聶 鑫

近代中國憲法關于社會福利權的規(guī)定受到德國魏瑪憲法的很大影響，究其原因，一方面，魏瑪憲法乃是20世紀憲法的新典范；另一方面，制憲者之所以特別青睞德國，也源于中德兩國有類似的政治與文化傳統(tǒng)，如官僚國家、父權主義（家長式政府）與共同體主義[1]（P54-60）。通過進一步的研究可以發(fā)現(xiàn)，近代中國與19世紀的德國類似，而與英國、法國等老牌資本主義國家迥異，在工業(yè)資本主義早期社會立法就比較成熟。將社會福利權寫入憲法固然是魏瑪憲法的一個創(chuàng)舉，其率先把國家實現(xiàn)人民社會福利權的法定義務上升到憲法的層次上；但從另一個角度來看，社會福利權的憲法化也是社會立法發(fā)達的結(jié)果，近代中國和德國都是如此。

本文的研究路徑是在筆者既有的憲法社會權研究基礎上，透過社會立法來觀察中國傳統(tǒng)國家福利體系的近代化，并與德國的相關制度與傳統(tǒng)做進一步的比較。

一、早熟的官僚國家與家長式的賑濟傳統(tǒng)

“社會救濟事業(yè)在我國常被稱為慈善事業(yè)，淵源甚早，唯多偏于臨時救濟或救荒等工作，在政府方面則列為荒政，載于歷代史冊?！盵2]（P306）以荒政為核心的社會救濟是維系中國古代政府統(tǒng)治正當性的基本制度，是歷代統(tǒng)治者維護社會安定、爭取民心，進而鞏固江山社稷的重要手段；其在理念上，則有大同、仁政、民本、重義輕利、善有善報等儒家教義與民間信仰作為支持。“救荒活民”作為中國古代一項重要且緊急的行政目標及行政任務，雖然并不排除私人、社會團體的參與和協(xié)助，但其執(zhí)行主體仍以國家公權力機關（政府）為主。而傳統(tǒng)中國完備的官僚體系（或者說早熟的官僚國家）為國家社會福利政策的高效率、制度化與標準化提供了可能。

一般認為，《周禮·大司徒》之“荒政十二”乃是中國荒政制度的源頭。到了清代，荒政制度已經(jīng)非常完備，具體程序分為報災、勘災、賑濟三個階段。賑濟是一種直接將糧食、銀錢發(fā)給災民的救濟措施，可分為緊急程序（先賑）與一般程序；一般程序又包括正賑、展賑（加賑/補賑）、折賑、以工代賑、借貸等救濟方式。通常正賑糧錢是按月發(fā)放的，一般由地方政府在城鎮(zhèn)設立發(fā)放點，災民憑賑票前來領??；賑票是地方政府派員勘災后填發(fā)給災民的領取賑濟的憑據(jù)，一式兩份，一份交給災民，一份政府留作存根；災民每領取一次錢糧，便在賑票上打上一個戳記,以避免重復領??；災民領取完最后一次賑濟，賑票就會被政府官員回收。以工代賑即組織災民參與國家基礎設施建設（如興修水利）或運送軍需，政府將賑濟物資以報酬的形式發(fā)給災民。以工代賑一方面救濟了災民，另一方面也使國家得到了勞役服務；這與凱恩斯主義所提倡的、在羅斯福新政中被廣為推行的通過公共工程建設為失業(yè)人員提供工作機會的社會政策大致相仿。由于公私兩利，宋朝以來以工代賑便是政府常用的救濟方法。正如嘉慶皇帝有言：“救荒之策，莫善于以工代賑?！盵3]（P1499）乾隆一朝特別重視以工代賑之法，中央對地方的代賑工程有非常明確的統(tǒng)籌規(guī)劃：“年歲豐歉，難以懸定，而工程之應修理者，必先有成局，然后可以隨時興舉。一省之中，工程之大者，莫如城郭，而地方何處為最要，要地又以何處為最先，應令各省督撫一一確查，分別緩急，豫為估計，造冊報部。將來如遇水旱不齊之時，欲以工代賑，即可按籍而稽，速為辦理，不致遲滯。”[4]（卷二八八）清代關于賑濟的立法已經(jīng)比較完備，除了唐明清律一脈相承的“檢踏災傷田糧”律文外，在《大清會典事例》與《戶部則例》也中有大量的相關制度，詳細規(guī)定了應當采取撫恤措施的災種、前提條件、撫恤的程序、具體施賑的時間、免除賦稅的比例、借貸的利息及減免情況等。

古代中國社會經(jīng)濟的一個顯著特點是它的“成熟老練、中央集權，以及官僚制度的穩(wěn)定，這一點更能夠解釋那些周詳且制度化的抗災程序的存在?！瓊浠暮途葹牡拇_是官僚制度的頭等任務之一，這是中國傳統(tǒng)的家長式權力統(tǒng)治的一部分，它體現(xiàn)了儒家的教義：‘養(yǎng)民’才能更好地‘教民’”[5]（P4）。政府的賑濟除了簡單的“養(yǎng)民”外也有社會政策的考量。國家希望通過救濟小土地所有者，使其保持經(jīng)濟獨立性，以避免貧民不得已出賣土地或受困于高利貸，淪為有產(chǎn)者的附庸。除了賑濟之外，政府還與社會協(xié)力設立“常平倉”，通過地方倉儲進行平糶與借貸，以調(diào)控市場價格；政府還可以通過控制主要碼頭、關閘與貿(mào)易路線，來實現(xiàn)對于區(qū)際貿(mào)易的有效監(jiān)管。有學者通過研究發(fā)現(xiàn)，荒政制度在1750年以前“已經(jīng)相當完善了”，災害勘察與賑災物資分配的制度化與標準化的水平相當高；國家精心制定的規(guī)則得到了比較好的運用，“用于緩解如此大范圍和如此長時間的農(nóng)業(yè)危機的必要實力和手段顯然已經(jīng)具備了”；清代官僚政府的“效率性、靈活性和創(chuàng)新性，遠超過官方法規(guī)的內(nèi)容和19世紀的作者對于中國官僚所做的論斷”[5]（P221-226）。但是隨著清朝逐漸走向衰敗，嘉慶朝以后的官方賑災活動日益舉步維艱。特別是19世紀中葉的國內(nèi)戰(zhàn)爭與外國入侵嚴重削弱了國家干預的能力，“國家財政日益緊張”，“相當多的地方政府陷入混亂”，造成“救災活動越來越依賴地方慈善事業(yè)以及商業(yè)力量”[5]（前言P4-5）。

與傳統(tǒng)中國不同，歐洲中世紀早期的社會救濟執(zhí)行主體首先不是政府，而是教會。究其原因，一方面，教會與信眾基于基督教信仰自覺承擔起救濟的責任；另一方面，當時歐洲的教會并非單純的社會團體，而是與封建君主政權相較實力更為強大、內(nèi)部科層體系更加完善（即官僚體制更加成熟）的政治力量。受16世紀宗教改革與宗教戰(zhàn)爭的影響，君主、地方領主與自治城市建立了政教分離的世俗統(tǒng)治。相應地，應對饑荒的社會責任也由教會轉(zhuǎn)移給了世俗政權，可政府有效實施社會救濟的機制與能力還在逐步建構之中。

從17世紀晚期開始，德語國家頒布了不少管制窮人與施舍、懲罰、驅(qū)逐外國乞丐的法令。本來作為私領域的救濟、施舍行為受到政府的嚴格管制，慈善由基于宗教道德理由的私人行為變成國家政權管制與推動的公共事業(yè)；各地開始設立“濟貧公共基金”（General Fund for the Poor and Alms），慈善事業(yè)本身也逐漸被集權到正在逐步崛起的近代國家手中。從16世紀到18世紀，德語國家世俗政府的行政官僚機制逐漸發(fā)展鞏固，其對社會的管制也越來越嚴。

在 18世紀大小君主的“開明專制”之下，為了實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村、市場與家庭的整潔有序，政府頒布了大量法令來改造社會，內(nèi)容涉及醫(yī)生與藥劑師管理、公共衛(wèi)生與健康、對乞討與施舍的管制、對屢教不改的乞丐強制勞動等。教會與地方的慈善事業(yè)（包括醫(yī)院和其他濟貧機構）與慈善基金雖然保留下來，但已經(jīng)完全落入政府的掌控之中。在這個過程中，德語國家（特別是普魯士）建立了非常完備的官僚體制，成為現(xiàn)代意義上的國家。1794年的《普魯士國家普通邦法》（General Law Code）率先在“國家責任”的意義上規(guī)定了照顧貧民的一般義務[6]（P30-36）。

二、近代轉(zhuǎn)型背景下傳統(tǒng)福利思想的再生

社會福利權問題不是高深的法學理論，而是需要具體落實的社會政策。它根源于社會的基本需要，乃是“課予國家義務，來照顧社會經(jīng)濟中的弱者，期能達到所有階級均有社會經(jīng)濟之基本滿足，來為和平之共同生活”[7]（P236）。近代中國的社會轉(zhuǎn)型適逢亂世，廣大人民飽受天災與戰(zhàn)亂之苦，但傳統(tǒng)的民間自力救濟模式已難以為繼。與德國19世紀上半葉的情形類似，面對嚴重的經(jīng)濟與社會危機，自由放任的個人主義理念被摒棄，基于父權國家觀念與共同體主義的傳統(tǒng)社會福利思想獲得了新生。

（一）轉(zhuǎn)型社會的亂世危機與真空的社會救濟

梁啟超在清末曾鼓吹重商主義，強調(diào)“擺在中國面前最嚴重的問題不是財富的分配，而是生產(chǎn)問題”；“以獎勵資本家為第一義，而以保護勞動者為第二義”[8]（P192）。但梁氏的理論前提是他認為當時的中國社會與西方社會不同，在經(jīng)濟上不存在兩極分化，故而不需要社會革命與福利國家[8]（P189-193）。但是就近代中國的現(xiàn)實而言，梁啟超對于中國社會田園牧歌式的判斷實在是盲目樂觀了。當時的實際情況是，在城市與鄉(xiāng)村都充斥著生活陷于絕望的赤貧，天災與戰(zhàn)亂交織使得更多的人口淪為災民，亟待予以救濟。

如前所述，19世紀以后，由于國家能力的削弱，社會救濟越來越依靠社會團體和私人的力量。然而，一方面，近代中國的工商業(yè)并不發(fā)達，社會上有雄厚財力者并不多；另一方面，中國的近代轉(zhuǎn)型又造成鄉(xiāng)土秩序的瓦解，傳統(tǒng)社會救助的基本網(wǎng)絡（如家族、宗族與鄉(xiāng)村）也無法再發(fā)揮原先的相互扶持、救助的社會作用。在近代中國半封建半殖民地的背景下，工業(yè)化、城市化的積極作用尚未有效發(fā)揮，其消極作用卻已充分展現(xiàn)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國又遭遇了失業(yè)、破產(chǎn)、工傷、無家可歸等新問題，偏偏這一時期又天災頻現(xiàn)，社會經(jīng)濟危機一觸即發(fā)。

除了自然災害之外，戰(zhàn)亂綿延也是導致民國時期災荒不斷的重要根源。尤其是在抗戰(zhàn)時期，全國范圍的長期大規(guī)模戰(zhàn)爭與天災交互作用，使得戰(zhàn)場上節(jié)節(jié)敗退的國民政府在社會治理上也危機重重。在亡國滅種的壓力之下，社會救濟也成為國民政府固本強國、群策群力挽救民族危亡的必要手段：“人口之增加與國民之健康，為國防首要因素，必有廣大之人口，始有豐富之兵源，必有健全之國民，始有健全之國家，故政府采取各種步驟，以謀人民生活安全與進步，例如衛(wèi)生行政之推廣與充實，學生及士兵營養(yǎng)之改善，救傷恤災事業(yè)之推進，墮胎溺嬰之取締，孤兒棄嬰之養(yǎng)育，以及對無力撫育子女者之救濟，均當規(guī)劃實行?！盵9]（P686-687）

（二）傳統(tǒng)社會福利思想的復興與再造

19世紀中葉以后中國開始向近代轉(zhuǎn)型，在這個過程中國家賑濟制度已經(jīng)衰落，傳統(tǒng)的家庭救濟模式也無法適應新的社會結(jié)構變化，偏偏這一時期水旱災害頻發(fā)、戰(zhàn)禍連連；為維系社會穩(wěn)定，民國政府不得已重新?lián)鸬壑普馁c濟責任，并將福利國家的觸角擴展到緊急救濟之外的其他社會福利領域。與盎格魯—薩克森民族崇尚個人主義與自由競爭的傳統(tǒng)理念不同，中國傳統(tǒng)文化中歷來有“不患寡而患不均”的財富觀與大同的理想。近代中國人還將儒家的均平思想介紹給西方，例如1911年陳煥章以儒家經(jīng)濟思想為主題在哥倫比亞大學完成經(jīng)濟學博士論文，其對經(jīng)濟學家凱恩斯及羅斯福新政時期的農(nóng)業(yè)部長華萊士（后來任副總統(tǒng)）均有啟發(fā)，中國古代的“常平倉”甚至成為美國新政時期《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的核心理論來源之一[10]。1930年代，立法委員、憲法起草委員會副委員長吳經(jīng)熊撰文鼓吹國民政府社會本位立法：“俗言說的好，無巧不成事，剛好泰西最新的法律思想和立法趨勢，和中國原有的民族心理適相吻合，簡直是天衣無縫！”[11]（P173）吳氏總結(jié)以德國為代表的西方法律社會化潮流，認為“泰西的法律思想，已從刻薄寡恩的個人主義立場上頭，一變而為同舟共濟、休戚相關的連帶主義化了”，這與中國法律道德合一的仁政傳統(tǒng)不謀而合，也為近代中國移植西方近代社會立法提供了“本土資源”[11]（P172-176）。與此同時，近代社會立法（包括憲法社會權條款）的發(fā)展也進一步豐富了社會權利理論，使得社會福利（社會救濟）在觀念上由政府單方面“賜予”的恩惠轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣竦姆ǘ嗬c國家的法定責任。

無獨有偶，在19世紀上半葉，處于資本主義早期階段的德語國家也遭遇了嚴重的社會貧困問題。雖然經(jīng)濟危機的周期性爆發(fā)是資本主義的痼疾，但是與英國、法國等相對成熟的工業(yè)資本主義國家相較，德語國家所遭遇的危機尤其慘烈。大約從1820年代到1840年代，歐洲中部地區(qū)經(jīng)歷了嚴重的社會經(jīng)濟危機，引爆危機的原因可能與物價的周期性上漲有關，但其背后還有深層次的社會問題；社會貧困在德意志邦聯(lián)的大部分成員國蔓延，這段時期甚至被標記為“貧困年代”[12]（P1-4）。當時經(jīng)常會發(fā)生饑民暴動，這也被認為是席卷歐洲大陸的1848年革命的導火索之一。原本在拿破侖戰(zhàn)爭之后，奉行管制主義家長式政府傳統(tǒng)的普魯士官僚開始接受經(jīng)濟自由放任主義的理念，但經(jīng)濟危機引發(fā)的社會動亂與政治危機，嚇壞了保守主義者與自由主義者，他們都不得不重新思考政府的角色。于是，自由放任的理念敗給了普魯士國家日常運作的現(xiàn)實需要，官僚們轉(zhuǎn)而將鎮(zhèn)壓與管制作為解決社會危機的萬靈藥。為了阻止赤貧在城市與鄉(xiāng)村的蔓延，普魯士官員們不得不對經(jīng)濟與社會施加干預，并一步一步地著手制定社會立法，例如1837年禁止童工的《工廠法案》與1842年《濟貧法》[12]（PIX-X）。

在德國，社會這個詞匯的普遍使用大約是在1830年代，它明顯是受法國思想的影響。然而，與英國或法國對于這個詞匯的用法不同，“‘社會’一詞在德語里有著強烈的規(guī)范意義與關鍵內(nèi)涵”，德國語境下所謂“社會國”其實主要指的就是福利國家[13]（P4-5）。“德國傳統(tǒng)的政治思想為社會國的發(fā)展提供了必要的基礎”“‘社會’本身以一種特殊的方式成為德國身份認同的一個部分”[14]（P34-35）。在資本主義早期階段，國家照顧下層民眾的傳統(tǒng)責任被作為德國特色的重要組成部分，在草根的擁戴之下得以復興，而產(chǎn)業(yè)工人這一新興階層也被整合進了福利國家的民族共同體之中，這被稱為普魯士式的社會主義；而普魯士的官僚國家傳統(tǒng)為福利國家的興起提供了助力。從更嚴格的意義上來說，高度發(fā)達的官僚體制對于德國福利國家的建立是不可或缺的[12]（P248，259）。于是，基于社會本位的經(jīng)濟與社會立法，如競爭法、住房建筑法、租賃法、農(nóng)地租賃法、勞工法等都迅速發(fā)展起來；在第一次世界大戰(zhàn)前后，由戰(zhàn)爭及戰(zhàn)敗帶來的社會經(jīng)濟危機又進一步推動了社會立法的大發(fā)展，這其中很多社會立法甚至被延續(xù)至今。由此，國家與社會、公共與私人之間的法律界限逐漸模糊，社會法在公法與私法的中間地帶蓬勃發(fā)展，國家在社會經(jīng)濟生活中的角色也發(fā)生了重大變化。

盡管社會連帶主義思潮誕生于法國，但是法國的社會福利制度到了20世紀依然發(fā)展相對遲緩，甚至“完全無法與俾斯麥在 1880年代為德國工人所創(chuàng)設的醫(yī)療、意外、殘疾、退休保險制度相提并論”[15]（P1-2）。盡管英國也有社會福利立法，比如《濟貧法》最早就出現(xiàn)在英國，但是其社會立法思想的根源是以個人為核心的邊沁式功利主義，這與德國特別強調(diào)社會政策的集體功能大相徑庭[16]（P123）。德國在福利國家道路上與英國、法國的差異，究其原因，與近代中國類似，父權主義、共同體主義的傳統(tǒng)政府理念與現(xiàn)代福利國家思想不謀而合，為官僚國家社會福利制度的發(fā)展提供了政治文化土壤。

三、近代中國社會福利立法的轉(zhuǎn)型：以《社會救濟法》為例

早在民國之初，德國等西方國家的社會保障制度就被譯介到了中國。社會福利立法工作在民國北京政府時期已略見成效，例如1915年仿照歐美《濟貧法》制定的《游民習藝所章程》。南京國民政府時期的社會福利立法，則以1943年《社會救濟法》為其典型。由于當時政府的財政能力與行政資源有限，在社會立法規(guī)劃上不得不將社會上極度貧困的弱勢群體與受災民眾作為優(yōu)先照護的對象，故而南京國民政府在立法實踐中以社會救濟作為社會福利立法的核心內(nèi)容，至于社會保險等立法則居于相對次要地位。

如前所述，在抗日戰(zhàn)爭時期，面對戰(zhàn)亂和自然災害夾擊的嚴峻形勢，國民政府不得不在社會救濟領域力圖有為，以應對社會危機、收拾民心。1938年4月，國民政府將原來分頭負責賑濟的機關，包括振務委員會、行政院非常時期難民救濟委員會及內(nèi)政部民政司的相關職能，統(tǒng)一整合到新設立的振濟委員會①“振濟”委員會本應為“賑濟”委員會，但當時社會救濟的首要目的是“提振”國民抗戰(zhàn)精神，故而國民政府以“振”代“賑”。。1940年10月，國民政府又將原隸屬于國民黨中央執(zhí)行委員會的社會部改隸于國民政府行政院，作為經(jīng)常性社會福利事業(yè)的主管機關?！吧鐣恐碾`行政院，意義甚為重大。蓋在社會福利事業(yè)之中，同時謀民眾組織與訓練之健全，實為促進社會事業(yè)之前提?！盵9]（P686）關于振濟委員會與社會部在社會救濟職能上的分工，前者是負責臨時性的災害救濟，而后者則負責一般性的日常救濟。

1941年12月，國民黨五屆九中全會通過了《確定社會救濟制度以濟民生而利建國案》，大致有六大要點歸納如下：（1）從速訂頒社會救濟法規(guī)，規(guī)定救濟對象，劃一救濟設施；（2）調(diào)整并統(tǒng)一社會救濟之行政機構，不分消極、積極，臨時、經(jīng)常，統(tǒng)一規(guī)劃與實施；（3）政府應提高救濟經(jīng)費在預算中的百分比；（4）積極整頓、擴充各種救濟事業(yè)；（5）整理、監(jiān)督各地慈善團體；（6）獎勵個人及團體辦理社會救濟事業(yè)[17]（P5）。國民政府社會部很快完成了《社會救濟法》草案初稿的擬定工作，并于1943年2月呈請行政院審核。在立法院法制委員會與經(jīng)濟委員會會同審查、修正《社會救濟法草案》的過程中，還充分斟酌吸納了內(nèi)政部、財政部、教育部、經(jīng)濟部、衛(wèi)生署、振濟委員會等相關部門的意見，其修正要點包括：“一、救濟事業(yè)費用，以目前地方財力著想，不宜專令地方負擔”；“二、各有關官署之職權，應為劃清，俾免爭議”；“三、本法旨在救濟，其救濟設施及方法規(guī)定，不宜過于簡單。如不分時期、地域及事項性質(zhì)同時舉辦，想為財力所不許。故于第七條增加‘視實際需要及地方經(jīng)濟狀況次第舉辦’等字樣，俾留伸縮而便適應”[18]（P21-22）。1943年9月29日，國民政府頒布《社會救濟法》。該法共53條，分為救濟范圍、救濟設施、救濟方法、救濟費用和附則五章[19]（P1-5）。從傳統(tǒng)社會救濟制度轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代福利國家建構的角度來看，《社會救濟法》大致有以下三個特點。

（一）由消極趨于積極：社會救濟模式的常態(tài)化

傳統(tǒng)中國政府的社會救濟措施以救災（荒政）為主，一般為災害發(fā)生之后被動的、臨時性的事后救濟。政府的目標僅僅是暫時紓解災區(qū)和災民的緊急危難，在理念上可謂是救急不救窮、治標不治本。至于對社會上普遍存在的弱勢群體的日常救濟，雖然國家經(jīng)常性救濟的理想可見之于《禮運大同篇》所謂“矜、寡、孤、獨、廢疾者，皆有所養(yǎng)”[20]（P658），但在實踐中，古代政府并未主動承擔起日常救濟的責任，反而主要依賴社會力量的自力救濟。而《社會救濟法》則是以臨時性的災荒救濟為輔，以對弱勢群體的經(jīng)常性社會救濟為主；通過立法，國家積極承擔起常態(tài)化社會救濟的責任。根據(jù)《社會救濟法》，由國家主導規(guī)劃常設的救濟設施，對社會上普遍存在的弱勢群體予以經(jīng)常性的照料，具體包括安老所、育嬰所、育幼所、殘疾教養(yǎng)所、習藝所、婦女教養(yǎng)所、助產(chǎn)所、施醫(yī)所等（《社會救濟法》第6條）。其規(guī)定的救濟方式多種多樣，具體包括：救濟設施處所內(nèi)之留養(yǎng)、現(xiàn)款或食物衣服等必需品之給予、免費醫(yī)療、免費助產(chǎn)、住宅之廉價或免費供給、資金之低息或無息貸予、糧食之低息或無息貸予、減免土地賦稅、感化教育與公民訓練、技能訓練、職業(yè)介紹等（《社會救濟法》第14條）?？梢哉f，《社會救濟法》在救濟模式上與帝制時代的荒政相較有了質(zhì)的飛躍。

（二）由慈善易為責任：社會救濟理念的現(xiàn)代化

從國民政府對于《社會救濟法》設定的立法要旨以及法律的具體規(guī)定來看，社會救濟在當時已成為政府基本的行政職能與法定義務。在理念上，作為政府主動、主導的積極行政責任，社會福利事業(yè)已由傳統(tǒng)上政府自由裁量的恩惠措施轉(zhuǎn)變?yōu)閲业姆ǘx務，社會福利權也由此成為人民的法定權利。法律明確了社會救濟的主管官署：“在中央為社會部，在省為省政府，在市為市政府，在縣為縣政府”，涉及醫(yī)療救助的中央主管官署為衛(wèi)生署，“關于臨時及緊急之救濟，由振濟委員會主管”（《社會救濟法》第50條）。除辦理救濟外，救濟資金的籌集也是社會救濟事業(yè)中政府至關重要的責任，對此該法明確規(guī)定：救濟事業(yè)的經(jīng)費應列入中央及地方預算（《社會救濟法》第44條），“救濟經(jīng)費之募集，不得用攤派或其他強制征募辦法”（《社會救濟法》第47條）；“救濟設施由縣市舉辦者，其費用由縣市負擔；中央或省舉辦者，其費用由中央或省負擔”（《社會救濟法》第 42條）；社會團體及私人舉辦的救濟設施如確有成績的，“得由主管官署酌予補助”（《社會救濟法》第43條）；另外，中央政府可以對縣市辦理的救濟事業(yè)予以補助（《社會救濟法》第45條）。強調(diào)社會福利事業(yè)的國家義務，這可以說是民國時期社會權法制化的一大進步，亦是該法的一個明顯特點。與前述德語國家傳統(tǒng)上對于民間慈善事業(yè)的管制類似，該法規(guī)定“團體或私人亦得舉辦救濟設施，但應經(jīng)主管官署之許可”（《社會救濟法》第8條），“主管官署對于前條之救濟設施有視察及指導之權”（《社會救濟法》第9條），這也充分體現(xiàn)了《社會救濟法》對福利事業(yè)實行家長式管制的一面。

（三）全民救濟、全面救濟：社會救濟范圍的最大化

傳統(tǒng)荒政的救濟對象以災民、流民等受災人群為主，而《社會救濟法》則進一步將社會上的一般弱勢群體（包括所謂老幼病殘孕、無家可歸者及無業(yè)、失業(yè)人群等）盡可能地納入其救濟范圍（《社會救濟法》第1條）。即使對被傳統(tǒng)中國社會所唾棄的從事不正當職業(yè)者、“懶惰成習或無正當職業(yè)之游民”，法律均規(guī)定予以教養(yǎng)與救濟（《社會救濟法》第31、32條）。這充分體現(xiàn)了現(xiàn)代福利國家思想中惠及全體公民的理念。為照顧多子女家庭，法律甚至規(guī)定：“生育子女逾五人者，如因生活困難無力養(yǎng)育，得請求主管官署給予補助費，或?qū)⒃撟优陀龐胨蛴姿麴B(yǎng)之?！保ā渡鐣葷ā返?0條）國民政府社會部在提交行政院審查《社會救濟法》草案及其原則的解釋呈文中，對社會救濟范圍最大化的理念有明確的闡釋：“除貧窮老弱殘疾之救濟外，他如孕婦嬰兒之保護、幼童之教養(yǎng)、生理缺陷者之救濟、勞動者之救助，乃至房屋租賃、經(jīng)濟合作、家庭消費與夫國民生活上之需要，茍有待于救濟，無不并顧兼籌。以前限于實物及金錢之救濟，今則擴大至醫(yī)療救濟、教育救濟、職業(yè)救濟等。蓋并世各國對其人民之救濟，以時間言自出生前以至死亡后，以范圍言包括其生活需要之全面；是其對象已由少數(shù)而推至全民；其范圍亦由局部而擴至全盤。”[21]（P66）

可以說，至少在規(guī)范層面上，近代中國的《社會救濟法》已經(jīng)符合現(xiàn)代福利國家社會立法的基本精神了。略早于《社會救濟法》頒布，1943年9月8日舉行的國民黨五屆十一中全會通過了社會部長谷正綱領銜提出的《戰(zhàn)后社會救濟原則案》，規(guī)定社會救濟的原則包括：“戰(zhàn)后社會救濟，應與國家復員與生產(chǎn)建設計劃配合進行，以減少受救濟人之數(shù)量，并培養(yǎng)其自力更生之能力，以發(fā)揮救濟之最高效能”；“對于遭受戰(zhàn)事或天災及其他非常災變之災民難民，流亡在外者，應由政府資助其回籍，或移送人口稀少地區(qū)，及配置于各種建設部門，輔導其復業(yè)、就業(yè)或改業(yè)”；“對于窮苦無依之老弱病殘難童孤兒，或資送回籍，或留養(yǎng)當?shù)亟?jīng)常救濟設施”；“對于受災農(nóng)民及失業(yè)勞工，應大量舉辦農(nóng)貸、工貸、合作貸款等，必要時，予以生活必需之救濟，并舉辦耕牛種籽農(nóng)具之貸與，及普設職業(yè)介紹機構，舉辦失業(yè)人員調(diào)查、登記、訓練及調(diào)劑事宜”；該案還特別提出“對于遭受戰(zhàn)事破壞之城鄉(xiāng)市鎮(zhèn)，致無適當住所之居民，應予以合理之住宅救濟，由政府出資或貸款，普遍倡辦各種衛(wèi)生經(jīng)濟住宅”，其涵蓋范圍之廣在一定意義上已超越了傳統(tǒng)的社會救濟[22]（P364-365）。到 1947年《中華民國憲法》頒布，國民政府社會福利立法的基本精神便濃縮為憲法社會權的基本規(guī)定：“國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢、無力生活及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟”（《中華民國憲法》第155條）[23]（P1116）。

四、結(jié)語

決定現(xiàn)代福利國家建構的關鍵因素，除了一國現(xiàn)實的財政基礎外，還有該國的政治文化傳統(tǒng)與官僚體制的動員能力。傳統(tǒng)中國與德國（以普魯士為代表）都是較早建立完備官僚體制的國家，中國與德國在政治文化上有國家主導社會福利事業(yè)的傳統(tǒng)。近代中國以儒家大同與仁政思想為基礎，結(jié)合西方最新的社會權利理念，通過部分移植歐美社會立法來建構政府主導的現(xiàn)代福利國家。時任國民政府社會部次長洪蘭友還特別著文說明，《社會救濟法》的立法精神“一本禮運大同篇之所示‘老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)’之旨”；“在于安老育幼，周恤廢疾，拯救窮困，師愷悌之遺意抱饑溺之同情，毋使一夫之不獲其所，毋使一人之陷于不義，觀念由慈善易為責任，實施則由消極趨于積極，以實現(xiàn)三民主義之社會政策，完成禮運大同篇所示之理想社會”[24]（P6-7）。與傳統(tǒng)帝制中國的荒政相較，近代中國社會立法在救濟模式、救濟理念與救濟范圍三方面實現(xiàn)了重大變革：社會福利由消極的臨時性賑濟變?yōu)榉e極的常態(tài)化救濟，由在上者單方面的“恩賜”轉(zhuǎn)變?yōu)閲业呢熑闻c人民的權利；社會立法在傳統(tǒng)公法與私法的中間地帶蓬勃發(fā)展，涵蓋了現(xiàn)代社會生活的方方面面，以期實現(xiàn)所謂全時、全民、全盤的社會救濟，而社會福利權也最終上升為憲法位階的權利。

盡管國民政府在社會立法與社會救濟實踐中取得了一些成績，但是當時社會福利的現(xiàn)實依然與紙面的規(guī)劃相去甚遠，經(jīng)費短缺是其中首要的問題。關于近代中國的法制建設，傳統(tǒng)上有兩種極端的觀點，一種是用當時少數(shù)的精英、精致的上層建筑來過度美化當時的現(xiàn)狀；另一種是用現(xiàn)實的挫折來否定現(xiàn)代化建設的努力與成績。在這兩種觀點之外，也有一些學者把中國國家體制的現(xiàn)代化看成一個較長時段的、連續(xù)的、累積的進程。無論晚清政府、民國北京政府、南京國民政府還是中華人民共和國政府，其在現(xiàn)代國家建設過程中都要面臨大致相同的“根本性議程”[25]（P1-2）。

近代以來中國在尋求富強的過程中逐漸搭建的器物與制度文明，并非零散、徒勞的現(xiàn)代化努力，而是在新的治國理念指導下建構現(xiàn)代國家的世紀轉(zhuǎn)型[26]（P283-284）。近代中國的社會福利立法，就是這個世紀轉(zhuǎn)型中的一個具體而微的努力。

（本文完成于2019年初作者在德國馬克斯·普朗克歐洲法律史研究所訪學期間，同期在德國弗萊堡大學交換的清華大學法學院汪佳豪同學在文獻資料上提供了重要幫助，特此致謝）