秦曉濤 姚寶寶 韓婷婷 張璐 魯先州

摘要：近年來(lái)，人地矛盾凸顯，為此我國(guó)出臺(tái)了土地流轉(zhuǎn)的政策，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行土地制度改革的關(guān)鍵。但在現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在著許多亟待解決的問(wèn)題，本文通過(guò)對(duì)榆中縣洪亮營(yíng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析，從中找出當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)存在的問(wèn)題及解決對(duì)策，為推動(dòng)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：三農(nóng)政策；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

一、項(xiàng)目背景

（一）三農(nóng)問(wèn)題

“三農(nóng)問(wèn)題”一直是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的中心問(wèn)題，土地是農(nóng)民之本，農(nóng)業(yè)之基，它承載著農(nóng)民的生存與發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)一體化改革

20世紀(jì)90年代，我國(guó)的城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，人地矛盾凸顯，為緩和人地矛盾，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，我國(guó)出臺(tái)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，旨在

優(yōu)化農(nóng)村的資源配置，嘗試多種渠道解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后的問(wèn)題，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程。

（三）政策支持

2004年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定 》，明確了關(guān)于“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)首次被正式提出。

“我國(guó)在2015年11月2日印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)民的切身利益”。

二、土地流轉(zhuǎn)相關(guān)概念界定

（一）土地

1972年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在荷蘭瓦格寧根召開(kāi)的農(nóng)村進(jìn)行土地評(píng)價(jià)專(zhuān)家會(huì)議對(duì)土地下了這樣的定義：土地包含地球特定地域表面及以上和以下的大氣、土壤及基礎(chǔ)地質(zhì)、水文和植被。它還包含這一地域范圍內(nèi)人類(lèi)活動(dòng)的種種結(jié)果，以及動(dòng)物就它們對(duì)人類(lèi)利用土地所施加的重要影響。

（二）土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。其主要形式有代耕代種，即暫時(shí)無(wú)力或不愿經(jīng)營(yíng)承包地的農(nóng)戶(hù)，經(jīng)自行協(xié)商臨時(shí)把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時(shí)間、條件一般由雙方口頭約定。

三、研究?jī)?nèi)容和方法

（一）研究?jī)?nèi)容

本文在查閱相關(guān)文獻(xiàn)和搜集整理的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行描述。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、訪談等形式獲取洪亮營(yíng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)而通過(guò)相關(guān)數(shù)據(jù)分析當(dāng)前洪亮營(yíng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及原因，提出一些科學(xué)合理的對(duì)策建議。本課題的研究主要分為以下：

第一部分主要是對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景、現(xiàn)狀的描述；

第二部分主要對(duì)榆中縣洪亮營(yíng)村的土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行分析；

第三部分主要針對(duì)洪亮營(yíng)村土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題提出相關(guān)建議；

（二）研究方法

本文主要通過(guò)文獻(xiàn)研究、問(wèn)卷調(diào)查法、訪談法來(lái)獲取洪亮營(yíng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀所需的資料和數(shù)據(jù)。

1.文獻(xiàn)研究法。廣泛查閱相關(guān)文獻(xiàn)、搜集有關(guān)資料作為理論依據(jù)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景、現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

2.問(wèn)卷調(diào)查法。本次問(wèn)卷調(diào)查主要以洪亮營(yíng)村村民為調(diào)查對(duì)象，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和整理。本次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷120份，有效問(wèn)卷90份，有效回收率75%。

3.無(wú)結(jié)構(gòu)訪談法。針對(duì)該村現(xiàn)存人員文化層次不同的情況，我們對(duì)部分農(nóng)戶(hù)圍繞該村土地流轉(zhuǎn)情況采用實(shí)地訪談的方式來(lái)獲取相關(guān)情況。

四、洪亮營(yíng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

本次研究的課題地點(diǎn)洪亮營(yíng)村位于甘肅省蘭州市榆中縣，地處西北干旱區(qū)，降水量少且時(shí)空分布不均，60%以上的降水量集中在秋季，從東南向西北逐漸減少。

（一）洪亮營(yíng)村土地經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀

從榆中縣第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)以及實(shí)地訪談得知，洪亮營(yíng)村現(xiàn)有6個(gè)村民小組，301戶(hù)共計(jì)1239人。全村耕地面積2261畝，其中水澆地1977畝，旱地284畝，人均耕地面積1.8畝，主要種植小麥、玉米等糧食作物，無(wú)公害蔬菜種植面積達(dá)到1000畝。（數(shù)據(jù)來(lái)源：榆中縣第三次農(nóng)業(yè)普查）

（二）洪亮營(yíng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

“為了響應(yīng)國(guó)家政策的號(hào)召，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，洪亮營(yíng)村開(kāi)始進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)改革，土地流轉(zhuǎn)的主體、途徑等也在不斷增加，整體發(fā)展呈現(xiàn)較為良好的趨勢(shì)”。

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意愿的多元化

截止2018年底，全村通過(guò)租賃土地，整合農(nóng)戶(hù)承包土地面積共300余畝。如圖1所示，所占份額最大的是轉(zhuǎn)出，比重達(dá)到57.97%，維持現(xiàn)狀占比23.19%，轉(zhuǎn)入占比18.84%?？梢钥闯?，目前轉(zhuǎn)出土地仍是該村土地流轉(zhuǎn)的主要趨勢(shì)。

2.土地流轉(zhuǎn)用途的多樣化

近年來(lái)，洪亮營(yíng)村對(duì)流轉(zhuǎn)土地的用途不斷進(jìn)行創(chuàng)新，開(kāi)展了多樣化的新型種植模式。在轉(zhuǎn)出的土地中，150余畝種植了桃樹(shù)等經(jīng)濟(jì)苗木作物，用來(lái)建設(shè)新型日光溫室發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)，為規(guī)?；?jīng)營(yíng)打下了良好基礎(chǔ)。如圖2所示，在所有的土地流轉(zhuǎn)用途中，占比最大的是種植經(jīng)濟(jì)作物，比重達(dá)到56.52%；占比最小的是建設(shè)開(kāi)發(fā)方面，比重僅占2.9%?？梢钥闯?，該村村民流轉(zhuǎn)土地的主要用途在種植經(jīng)濟(jì)作物方面，旨在提升流轉(zhuǎn)土地的附加值，增加村民收入。

3.土地流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)

根據(jù)榆中縣第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，目前該村土地流轉(zhuǎn)的主體從 “農(nóng)戶(hù)-農(nóng)戶(hù)”轉(zhuǎn)向“農(nóng)戶(hù)-多方主體”。如圖3所示，其中占比最大的流轉(zhuǎn)主體是本村村民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，比重達(dá)到44.93%；占比最小的是企業(yè)科研單位，比重僅為21.74%。可以看出，該村土地流轉(zhuǎn)的主體主要取決于農(nóng)戶(hù)對(duì)流轉(zhuǎn)對(duì)象的熟悉度和信任度。

五、關(guān)于洪亮營(yíng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題分析

自土地流轉(zhuǎn)政策提出以來(lái)，榆中縣一直在積極探索適合當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)方案，發(fā)動(dòng)廣大黨員干部進(jìn)村宣傳，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

洪亮營(yíng)村也根據(jù)自身的發(fā)展，探索出了適合本地的土地流轉(zhuǎn)方案，雖取得了一定的成效，也對(duì)打開(kāi)榆中縣土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村市場(chǎng)起到了積極的作用，但仍存在著許多問(wèn)題阻礙著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步實(shí)施。

（一）可用耕地面積少

洪亮營(yíng)村地處黃土高原，大部分地區(qū)黃土覆蓋，山巒起伏，溝壑縱橫。復(fù)雜的地形造成該村人均可用耕地面積少，從表1可以看出52%的家庭可耕種土地面積在3畝以下，只有8%的家庭可耕種土地面積在8畝以上。極少的可用耕種土地使得該村用于流轉(zhuǎn)的土地少之又少，大部分用于種植糧食作物和油料作物以保障自身的基本生活。

（二）政策宣傳不到位

如表2所示，在所調(diào)查對(duì)象中僅有16%的村民真正了解過(guò)當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)政策，高達(dá)70%的村民表示對(duì)政策有所了解，但具體內(nèi)容不清楚。如此之高的占比，表明當(dāng)?shù)睾艽笠徊糠执迕癫磺宄恋亓鬓D(zhuǎn)政策，對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)更是一無(wú)所知。“根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，洪亮營(yíng)村的農(nóng)戶(hù)居住較為分散，這對(duì)黨鎮(zhèn)干部的宣傳造成了一定的難度，因此在全村范圍內(nèi)進(jìn)行詳細(xì)土地流轉(zhuǎn)政策宣傳是比較困難的”

（三）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

從圖4可以看出，洪亮營(yíng)村在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中有67%的農(nóng)戶(hù)之間產(chǎn)生了糾紛，其中有42%是因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)過(guò)程中沒(méi)有簽訂合同，57%的農(nóng)戶(hù)因?yàn)楫?dāng)事人違約而產(chǎn)生糾紛，有62%的農(nóng)戶(hù)是因?yàn)楹炗喌暮贤唤∪鴮?dǎo)致糾紛的產(chǎn)生。在我們的調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)（表3）有48%的農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中只是簡(jiǎn)單地以口頭協(xié)議的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，只有38%的農(nóng)戶(hù)簽訂了流轉(zhuǎn)合同。

雖然口頭協(xié)議靈活性較強(qiáng)，但對(duì)于土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛時(shí)，書(shū)面合同比口頭協(xié)議更具有說(shuō)服力，更能保障流轉(zhuǎn)人的合法權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程大范圍使用口頭協(xié)議，為土地流轉(zhuǎn)的法律監(jiān)管留下了隱患。

（四）農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)意識(shí)淡薄

自古以來(lái)土地一直是農(nóng)民的立生之本，在傳統(tǒng)觀念中只有擁有土地才等于擁有真正的財(cái)富，而土地流轉(zhuǎn)政策恰恰和傳統(tǒng)的土地觀念相沖突，加之該村很大一部分農(nóng)戶(hù)的受教育水平較低，對(duì)于國(guó)家政策的理解有限，這使得大多數(shù)農(nóng)戶(hù)不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

從表4可以看出超過(guò)60%的農(nóng)戶(hù)不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，只有38%的農(nóng)戶(hù)愿意將自己的耕地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，究其原因（圖5）有57%的人擔(dān)心自家土地被流轉(zhuǎn)出去后收益無(wú)法得到保障，53%的人則是因?yàn)槿狈α鬓D(zhuǎn)信息，35%的人則愿意自己耕種，種種原因?qū)е潞榱翣I(yíng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展緩慢。

六、對(duì)策建議

（一）提高政府作用，加大宣傳力度

在地方土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，政府要發(fā)揮積極的作用，在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中起到一個(gè)“牽線(xiàn)搭橋”的作用，因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)無(wú)法與企業(yè)或者合作社真正的“對(duì)話(huà)”，這就需要政府代表農(nóng)戶(hù)出面商談。

同時(shí)，政府也是一個(gè)公信力的代表，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)糾紛時(shí)，政府需時(shí)刻代表著農(nóng)戶(hù)的利益，充分履行其職責(zé)，把握好原則，真正做到為人民服務(wù)，讓土地流轉(zhuǎn)能真正改善農(nóng)戶(hù)的生活條件，提高農(nóng)戶(hù)的幸福感與獲得感。

（二）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度規(guī)范

目前，農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)是以企業(yè)和合作社為主要承轉(zhuǎn)人，因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)的不穩(wěn)定性，使得大量土地被流轉(zhuǎn)之后因?yàn)闊o(wú)力經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致撂荒，這不僅僅使得農(nóng)戶(hù)對(duì)土地流轉(zhuǎn)更加不信任，也損害了政府的公信力，不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。要想杜絕此類(lèi)事件的發(fā)生，政府需要出臺(tái)政策來(lái)限制企業(yè)對(duì)流轉(zhuǎn)土地的利用，可以建立保證金制度，企業(yè)或者合作社在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)不僅要對(duì)農(nóng)戶(hù)支付流轉(zhuǎn)金，還需要向政府交納一部分保證金，在一定時(shí)間內(nèi)所流轉(zhuǎn)土地使用合理，農(nóng)戶(hù)收益明顯的條件下，可以分批次退回保證金，這樣不僅可以有效的防止企業(yè)對(duì)于流轉(zhuǎn)土地的不合理開(kāi)發(fā)，更有益于保障農(nóng)戶(hù)的利益。

（三）加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)

受傳統(tǒng)觀念的影響，大部分農(nóng)戶(hù)寧愿土地撂荒而不愿流轉(zhuǎn)，這就需要從思想層面對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行宣傳指導(dǎo)，只有把農(nóng)戶(hù)深根蒂固的傳統(tǒng)思想改變，讓他們認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)對(duì)自己的影響，才有可能使土地流轉(zhuǎn)有效的實(shí)行。

（四）加強(qiáng)管理與監(jiān)督

在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中嚴(yán)格按照土地承包相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的把控，積極引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確雙方權(quán)責(zé)。相關(guān)部門(mén)要監(jiān)管好流轉(zhuǎn)合同的變更，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，讓土地去向有跡可循，嚴(yán)禁私下土地流轉(zhuǎn)，企業(yè)對(duì)于流轉(zhuǎn)的土地不得再次流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)“關(guān)進(jìn)制度的籠子”。

七、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是關(guān)系到廣大農(nóng)村地區(qū)人民群眾切身利益的事情，發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民收入增長(zhǎng)，縮小城鄉(xiāng)差距、農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定，更是解決人地矛盾的重要舉措。通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前洪亮營(yíng)村土地流轉(zhuǎn)中所存在的一些問(wèn)題，并針對(duì)性的提出對(duì)策與建議。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是需要長(zhǎng)期發(fā)展的，使用適合當(dāng)?shù)厍闆r、與時(shí)俱進(jìn)的對(duì)策對(duì)于解決當(dāng)前農(nóng)村存在的部分矛盾與問(wèn)題效果顯著。

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作者簡(jiǎn)介：秦曉濤（1999—），男，甘肅慶陽(yáng)人，本科在讀，研究方向：勞動(dòng)與社會(huì)保障；姚寶寶（1998—），女，甘肅定西人，本科在讀，研究方向：勞動(dòng)與社會(huì)保障；韓婷婷（2002—），女，甘肅平?jīng)鋈?，本科在讀，研究方向：勞動(dòng)與社會(huì)保障；張璐（1999—），女，甘肅定西人，本科在讀，研究方向：勞動(dòng)與社會(huì)保障；魯先州（2000—），男，河南濮陽(yáng)人，本科在讀，研究方向：土地資源管理。