王慧敏

(浙江大學(xué) 教育學(xué)系，浙江 杭州 310028)

一、高等教育贈(zèng)地溯源：《西北土地法令》的教育意義

美國(guó)憲法第十修正案規(guī)定：“憲法未授予合眾國(guó)也未禁止各州行使的權(quán)力，由各州或其人民保留?！苯逃磳儆凇皯椃ㄎ词谟韬媳妵?guó)的權(quán)力”之一。據(jù)此，國(guó)內(nèi)研究界往往認(rèn)為，美國(guó)在建國(guó)后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，聯(lián)邦政府都不曾干涉教育領(lǐng)域，尤其是高等教育領(lǐng)域，更遑論聯(lián)邦層面的高等教育政策了。直到1862年頒布的《贈(zèng)地學(xué)院法案》(Morrill Land-Grant Colleges Act，亦稱(chēng)《莫雷爾法案》)才被視為美國(guó)高等教育政策的開(kāi)始，在此之前，聯(lián)邦政府在高等教育領(lǐng)域內(nèi)似乎沒(méi)有任何政策行為。有研究者指出，直到《莫雷爾法案》，“美國(guó)聯(lián)邦政府贈(zèng)予公共土地支持高等教育發(fā)展的政策才得以確立”[1]，它標(biāo)志了聯(lián)邦政府以贈(zèng)地資助高等教育的開(kāi)始[2]；還有研究者認(rèn)為，正是《莫雷爾法案》“開(kāi)創(chuàng)了聯(lián)邦政府運(yùn)用財(cái)政法律手段，從宏觀上調(diào)控高等教育發(fā)展的先河……打破了建國(guó)以來(lái)聯(lián)邦政府不過(guò)問(wèn)高等教育的傳統(tǒng)”[3-4]，甚至直接稱(chēng)《莫雷爾法案》“是美國(guó)歷史上聯(lián)邦對(duì)公共教育的最早的干預(yù)”[5]，進(jìn)而認(rèn)為《莫雷爾法案》“是聯(lián)邦政府從無(wú)到有參與高等教育的重要?dú)v史進(jìn)步”[6]。如此種種論述，主要是為了強(qiáng)調(diào)《莫雷爾法案》對(duì)于美國(guó)高等教育發(fā)展的重要意義，但是這些論斷本身并沒(méi)有充分的依據(jù)，特別是它們完全忽視和否定了在《莫雷爾法案》之前幾十年的時(shí)間里聯(lián)邦政府對(duì)美國(guó)高等教育的推動(dòng)作用。

這些缺乏依據(jù)的論述還會(huì)導(dǎo)致對(duì)美國(guó)高等教育發(fā)展的認(rèn)識(shí)偏差。第一，誤認(rèn)為《莫雷爾法案》是美國(guó)高等教育贈(zèng)地政策的起源。[7]其實(shí)早在1787年，美國(guó)國(guó)會(huì)就已經(jīng)制定《西北土地法令》明確了以土地資助高等教育的政策，這幾乎與聯(lián)邦憲法的誕生是同步的，而且以土地資助高等教育的政策也并不是聯(lián)邦政府的原創(chuàng)，它可以在殖民地時(shí)期找到更深的淵源。第二，忽視了州立大學(xué)的早期發(fā)展的意義?！赌谞柗ò浮反_實(shí)對(duì)美國(guó)高等教育尤其是公立高等教育的發(fā)展有著極大的推動(dòng)作用，但不能因此而忽視《西北土地法令》在此之前幾十年中為美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)后高等教育騰飛所奠定的基礎(chǔ)，“實(shí)際上，在很多州里，主要的州立大學(xué)在1862年前早就已經(jīng)開(kāi)辦起來(lái)了”[8]，諸如后來(lái)有代表性的州立大學(xué)加利福尼亞大學(xué)(University of California)、威斯康星大學(xué)(University of Wisconsin)、密歇根大學(xué)(University of Michigan)等，都在1862年之前受益于該法令的贈(zèng)地而獲得了早期的發(fā)展。如果沒(méi)有這些早期的基礎(chǔ)，州立大學(xué)乃至整個(gè)美國(guó)高等教育很難有19世紀(jì)后半期飛躍式的發(fā)展。第三，誤解了聯(lián)邦政府高等教育政策的起源及其意義。早就有學(xué)者指出，聯(lián)邦贈(zèng)地是1862年之前西部州立大學(xué)發(fā)展的決定性因素[9]，如果將《莫雷爾法案》視為聯(lián)邦高等教育政策的起點(diǎn)，那就無(wú)法充分地解釋在此之前西部州立大學(xué)的發(fā)展，也無(wú)法真正認(rèn)識(shí)和理解聯(lián)邦政府高等教育政策的起源以及在1862年之前聯(lián)邦政府在高等教育領(lǐng)域所扮演的重要角色。

其實(shí)，對(duì)于國(guó)內(nèi)的研究者們來(lái)說(shuō)，對(duì)《西北土地法令》并非完全陌生，但對(duì)該法令的了解并不充分，尤其沒(méi)有認(rèn)識(shí)到它作為美國(guó)聯(lián)邦政府高等教育政策起源的意義，以及它在殖民地時(shí)期以來(lái)美國(guó)高等教育贈(zèng)地傳統(tǒng)中的地位。其實(shí)，它不僅僅是一個(gè)土地政策，還是聯(lián)邦政府在開(kāi)發(fā)西部時(shí)關(guān)于政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等方面的綜合考慮的結(jié)果。因此，本文基于史料文獻(xiàn)的發(fā)掘與分析，考察了美國(guó)建國(guó)初期教育立法的缺位，以及聯(lián)邦政府在開(kāi)發(fā)西部和制定《西北土地法令》的過(guò)程中如何將教育事業(yè)的發(fā)展作為政府的職責(zé)和義務(wù)，進(jìn)而形成了最初的聯(lián)邦政府高等教育政策，并由此討論了高等教育贈(zèng)地傳統(tǒng)在殖民地和新國(guó)家的高等教育史上所發(fā)揮的作用和意義。

二、缺乏教育意識(shí)：高等教育立法的缺位

自獨(dú)立革命以來(lái)，美國(guó)很多開(kāi)國(guó)元?jiǎng)?、政界人士以及社?huì)上關(guān)心高等教育事業(yè)的人都在私下或公開(kāi)的場(chǎng)合中或多或少地談及高等教育的重要性并呼吁政府予以資助，而且，在過(guò)去一個(gè)半多世紀(jì)的殖民地高等教育史中，各殖民地政府對(duì)學(xué)院的資助支持大多也是比較積極的。然而，對(duì)于新生的美利堅(jiān)合眾國(guó)，無(wú)論是大陸會(huì)議、邦聯(lián)國(guó)會(huì)還是各州議會(huì)，一開(kāi)始都在高等教育乃至整個(gè)教育事務(wù)上表現(xiàn)出某種程度的冷淡。

1777年，第二屆大陸會(huì)議起草了《邦聯(lián)條例》(Articles of Confederation)，雖然它直到1781年才被全部13個(gè)州批準(zhǔn)通過(guò)，卻是美利堅(jiān)走向獨(dú)立的第一個(gè)具有憲法性質(zhì)的成文法，為13個(gè)州的聯(lián)合奠定了基礎(chǔ)，其意義主要是政治方面的，根本未提及教育或文化事業(yè)。而且，條例還確立了州權(quán)至上的原則，條例第一條確定了邦聯(lián)名稱(chēng)為美利堅(jiān)合眾國(guó)，第二條即申明“未經(jīng)本條例明確授給合眾國(guó)之各項(xiàng)權(quán)力、司法權(quán)和權(quán)利，均由各州保留”[10]。這也成為后來(lái)第十條憲法修正案的先聲，成為教育事業(yè)地方化的憲法基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，各州陸續(xù)開(kāi)始制定自己的憲法，其中特拉華州、馬里蘭州、新罕布什爾州、新澤西州、北卡羅來(lái)納州、南卡羅來(lái)納州、賓夕法尼亞州和弗吉尼亞州都在1776年制定通過(guò)了自己的憲法，紐約州、佐治亞州和佛蒙特共和國(guó)①(1)①佛蒙特共和國(guó)是指1777—1791年間管理佛蒙特地區(qū)的政府。1791年，佛蒙特正式加入美利堅(jiān)合眾國(guó)，成為美國(guó)第14個(gè)州——佛蒙特州。也在1777年完成了自己的制憲工作。然而，所有這些憲法對(duì)教育事業(yè)卻表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)睦淠?。佐治亞?776年的憲法就表示了對(duì)教育的關(guān)注，雖然只是非常簡(jiǎn)短的表述：“應(yīng)該在每一個(gè)郡建立學(xué)校(school)，并由州政府出資支持?！盵11]然而，就連如此簡(jiǎn)潔的條款也在1789年重新修訂憲法的時(shí)候消失了。特拉華州在其1776年的第一份憲法中也沒(méi)有談及教育，直到1792年重新制定的憲法才指出州議會(huì)有責(zé)任盡快制定法律以傳播知識(shí)、建立學(xué)校和推進(jìn)科學(xué)與藝術(shù)的發(fā)展。[10]賓夕法尼亞州、佛蒙特和北卡羅來(lái)納州的憲法中為教育寫(xiě)下了稍多的文字，更重要的是它們明確地提及了“大學(xué)”(university)。1777年的佛蒙特憲法認(rèn)為：“為了便于教導(dǎo)青年，議會(huì)應(yīng)該在每一鎮(zhèn)區(qū)建立學(xué)校，由市鎮(zhèn)支付教師的薪水，每一鎮(zhèn)區(qū)應(yīng)該適當(dāng)?shù)貙?shí)用學(xué)校土地以便向年輕人收取低廉的學(xué)費(fèi)。在議會(huì)的直接指導(dǎo)下，在每一郡建一所語(yǔ)法學(xué)校，在本州內(nèi)建一所大學(xué)。”[12]1776年的賓夕法尼亞州憲法幾乎做了同樣的表述。然而，這些憲法中的教育條款只是曇花一現(xiàn)，1786年佛蒙特修訂的憲法中刪去了關(guān)于大學(xué)的表述，1793年的修憲直接刪除了所有的教育內(nèi)容，1790年的賓夕法尼亞州憲法也只是希望州政府維持一個(gè)慈善學(xué)校系統(tǒng)為窮人免費(fèi)提供教育，并發(fā)展一些中等學(xué)校。北卡羅來(lái)納州1776年的憲法做出了與佛蒙特幾乎一致的關(guān)于教育事業(yè)的表述，并希望在“大學(xué)”中推進(jìn)“有用知識(shí)”的學(xué)習(xí)，而正是此條款直接導(dǎo)致了后來(lái)北卡羅來(lái)納大學(xué)的建立。

在各州中，唯有馬薩諸塞州和新罕布什爾州的憲法在教育問(wèn)題上有著鮮明的態(tài)度。新罕布什爾州1776年的憲法并未涉及教育，而是在1784年修訂的憲法中單列一節(jié)指明了知識(shí)的廣泛傳播對(duì)于一個(gè)自由政府的重要性，并明確了鼓勵(lì)科學(xué)和文學(xué)的進(jìn)步、促進(jìn)各級(jí)各類(lèi)教育的發(fā)展是州政府以及地方各級(jí)政府的職責(zé)[12]，只可惜未單獨(dú)為高等教育做出相應(yīng)的規(guī)定。而馬薩諸塞州的第一部憲法雖然到1780年才通過(guò)，但是它給予了教育事業(yè)，包括高等教育事業(yè)以最大的關(guān)注，憲法闡明了智慧、知識(shí)和美德是權(quán)利與自由的保障，而智慧、知識(shí)和美德又要通過(guò)教育的普及來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此州政府和各級(jí)地方政府有責(zé)任促進(jìn)教育的發(fā)展。馬薩諸塞州憲法用不短的篇幅強(qiáng)調(diào)了哈佛大學(xué)(Harvard University)自殖民地時(shí)期以來(lái)的法律權(quán)利繼續(xù)有效，州議會(huì)不會(huì)干涉學(xué)校的管理事務(wù)并繼續(xù)保持政府一貫的資助。[12]這為哈佛大學(xué)在這動(dòng)蕩的過(guò)渡時(shí)期中的穩(wěn)定發(fā)展提供了憲法上的基礎(chǔ)。在殖民地時(shí)期的九所學(xué)院中，也唯有哈佛大學(xué)有此“殊榮”。耶魯學(xué)院(Yale College)的法律地位雖然也獲得康涅狄格州憲法的確認(rèn)，但那也已經(jīng)是1818年的事情了。從1776到1800年間，合眾國(guó)的16個(gè)州制定或者修訂各自的憲法一共有25次，其中只有7個(gè)州提及教育12次[13]，高等教育更是備受冷落。另外值得注意的是談及高等教育時(shí)的用詞，在涉及高等教育的州憲法中只有馬薩諸塞州和新罕布什爾州明確把發(fā)展高等教育視為自己的“職責(zé)”(duty)，而其他州憲法并未使用“職責(zé)”一詞，只是認(rèn)為政府在推進(jìn)“有用”(useful)知識(shí)的過(guò)程中應(yīng)該起到一定的作用。

除了憲法以外，關(guān)于專(zhuān)門(mén)的學(xué)校和教育法律的制定，這一時(shí)期也只有馬薩諸塞州和新罕布什爾州在1789年制定了自己的公立學(xué)校法律，而這也只是涉及初中等學(xué)校，無(wú)關(guān)高等教育。[14]在1787年費(fèi)城的制憲會(huì)議上，詹姆斯·麥迪遜(James Madison)和查爾斯·平克尼(Charles Pinckney)曾三次努力將國(guó)立大學(xué)寫(xiě)進(jìn)憲法中但未果，除此以外，制憲會(huì)議也沒(méi)有討論過(guò)任何高等教育或者教育話(huà)題。1791年的《權(quán)利法案》(Bill of Rights)重申了《邦聯(lián)條例》第二條的內(nèi)容，包括高等教育在內(nèi)的教育事務(wù)從此被排除在聯(lián)邦權(quán)力之外。

由此看來(lái)，盡管政治精英和文化精英們?cè)谶M(jìn)行新國(guó)家的政治建設(shè)的同時(shí)也不忘強(qiáng)調(diào)高等教育事業(yè)的重要性，然而，政府在實(shí)踐領(lǐng)域中的實(shí)際操作卻乏善可陳，甚至也沒(méi)有制定過(guò)一部對(duì)高等教育事業(yè)有促進(jìn)作用的法律，而對(duì)于在憲法中提及教育和高等教育事業(yè)的州來(lái)說(shuō)，政府對(duì)于教育事業(yè)的重視也還只是停留在紙面上，并未采取積極的行動(dòng)。不管是聯(lián)邦政府還是州政府，在資助或者創(chuàng)辦高等教育方面都還沒(méi)有成熟的方案，教育史家埃爾伍德·P.卡伯萊(Ellwood P.Cubberley)也認(rèn)為建國(guó)初期合眾國(guó)各級(jí)政府都缺乏真正的“教育意識(shí)”。[14]聯(lián)邦政府進(jìn)入高等教育領(lǐng)域仍然需要等待適當(dāng)?shù)钠鯔C(jī)。

三、開(kāi)發(fā)西部：從土地法令到高等教育政策

在獨(dú)立建國(guó)的過(guò)程中，各州之間的政治博弈與殖民地時(shí)期遺留下來(lái)的西部土地問(wèn)題，為聯(lián)邦政府進(jìn)入教育領(lǐng)域提供了契機(jī)。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間，爭(zhēng)取獨(dú)立的北美人民也沒(méi)有忘記此前被英帝國(guó)政府禁止進(jìn)入的西部土地，革命者們希望“各州盡可能地對(duì)西部土地宣布擁有法律權(quán)力以使得獨(dú)立以后的新國(guó)家可以擁有更廣袤的領(lǐng)土”[15]，對(duì)此做出實(shí)際行動(dòng)的有七個(gè)州：馬薩諸塞州、康涅狄格州、弗吉尼亞州、北卡羅萊納州、南卡羅萊納州、佐治亞州和紐約州。但在《邦聯(lián)條例》批準(zhǔn)的過(guò)程中，一些領(lǐng)土界線(xiàn)明確的小州，如羅得島、新澤西、馬里蘭等，開(kāi)始反對(duì)那些大州對(duì)西部土地的占有權(quán)，因?yàn)檫@會(huì)使它們今后擁有更多的土地、人口和資源，這些小州擔(dān)心在與這些大州結(jié)成的邦聯(lián)中并不能享受同等的法律地位，并拒絕批準(zhǔn)《邦聯(lián)條例》。于是，為了保證各州之間的聯(lián)合，原先對(duì)西部土地宣布占有權(quán)的七個(gè)州陸續(xù)通過(guò)法案放棄這大片的土地，并交由國(guó)會(huì)管理，由此，在阿巴拉契亞山脈和密西西比河之間就形成了一片廣闊的屬于國(guó)會(huì)的“公共領(lǐng)地”(public domain)，“州與州之間的爭(zhēng)論結(jié)束了，中央政府獲得了對(duì)西部土地的政治和財(cái)政權(quán)力，使得為控制和管理這片土地所需要的統(tǒng)一的體系的出現(xiàn)提供了可能”[15]。然而，對(duì)于如何管理和開(kāi)發(fā)這片土地，國(guó)會(huì)還沒(méi)有任何詳細(xì)或者成熟的規(guī)劃。

正當(dāng)國(guó)會(huì)還在西部開(kāi)發(fā)問(wèn)題猶豫不決的時(shí)候，新英格蘭地區(qū)的退伍軍官們開(kāi)始蠢蠢欲動(dòng)了。1783年4月初，西奧多里克·布蘭德(Theodoric Bland)上校和魯弗斯·普特南(Rufus Putnam)準(zhǔn)將聯(lián)合其他軍官共同商議，準(zhǔn)備到西部去建立一個(gè)新州，由獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)中的退伍士兵和他們的家庭去開(kāi)墾新土地。蒂莫西·皮克林(Timothy Pickering)上校在普特南意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，起草了一份名為《由聯(lián)邦軍隊(duì)的軍官們建立一個(gè)新州的建議》(Propositions for Settling A New State by Such Officers of the Federal Army as Shall Associate for That Purpose)的提案，由眾多軍官簽名并提交到國(guó)會(huì)。其內(nèi)容主要包括兩點(diǎn)，一是由獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)中的退伍軍人在西部新土地上建立一個(gè)新州，二是按照軍官等級(jí)贈(zèng)地，以土地代替金錢(qián)來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)或者遣散士兵，同時(shí)還建議要在新土地上“追求公共利益，比如修建道路、橋梁，建設(shè)公共建筑、學(xué)校、學(xué)院，支付政府和公共支出等”[16]。在喬治·華盛頓(George Washington)和亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton)的支持下，布蘭德于6月5日重新起草了一份《金融家計(jì)劃》(The Financier’s Plan)，側(cè)重從國(guó)家財(cái)政的角度闡述開(kāi)發(fā)西部土地的重要性。這份計(jì)劃認(rèn)為，雖然要在新土地上建州，但是每十萬(wàn)英畝土地中要有一萬(wàn)英畝保留作為合眾國(guó)國(guó)會(huì)的財(cái)產(chǎn)，“這份土地上獲得的租金、股份、利潤(rùn)、產(chǎn)品等任何可能出現(xiàn)的收益，應(yīng)當(dāng)用于美利堅(jiān)合眾國(guó)的公共事務(wù)，如邊疆據(jù)點(diǎn)的建立，學(xué)院的建設(shè)……”[17]6月16日，普特南致信華盛頓，建議在西部土地上規(guī)劃6英里見(jiàn)方的鎮(zhèn)區(qū)，每一個(gè)鎮(zhèn)區(qū)保留3 400英畝(約5平方英里，即占整個(gè)鎮(zhèn)區(qū)的5/36)的土地用于發(fā)展宗教、教育、河流、公路等公共事業(yè)。[18]于是，華盛頓將此信同《金融家計(jì)劃》一并交到了國(guó)會(huì)，并稱(chēng)這是一份“最明智可行的方案”。[19]

遺憾的是，這份“明智的”方案并未獲得國(guó)會(huì)的同意，合眾國(guó)政府對(duì)于如何處理這些土地還沒(méi)有清晰的考慮。[20]當(dāng)時(shí)合眾國(guó)政府的財(cái)政窘境根本無(wú)法為獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)中的退伍士兵支付之前承諾的相關(guān)費(fèi)用，這些軍官們就大膽地提出了自己的計(jì)劃，雖然其出發(fā)點(diǎn)主要是考慮自己的生計(jì)與利益，但他們卻不知不覺(jué)地為美利堅(jiān)合眾國(guó)開(kāi)啟了國(guó)家土地政策的制定過(guò)程。值得注意的，這兩份最早的關(guān)于處理西部土地問(wèn)題的計(jì)劃都明確提及了教育事業(yè)和學(xué)院建設(shè)的問(wèn)題，這是新國(guó)家第一次試圖將教育事業(yè)非常明確地寫(xiě)進(jìn)國(guó)家政策當(dāng)中，這也成為后來(lái)西部土地政策中教育條款的先聲。兩份提案所引起的討論大大推進(jìn)了土地法令的頒布，同時(shí)也把公立學(xué)校、高等院校等教育事業(yè)寫(xiě)進(jìn)了處理西部土地的日程之中。

最初的計(jì)劃雖然都沒(méi)有成功，但由此開(kāi)啟了對(duì)西部土地問(wèn)題的討論。1784年初，一個(gè)以托馬斯·杰斐遜(Thomas Jefferson)為首的委員會(huì)起草了一份關(guān)于西部土地的報(bào)告，建議一個(gè)地區(qū)的人口達(dá)到了兩萬(wàn)人即可申請(qǐng)成立一個(gè)新州，與其他州在邦聯(lián)中享受同等的法律地位，該報(bào)告于當(dāng)年4月23日被國(guó)會(huì)通過(guò)，即《1784年土地法令》(Ordinance of 1784)，這是合眾國(guó)關(guān)于西部土地的第一部法律。但可惜的是，這部法律完全沒(méi)有關(guān)注教育和其他公共事業(yè)問(wèn)題。直至次年的4月14日，杰斐遜領(lǐng)導(dǎo)的委員會(huì)重新向國(guó)會(huì)提交了一份關(guān)于西部土地的報(bào)告，并認(rèn)為“支持宗教和教育事業(yè)的鎮(zhèn)區(qū)能夠同時(shí)吸引購(gòu)地和定居的目的”[15]。經(jīng)過(guò)一個(gè)多月的討論和爭(zhēng)辯后，國(guó)會(huì)正式通過(guò)了《1785年土地法令》(The Land Ordinance of 1785)，規(guī)定以6英里見(jiàn)方的鎮(zhèn)區(qū)對(duì)西部土地進(jìn)行勘測(cè)和售賣(mài)，每一個(gè)鎮(zhèn)區(qū)又被平均分為36份，每份1平方英里(1平方英里即640英畝)，每英畝以不低于1美元的價(jià)格出售，同時(shí)還規(guī)定：“每一個(gè)鎮(zhèn)區(qū)的36份土地中的第8、11、26和29這四份土地應(yīng)該保留給美利堅(jiān)合眾國(guó)?！恳绘?zhèn)區(qū)的第16份土地應(yīng)用于該鎮(zhèn)區(qū)的公共學(xué)校的發(fā)展?！盵21]這些內(nèi)容與兩年前退伍軍人們的計(jì)劃幾乎是一樣的。由此，美利堅(jiān)合眾國(guó)第一次明確地將教育寫(xiě)進(jìn)了它的國(guó)家政策之中，它以法律的形式確立了合眾國(guó)政府在西部發(fā)展公共教育的職責(zé)和義務(wù)，這是合眾國(guó)政府第一次表現(xiàn)出自己在教育事業(yè)中所應(yīng)承擔(dān)的角色和擁有的權(quán)力，后來(lái)西部州立大學(xué)的建立也自然就成為這一法令的題中之義。

《1785年土地法令》的通過(guò)堅(jiān)定了那些退伍軍官們向西部進(jìn)發(fā)的愿望。1786年3月1日，退伍軍官魯弗斯·普特南、本杰明·塔珀(Benjamin Tupper)、塞繆爾·霍爾頓·帕森斯(Samuel Holden Parsons)和瑪拿西·卡特勒(Manasseh Cutler)一起在波士頓討論西部土地的開(kāi)發(fā)問(wèn)題，并共同成立了俄亥俄公司(The Ohio Company)以集資購(gòu)買(mǎi)和開(kāi)發(fā)合眾國(guó)的西部土地。一年多以后，公司的集資工作進(jìn)展得很順利，1787年3月8日，帕特南、帕森斯和卡特勒被選為公司董事，前往國(guó)會(huì)磋商購(gòu)買(mǎi)西部土地事宜。5月9日，帕森斯代表俄亥俄公司向國(guó)會(huì)提交了一份購(gòu)地備忘錄。7月10日，討論俄亥俄公司購(gòu)地備忘錄的國(guó)會(huì)委員會(huì)首先向國(guó)會(huì)提交了一份報(bào)告，重申了《1785年土地法令》對(duì)教育事業(yè)的規(guī)定，更重要的是，報(bào)告明確指出，在俄亥俄公司購(gòu)買(mǎi)的土地中，將會(huì)有四個(gè)完整的鎮(zhèn)區(qū)用于建立一所“大學(xué)”(university)。[22]這是俄亥俄公司提交給國(guó)會(huì)的第一份購(gòu)地案，也是整個(gè)西北土地法令的制定過(guò)程中第一次明確主張要將部分土地用于高等教育的發(fā)展。

7月13日，國(guó)會(huì)終于在這份報(bào)告的基礎(chǔ)上通過(guò)了《針對(duì)俄亥俄河西北部的美利堅(jiān)合眾國(guó)土地管理法令》(An Ordinance for the Government of the Territory of the United States,North-West of the River Ohio)，簡(jiǎn)稱(chēng)《西北土地法令》(The Northwest Ordinance)。該法令聲明了對(duì)西部土地上個(gè)體的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)益予以保護(hù)，并明確規(guī)定：“宗教、道德和知識(shí)對(duì)一個(gè)好政府和人類(lèi)的幸福是必要的，學(xué)校和各種教育途徑永遠(yuǎn)都應(yīng)受鼓勵(lì)?！盵21]雖然整個(gè)法律文件中只有這么短短的一句話(huà)提到了教育事務(wù)，但是，“這句話(huà)成了為免費(fèi)公立學(xué)校系統(tǒng)奠基的基石……使得在一個(gè)快速成長(zhǎng)和擴(kuò)展的民主社會(huì)發(fā)展中培養(yǎng)有教養(yǎng)的和有用的公民成為了可能。對(duì)今天來(lái)說(shuō)，它也樹(shù)立了一個(gè)鼓舞人心的先例，成了強(qiáng)有力的宣揚(yáng)公立教育的聲音”[23]。因此，1787年的法令較之1785年的法令更為重要的意義在于，它為在西部發(fā)展包括高等教育在內(nèi)的整個(gè)教育事業(yè)奠定了一個(gè)基本的法律原則，在西部開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，教育事業(yè)將是不可或缺的組成部分。

7月23日，國(guó)會(huì)同意了俄亥俄公司的購(gòu)地案。10月27日，卡特勒和公司秘書(shū)溫斯洛普·薩金特(Winthrop Sargent)同國(guó)會(huì)簽下了購(gòu)地合同，俄亥俄公司以每英畝不足十美分的價(jià)格先購(gòu)得150萬(wàn)英畝土地，以后還要再購(gòu)買(mǎi)500萬(wàn)英畝。在合同里，法令中關(guān)于發(fā)展教育事業(yè)的條款完全保留了下來(lái)，只是將原來(lái)規(guī)定的以四個(gè)鎮(zhèn)區(qū)資助一所大學(xué)改為兩個(gè)鎮(zhèn)區(qū)，但這兩個(gè)鎮(zhèn)區(qū)必須是優(yōu)質(zhì)的土地，大學(xué)的建設(shè)也要通過(guò)今后新建州的議會(huì)來(lái)進(jìn)行。[24]在對(duì)高等教育的規(guī)定方面，這份購(gòu)地案比之前的備忘錄更加明確地將今后創(chuàng)辦高等教育的責(zé)任落實(shí)到州政府，為后來(lái)西部州立大學(xué)的發(fā)展吹響了號(hào)角。

四、西部公立大學(xué)的序幕：《西北土地法令》對(duì)美國(guó)高等教育的影響

當(dāng)國(guó)會(huì)通過(guò)《西北土地法令》的時(shí)候，各州的代表們正在召開(kāi)制憲會(huì)議，幾乎全國(guó)的目光都注視著費(fèi)城，公共報(bào)紙甚至沒(méi)有對(duì)該法令的通過(guò)做出相應(yīng)的報(bào)道。其實(shí)，當(dāng)國(guó)會(huì)將教育條款作為法令的一部分予以通過(guò)的時(shí)候，就已經(jīng)認(rèn)可了教育是西部建立共和制政府不可或缺的途徑，國(guó)會(huì)在擔(dān)負(fù)西部建立新州的職責(zé)的同時(shí)也有義務(wù)讓新土地上的人們成為整個(gè)國(guó)家的公民，這是獨(dú)立革命精神的一種具體體現(xiàn)。就連著名的律師丹尼爾·韋伯斯特(Daniel Webster)在差不多半個(gè)世紀(jì)之后依然贊嘆道：“我不知道還有哪一部古代或者現(xiàn)代的立法者制定的法律能夠產(chǎn)生比1787年法令更加顯著而持續(xù)的影響……它闡明并宣布了支持學(xué)校和促進(jìn)教育是政府不可推卸的一項(xiàng)崇高職責(zé)?！盵25]而與此相對(duì)應(yīng)的是，幾乎同一時(shí)間進(jìn)行的制憲會(huì)議中，將建立一所國(guó)立大學(xué)(national university)寫(xiě)進(jìn)憲法的提議沒(méi)有獲得認(rèn)可，雖然會(huì)議代表們沒(méi)有明確表示反對(duì)這樣一所國(guó)立大學(xué)，但是確立其法律依據(jù)的努力卻失敗了，這成了以后建立國(guó)立大學(xué)的努力中最大的障礙。而《西北土地法令》和俄亥俄公司的購(gòu)地案卻正是在這一點(diǎn)上為西部公立大學(xué)的發(fā)展播下了種子，為西部高等教育的發(fā)展提供了最初的動(dòng)力和基礎(chǔ)，在西部發(fā)展高等教育也成為政府的道德和法律義務(wù)，這也是其最根本的意義所在。

在《西北土地法令》和俄亥俄公司購(gòu)地案之后，用西部土地發(fā)展高等教育并沒(méi)有馬上付諸實(shí)踐，甚至還遇到了一些阻力。1790年，聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)亞歷山大·漢密爾頓建議為學(xué)校建設(shè)儲(chǔ)備資金也未獲成功，他甚至悲觀地認(rèn)為，也許“為學(xué)校撥地并不是一種真誠(chéng)的處理公共土地的方法”[15]。一直到1802年4月30日，國(guó)會(huì)通過(guò)了《俄亥俄授權(quán)法》(The Ohio Enabling Act)以及次年的修正案，同意俄亥俄州加入聯(lián)邦，并重申了西部土地中教育用地的法律地位，且教育用地不得挪作他用。[26]此后，西部的高等教育才邁出了真正的步伐，1802年，西部第一所大學(xué)美國(guó)西部大學(xué)(American Western University)成立，獲得兩個(gè)鎮(zhèn)區(qū)的贈(zèng)地。兩年之后，俄亥俄州議會(huì)將之更名為俄亥俄大學(xué)(Ohio University)，開(kāi)啟了西部高等教育發(fā)展的歷史。1809年，俄亥俄州的第二所大學(xué)邁阿密大學(xué)(Miami University)受惠于《西北土地法令》和1787年8月的約翰·克里夫斯·西姆斯(John Cleves Symmes)購(gòu)地案而成立，同時(shí)也獲得了兩個(gè)鎮(zhèn)區(qū)的贈(zèng)地。

贈(zèng)地對(duì)于俄亥俄大學(xué)和邁阿密大學(xué)來(lái)說(shuō)，不僅提供了初期發(fā)展的基礎(chǔ)，更是意味著政府資助的開(kāi)始。1817年，州政府通過(guò)法案以發(fā)行彩票的方式集資兩萬(wàn)美元資助俄亥俄大學(xué)建立一座圖書(shū)館和購(gòu)買(mǎi)設(shè)備；1825年初又撥款1 000美元資助俄亥俄大學(xué)購(gòu)買(mǎi)儀器；1826年，俄亥俄大學(xué)的部分教育贈(zèng)地開(kāi)始出售，所得資金全部由州財(cái)政管理，而州財(cái)政要支付6%的利息；1838年，州議會(huì)授權(quán)運(yùn)河基金(Canal Fund)貸款5 000美元給俄亥俄大學(xué)。[27]雖然邁阿密大學(xué)在1849年之前都沒(méi)有收到州政府的任何資金援助，但不可忽視的是，1810年至1829年間，關(guān)于邁阿密大學(xué)贈(zèng)地的租售、轉(zhuǎn)讓及租售所得資金的管理，州議會(huì)就先后通過(guò)了28份法案[28]，如此密集的關(guān)注也足以說(shuō)明州政府對(duì)邁阿密大學(xué)的重視。

至1837年，聯(lián)邦政府通過(guò)贈(zèng)地的方式向當(dāng)時(shí)全國(guó)26個(gè)州的包括大學(xué)在內(nèi)的教育事業(yè)共資助2800多萬(wàn)美元，在南北戰(zhàn)爭(zhēng)前，聯(lián)邦政府先后為17個(gè)州劃撥了90多萬(wàn)英畝的大學(xué)用地(見(jiàn)表1)，毫無(wú)疑問(wèn)，《西北土地法令》“已經(jīng)為美國(guó)很多最重要大學(xué)的創(chuàng)建提供了路徑”[29]。

表1 內(nèi)戰(zhàn)前17個(gè)州從聯(lián)邦國(guó)會(huì)獲得的大學(xué)贈(zèng)地情況[30]

更重要的意義在于，自19世紀(jì)初俄亥俄州建立的兩所州立大學(xué)始，美國(guó)高等教育的發(fā)展開(kāi)辟了一種新的模式，此后整整一個(gè)世紀(jì)中，任何加入聯(lián)邦的新州(除緬因州、德克薩斯州和西弗吉尼亞州外)都獲得了聯(lián)邦的大學(xué)贈(zèng)地。從上表中也可以發(fā)現(xiàn)，這些新州加入聯(lián)邦的時(shí)間和大學(xué)贈(zèng)地方案通過(guò)的時(shí)間幾乎是一致的，這是《西北土地法令》的法律精神最直接和最具體的體現(xiàn)，即在西部土地上發(fā)展高等教育是聯(lián)邦政府和州政府的道德和政治義務(wù)。而且，在美國(guó)州立高等教育的發(fā)展圖景中，內(nèi)戰(zhàn)前創(chuàng)立并延續(xù)至今的州立大學(xué)共有21所，其中位于西部的就有14所，西部的大部分新州至少有一所州立大學(xué)，相比之下，東部地區(qū)只有7所。西部土地上的州立大學(xué)逐漸成為美國(guó)公立高等教育中一支重要的力量，當(dāng)我們看到《莫里爾法案》對(duì)州立高等教育發(fā)展發(fā)揮重大推動(dòng)作用的時(shí)候，不應(yīng)該忽視《西北土地法令》為之奠定的基礎(chǔ)，諸如威斯康星大學(xué)、密歇根大學(xué)、加利福尼亞大學(xué)等主要州立大學(xué)的早期發(fā)展都已經(jīng)受惠于該法令，而且，“1862年之前的贈(zèng)地已經(jīng)變得如此廣泛，以至于人們?cè)趯で蠼逃l(fā)展的時(shí)候，總是把目光投向聯(lián)邦政府而不是州政府”[31]。

不僅如此，西部州立大學(xué)對(duì)美國(guó)高等教育發(fā)展的影響還不只是停留在數(shù)量上。受益于聯(lián)邦贈(zèng)地的西部大學(xué)還從更本質(zhì)的意義上與東北部古老的學(xué)院和大學(xué)區(qū)別開(kāi)來(lái)，開(kāi)始逐漸改變了整個(gè)美國(guó)高等教育的文化精英性質(zhì)，美國(guó)教育史學(xué)者科林·伯克(Colin Burke)在對(duì)學(xué)生入學(xué)背景和職業(yè)去向進(jìn)行了詳細(xì)統(tǒng)計(jì)之后認(rèn)為，西部這些新大學(xué)和學(xué)院的學(xué)生大多數(shù)沒(méi)有精英家庭的背景，他們的職業(yè)表明“這些學(xué)院所招收的學(xué)生是積極進(jìn)取的、流動(dòng)性很強(qiáng)的，并積極卷入美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的洪流。如果這些學(xué)生成為一種精英的話(huà)，那就是產(chǎn)業(yè)精英”[32]。他們?cè)诟鱾€(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域深刻地影響了美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也使得古老大學(xué)乃至整個(gè)美國(guó)高等教育的培養(yǎng)目標(biāo)與社會(huì)責(zé)任悄悄地發(fā)生了變化，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，西部州立大學(xué)的發(fā)展也成為美國(guó)高等教育社會(huì)服務(wù)功能的最早嘗試?！段鞅蓖恋胤睢窞?862年《莫雷爾法案》后美國(guó)高等教育的發(fā)展和轉(zhuǎn)型奠定了最初的基礎(chǔ)。

五、從殖民地到新國(guó)家：高等教育贈(zèng)地傳統(tǒng)的繼承與延續(xù)

以西部土地政策為基礎(chǔ)的西部州立大學(xué)發(fā)展，從數(shù)量和性質(zhì)上逐漸改變著美國(guó)高等教育的整體面貌，這種土地政策背后體現(xiàn)的則是政府對(duì)于高等教育的資助和干預(yù)。當(dāng)高等教育事業(yè)成為西部發(fā)展過(guò)程中不可缺少的組成部分的時(shí)候，這其實(shí)就已經(jīng)宣布了國(guó)家高等教育政策的開(kāi)始，聯(lián)邦政府在美國(guó)高等教育的發(fā)展過(guò)程中將不會(huì)缺席。

然而，通過(guò)《西北土地法令》資助高等教育并不是一種新的發(fā)明，而是有著一定的歷史傳統(tǒng)。17世紀(jì)初，當(dāng)英國(guó)殖民者剛剛踏上北美這片土地的時(shí)候，英國(guó)王室就劃撥了一萬(wàn)英畝土地籌建一所大學(xué)，盡管這次嘗試并未成功。[33]在獨(dú)立革命之前，美國(guó)這片土地上的高等教育已經(jīng)走過(guò)了將近一個(gè)半世紀(jì)的歷史，在殖民地九大學(xué)院的創(chuàng)建和發(fā)展過(guò)程中，殖民地政府的贈(zèng)地以及其他資助已經(jīng)成為推動(dòng)高等教育不可或缺的重要力量。1636年10月28日，馬薩諸塞殖民地議會(huì)通過(guò)法案：“撥款400英鎊用于建設(shè)一所學(xué)校或?qū)W院，明年再撥款200英鎊，學(xué)院成立后再撥款200英鎊?！盵34]這成為哈佛學(xué)院(Harvard College)的起點(diǎn)，當(dāng)時(shí)的400英鎊已經(jīng)超過(guò)了馬薩諸塞殖民地在1635年稅收的一半，相當(dāng)于1636年馬薩諸塞殖民地稅收的四分之一。1652年10月19日，殖民地議會(huì)通過(guò)法案向哈佛學(xué)院贈(zèng)地800英畝，第二年5月28日再次贈(zèng)地2 000英畝，1658年又贈(zèng)地2 100英畝。[35]據(jù)統(tǒng)計(jì)，1636年至1652年間，殖民地政府對(duì)哈佛學(xué)院各種形式的資助總共價(jià)值1 170英鎊，占哈佛學(xué)院總財(cái)政收入的約37%，1669至1682年間的政府資助更是占學(xué)院全部收入的52.7%之多。[36]耶魯學(xué)院(Yale College)也有著類(lèi)似的經(jīng)歷。1714年10月，康涅狄格殖民地議會(huì)利用公共土地出售所得的500英鎊為耶魯學(xué)院建了一棟房屋；1724年至1732年，殖民地政府陸續(xù)向耶魯學(xué)院贈(zèng)予了2 100英畝土地，接下來(lái)的十年中政府撥款約有3 000英鎊；18世紀(jì)40年代以后，康涅狄格政府的公共資金成了耶魯學(xué)院的主要收入來(lái)源，1749年10月，政府就一次性撥款4 000英鎊，1751年和1754年又相繼撥款7 764英鎊和3 800英鎊。[37]除了哈佛和耶魯外，威廉和瑪麗學(xué)院(William and Marry College)、國(guó)王學(xué)院(King’s College)、費(fèi)城學(xué)院(The College of Philadelphia)和達(dá)特茅斯學(xué)院(Dartmouth College)等學(xué)校也都在不同程度上接受了殖民地政府的土地捐贈(zèng)和資金支持。因此，在18世紀(jì)末19世紀(jì)初聯(lián)邦政府以贈(zèng)地的方式資助西部高等教育發(fā)展的時(shí)候，這一傳統(tǒng)在這片土地上已經(jīng)延續(xù)了一個(gè)多世紀(jì)，政府在高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展過(guò)程中并沒(méi)有缺位。從這個(gè)角度上說(shuō)，《西北土地法令》及其奠定的國(guó)家高等教育資助政策的另一個(gè)重要意義，就是將殖民地時(shí)期以來(lái)所形成的政府贈(zèng)地資助高等教育的傳統(tǒng)繼續(xù)在新的國(guó)家里延續(xù)了下去。在從殖民地向新國(guó)家的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，雖然州立大學(xué)作為一種區(qū)別于殖民地教會(huì)學(xué)院的新型高等教育機(jī)構(gòu)形式，成為新國(guó)家的高等教育追求，但是發(fā)展高等教育應(yīng)該成為政府的職責(zé)這一傳統(tǒng)卻依然保留了下來(lái)，并由此促成了國(guó)家高等教育政策的開(kāi)始。

從此以后，聯(lián)邦政府在資助高等教育方面所面臨的問(wèn)題不再是“是否資助”，而是“如何資助”以及“在什么程度上進(jìn)行資助”。憲法修正案雖然將教育事務(wù)保留給各州，但是聯(lián)邦政府依然通過(guò)法令政策對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的教育事務(wù)尤其高等教育事業(yè)發(fā)揮著重要的影響。1862年《莫雷爾法案》確實(shí)開(kāi)啟了政府資助高等教育的新時(shí)代，但是，《西北土地法令》卻為新國(guó)家在高等教育的發(fā)展上打開(kāi)了政府之門(mén)，它是通往《莫雷爾法案》的橋梁，著名美國(guó)教育史家尤根·赫布斯特(Jurgen Herbst)就將這兩個(gè)法案一起認(rèn)為是“聯(lián)邦政府影響美國(guó)高等教育的歷史上最為重要的兩份文件”[38]?！段鞅蓖恋胤睢吠瑫r(shí)也是美國(guó)邦聯(lián)政府將政治考量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政措施和教育政策結(jié)合于一體的一次成功嘗試，為以后各類(lèi)教育政策的頒行樹(shù)立了良好的典范，其意義也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了土地和教育政策的范圍，它所代表的也是在西部土地上建立共和政府和美好社會(huì)的理想。1876年美國(guó)建國(guó)百年之際，有學(xué)者如此評(píng)價(jià)：“該法令在其構(gòu)想、細(xì)節(jié)和結(jié)果方面或許是過(guò)去由美國(guó)人民的代表們頒布的最著名的法律了，它一勞永逸地確定了這片土地上的移民及其社會(huì)、政治和教育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)?！盵39]