)事務(wù)與村委會(huì)工作”。但是如何定義經(jīng)濟(jì)職能，學(xué)界莫衷一是。不能準(zhǔn)確定義農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)具備的功能是導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)職能定位糾纏不清的重要原因。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特別法人”改革發(fā)展路徑

（一）科學(xué)確定成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，完善成員權(quán)體系

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》應(yīng)設(shè)專章規(guī)定成員權(quán)內(nèi)容，主要分為三部分，一是成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，二是成員權(quán)利內(nèi)容，三是成員權(quán)行使的方式和救濟(jì)。

1.成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn) 從保障成員合法權(quán)益能夠得到充分保護(hù)和有效實(shí)現(xiàn)的角度出發(fā)，在制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的框架下，充分考慮照顧到村民自治的因素，將二者有機(jī)結(jié)合起來，即以法律提供統(tǒng)一的規(guī)定為主，輔以村民民主自治的實(shí)際要求。具體來說，應(yīng)當(dāng)對(duì)試點(diǎn)實(shí)踐中已經(jīng)較為成熟且具有普遍性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以抽象形成立法，重點(diǎn)側(cè)重于對(duì)農(nóng)民集體議事程序、幾類典型特殊主體身份認(rèn)定的基本原則以及對(duì)身份認(rèn)定規(guī)則的異議程序（包括認(rèn)定規(guī)則的可訴性）等方面進(jìn)行國家法層面的統(tǒng)一性規(guī)定。在此基礎(chǔ)之上，通過村民民主決議的方式來確定成員資格認(rèn)定的具體事項(xiàng)，但其也應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)展開，不得違背法律和政策，亦不得侵害特殊群體（如出嫁女、入贅男、在校學(xué)生、現(xiàn)役軍人和服刑人員等）的合法權(quán)益(29)吳昭軍：《民主決議認(rèn)定成員資格的實(shí)現(xiàn)路徑》，《人民法治》2019 年第9 期，第25 頁。。加強(qiáng)法律法規(guī)的示范引導(dǎo)作用，尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主體地位，允許農(nóng)民集體充分發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，在法律政策范圍內(nèi)通過民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)利益關(guān)系。

2.成員權(quán)利內(nèi)容 從權(quán)利屬性上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)屬于傳統(tǒng)民法中的社員權(quán)，其內(nèi)容具有復(fù)合性，一般分為兩種類型，即自益權(quán)和共益權(quán)。自益權(quán)，一般為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，是指其成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)所享有的管理、使用、收益等權(quán)益的總和。自益權(quán)主要包括：土地承包經(jīng)營權(quán)、請(qǐng)求分配宅基地的權(quán)利、土地流轉(zhuǎn)方面的優(yōu)先權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)、集體福利分配權(quán)等。共益權(quán)，非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，是指成員享有的參與集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)管理的權(quán)利。共益權(quán)主要包括：集體經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)股份退出權(quán)、民主決策和表決權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)與被選舉權(quán)等。

3.成員權(quán)行使的方式和救濟(jì) 為了防止內(nèi)部人控制和熟人社會(huì)架空監(jiān)事會(huì)，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利受到損害時(shí)應(yīng)賦予其行使救濟(jì)權(quán)。通過成員的撤銷權(quán)、成員代位訴訟、成員代表訴訟和知情權(quán)訴訟等救濟(jì)權(quán)利“四位一體”構(gòu)成成員民主監(jiān)督機(jī)制。

（二）賦予集體經(jīng)濟(jì)組織法人破產(chǎn)能力，設(shè)置特殊的債務(wù)調(diào)整制度

由于集體財(cái)產(chǎn)構(gòu)成的特殊性，與營利法人相比集體經(jīng)濟(jì)組織是否具有破產(chǎn)能力就顯得格外重要。筆者認(rèn)為也應(yīng)當(dāng)賦予其破產(chǎn)能力，主要有以下四個(gè)理由：（：（1）如果集體經(jīng)濟(jì)組織法人不具有破產(chǎn)能力，與民法體系不符。在民法典中，集體經(jīng)濟(jì)組織法人規(guī)定在第一編第三章法人章節(jié)下，第三章第一節(jié)中的一般規(guī)定中法人的解散和清算條件也應(yīng)當(dāng)適用于集體經(jīng)濟(jì)組織法人?！疤貏e法人”即使具有特殊性，其落腳點(diǎn)也在于“法人”二字。在民事權(quán)利體系中，權(quán)利與義務(wù)是對(duì)等的，民法賦予了法人權(quán)利就必然要求其承擔(dān)同等程度的義務(wù)。破產(chǎn)程序的目的在于向債權(quán)人提供平等受償?shù)臋C(jī)會(huì)，并不因債務(wù)人是否為營利法人而有所差別(30)鄒海林：《破產(chǎn)法：程序理念與制度結(jié)構(gòu)解析》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社2016 年版，第52 頁。。（2）如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人不具有破產(chǎn)能力，與民法的平等原則相悖?！睹穹ǖ洹返谝痪幍谝徽碌? 條規(guī)定，當(dāng)事人從事民事活動(dòng)時(shí)地位平等。如果集體經(jīng)濟(jì)組織法人不具備破產(chǎn)能力，與其他市場主體交易時(shí)地位明顯不對(duì)等。經(jīng)濟(jì)學(xué)中有著名的“理性人”假設(shè)，假設(shè)每一個(gè)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人都是利己的，經(jīng)營者往往追逐利益最大化。如果不賦予集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)能力，那么精明的市場主體又是否會(huì)甘于承受巨大的交易風(fēng)險(xiǎn)而與之交易？市場風(fēng)險(xiǎn)始終存在于市場交易中，以避免風(fēng)險(xiǎn)為理由，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)置看似保護(hù)其生存和發(fā)展的“圍欄”，一直將其視為長不大的“巨嬰”，卻奢望其在激烈的市場競爭中獲利，與現(xiàn)實(shí)不符。（3）《民法典》確立的民事主體三分法將影響破產(chǎn)制度的司法實(shí)踐?！睹穹ǖ洹穼?duì)法人制度的創(chuàng)新是史無前例的，但是與之相應(yīng)的特別法卻沒有及時(shí)跟上時(shí)代創(chuàng)新的腳步。破產(chǎn)法適用主體的狹窄和單一并不能與最新的民事立法和《民法典》的開放包容性相適應(yīng)，如果任其發(fā)展下去，必然會(huì)限制民事主體發(fā)展的深度和廣度。市場經(jīng)濟(jì)總是伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)是市場主體營利性目的之下實(shí)施交易行為不得不面對(duì)的可能發(fā)生的經(jīng)濟(jì)損失。風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，對(duì)相關(guān)的交易各方而言，損失總量是確定的，關(guān)鍵是損失如何在交易各方分配的問題，這就取決于法律預(yù)先設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)分配規(guī)則。不具有破產(chǎn)能力的債務(wù)人（如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、自然人等），顯然也沒有破產(chǎn)免責(zé)的優(yōu)待，要承擔(dān)嚴(yán)格意義上的無限清償責(zé)任——不僅以現(xiàn)有的全部財(cái)產(chǎn)履行債務(wù)，還要以未來可能取得的一切財(cái)產(chǎn)作為債務(wù)履行的擔(dān)保，從而承擔(dān)了交易風(fēng)險(xiǎn)的全部(31)劉冰：《〈民法總則〉視角下破產(chǎn)法的革新》,《法商研究》2018 年第5 期，第56 頁。。（4）具有破產(chǎn)能力并不一定導(dǎo)致法人的人格消滅。破產(chǎn)法的規(guī)定對(duì)于普通民眾尤其是農(nóng)民來說具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，一般來說法人申請(qǐng)破產(chǎn)進(jìn)入破產(chǎn)清算程序，在完成破產(chǎn)清算之后一般引起法人注銷的結(jié)果，但是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來說，其使用破產(chǎn)清算程序后當(dāng)然注銷法人并不合適。實(shí)際上，破產(chǎn)清算并不必然導(dǎo)致法人消失，其在設(shè)立之初以債權(quán)人利益為唯一目標(biāo)，但從現(xiàn)代化功能來看，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越制度設(shè)立之初的立法理念，成為一把“雙刃劍”。破產(chǎn)制度在公平保護(hù)債權(quán)人利益的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)給債務(wù)人帶來復(fù)蘇和新生。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如果要參與到市場競爭中去，應(yīng)當(dāng)賦予其破產(chǎn)退出市場的能力。

賦予集體經(jīng)濟(jì)組織法人破產(chǎn)能力的前提是，在尊重集體經(jīng)濟(jì)組織法人“特殊性”的基礎(chǔ)上，通過簡化目前破產(chǎn)制度規(guī)則，將債務(wù)調(diào)整制度和破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)除外制度有機(jī)結(jié)合，確定債務(wù)調(diào)整原因，識(shí)別特殊財(cái)產(chǎn)，為其設(shè)計(jì)特殊的債務(wù)咨詢協(xié)商程序和債務(wù)調(diào)整程序，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人能在多主體輔助的情況下與債務(wù)人達(dá)成新的債權(quán)債務(wù)協(xié)議，以期達(dá)到既能履行債務(wù)清償?shù)牧x務(wù)又不至其喪失法律人格和主體地位，幫助其重獲新生。同時(shí)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人進(jìn)行債務(wù)調(diào)整時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意民主監(jiān)督、行政和司法協(xié)助。在債務(wù)調(diào)整程序中要充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織成員的作用。例如，負(fù)責(zé)在債務(wù)調(diào)整期間管理債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的管理人的選任，對(duì)債務(wù)調(diào)整的范圍、程序和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督并督促管理層在進(jìn)行債務(wù)調(diào)整后加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營；農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)協(xié)助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織整理債權(quán)債務(wù)，通過對(duì)其經(jīng)營狀況和財(cái)產(chǎn)的及時(shí)監(jiān)督，對(duì)其進(jìn)入債務(wù)重整程序的時(shí)間點(diǎn)設(shè)置提前，將預(yù)警紅線預(yù)設(shè)在前；如果確有必要進(jìn)行債務(wù)調(diào)整程序，那么人民法院在此時(shí)應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)介入，幫助集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行重建。亦可參照“市場準(zhǔn)入負(fù)面清單”制度，為集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)置“經(jīng)營負(fù)面清單”，切實(shí)做到對(duì)其經(jīng)營范圍進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，行政主管部門及時(shí)監(jiān)督。

（三）優(yōu)化股權(quán)配置，實(shí)現(xiàn)股份自由流轉(zhuǎn)

股權(quán)配置的過程實(shí)際上是一種激勵(lì)機(jī)制的建立過程，它直接關(guān)系到集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行及集體經(jīng)濟(jì)能否發(fā)展壯大的大局。股權(quán)設(shè)置的目的在于改變模糊籠統(tǒng)的“農(nóng)民集體所有”，將具體評(píng)估后的集體財(cái)產(chǎn)明確界定為成員所持有的股份，這是產(chǎn)權(quán)界定明晰的基礎(chǔ)。因此，股權(quán)流轉(zhuǎn)，是產(chǎn)權(quán)所有者實(shí)現(xiàn)收益的重要方式。股權(quán)流轉(zhuǎn)既能有效地促進(jìn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，提高股東對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督的積極性，又能通過“用腳投票”的方式促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理更加民主化。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》應(yīng)當(dāng)賦予股東對(duì)其持有的股份的處置權(quán)，通過股權(quán)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、增設(shè)募集股的差異化設(shè)置方式激發(fā)股東的積極性。股權(quán)差異設(shè)置的程度和方式具體應(yīng)當(dāng)通過章程自治的方式約定，參照公司法的機(jī)制設(shè)計(jì)來保護(hù)股東的利益。為建立公平的利潤分配機(jī)制，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)市場競爭變化的動(dòng)力，股份合作社向更高形態(tài)轉(zhuǎn)變的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是股權(quán)差異化配置(32)李德勛，吳素雄，王姝文：《“：《“村-社”自治背景下農(nóng)村股份合作社股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2017 年第3 期，第111 頁。。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為快速和較為開放的自治社區(qū)中，當(dāng)股東抗風(fēng)險(xiǎn)能力、自我管理能力和追求高收益的意愿較強(qiáng)時(shí)，可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上向外募集股份，從而引入外部的生產(chǎn)要素和競爭機(jī)制，吸收更多外來人口加入社區(qū)自治。還可逐步設(shè)計(jì)通過有償?shù)姆绞将@得股東資格的程序，打破地區(qū)福利主義，這也符合現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

要逐漸完善股權(quán)內(nèi)外部流轉(zhuǎn)機(jī)制，賦予股東對(duì)其持有股份更為廣泛的處置權(quán)。在組織內(nèi)部，就股權(quán)的一般性轉(zhuǎn)讓，建議鼓勵(lì)通過章程自治的方式在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部之間自由協(xié)商進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，如無人購買也可以經(jīng)與管理層商議由集體經(jīng)濟(jì)組織以贖回的方式完成轉(zhuǎn)讓或者通過增資配股的方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓，通過多種方式促進(jìn)股權(quán)在組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。就繼承規(guī)則而言，如果繼承人為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則其繼承權(quán)不受限制，如果繼承人為非本集體成員，則應(yīng)當(dāng)設(shè)定一個(gè)時(shí)間范圍，在此時(shí)間段內(nèi)如本集體成員無購買意向，無人購買，則可由本集體經(jīng)濟(jì)組織以不低于股權(quán)所代表的資產(chǎn)凈值回贖(33)陶鐘太朗，沈冬軍：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人》，《中國土地科學(xué)》2018 年第5 期，第12 頁。；在組織外部，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為快速和較為開放的自治社區(qū)中，當(dāng)股東具有較強(qiáng)的自治能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，并且意圖實(shí)現(xiàn)較高收益的情況下，其就會(huì)通過募集外部股份的方式，將集體經(jīng)濟(jì)組織外部的生產(chǎn)要素進(jìn)入，同時(shí)也會(huì)吸納外部人員加入集體經(jīng)濟(jì)組織。

集體經(jīng)濟(jì)如欲走向市場化，必要實(shí)現(xiàn)股權(quán)自由流轉(zhuǎn)和有償出讓才能體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革后農(nóng)民所持的股份價(jià)值。下一步應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃有步驟地根據(jù)《意見》建立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場并制定《產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法》，確定集體產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍和市場交易規(guī)則和機(jī)制，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)轉(zhuǎn)讓界限和程序。目前應(yīng)著力推動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、集體股份等依法合規(guī)抵押，通暢集體土地等資源性在一定條件下向經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化和融入現(xiàn)代金融體制的渠道。結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作進(jìn)展，加大對(duì)具有獨(dú)立法人地位、集體資產(chǎn)清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定的集體經(jīng)濟(jì)組織的金融支持力度(34)《中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，http：//www.moa.gov.cn/gk/cwgk_1/jrzn/201902/t20190212_6171297.htm，2019 年2 月17 日訪問。。

（四）強(qiáng)化外部監(jiān)督，健全財(cái)產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制

如果一個(gè)組織缺乏外部的有效監(jiān)管僅靠內(nèi)部約束機(jī)制很容易出現(xiàn)運(yùn)行不規(guī)范進(jìn)而產(chǎn)生經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督機(jī)制主要指的是外部監(jiān)督體系，是具體實(shí)施各種監(jiān)管措施的組織運(yùn)行系統(tǒng)，包括審計(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督和基層黨組織監(jiān)督三個(gè)部分。

1.審計(jì)監(jiān)督機(jī)制 根據(jù)審計(jì)法和相關(guān)條例，審計(jì)事項(xiàng)包括：財(cái)務(wù)收支、對(duì)外投資收益、合同簽訂和履行、債權(quán)債務(wù)、土地征收補(bǔ)償費(fèi)使用、公積公益金提取和使用、集體財(cái)產(chǎn)管理運(yùn)營、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用和收益分配等重大事項(xiàng)以及對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任和離任審計(jì)。審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)既包括農(nóng)業(yè)主管部門，其主要負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)存在問題并提出審計(jì)意見，然后由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提交股東（成員）大會(huì)進(jìn)行討論并根據(jù)審計(jì)意見進(jìn)行改進(jìn)，報(bào)告改進(jìn)情況；也應(yīng)當(dāng)有第三方社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部審計(jì)監(jiān)督。一般是由股東（成員）大會(huì)和監(jiān)事會(huì)聘任會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為第三方社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，既可以負(fù)責(zé)日常財(cái)務(wù)核算工作也可以委托常規(guī)和專項(xiàng)審計(jì)，例如針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織管理使用土地補(bǔ)償款或者其他重大收益的情況進(jìn)行審計(jì)。

2.行政監(jiān)督機(jī)制 為了避免行政機(jī)關(guān)對(duì)于法人獨(dú)立性的過分干預(yù)，行政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)僅僅起到指導(dǎo)和輔助的作用，主要范圍應(yīng)當(dāng)是業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)和監(jiān)督法律法規(guī)章程實(shí)施和落實(shí)的情況?？h級(jí)以上政府要加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督指導(dǎo)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督管理責(zé)任主體，一般為農(nóng)業(yè)管理部門，其根據(jù)有關(guān)法律和行政法規(guī)等，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否履行法律、法規(guī)、政策和公司章程的情形進(jìn)行監(jiān)督，糾正違反法律、法規(guī)和政策的行為；監(jiān)督和指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)登記工作，受理和調(diào)解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)糾紛以及股份權(quán)益糾紛；監(jiān)督和指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，督促完成財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表的編制及匯總；規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織合并、分立等事項(xiàng)，協(xié)助其進(jìn)行債務(wù)評(píng)估和清理程序。

為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營過程中的自然資源使用的規(guī)制，國土執(zhí)法監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)建立日常監(jiān)督機(jī)制，其監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)主要是農(nóng)村集體資源性財(cái)產(chǎn)。執(zhí)法部門可以通過遙測監(jiān)控和現(xiàn)場檢查相結(jié)合的模式對(duì)設(shè)計(jì)集體土地等資源的使用進(jìn)行監(jiān)督。

3.基層黨組織監(jiān)督機(jī)制 農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村基層治理中居于各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。尤其是在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的過程中，黨組織應(yīng)當(dāng)是帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)家致富的“領(lǐng)航者”，是聯(lián)系其他基層治理主體的紐帶，也是組織集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)的重要力量。要始終堅(jiān)持基層黨組織對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，以村務(wù)監(jiān)督和村民自治組織為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的橋梁聯(lián)系作用，適當(dāng)引入其他社會(huì)組織作為補(bǔ)充，逐步完善健全基層多元化治理體系。村委會(huì)的基本性質(zhì)是基層群眾自治組織，其主要發(fā)揮著引導(dǎo)村民不斷加強(qiáng)管理、教育和服務(wù)能力的功能。對(duì)村務(wù)公開、財(cái)務(wù)管理、政策落實(shí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事項(xiàng)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要發(fā)揮好監(jiān)督作用。集體經(jīng)濟(jì)組織要充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能，確保集體資產(chǎn)保值增值，科學(xué)利用集體資源，更好地實(shí)現(xiàn)成員財(cái)產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其他社會(huì)組織要依照國家法律和各自章程充分行使職權(quán)。村民自治、民主協(xié)商、群團(tuán)和社會(huì)組織參與應(yīng)當(dāng)在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下不斷發(fā)展完善，做到協(xié)商議題由黨組織把關(guān)，協(xié)商過程由黨組織牽頭，協(xié)商結(jié)果由黨組織督辦，建立協(xié)商議事平臺(tái)?；鶎狱h組織對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要發(fā)揮上位監(jiān)管職責(zé)，將具體的監(jiān)管任務(wù)分配落實(shí)到位，不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督。

四、結(jié) 語

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制的重要一環(huán)，農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展離不開集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如果其不隨著城市發(fā)展的腳步發(fā)展壯大，必將影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和農(nóng)民權(quán)益的保障。而規(guī)范的權(quán)利主體運(yùn)行規(guī)則是保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯前提，欲為其發(fā)展提供牢不可破的制度支持和主體支撐，不能缺少法律上對(duì)主體制度的全面研究與界定。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法目的應(yīng)將其區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)體現(xiàn)出來，其發(fā)展目標(biāo)就是要在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)效益為核心，以集體資產(chǎn)保值增值為目的，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，完善民主決策程序和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，按照現(xiàn)代企業(yè)制度開展資產(chǎn)管理和運(yùn)營，探索集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑。由于受到地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡等因素影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度的構(gòu)建具有復(fù)雜性和地域差異性。農(nóng)地問題涉及到公法、私法兩大領(lǐng)域，并且與諸多法律制度相關(guān)聯(lián)，需要協(xié)調(diào)農(nóng)民、集體和政府三個(gè)主體之間的利益關(guān)系，如欲有效解決農(nóng)村土地問題需要從法律的制定到實(shí)施等各環(huán)節(jié)的共同努力，并且在此過程中，必須始終以農(nóng)民的利益保障為依歸。作為特別法人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其設(shè)立、變更、終止有諸多特殊之處，不能忽略我國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況采取“一刀切”的辦法，這需要一個(gè)漸進(jìn)式的構(gòu)造過程

實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法可分解為兩部分，即《組織法》與《集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》?！督M織法》中著重解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法規(guī)制的法律范圍、成員資格、組織結(jié)構(gòu)和治理模式、法律責(zé)任等；《；《集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》主要通過規(guī)范資產(chǎn)權(quán)屬、資產(chǎn)運(yùn)營、財(cái)務(wù)管理、審計(jì)監(jiān)督和法律責(zé)任等，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果以法律形式確認(rèn)下來(35)于雅璁，王崇敏：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織：發(fā)展歷程、檢視與未來展望》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020 年第3 期，第18 頁。。

立法的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是引導(dǎo)未來集體經(jīng)濟(jì)“從封閉走向開放，從固化走向流動(dòng)”(36)方志權(quán)：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革若干問題》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014 第7 期，第14 頁。。因此，根據(jù)我國國情對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度從法學(xué)理論層面進(jìn)行研究，要始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，在此基礎(chǔ)上對(duì)集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行積極探索和嘗試，以股份合作化為主要途徑對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行重構(gòu)和改造，真正實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”，使其成為產(chǎn)權(quán)明晰、決策獨(dú)立和自負(fù)盈虧的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織，這應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的應(yīng)有之義，也是集體經(jīng)濟(jì)最終走向成熟和穩(wěn)定發(fā)展的必由之路，是彰顯我國市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度價(jià)值具有現(xiàn)實(shí)意義的重要路徑。