梅正午 孫玉棟

摘要：基本公共服務(wù)協(xié)同對打造共建共治共享的社會治理格局至關(guān)重要?，F(xiàn)有的研究主要聚焦于基本公共服務(wù)協(xié)同基礎(chǔ)性研究、我國基本公共服務(wù)協(xié)同的現(xiàn)狀研究兩大方面，但還存在以下不足： 缺乏完善的衡量基本公共服務(wù)協(xié)同水平的指標(biāo);理論研究豐富，缺乏實(shí)證分析;基于公民需求角度的研究相對較少;基本公共服務(wù)協(xié)同主體各方的責(zé)任與義務(wù)模糊。因而，未來的研究應(yīng)當(dāng)注重完善衡量基本公共服務(wù)協(xié)同水平的指標(biāo)，豐富協(xié)同過程中影響政府需求偏好的實(shí)證研究，重視公眾的需求滿意度，明確協(xié)同各主體的責(zé)任與義務(wù)，嘗試把基本公共服務(wù)協(xié)同與交易費(fèi)用理論、委托—代理理論相結(jié)合。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù);協(xié)同;研究綜述

基本公共服務(wù)協(xié)同可以整合各方優(yōu)勢資源，提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，是我國未來基本公共服務(wù)供給的主要方向。近年來，國內(nèi)學(xué)者就基本公共服務(wù)協(xié)同問題開展了持續(xù)的研究，積累了豐富的研究成果。然而，卻鮮有文獻(xiàn)對基本公共服務(wù)協(xié)同問題進(jìn)行全面且系統(tǒng)的綜述與評估。因此，需要對國內(nèi)學(xué)界近幾年關(guān)于基本公共服務(wù)協(xié)同的相關(guān)研究情況進(jìn)行系統(tǒng)、客觀、全面的梳理與評述，從而明確現(xiàn)有的研究成果、研究階段所處的水平、研究的不足和可以改進(jìn)的地方，為后續(xù)研究提供參考和指導(dǎo)。

本文選取2007年～2018年在學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表的以“公共服務(wù)協(xié)同”為主題的部分代表性文獻(xiàn)，從基本公共服務(wù)協(xié)同基礎(chǔ)性研究、基本公共服務(wù)協(xié)同的研究現(xiàn)狀兩大方面進(jìn)行綜述，最后是關(guān)于研究的不足及未來的展望。

一、 基本公共服務(wù)協(xié)同基礎(chǔ)性研究

1. 基本公共服務(wù)與基本公共服務(wù)協(xié)同?！丁笆濉蓖七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中明確提出：“基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展需要、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)”。在基本公共服務(wù)所涵蓋的范圍方面，學(xué)者們進(jìn)行了大量討論（陳海威、田侃，2007;曾紅穎，2012），但尚未達(dá)成一致的觀點(diǎn)。本文認(rèn)為，根據(jù)《“十三五”國家基本公共服務(wù)清單》，基本公共服務(wù)的范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋基本公共教育、基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會服務(wù)、基本住房保障、基本公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)。

基本公共服務(wù)協(xié)同內(nèi)涵的界定需要對于“協(xié)同”一詞有準(zhǔn)確的認(rèn)知。劉衛(wèi)平（2013）指出，社會協(xié)同是建立在社會資本基礎(chǔ)上的政府、民間組織、企業(yè)、公民個(gè)人等多元要素的互相協(xié)調(diào)、合作治理?；趯τ趨f(xié)同的理解，田玉麒（2015）認(rèn)為，基本公共服務(wù)協(xié)同供給是政府、市場與社會組織以公民的需求為導(dǎo)向，在充分溝通與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，共同提供公共服務(wù)的過程。

2. 基本公共服務(wù)協(xié)同的理論基礎(chǔ)。從理論上看，協(xié)同理論、多中心治理理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論、資源依賴?yán)碚摰鹊榷紴榛竟卜?wù)協(xié)同奠定了良好的理論基礎(chǔ)。協(xié)同理論強(qiáng)調(diào)，任何研究對象都是由各個(gè)子系統(tǒng)組成的復(fù)雜系統(tǒng)，各個(gè)子系統(tǒng)之間通過物質(zhì)交換、信息交換等形式發(fā)揮各自功能，最終形成整體效用（周艷玲，2014）。由于現(xiàn)有的公共服務(wù)供給存在碎片化現(xiàn)象，這就要求基本公共服務(wù)供給的各方主體協(xié)同起來以發(fā)揮整體效用。多中心治理理論認(rèn)為，政府不應(yīng)當(dāng)成為公共服務(wù)供給的唯一主體，基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府、市場、社會組織乃至個(gè)人共同通過相互協(xié)作的方式提供（徐葉彤、蘆平生，2015）。網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由公共部門、私人部門、非營利組織組成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟來提供（諸大建、李中政，2016）。而這無疑需要各主體的相互協(xié)同。基本公共服務(wù)的供給不僅需要政策、技術(shù)、人員等有形資源，也需要理解、支持、社會資本等一系列無形資源。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為：組織是一個(gè)開放的系統(tǒng)，它需要通過與外部組織的互動獲取生存所需要的資源。馬雪松（2016）認(rèn)為，政府、市場、社會組織都有其自身的資源優(yōu)勢。具體來講，政府在提供財(cái)政資金支持、搜集民眾信息等方面具有優(yōu)勢，市場則在人才、技術(shù)、激勵(lì)機(jī)制等方面具有優(yōu)勢，社會組織則具有強(qiáng)大的社會資本和無私的公益精神。

3. 國外基本公共服務(wù)協(xié)同的做法與經(jīng)驗(yàn)借鑒。就國外基本公共服務(wù)協(xié)同而言，相對成熟的有美國的明尼蘇達(dá)州、歐盟以及澳大利亞地區(qū)。美國的明尼蘇達(dá)州是基本公共服務(wù)協(xié)同供給的典型，該州區(qū)域內(nèi)的各級地方政府有300多個(gè)。為了實(shí)現(xiàn)各級政府在基本公共服務(wù)方面的協(xié)同，明尼蘇達(dá)州建立了明尼阿波利斯—圣保羅雙城大都市理事會，由該理事會負(fù)責(zé)構(gòu)建大都市區(qū)的公共服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)該理事會還會對大都市區(qū)內(nèi)公共服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管與協(xié)調(diào)。此外，城市群間的非政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在環(huán)境保護(hù)、供水、供電等方面的協(xié)同也發(fā)揮了積極的作用（鄭睿，2017）。就歐盟而言，當(dāng)各國因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平差異而造成某一政策的實(shí)施導(dǎo)致各國損益不均等時(shí)，會通過相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制使政策實(shí)施最終結(jié)果能夠充分發(fā)揮集團(tuán)的整體優(yōu)勢，使各國均衡受益。以基金為核心的協(xié)調(diào)機(jī)制在歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)中具有關(guān)鍵作用（楊德才，2007）。澳大利亞建立了“中央鏈接”，即將八個(gè)政府部門及來自不同州和地區(qū)的公共服務(wù)集中在一個(gè)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)，從而可以給全體公民提供便捷的“一站式服務(wù)”（郭漸強(qiáng)、杜金穗，2013）。對國外基本公共服務(wù)協(xié)同的梳理可以發(fā)現(xiàn)，非政府組織在基本公共服務(wù)協(xié)同中發(fā)揮著重要作用，同時(shí)必要的利益補(bǔ)償機(jī)制對于基本公共服務(wù)的協(xié)同也至關(guān)重要。

二、 基本公共服務(wù)協(xié)同的研究現(xiàn)狀

1. 基本公共服務(wù)協(xié)同的主體。基本公共服務(wù)的協(xié)同首先需要明確協(xié)同的主體有哪些。通常來講，協(xié)同的主體一般包括政府、市場、社會組織三部分。汪錦軍（2012）認(rèn)為，國家、市場和志愿部門是基本公共服務(wù)供給的三種力量。不同國家由于政治結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、文化和歷史發(fā)展等的差異，這三種力量的作用能力是不同的?；竟卜?wù)體系的復(fù)雜性和多樣性進(jìn)一步的決定了多元主體合作的必要性和重要性。

現(xiàn)有研究中，大部分的研究是關(guān)于基本公共服務(wù)協(xié)同各主體優(yōu)勢領(lǐng)域、職能、角色、管理模式等方面的研究。政府、市場、社會組織的優(yōu)勢領(lǐng)域有所不同，政府在維護(hù)公平領(lǐng)域具有重要作用;市場則在效率領(lǐng)域具有較大優(yōu)勢;社會組織在公益領(lǐng)域具有優(yōu)勢（戴維·奧斯本、特德·蓋布勒，2007）。馬雪松（2016）指出，需要明確政府、市場、社會組織乃至公民在基本公共服務(wù)協(xié)同中的角色定位及實(shí)現(xiàn)方式。其中，政府是公共服務(wù)供給體系的主體，其職能在于安排公共服務(wù)供給的范圍、標(biāo)準(zhǔn)等。市場與社會組織的角色則為政府決策的參與者、服務(wù)的生產(chǎn)者以及責(zé)任的共擔(dān)者。公民主要是參與作用，充當(dāng)?shù)氖切枨蟮谋磉_(dá)者、監(jiān)督主體和服務(wù)的評估者。謝來位、鐘裕民（2017）則根據(jù)公共服務(wù)投資主體、生產(chǎn)主體與直接管理主體、消費(fèi)主體、消費(fèi)方式之間的不同關(guān)系組合，提出了公共服務(wù)投資管理的六種基本模式，并對各個(gè)模式的特征進(jìn)行了詳細(xì)的說明。

2. 基本公共服務(wù)協(xié)同中存在的問題。

（1）基本公共服務(wù)協(xié)同涉及多方利益的協(xié)調(diào)，加劇了協(xié)同的復(fù)雜性?；竟卜?wù)的協(xié)同離不開跨界的合作，跨界合作包括：上下級政府之間的“縱向協(xié)同”;同級政府、同一政府內(nèi)部各職能部門之間的“橫向協(xié)同”;政府和非政府組織之間的“內(nèi)外協(xié)同”（周志忍、蔣敏娟，2010）。就城市群公共服務(wù)治理而言，一方面需要協(xié)調(diào)橫向的各城市政府之間的關(guān)系;另一方面，需要處理好縱向的中央政府和地方政府之間關(guān)系（李磊等，2018）。不同的主體具有不同的利益，且各個(gè)主體的地位并不平等，無疑加大了基本公共服務(wù)協(xié)同的難度。

（2）基本公共服務(wù)協(xié)同供給主體、方式單一，協(xié)同過程碎片化。趙曼麗（2012）指出，公共服務(wù)協(xié)同供給的問題包括：①供給主體較為單一;②各供給主體的合作方式缺乏多樣性;③碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。張賢明和田玉麒（2015）圍繞公共服務(wù)供給的碎片化進(jìn)行了詳細(xì)的說明，具體表現(xiàn)為：①跨部門公共服務(wù)供給碎片化，即各政府部門在提供公共服務(wù)時(shí)缺乏溝通與合作;②跨地域公共服務(wù)供給碎片化，即各行政區(qū)域之間的公共服務(wù)供給缺少協(xié)調(diào)與合作;③跨組織公共服務(wù)供給碎片化，即各供給主體之間的公共服務(wù)供給協(xié)同困難。

（3）基本公共服務(wù)協(xié)同面臨制度障礙。謝來位和鐘裕（2017）的調(diào)查研究表明，目前而言，不同地區(qū)的基本公共服務(wù)協(xié)同供給都面臨著一些制度障礙。包括公共服務(wù)保障制度的碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重、公共服務(wù)市場缺乏多元的監(jiān)管體系等等。近幾年來，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略，京津冀基本公共服務(wù)的協(xié)同發(fā)展是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，相關(guān)的學(xué)者圍繞京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同開展了研究，并指出了京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展中存在的制度性問題。高樹蘭（2016）認(rèn)為，京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的主要障礙在于財(cái)稅制度的制約。京津冀三地在財(cái)政收支規(guī)模、轉(zhuǎn)移支付方面存在巨大的差距，而這直接關(guān)系到三地基本公共服務(wù)的協(xié)同。

3. 基本公共服務(wù)協(xié)同的路徑。

（1）整合與協(xié)同供給主體?；竟卜?wù)協(xié)同的實(shí)現(xiàn)，需要對于供給主體進(jìn)行有效整合，既包括各級政府、政府部門內(nèi)部的整合，也包括政府與其它組織的協(xié)作。郭漸強(qiáng)和杜金穗（2013）基于整體性政府的視角，提出了基本公共服務(wù)協(xié)同的路徑。主要包括：①完善供給主體的整合，包括上下級政府、同級政府、政府與非營利組織間的協(xié)作和公私部門的協(xié)作;②推進(jìn)大部制改革，加強(qiáng)政府部門之間的整合，實(shí)現(xiàn)政府不同部門間的協(xié)同供給公共服務(wù);③進(jìn)行政府流程再造;④實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的政策協(xié)同。張賢明和田玉麒（2015）提出了兩條路徑。其一，對政府的職能部門和層級進(jìn)行整合。通過對原有政府部門的拆分與合并，減少職能交叉的政府部門，組建職責(zé)更加明確的大部門體制;其二，設(shè)立新的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)不同職能部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，使政府間溝通成為常態(tài)化的制度。

（2）完善基本公共服協(xié)同主體的準(zhǔn)入、監(jiān)管機(jī)制。在整合與協(xié)同供給主體的同時(shí)，推進(jìn)基本公共服務(wù)協(xié)同，還需要進(jìn)一步的完善基本公共服協(xié)同主體的準(zhǔn)入、監(jiān)管機(jī)制。趙曼麗（2012）指出，政府既要積極引進(jìn)政府以外的組織來參與公共服務(wù)供給，也應(yīng)當(dāng)對提供公共服務(wù)的組織進(jìn)行嚴(yán)格的審查。同時(shí)，為了確?；竟卜?wù)協(xié)同的各方主體可以公平合理的競爭，要完善相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。謝來位和鐘裕（2017）提出，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多元一體的監(jiān)管主體體系，包括財(cái)政預(yù)決算、行政監(jiān)察等職能部門的行政監(jiān)督和同行競爭者、社會公眾等的社會監(jiān)督，創(chuàng)建以“發(fā)包人監(jiān)督和消費(fèi)者監(jiān)督”為常態(tài)的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。

（3）完善相應(yīng)的財(cái)稅制度?；竟卜?wù)的協(xié)同，離不開財(cái)稅制度的改革和完善。謝來位和鐘裕（2017）提出，需要建立“錢隨人走”的公共財(cái)政制度，具體包括：設(shè)置公共服務(wù)個(gè)人專用賬戶;分項(xiàng)目分群體建立公共服務(wù)需求保障標(biāo)準(zhǔn);分項(xiàng)目分區(qū)域建立公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn);設(shè)立橫向轉(zhuǎn)移支付制度;建立公共財(cái)政資金個(gè)人轉(zhuǎn)移支付制度。高樹蘭（2016）分析了京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同的路徑，指出通過調(diào)整財(cái)政政策，構(gòu)建完善的轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)籌京津冀稅收政策，進(jìn)而促進(jìn)京津冀基本服務(wù)協(xié)同發(fā)展。

三、 研究的不足及未來的展望

1. 研究的不足?？v觀學(xué)術(shù)界關(guān)于基本公共服務(wù)協(xié)同問題的文獻(xiàn)，現(xiàn)有研究對基本公共服務(wù)協(xié)同的基礎(chǔ)性問題以及我國基本公共服務(wù)協(xié)同的主體、問題、途徑和國內(nèi)外基本公共服務(wù)協(xié)同的經(jīng)驗(yàn)有了比較深入和廣泛的研究，為后續(xù)研究提供了有益的指導(dǎo)，但仍存在些許不足：（1）缺乏完善的衡量基本公共服務(wù)協(xié)同水平的指標(biāo)，指標(biāo)的構(gòu)建不夠細(xì)化、涵蓋范圍較少，并未涉及市、縣一級基本公共服務(wù)協(xié)同水平的測量，也沒有體現(xiàn)出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的協(xié)同;（2）理論研究居多，實(shí)證研究相對較少。基本公共服務(wù)協(xié)同過程中，各級政府的需求偏好有所不同，現(xiàn)有研究缺乏對政府需求偏好的實(shí)證分析;（3）現(xiàn)有的研究更多的是從政府、市場、社會組織的角度出發(fā)研究如何更好地實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)協(xié)同，而較少的考慮公民的需求;（4）在基本公共服務(wù)協(xié)同過程中，對如何劃分市場、政府、社會間的邊界缺乏共識，如何合理配置多元主體的權(quán)利和責(zé)任，如何合理劃分中央與地方、省級政府之間、省級政府與省以下政府之間在基本公共服務(wù)供給方面的事權(quán)與支出責(zé)任有待進(jìn)一步探討。

2. 未來的展望。針對已有研究的不足，本文認(rèn)為未來基本公共服務(wù)的協(xié)同可以圍繞以下幾個(gè)方面進(jìn)行下一步的探討：（1）完善衡量基本公共服務(wù)協(xié)同水平的指標(biāo)。由于市縣一級、城鄉(xiāng)的數(shù)據(jù)在收集方面存在一定的難度，未來的研究可以選取一些具有代表性的市縣、城鄉(xiāng)作為研究的對象，構(gòu)建合理的基本公共服務(wù)協(xié)同水平衡量指標(biāo);（2）注重實(shí)證分析。各級政府的需求偏好會直接影響各級政府在基本公共服務(wù)協(xié)同中的行為，進(jìn)而影響基本公共服務(wù)協(xié)同的效果。未來可以重點(diǎn)研究基本公共服務(wù)協(xié)同過程中影響政府行為的因素;（3）注重公民的需求導(dǎo)向。基本公共服務(wù)協(xié)同的最終目標(biāo)是為了服務(wù)公民。公民的幸福感、滿意度可以在一定的程度上反映基本公共服協(xié)同的效果，因而未來的研究可以從選取某個(gè)城市群為例（比如京津冀）研究基本公共服務(wù)協(xié)同對公民幸福感、滿意度的影響;（4）明確基本公共服務(wù)協(xié)同主體各自的責(zé)任。未來研究的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)集中在明確政府、市場、社會組織在基本公共服務(wù)協(xié)同中的邊界，同時(shí)要合理劃分中央與地方、省級政府之間、省級政府與省以下政府之間在基本公共服務(wù)供給方面的事權(quán)與支出責(zé)任;（5）基本公共服務(wù)協(xié)同過程中各方主體都會產(chǎn)生一定的成本，并且存在一定的委托代理關(guān)系，因而未來的研究可以嘗試把基本公共服務(wù)協(xié)同與交易成本理論和委托—代理理論相結(jié)合。

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基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目“新常態(tài)背景下社會事業(yè)財(cái)政投入重大問題研究”（項(xiàng)目號：17JZD014）;北京市社會科學(xué)重大項(xiàng)目“京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展研究”（項(xiàng)目號：18ZDA10）;中國人民大學(xué)“中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金”支持。

作者簡介：梅正午（1991-），男，漢族，河南省禹州市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向：公共財(cái)政管理;孫玉棟（1965-）（通訊作者），男，漢族，黑龍江省嫩江縣人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：公共財(cái)政管理。

收稿日期：2019-09-12。