韓志凱

內(nèi)容提要：政府依法履行國防行政職能，是維護(hù)和貫徹軍委主席負(fù)責(zé)制的政治要求，是構(gòu)建一體化國家戰(zhàn)略體系和能力的使命要求，是打贏新時代人民戰(zhàn)爭的制度要求，關(guān)乎黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)在國防建設(shè)領(lǐng)域的全面貫徹落實(shí)，關(guān)乎黨運(yùn)國脈軍魂。當(dāng)前，各級政府履行國防行政職能還面臨諸多矛盾和問題：思想認(rèn)識不夠到位、職能區(qū)分不夠清晰、法規(guī)制度不夠健全。因此，強(qiáng)化政府履行國防行政職能，應(yīng)從加強(qiáng)頂層監(jiān)管、理清權(quán)責(zé)清單、構(gòu)建職位體系、健全考評監(jiān)督四個方面聚焦用力。

政府的國防行政職能，是指具有行政職能的政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，在組織管理相關(guān)國防行政事務(wù)中應(yīng)履行的責(zé)任和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。當(dāng)前，國防和軍隊改革深入推進(jìn)，軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，這對政府履行國防行政職能提出了新的更高的要求。

一、政府依法履行國防行政職能具有重大現(xiàn)實(shí)意義

習(xí)近平主席反復(fù)強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)軍是強(qiáng)國的一個重要戰(zhàn)略支撐，也是我們黨的一項重要戰(zhàn)略任務(wù)。各級政府依法履行國防行政職能具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一是維護(hù)和貫徹軍委主席負(fù)責(zé)制的政治要求。是黨的執(zhí)政能力在國防領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，關(guān)乎黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)在國防建設(shè)領(lǐng)域的全面貫徹落實(shí)，關(guān)乎黨運(yùn)國脈軍魂。

二是構(gòu)建一體化國家戰(zhàn)略體系和能力的使命要求。作為國家戰(zhàn)略在各領(lǐng)域、各層次的“傳導(dǎo)神經(jīng)”和“調(diào)節(jié)閥”，各級政府擔(dān)負(fù)著消除軍民二元分離結(jié)構(gòu)，消除各部門單打獨(dú)斗，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn)和一體運(yùn)用的重大責(zé)任。

三是打贏新時代人民戰(zhàn)爭的制度要求。繼承和拓展新時代人民戰(zhàn)爭的組織領(lǐng)導(dǎo)力，急需在以政府為主體的國防建設(shè)各領(lǐng)域彰顯黨領(lǐng)導(dǎo)人民戰(zhàn)爭的特有政治優(yōu)勢，全面落實(shí)“大力支持國防和軍隊建設(shè)”的各項制度要求。

二、各級政府履行國防行政職能面臨的諸多問題

改革開放40年來，隨著我國國防體制的改革發(fā)展，國防經(jīng)濟(jì)、國防教育、國防動員等社會活動領(lǐng)域中的國防行政職能，已從法律層面明確為“政府主辦”。但從現(xiàn)實(shí)情況看，各級政府在相關(guān)領(lǐng)域履行國防行政職能還面臨諸多矛盾和問題，亟須加強(qiáng)。

（一）思想認(rèn)識不夠到位

在一些政府及相關(guān)部門，“軍隊辦國防”的認(rèn)識誤區(qū)仍未徹底扭轉(zhuǎn)。抓國防建設(shè)的主體、主位、主動意識不強(qiáng)，將對國防建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)管理職能弱化為維持性保障和表態(tài)性支持，甚至片面理解為擁軍優(yōu)屬、過軍事日、走訪慰問部隊、例行性會議等一般性事務(wù)性活動；沒有切實(shí)將國防建設(shè)納入地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的宏觀規(guī)劃中，參與具體建設(shè)和指導(dǎo)實(shí)踐的務(wù)實(shí)舉措較少。另外，長期的和平環(huán)境，使國防行政這一事關(guān)國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略全局的“硬道理”，在一定程度上成了政府行政職能體系中的“軟指標(biāo)”。抓國防建設(shè)“靠感情維系、靠協(xié)調(diào)推動”的非正常狀態(tài)還普遍存在，在一些長期建設(shè)項目上，“事由人設(shè)、事隨人變”的陳規(guī)陋習(xí)還未根絕。

（二）職能區(qū)分不夠清晰

在職能主體指向上，現(xiàn)行法律條款中，多以“國家”或“縣級以上人民政府和軍事機(jī)關(guān)”作為國防事權(quán)主體，指向較為模糊和籠統(tǒng)。

在國防行政執(zhí)法中，擔(dān)負(fù)國防行政職能的政府機(jī)構(gòu)普遍缺乏行政執(zhí)法權(quán)，而政府行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法范疇往往未包括國防行政工作，致使國防行政“執(zhí)法難”問題較為突出。

在支出保障上，由于保障渠道不明，中央與地方、軍隊與地方、政府與企業(yè)，以及政府部門之間相互推諉的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

在社會資源調(diào)控上，由于地方政府和行業(yè)系統(tǒng)指導(dǎo)和管理職能的界限不清、權(quán)責(zé)不明，也造成政府國防行政職能在部分領(lǐng)域難以落地落實(shí)。比如，全國的鐵路網(wǎng)屬于鐵路系統(tǒng)垂直管理，相對獨(dú)立于地方政府的管理，其運(yùn)營行為更是脫離一省一市的管轄，造成地方政府在履行對軍事行動的運(yùn)力保障職能上能力弱化、意識淡化；同時，也因為對其規(guī)劃與建設(shè)，地方政府只有建議權(quán)，致使站點(diǎn)設(shè)置與動員資源富集區(qū)域不能準(zhǔn)確銜接，只能被動適應(yīng)，加大了地方政府落實(shí)國防需求的難度。

（三）法規(guī)制度不夠健全

十二屆全國人大三次會議審議通過的《中華人民共和國立法法》，首次提出“國防行政法規(guī)”這一新概念。但從目前國防行政立法現(xiàn)況來看，發(fā)展還較為緩慢，或長期缺失，或零散分布不成體系，地方配套法規(guī)中更是存在諸多空白，滯后于國防建設(shè)改革發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求。同時，對國防行政的運(yùn)行大多缺乏程序性規(guī)范，在實(shí)際操作中無章可循的情況較多，制約了政府依法行政的能力。

從監(jiān)督管理上看，國防行政還沒有納入政府行政監(jiān)管體制，對政府國防行政行為的考核考評還不夠制度化、規(guī)范化，存在行政領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志凌駕于客觀職能評價標(biāo)準(zhǔn)之上的情況，“干與不干一個樣、干好干壞一個樣”的問題較為突出。

由于缺乏必要的行政監(jiān)督，有些地方的城市建設(shè)或工程建設(shè)在規(guī)劃設(shè)計時，對戰(zhàn)時防護(hù)的考慮不足，地上建設(shè)突飛猛進(jìn)，地下人防發(fā)展滯緩，甚至出現(xiàn)將“不建地下人防”作為招商引資“優(yōu)惠條件”的短視做法；有些地方在城市開發(fā)中，不顧軍事設(shè)施保護(hù)法規(guī)要求，在一些國防生產(chǎn)基地或軍事管理區(qū)周邊廣建高樓大廈，致使這些地方的安全保障形同虛設(shè)；在交通運(yùn)輸設(shè)施設(shè)備的設(shè)計、建設(shè)和采購中，國防方面的要求也往往被忽視，一些具有重要戰(zhàn)略意義的交通設(shè)施設(shè)備，戰(zhàn)時難以滿足動員需求和實(shí)現(xiàn)國防功能。

三、強(qiáng)化政府國防行政職能應(yīng)依法推進(jìn)落實(shí)

針對當(dāng)前國家安全與發(fā)展面臨的諸多風(fēng)險與挑戰(zhàn)，以及國防行政領(lǐng)域中存在的各類復(fù)雜問題，應(yīng)在以下幾個方面強(qiáng)化政府國防行政職能落實(shí)。

（一）統(tǒng)一對政府國防行政行為的監(jiān)管職能

對政府國防行政行為實(shí)施監(jiān)督與管理，與政府普通行政行為相比，既有共通性，還因跨越軍地而具有特殊性。應(yīng)以全面貫徹軍民融合國家戰(zhàn)略為統(tǒng)攬，以“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”核心思想為指導(dǎo)，將國家機(jī)關(guān)和各級政府的國防行政行為納入中央和各級軍民融合委員會的監(jiān)管范疇。

（二）理清政府國防行政行為的權(quán)責(zé)清單

應(yīng)著眼于政府國防行政行為目的的政治主導(dǎo)性、結(jié)構(gòu)的軍事主導(dǎo)性和形式的職能主導(dǎo)性，逐步構(gòu)建并完善以“服從于軍事”為核心的國防行政法規(guī)體系。其中，應(yīng)重點(diǎn)把涉及中央和地方的權(quán)責(zé)分清、把政府與軍隊的責(zé)任劃明、把政府有關(guān)部門的職責(zé)定實(shí)，確保政府的各類國防行政行為有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

（三）立足責(zé)權(quán)平衡構(gòu)建國防行政職位體系

責(zé)任到人，必須定崗定位。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府部門履行國防行政職能，普遍存在崗位虛設(shè)、編制散亂等情況。而且，越往基層，專職專司負(fù)責(zé)國防行政的崗位、人員缺口越大。應(yīng)把國防行政體制建設(shè)納入國家政治體制改革的大局加以統(tǒng)一籌劃。尤其是在當(dāng)前各級政府機(jī)構(gòu)調(diào)整改革中，將構(gòu)建一個職位、權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一、相一致、相協(xié)調(diào)的政府國防行政職位體系，作為調(diào)整改革的重點(diǎn)，對于各級政府部門歸口領(lǐng)導(dǎo)和管理國防行政事務(wù)起到關(guān)鍵支撐作用。

（四）建立健全對履行國防行政職能的考評監(jiān)督體系

建立完善各級人民代表大會中負(fù)責(zé)國家安全與國防建設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，為國防行政相關(guān)立法和行政監(jiān)督的開展提供支撐。參照“環(huán)保問責(zé)”的相關(guān)考評監(jiān)督機(jī)制，將國防行政納入中央專項督查范疇，國防行政同樣需要“利劍高懸”。強(qiáng)化國防行政領(lǐng)域的黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)，建立健全對政府國防行政部門及其負(fù)責(zé)人的考評問責(zé)制度，將履行國防行政職能落到政績考核、領(lǐng)導(dǎo)干部評價及干部任免等實(shí)處。