程 嫣 含

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、什么是行政爭議

爭議產(chǎn)生的根本原因在于利益的變動和調(diào)整，行政爭議的產(chǎn)生事實上也與利益密不可分。行政爭議與我們所熟知的其他爭議有所不同，它因爭議雙方的地位不對等而自有其特殊性。

什么是行政爭議，它的表現(xiàn)形式是怎樣的？它與其他爭議的區(qū)別在哪？首先，行政爭議的產(chǎn)生是基于行政機(jī)關(guān)實施的行政管理行為。換言之，如果爭議的產(chǎn)生是基于行政主體在其民事行為而不是行使行政職權(quán)的話，那么就是民事爭議或是刑事爭議了。其次，爭議的其中一方必然是行政機(jī)關(guān)，且以其特定的行政行為為前提。最后，行政爭議是公權(quán)和私權(quán)的較量。

引起行政爭議的情況有很大原因是行政主體行為的不規(guī)范甚至是違反法律規(guī)定，總結(jié)有如下表現(xiàn)：一是行使職權(quán)超越法律權(quán)限；二是適用法律錯誤，或者不嚴(yán)格執(zhí)行；三是不遵守法定程序；四是行政機(jī)關(guān)的不作為，在行政相對人提出申請時，不進(jìn)行實質(zhì)性或形式性審查和處理；最后是行政處罰不公正，行政機(jī)關(guān)在行使行政處罰權(quán)時沒有根據(jù)事實、情節(jié)等秉承公平和公正的原則在法律規(guī)定的范圍內(nèi)酌情考量。

二、行政爭議救濟(jì)機(jī)制概述

（一）行政爭議救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)涵

一個問題的解決辦法總是多元的，行政爭議的解決途徑更應(yīng)如此。行政機(jī)關(guān)是行政爭議的救濟(jì)主體這一點毋庸置疑，但救濟(jì)主體不僅僅只有行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)參與的爭議解決不一定都屬于行政爭議救濟(jì)途徑，如其對民事爭議的裁決，諸如行政裁決、行政仲裁不屬于行政爭議救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)容。

（二）我國行政爭議救濟(jì)的途徑

在行政管理手段日益多元化，爭議情況多發(fā)且日益復(fù)雜的情況下，法院不堪重負(fù)，司法界應(yīng)努力尋求訴訟外的救濟(jì)途徑成為爭議解決的法治路徑。行政爭議救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含各種層次的爭議救濟(jì)途徑，才能滿足日益復(fù)雜化的爭議解決需求，通過各種途徑的相互銜接、補(bǔ)充，使行政爭議能夠更好的得到解決。

行政救濟(jì)途徑，是不是將行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償簡單糅合在一起呢？筆者對此抱著懷疑和批判的態(tài)度。行政復(fù)議和行政訴訟是解決行政爭議的兩大途徑是沒有任何疑問的，規(guī)定的是什么情況可以向什么單位尋求救濟(jì)，并且通過某種方式給予救濟(jì)。而救濟(jì)方式的其中之一就是國家賠償，即行政相對人通過行政訴訟或行政復(fù)議或其他解決途徑獲得國家的賠償從而達(dá)到救濟(jì)的目的。很顯然這三者不屬于一個層面的內(nèi)容，途徑和方式不可混淆在一起討論，而應(yīng)分別研究。從救濟(jì)途徑上看，除了行政復(fù)議，行政訴訟之外，還包括行政調(diào)解、信訪、立法救濟(jì)等。從方式上看，除了行政賠償，還包括行政補(bǔ)償，停止侵害、賠禮道歉等多種方式。

1.調(diào)解制度

在我國行政爭議救濟(jì)的實踐中，調(diào)解一直發(fā)揮著重要作用，也漸漸得到了法律、法規(guī)和規(guī)章的認(rèn)可，成為一種正式的行政爭議救濟(jì)途徑。根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第五十條和《行政訴訟法》第六十條的規(guī)定，行政復(fù)議調(diào)解和行政訴訟調(diào)解僅限于行使自由裁量權(quán)的案件和行政賠償、補(bǔ)償案件。雖然調(diào)解制度在行政爭議案件中適用的范圍僅限于三類，但是其中因行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)而導(dǎo)致行政爭議的案件數(shù)量就不在少數(shù)，這就代表著行政復(fù)議調(diào)解以及行政訴訟調(diào)解還是有著不小的運用空間。

2.信訪制度

信訪是一項具有中國特色的制度，始建于二十世紀(jì)五十年代，各級政府設(shè)立信訪辦公室，接受各種來訪和來信，但主要涉及訴訟信訪和行政爭議信訪。在糾紛日趨復(fù)雜多樣的今日，信訪也是人們尋求實際問題得以解決的一種途徑。信訪制度建立的初衷也是黨和政府為了更有效地解決社會矛盾和糾紛。信訪也是我國《憲法》規(guī)定的表達(dá)利益訴求的主要方式之一，承擔(dān)著重要的公民權(quán)利救濟(jì)功能，但是不能把它視為一種優(yōu)于司法救濟(jì)的主途徑。

3.行政復(fù)議

《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議實施條例》的頒布使得行政復(fù)議作為一種解決行政爭議的法定、傳統(tǒng)的途徑，在解決行政爭議的過程中比訴訟更有專業(yè)性，這個專業(yè)性不是指裁判的專業(yè)性而是行政機(jī)關(guān)比起法官更能對行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的恰當(dāng)與否有著更清晰的認(rèn)識。它比起訴訟更高效、快捷，節(jié)約成本。

4.行政訴訟

不可否認(rèn)訴訟是解決爭議的權(quán)威途徑，司法機(jī)關(guān)能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，人民法院在審理案件的時候，對行政行為是否合法進(jìn)行審查，若發(fā)現(xiàn)被訴行為違反法律規(guī)定，可判決撤銷、責(zé)令及時履行、變更處罰，也可對其提出司法建議，使行政相對人獲得救濟(jì)。

5.立法救濟(jì)

很多行政相對人在權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)侵犯的時候，第一反應(yīng)就是起訴，通過訴訟途徑解決，不斷地去上訴，浪費司法資源不說，有時問題還是得不到解決。憲法和組織法賦予了我們監(jiān)督行政權(quán)的權(quán)力，這是對行政機(jī)關(guān)違法行為的預(yù)防同時也是對相對人權(quán)利的補(bǔ)救，稱為立法救濟(jì)。由人大及其常委會代表人民對行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，改變或撤銷行政機(jī)關(guān)的決定，以此達(dá)到救濟(jì)的目的。

（三）行政爭議救濟(jì)的方式

確定了行政爭議救濟(jì)途徑之后，在采取某種救濟(jì)途徑之后，應(yīng)根據(jù)公民受侵犯權(quán)利的性質(zhì)和受侵犯的程度來采取相應(yīng)的救濟(jì)方式。針對行政過程中的救濟(jì)方式主要有履行、撤銷、變更、補(bǔ)正等。針對行政行為已經(jīng)造成的損害結(jié)果即行政結(jié)果上的救濟(jì)方式主要有國家賠償、行政補(bǔ)償，還有停止侵害、賠禮道歉等。

三、我國行政爭議救濟(jì)機(jī)制的實然狀態(tài)

如上所述，我國的行政爭議救濟(jì)途徑和方式還是很多的，并且在解決行政爭議方面發(fā)揮了很大的作用，但是各種救濟(jì)制度本身存在一些不足以及各種救濟(jì)制度之間的銜接問題還沒有得到很好的處理，所以對于行政爭議的救濟(jì)機(jī)制目前來說還有待完善。

（一）行政爭議救濟(jì)途徑的權(quán)威性不足

行政爭議解決的結(jié)果往往不足以得到行政相對人的信服，確實是與我國現(xiàn)有行政爭議救濟(jì)機(jī)制不完善有關(guān)，但更重要的是由于各種行政爭議救濟(jì)制度的本身就存在問題，使得不能充分發(fā)揮其效用。如行政調(diào)解的中立性不足且范圍和效力不確定、行政復(fù)議的公正性受到質(zhì)疑，司法最終原則受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

（二）各種行政爭議救濟(jì)途徑之間缺少銜接

由于行政爭議救濟(jì)途徑很多，會導(dǎo)致行政爭議被重復(fù)處理，然而一些行政爭議經(jīng)過了冗長的程序卻長期不能得到解決。各種爭議救濟(jì)途徑之間不匹配、缺乏銜接配合。行政訴訟負(fù)重過大，很多爭議沒有經(jīng)過其他途徑，直接涌入訴訟途徑。這是訴訟途徑和非訴訟途徑之間失調(diào)的表現(xiàn)。

（三）爭議跨界的處理問題沒有解決

行政爭議的數(shù)量在我國日益增加且日益紛繁復(fù)雜, 更為突出的是因群體性事件產(chǎn)生的行政爭議,其中不乏涉及到城市建設(shè)、環(huán)境資源、社會保障、受教育權(quán)、勞動權(quán)等方面。爭議復(fù)雜涉及的層面就廣，一個爭議往往無法單純地說它是屬于民事爭議還是行政爭議。例如，事業(yè)單位、社會組織內(nèi)部的人事糾紛,學(xué)校與學(xué)生、教師職工的糾紛,屬于民事爭議還是行政爭議？諸如此類的問題有很多。民事中有行政問題，刑事中也有行政問題，爭議的性質(zhì)確定至關(guān)重要，是處理跨界爭議的關(guān)鍵。

四、行政爭議救濟(jì)機(jī)制的完善

（一）解決行政爭議的基本要求

解決行政爭議的核心或關(guān)鍵就是公正性，最大的公正就是要依法辦事。公正不但要求結(jié)果的公正，還要求程序的公正。程序的公正是結(jié)果公正的保障。另外程序公正其本身就具有意義。法律既要公正，還要讓人相信它的公正，程序公正就是要解決這個問題。如果爭議解決機(jī)構(gòu)處理的過程不公正，即使處理結(jié)果是正確的，當(dāng)事人也可能認(rèn)為不公正。公正性還強(qiáng)調(diào)及時性。當(dāng)事人希望爭議最后能夠得到解決，并且是能夠及時得到解決。一個糾紛的解決如果要耗著當(dāng)事人很多的時間精力，在經(jīng)過延年累月不斷地上訪、申訴之后，才能最終得到解決，這其中付出的代價往往消減了爭議解決的意義。

（二）加強(qiáng)行政爭議救濟(jì)途徑的權(quán)威性

1.增強(qiáng)調(diào)解的中立性、明確調(diào)解的適用范圍

調(diào)解往往因為調(diào)解主體是行政機(jī)關(guān)顯得中立性不足而影響其權(quán)威性，即使為了彌補(bǔ)這一缺陷，設(shè)計了回避制度，原行政行為的行政機(jī)關(guān)不能擔(dān)任調(diào)解主體，還是無法消除當(dāng)事人的顧慮。要確立調(diào)解的中立性，保障調(diào)解的自愿性，增強(qiáng)調(diào)解的權(quán)威性，就要優(yōu)化調(diào)解人員的配置，即調(diào)解人員不能是行政復(fù)議機(jī)關(guān)人員或者是審判人員。行政案件可以調(diào)解的原因在于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，可用于調(diào)解的三類案件為何是并列的依據(jù)卻不明確，它們并不是根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)劃分的。如果想給調(diào)解制度一個相對開放的運用空間，建議只規(guī)定自由裁量權(quán)的案件是可以調(diào)解的行政案件。

2.保證行政復(fù)議的獨立性

爭議解決機(jī)構(gòu)是否有權(quán)威與其自身是否獨立息息相關(guān)。然而，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)于行政機(jī)關(guān)，缺乏獨立性的同時權(quán)威性自然而然也就缺失了，這就使得行政復(fù)議制度無法取信于民。要加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，就必須保證其獨立性，就要把行政復(fù)議權(quán)相對集中起來，整合行政資源、強(qiáng)化政府監(jiān)督，克服其獨立性不足的問題。另外，要吸納外部專家、法律人士以克服其公正性不足的問題，最大程度確保復(fù)議人員的中立性。

3.堅持司法終局性

在爭議救濟(jì)制度體系中,各種爭議救濟(jì)相互銜接以發(fā)揮其功用,但是必須有一種最終的爭議解決主體負(fù)責(zé)的爭議救濟(jì)制度來為這個體系劃上句號，它就是由法院負(fù)責(zé)裁判爭議的訴訟制度。我們堅持司法的終局性不是說司法是爭議救濟(jì)的唯一一道防線，在其他救濟(jì)途徑能夠解決爭議的時候自然是不用事事都找法院，而在其他途徑不能很好解決爭議的時候，還可以向法院起訴。而司法最終也要求非經(jīng)法律規(guī)定，任何機(jī)關(guān)任何主體都不能改變司法裁判。

（三）合理定位多元的爭議救濟(jì)途徑

如上所述，行政爭議的救濟(jì)允許協(xié)商途徑，但是更依賴行政復(fù)議和行政訴訟等強(qiáng)制性的救濟(jì)途徑。主要是因為行政爭議往往涉及公共利益，公共利益不能被“交易”，而必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行處理，留給當(dāng)事人協(xié)商的空間不大。此外，當(dāng)事人之間地位上的不對等，使得行政爭議也不容易通過協(xié)商來解決。所以說調(diào)解是給復(fù)議和訴訟機(jī)關(guān)較少壓力，起到一個分化引流的作用，行政復(fù)議仍然是主途徑。

信訪制度自建立以來，對于解決行政爭議也發(fā)揮了重要作用，但是信訪是不是能順利解決爭議在很大程度上依賴于領(lǐng)導(dǎo)對爭議事件的關(guān)注度以及領(lǐng)導(dǎo)個人主觀看法，并且在某些情況下，可能干擾爭議的正常處理。在法治社會中，信訪更像是一種人治的手段。 信訪沒有程序上時間和級別的限制，信訪中很多是訴訟信訪，紊亂的信訪容易導(dǎo)致已生效的判決、行政決定可能被推翻的情況，不利于行政秩序的穩(wěn)定性和司法的終局性。在制度化的爭議解決制度運行的情況下，如果信訪還大規(guī)模的存在，那是不正常的，所以信訪只能作為行政復(fù)議、行政訴訟等的補(bǔ)充。

應(yīng)注重在行政程序和初始階段解決行政爭議，在初始階段不能解決的爭議，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)充當(dāng)解決爭議的主要途徑，并且準(zhǔn)確把握行政訴訟司法終局定位。規(guī)范信訪制度讓其走向法治路徑，使其成為行政救濟(jì)的補(bǔ)充制度。

（四）落實各種爭議救濟(jì)方式

目前我國的國家賠償制度呈現(xiàn)出案件少、數(shù)額低、賠償困難的情況，完善國家賠償制度，增加賠償數(shù)額，改變賠償支付方式，設(shè)立獨立的賠償基金。

另外，在行政案件中，越來越多的人提出行政機(jī)關(guān)賠禮道歉的訴訟請求。但是賠禮道歉的責(zé)任主體是誰，在什么場所和時間就什么內(nèi)容以什么方式進(jìn)行，法律還沒有明確具體的規(guī)定，應(yīng)落實行政機(jī)關(guān)賠禮道歉相關(guān)制度。首先，賠禮道歉的責(zé)任主體應(yīng)是該侵犯相對人的行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)或直接責(zé)任人員；其次，賠禮道歉原則上應(yīng)當(dāng)盡快在侵權(quán)行為造成的影響范圍內(nèi)的公開場合進(jìn)行，可發(fā)布公告，在微博等互聯(lián)網(wǎng)上道歉；最后，賠禮道歉需要行政機(jī)關(guān)積極主動履行，如果不履行，上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對其處以罰款直到其履行賠禮道歉義務(wù)。