商兆鑫

[摘 要]國家制度是國家治理的根本依據(jù)和內(nèi)核，國家治理的一切工作和活動都依照國家制度展開，制度治理是國家治理體系完善和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。進入新時代，必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進程，著力提升黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度的系統(tǒng)化、集約化、現(xiàn)代化水平，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]制度建設(shè);國家治理體系;治理能力;現(xiàn)代化

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱

《決定》）指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)?！雹?因此，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時期黨的建設(shè)的一個重大課題。

一、制度治理是國家治理體系完善和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)

習近平總書記指出：“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的?！雹谥贫仁巧鐣幕緲?gòu)成要素，制度屬性與國家治理的變遷和成長，在很大程度上決定著社會發(fā)展的方向、速度和質(zhì)量。國家制度是國家治理的根本依據(jù)和內(nèi)核，國家治理的一切工作和活動都依照國家制度展開。制度建設(shè)是制度治理的基礎(chǔ)。制度治理就是要按照制度治理意識辦事、依據(jù)制度治理規(guī)律辦事、運用制度治理規(guī)則辦事，是國家治理體系完善和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。一方面，制度治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標模式。就國家層面而言，有效的制度治理，需要在體制機制上作出保障;在社會治理方面，主要是指建立現(xiàn)代社會治理模式。推進制度治理，是中國特色社會主義制度的自我完善和發(fā)展，是全面建成小康社會，進而建成社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的理性路徑選擇，是當代中國國家建設(shè)和全面現(xiàn)代化發(fā)展的基礎(chǔ)和長遠工程，需要“頂層設(shè)計”的戰(zhàn)略性布局，也需要法治化的鞏固根基。另一方面，制度治理是現(xiàn)代社會的運行規(guī)則。習近平總書記強調(diào)：“不論處在什么發(fā)展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。我們要通過創(chuàng)新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利?！雹垡虼?，作為制度治理的設(shè)置極為關(guān)鍵，只有讓管權(quán)管事管人的權(quán)力受到制約和監(jiān)督，社會才有可能更加公平，人們才有可能共享社會發(fā)展的成果。這樣的社會發(fā)展才能更健康，現(xiàn)代化進程才能更順利。堅持用制度治理管權(quán)管事管人，把制度治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理的效能，是我國國家治理體系完善和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)因素。

新中國成立后，我們黨不斷探索制度治理的問題，積累了一些經(jīng)驗，取得了重大成果，但也發(fā)生過一些曲折。改革開放后，特別是十八大以來，在制度治理包括黨的領(lǐng)導和經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外交等各方面，提出了全新理念，形成了中國特色社會主義制度體系。這標志著我們黨對中國特色社會主義制度的規(guī)律性認識提高到一個新境界，推進全面深化改革進入整體推進制度創(chuàng)新、制度建設(shè)的新階段。

中國特色社會主義制度是一個嚴密完整的科學制度體系，其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導制度。我們要堅持和鞏固好、完善和發(fā)展好中國特色社會主義制度，不斷把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

二、在深刻認識顯著優(yōu)勢中堅定制度自信

制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢。新中國成立以來特別是改革開放以來，我們黨領(lǐng)導人民取得了輝煌成就，中國奇跡令世界驚嘆。中國奇跡何以產(chǎn)生？一個根本原因就是我國國家制度和國家治理體系具有顯著優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的。我們之所以能創(chuàng)造經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡，歸根結(jié)底是靠黨的領(lǐng)導，依靠黨的領(lǐng)導制度體系確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，把黨的領(lǐng)導落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。

中國特色社會主義制度的核心要義是社會主義，指導思想是馬克思主義。中國特色社會主義制度是馬克思主義基本原理同中國具體實際相結(jié)合的產(chǎn)物，是理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新相統(tǒng)一的成果，凝結(jié)著黨和人民的智慧，深蘊著深刻的歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯。

1.“黨性”與“人民性”的有機統(tǒng)一

中國制度“黨性”與“人民性”的有機統(tǒng)一，深刻體現(xiàn)出這一制度是我們黨在充分尊重人民群眾的實際需求和首創(chuàng)精神、不斷汲取人民群眾偉大創(chuàng)造和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的，具有深厚的群眾基礎(chǔ)和動員群眾、凝聚民心的強大制度優(yōu)勢。中國制度“黨性”與“人民性”的有機統(tǒng)一，主要體現(xiàn)在這一制度始終堅持人民當家作主的本質(zhì)特征和堅持以人民為中心的價值取向。中國制度深蘊黨的領(lǐng)導與人民當家作主的有機統(tǒng)一，突出體現(xiàn)在以下兩個方面：一是人民是國家的主人，國家一切權(quán)力屬于人民。人民當家作主的地位和作用，通過在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導下，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度來不斷實現(xiàn)和鞏固。正是在根本制度和基本制度的不斷完善發(fā)展中，黨的領(lǐng)導與人民的意志不斷實現(xiàn)了有機統(tǒng)一;二是中國共產(chǎn)黨堅持人民民主制度，以保證人民當家作主作為社會主義制度建立與鞏固的根本基礎(chǔ)，以體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，作為社會主義制度改革與完善的根本任務(wù)，正是在“用制度體系保證人民當家作主”這一奮斗目標和價值取向上，黨的堅強領(lǐng)導與人民當家作主不斷實現(xiàn)了有機統(tǒng)一。在制度建設(shè)的一切過程和各個層面堅持以人民為中心，是中國特色社會主義制度的核心價值。這一制度價值取向集中體現(xiàn)在：一是中國制度堅持以人民為中心，把實現(xiàn)公平正義、增進人民福祉作為出發(fā)點和落腳點;二是中國制度堅持以人民為主體，把尊重人民主體地位、激發(fā)人民主體意識、調(diào)動最廣大人民主體積極性作為根本依靠力量;三是中國制度堅持把不斷實現(xiàn)好維護好發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為根本價值目標。

2.“改革性”與“定型化”的有機統(tǒng)一

改革開放是中國特色社會主義制度的最鮮明品格，在全面深化改革開放中實現(xiàn)制度逐步定型和優(yōu)化，是中國制度的突出優(yōu)勢。改革開放在制度創(chuàng)新上的突出貢獻在于，既堅持社會主義根本制度和基本原則不動搖，又立足中國實際、順應(yīng)時代要求深入探索制度優(yōu)越性的有效實現(xiàn)形式，并在全面深化改革開放中逐步實現(xiàn)制度定型化。鄧小平在南方談話中，就創(chuàng)造性地提出了“制度定型論”：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化?！雹軓哪戏秸勗挼?012年黨的十八大召開，我們已走過了20年的制度改革和逐步定型的過程。2013年11月召開的十八屆三中全會，作出全面深化改革的重大決定，開啟了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中國特色社會主義制度走向“定型化”更為關(guān)鍵的十年新征程。2019年10月召開的十九屆四中全會，在制度改革與定型上進行創(chuàng)新，進一步推進實現(xiàn)制度現(xiàn)代化。

3.“傳承性”與“時代性”的有機統(tǒng)一

制度是文明進程的結(jié)晶?？v向看，中國特色社會主義制度雖然是在改革開放40多年發(fā)展進程中逐步形成的，但卻是從歷史深處走來，具有厚重的歷史文化傳統(tǒng)和歷史生成邏輯。歷史悠久的傳統(tǒng)政治文明和制度文明，對中國特色社會主義制度的形成與發(fā)展發(fā)揮著不可或缺的文化基礎(chǔ)作用，是今天我們堅定制度自信不可或缺的文化自信底氣。正是由于中國共產(chǎn)黨人本著“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”的態(tài)度積極吸納傳統(tǒng)政治文化中的優(yōu)良因素和有益成分，立足中國實踐，順應(yīng)時代要求，扎實推進體制改革和制度創(chuàng)新，才使中國特色社會主義制度具有了制度活力和文化底氣，經(jīng)受住了各種困難和風險的考驗。橫向比，在當今世界各種發(fā)展道路和社會制度競爭比較、優(yōu)勢互補，構(gòu)成多元共存與共進的政治多極化、經(jīng)濟全球化、文化多元化、社會信息化的時代大潮流和發(fā)展大趨勢背景下，中國制度愈益彰顯著獨特的制度優(yōu)勢和對世界走向的深遠影響。中國制度之所以充滿生機活力，之所以更加自信地走在時代前列、引領(lǐng)時代潮流，一個決定性因素就是中國共產(chǎn)黨人順應(yīng)人類文明發(fā)展趨勢，勇立時代潮頭，堅持與時俱進，

“以文明交流超越文明隔閡、文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優(yōu)越”，推動不同文明相互理解、相互尊重、相互信任，從而不斷增進中國制度的現(xiàn)代文明品格。這是我們在面對各種不確定因素和嚴峻風險挑戰(zhàn)中充滿中國制度自信的文化底蘊。

三、不斷提高制度建設(shè)的科學性

中國特色社會主義進入新時代，對制度改革提出了新要求。中國特色社會主義制度體系，面臨著一個全面提升現(xiàn)代化水平的歷史性任務(wù)。因此，必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進程，著力完成制度現(xiàn)代化的歷史任務(wù)，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。

1.推進制度建設(shè)系統(tǒng)化

制度建設(shè)系統(tǒng)化，既是一個目標，又是一種制度構(gòu)成，也是一種制度化的機制。作為目標，它要求制度要科學，合理、公正、規(guī)范;作為一種制度構(gòu)成，它要求各個制度間要既相互獨立、又要相互聯(lián)系、不可分割，構(gòu)成一個層次分明、界限清晰的制度體系;作為一種機制，它要求制度要相互配合、協(xié)調(diào)促進。實踐表明，任何一項制度都不是孤立的，其實施也不是在封閉的環(huán)境中進行的，而且任何一個具體制度，既是上位制度的個體組成部分，又是下位制度的整體所在，因而，每個制度都是整個制度體系中的有機鏈條，起著承上啟下、承前啟后的作用。因此，提高制度系統(tǒng)化水平應(yīng)從以下三個方面努力：一是注重黨內(nèi)制度之間的協(xié)調(diào)。黨內(nèi)制度建設(shè)是由若干個制度要素組成的一個整體、一個系統(tǒng)，要提高制度建設(shè)科學化水平，就不能孤立地對待各個單項制度，而是要把各個單項制度放到整個制度系統(tǒng)中去考察、把握和設(shè)計。二是注重實體制度和程序制度的有機結(jié)合。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和法治國家建設(shè)進程的推進，特別是反腐敗斗爭的需要，我們黨先后制定和出臺了許多黨內(nèi)制度的程序性規(guī)定，在黨的建設(shè)實踐中發(fā)揮了很好的作用，但是，也要承認，有些黨內(nèi)程序制度還缺乏科學性。因此，注重黨內(nèi)程序制度建設(shè)，提高黨內(nèi)程序制度的科學性顯得尤為重要。三是注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)的銜接。中國共產(chǎn)黨是人民利益的忠實代表，黨領(lǐng)導人民制定的憲法和法律，是人民的根本利益所在。因而，各級黨政組織和所有黨員干部都必須模范地遵守憲法和法律，必須在其規(guī)定的范圍內(nèi)活動。一方面，各項制度的制定不僅不能違背憲法和法律，而且必須有助于每個黨員干部成為遵憲守法的模范。另一方面，按照從嚴治黨和治理腐敗的要求，特別是要在國家立法中體現(xiàn)反腐倡廉的要求，提高我國反腐倡廉制度化和法治化水平，通過法定程序建議國家立法機關(guān)依法對不符合這些精神的法律法規(guī)進行必要的修改、充實和完善。

2.推進制度建設(shè)集約化

所謂制度集約化，即通過建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的政策、機制、方法，以期能真正通過制度內(nèi)部機制的約束力來減少或防止腐敗的發(fā)生，從根本上解決各種腐敗問題。具體說，需要在以下三個方面實行集約化：一是制度制衡集約化。沒有制度之間的制衡，則制度就沒有約束力，也就難以發(fā)揮制度應(yīng)有的作用。權(quán)力過分集中，缺乏有效的監(jiān)督制約，是導致權(quán)力失控、滋生權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的深層次原因之一。因此，在制度的架構(gòu)上，我們應(yīng)把建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制作為制度建設(shè)的主攻方向。要通過深化黨政機構(gòu)改革，合理調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，尤其是對管權(quán)、管錢、管人等容易產(chǎn)生腐敗的部門，進行權(quán)力的適度分解，把決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分開，將資金調(diào)撥權(quán)與使用權(quán)分離，形成權(quán)力制約的格局。二是制度運行制約化。制度建立后，如何讓制度有效運行，也是制度建設(shè)科學性的關(guān)鍵所在。實踐證明，抓好執(zhí)法執(zhí)紀標準化，是提高行政效率的重要環(huán)節(jié)。標準化出效率，標準化出效益。我們必須通過建立一套科學嚴密的標準體系，用標準衡量、約束、規(guī)范公務(wù)員的行為，從而有效減少執(zhí)法彈性，增加執(zhí)法剛性，提高行政效能，使依法行政落到實處。三是制度監(jiān)督集約化。要把黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來，構(gòu)筑一個交錯縱橫的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成監(jiān)督的整體合力、發(fā)揮監(jiān)督的整體優(yōu)勢，達到監(jiān)督的集約化。

3.推進制度建設(shè)現(xiàn)代化

習近平總書記指出：“我們講過很多現(xiàn)代化，包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、科技現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化等，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是第一次講?！雹輫抑卫憩F(xiàn)代化，不是著眼于“推進一個領(lǐng)域改革”，也不是著眼于“推進幾個領(lǐng)域改革”，而是著眼于“推進所有領(lǐng)域改革”，即從國家治理體系和治理能力的總角度考慮“中國特色社會主義制度如何進一步完善和發(fā)展的問題”。歷史與現(xiàn)實的實踐證明，不著力推進國家治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)制度現(xiàn)代化，其他方面的現(xiàn)代化不可能持久，甚至不可能成立。正是從這個根本意義上說，國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)是制度現(xiàn)代化，與工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、科技現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化相比較，是更為重要、更為本質(zhì)、更為關(guān)鍵的現(xiàn)代化。而制度是一種以規(guī)則或運作模式為主體的社會結(jié)構(gòu)，包括經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度、社會制度以及各種類型的具體制度，是對國家行為的規(guī)定與支撐，是對個體行為的規(guī)范與制約。一定的社會制度是一定國家性質(zhì)和國家形式的集中體現(xiàn);制度完善與成熟的程度是國家和社會成熟與完善程度的集中體現(xiàn)。正是從這個意義上說，實現(xiàn)制度現(xiàn)代化是推進國家和社會現(xiàn)代化的最重要內(nèi)容和最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當代中國現(xiàn)代化進程已經(jīng)進入通過國家現(xiàn)代治理推動整個社會現(xiàn)代化的新階段，作為國家治理現(xiàn)代化的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制度現(xiàn)代化理所當然地成為優(yōu)化治國理政的最重要價值目標。推動制度不斷走向現(xiàn)代化的根本動力是全面深化改革。在我國現(xiàn)階段，制度現(xiàn)代化不是一蹴而就的，而是一個逐步完善和發(fā)展的過程。從鄧小平同志南方談話到現(xiàn)在，我們已經(jīng)走過了20多年的制度變革歷程。按照全面深化改革的目標，我們將在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，“形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，支撐社會穩(wěn)定和社會發(fā)展的制度是一種多層面多領(lǐng)域的制度體系，而在制度體系中起主導性、決定性作用的，則是國家的治理體系及其治理能力。制度的合法性、合理性和有效性，集中體現(xiàn)在國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化上。在我國現(xiàn)階段，從國家治理內(nèi)在結(jié)構(gòu)和價值指向來說，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要深化黨的建設(shè)制度改革推進政黨治理體系和治理能力現(xiàn)代化、深化行政體制改革推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化、深化社會治理體制改革推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面的改革任務(wù)。新時代制度建設(shè)現(xiàn)代化的目標，就是進一步完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、人民幸福安康、社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。 制度現(xiàn)代化的本質(zhì)特征是人民民主。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高舉人民民主的光輝旗幟，著眼于從國家治理和社會治理層面不斷拓展社會主義民主的建設(shè)路徑，為人民民主權(quán)利的實現(xiàn)提供愈益完善的制度保障，使人民群眾有更切實的權(quán)利獲得感。十九屆四中全會《決定》明確指出，要健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度。堅持立黨為公、執(zhí)政為民，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中，鞏固黨執(zhí)政的階級基礎(chǔ)，厚植黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位。這些優(yōu)化治國理政的新理念新舉措，深刻體現(xiàn)和堅持了馬克思主義的國家學說和民主政治觀，進一步固化了制度現(xiàn)代化的價值指向，為全面實現(xiàn)當代中國現(xiàn)代化進一步指明了方向。

注釋：

①《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第1版。

②《習近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社，2014年版，第28頁。

③ 習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。

④《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社，1993年版，第372頁。

⑤《習近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社，2014年版，第26頁。

（作者單位：中共江蘇省鹽城市鹽都區(qū)委）

（責任編輯 周 巍）