裴圣愚

(中南民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，湖北武漢430074)

斯里蘭卡民主社會主義共和國是印度洋上的一個島國，在“21世紀(jì)海上絲綢之路”中具有極其重要的戰(zhàn)略地位。經(jīng)過多年的發(fā)展，中國已經(jīng)成為斯里蘭卡第二大貿(mào)易伙伴和排名前五位的投資國。目前，兩國正在“一帶一路”框架內(nèi)合作開展港口城(Port City Project)和漢班托塔港(Hambantota Harbor)項目。

斯里蘭卡人口約2 120萬[1]。從語言、宗教和民族的角度可以對其人口進(jìn)行如下劃分：(1)講僧伽羅語的僧伽羅人；(2)講泰米爾語的斯里蘭卡裔泰米爾人；(3)講泰米爾語的印度裔泰米爾人；(4)講泰米爾語和僧伽羅語的摩爾人(Moor)；(5)馬來人；(6)荷蘭、葡萄牙后裔伯格人(Burgher)。其中僧伽羅人約占總?cè)丝诘?4.9%，斯里蘭卡裔泰米爾人約占總?cè)丝诘?1.2%，印度裔泰米爾人約占4.1%，摩爾人約占9.3%，其他民族人口約占0.2%。從宗教信仰角度來看，信奉佛教的人數(shù)約占總?cè)丝诘?0.1%，信奉印度教的人數(shù)約占12.6%，信奉伊斯蘭教的人數(shù)約占9.7%，信奉基督教、天主教的人數(shù)約占7.6%[2]。斯里蘭卡2015年憲法規(guī)定，在保障各種宗教合法權(quán)利的同時，佛教享有最崇高的地位(Foremost Place)。僧伽羅語和泰米爾語是官方語言(Official Language)和國語(National Languages)，英語也是官方使用的語言(Link Language)[3]。

一、斯里蘭卡民族政策轉(zhuǎn)型的背景

(一)歷史轉(zhuǎn)折：長期內(nèi)戰(zhàn)的終結(jié)

2009年5月，斯里蘭卡政府宣布擊敗泰米爾伊拉姆猛虎解放組織(Liberation Tigers of Tamil Eelam)，結(jié)束了長達(dá)26年的內(nèi)戰(zhàn)。其間，斯里蘭卡政府采取的非軍事化、政治權(quán)力分享、公正與和解，以及物質(zhì)重建與經(jīng)濟發(fā)展等政策措施，并未達(dá)到預(yù)期效果，有的甚至起到了反作用[4]。內(nèi)戰(zhàn)的終結(jié)是斯里蘭卡歷史的重大轉(zhuǎn)折點，標(biāo)志著該國進(jìn)入戰(zhàn)后重建的新階段，亦可稱為后戰(zhàn)爭時期，如何重新確定少數(shù)民族的地位，并促進(jìn)民族地區(qū)的發(fā)展，成為政府需要解決的重要問題。

(二)外部壓力：國際社會的質(zhì)疑

2011年，聯(lián)合國公布了秘書長專家小組有關(guān)斯里蘭卡沖突的問責(zé)報告，這份報告認(rèn)為，泰米爾人戰(zhàn)爭的最后階段有構(gòu)成戰(zhàn)爭罪和危害人類罪的行為[5]，因而遭到了斯里蘭卡政府的堅決反對。在反對國際調(diào)查的背景下，斯里蘭卡成立了汲取教訓(xùn)與和解委員會(Lessons Learnt and Reconciliation Commission)，并于同年11月公布了調(diào)查報告[6]，但聯(lián)合國認(rèn)為這個委員會不具有獨立性和公正性。因此，聯(lián)合國人權(quán)理事會2012～2015年間連續(xù)通過了《促進(jìn)斯里蘭卡國內(nèi)的和解、問責(zé)與人權(quán)》的決議，重申所有斯里蘭卡人不分宗教、信仰或族裔，都有權(quán)在一個和平、統(tǒng)一的國家里充分享有自己的人權(quán)[注]聯(lián)合國人權(quán)理事會2012年3月22日第19/2號決議、2013年3月21日第22/1號決議、2014年3月27日第25/1號決議、2015年10月1日第30/1號決議。。盡管這些報告和決議的背后有某些國家以人權(quán)的名義干涉斯里蘭卡內(nèi)政的因素，但仍然給致力于在戰(zhàn)后重返國際舞臺的斯里蘭卡政府帶來了較大的國際壓力。

(三)內(nèi)部矛盾：民族發(fā)展的停滯

2005年，拉賈帕克薩(Mahinda Rajapaksa)當(dāng)選為斯里蘭卡總統(tǒng)，他反對同猛虎組織進(jìn)行和談，堅持使用武力，通過保持國家的半軍事化狀態(tài)，將權(quán)力集中在個人手中。2010年，他借政府軍獲得內(nèi)戰(zhàn)勝利的時機，提前舉行大選并連任總統(tǒng)，同年，又成功使議會通過了憲法第18條修正案，取消了對總統(tǒng)任期的限制。可以說，內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束以來，拉賈帕克薩執(zhí)政的核心聚焦于權(quán)力的集中，為了贏得占多數(shù)的僧伽羅人的支持，刻意忽視了泰米爾人等少數(shù)民族的發(fā)展和北部民族地區(qū)的重建。雖然他在民族問題上推行的鐵腕政策在某些方面取得了一定的效果，但已不能順應(yīng)后戰(zhàn)爭時期斯里蘭卡國內(nèi)形勢的變化。

(四)現(xiàn)實訴求：反對集權(quán)的呼聲

政治地位鞏固的拉賈帕克薩大量任用兄弟、親屬和親信擔(dān)任要職，形成了在其領(lǐng)導(dǎo)下的集權(quán)統(tǒng)治。越來越多的斯里蘭卡人相信，拉賈帕克薩不斷擴權(quán)的真正目的是給特權(quán)階層輸送穩(wěn)定利益[7]。2014年，拉賈帕克薩再次提前舉行總統(tǒng)選舉，試圖連任。與他同屬斯里蘭卡自由黨(Sri Lanka Freedom Party，SLFP)的西里塞納(Maithripala Sirisena)突然倒戈，成為以斯里蘭卡統(tǒng)一國民黨(United National Party，UNP)為主的反對派的共同總統(tǒng)候選人。最終，西里塞納不僅獲得了僧伽羅農(nóng)村選區(qū)的大量選票，還取得了泰米爾人和摩爾人等少數(shù)民族選民的支持，當(dāng)選新總統(tǒng)?！俺鋈艘饬稀钡目偨y(tǒng)選舉結(jié)果其實反映出斯里蘭卡人民反對拉賈帕克薩家族統(tǒng)治的現(xiàn)實訴求，給西里塞納投票的選民不是因為支持他，而是為了反對拉賈帕克薩。

二、斯里蘭卡民族政策轉(zhuǎn)型的內(nèi)容

(一)民族政策轉(zhuǎn)型的啟動：執(zhí)行“百日工作計劃”

西里塞納明確提出了慈悲善治——一個穩(wěn)定國家(A Compassionate Maithri Governance-A Stable Country)的政治宣言。當(dāng)選總統(tǒng)之后，他開展了標(biāo)志性的政府“百日工作計劃”等一系列政策措施，以展現(xiàn)其完全不同于前任的慈悲善治。其中，民族政策的內(nèi)容主要包括：落實保護(hù)在內(nèi)戰(zhàn)中喪偶的各民族婦女及其家人的措施；向巴杜勒(Badulla)、努沃勒埃利耶(Nuwara Eliya)、康堤(Kandy)、馬特萊(Matale)、凱格勒(Kegalle)等民族地區(qū)的學(xué)校提供設(shè)施，發(fā)展直到大學(xué)層次的泰米爾教育；在北方和南方等民族地區(qū)建立民主的文官政府(Civilian Administration)；通過法律和社會手段防止詆毀其他民族、宗教信仰，以及宗教領(lǐng)袖的行為和言論，防止在不同民族和信仰之間散布怨恨和敵意；充分保護(hù)所有地區(qū)的民族的宗教信仰；國家和地方各級宗教領(lǐng)袖致力于推動不同民族宗教間的和解，并采取有效措施反對民族宗教仇恨的散播[8]。

(二)民族政策轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵：組建民族團(tuán)結(jié)政府

西里塞納就任總統(tǒng)后重回SLFP，并擔(dān)任了以該黨為核心的統(tǒng)一人民自由聯(lián)盟(United People’s Freedom Alliance，UPFA)的領(lǐng)袖，同時任命UNP領(lǐng)袖維克勒馬辛哈(Ranil Wickremesinghe)為過渡政府總理。但由于UPFA在議會中是少數(shù)黨，導(dǎo)致西里塞納新政策的執(zhí)行頻繁受阻。于是，西里塞納在2015年8月提前進(jìn)行選舉。最終，以UNP為核心的善治統(tǒng)一國民陣線(United National Front for Good Governance，UNFGG)成為議會第一大黨派，西里塞納與維克勒馬辛哈達(dá)成了UPFA與UNFGG之間的諒解備忘錄，成功組建了民族團(tuán)結(jié)政府。同時，作為泰米爾人最大政黨的泰米爾民族聯(lián)盟(Tamil National Alliance)首次成為議會第一大反對黨，其領(lǐng)袖杉潘坦(Rajavarothiam Sampanthan)也成為32年以來議會第一位少數(shù)民族身份的反對派領(lǐng)袖。

(三)民族政策轉(zhuǎn)型的核心：修改憲法

西里塞納自宣布參選到執(zhí)政以來，始終將修改憲法作為其政策轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)慈悲善治的核心內(nèi)容。他推動議會于2015年4月通過了第19憲法修正案[9]，基本否定了拉賈帕克薩執(zhí)政時期通過的第18憲法修正案，其要點包括：重新規(guī)定總統(tǒng)任期不得超過兩屆；每屆總統(tǒng)的任期由6年減為5年；成立憲法委員會，恢復(fù)獨立的專門委員會；確認(rèn)知情權(quán)屬于基本權(quán)利范疇；確認(rèn)促進(jìn)民族和解與國家整合是總統(tǒng)的責(zé)任。緊接著，新政府開始商討向議會提交第20憲法修正案的草案，將斯里蘭卡現(xiàn)行的比例代表制改為比例代表制與多數(shù)制(First-Past-the-Post)混合式的選舉制度。新政府高效完成了制定新憲法的大量準(zhǔn)備工作，歷史上首次就憲法制定進(jìn)行了廣泛的社會磋商，泰米爾等少數(shù)民族政黨和民間組織也自斯里蘭卡獨立以來首次參與憲法的制定過程[10]。2016年3月，新一屆斯里蘭卡議會同意成立制憲國會，并就制定新憲法達(dá)成了高度一致。新憲法將實現(xiàn)總統(tǒng)制向議會制的轉(zhuǎn)變，同時將對民族問題做出明文規(guī)定?？偫砭S克勒馬辛哈表示，國家已經(jīng)做好了向泰米爾等少數(shù)民族下放權(quán)力的準(zhǔn)備，制憲國會將以透明方式討論包括泰米爾人主導(dǎo)的省議會參與憲法制定等諸多問題[11]。

(四)民族政策轉(zhuǎn)型的開展：多項措施并舉

1.加快戰(zhàn)后經(jīng)濟重建。新政府把實現(xiàn)更高水平的發(fā)展，加速國家經(jīng)濟社會協(xié)同進(jìn)步，進(jìn)而實現(xiàn)民族和解，作為民族政策的首要目標(biāo)[12]。對受沖突影響的民族地區(qū)進(jìn)行了大量投資，興建用水設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院、公路、鐵路、橋梁、發(fā)電廠和港口，在恢復(fù)生產(chǎn)、基本公共服務(wù)和改善民生等方面取得了進(jìn)展。新政府專門啟動了“鄉(xiāng)村人民力量運動”(The Grama Shakthi People’s Movement)，旨在推動農(nóng)村，特別是北部農(nóng)村的發(fā)展。成立了中東部省份發(fā)展特別工作小組，直接負(fù)責(zé)管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督民族地區(qū)的發(fā)展工作。正是由于民族地區(qū)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟一體化的發(fā)展，斯里蘭卡保證了過去三年GDP的快速增長[13]。

2.處理戰(zhàn)爭遺留問題。新政府成立了真相、正義、和解與預(yù)防委員會，獨立的有國際參與的戰(zhàn)爭特別法庭、戰(zhàn)爭失蹤人員辦公室、賠償辦公室，負(fù)責(zé)處理戰(zhàn)后各項事宜。新政府簽署了《保護(hù)所有人免遭強迫失蹤國際公約》，制定了《國家人權(quán)行動規(guī)劃(2017～2021)》，以保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，同時結(jié)束了在北部和東部少數(shù)民族聚居地區(qū)的軍事管制，逐步歸還軍隊占領(lǐng)的土地[14]。西里塞納解除了有關(guān)泰米爾人社會團(tuán)體的禁令，取締民族激進(jìn)組織，問責(zé)戰(zhàn)爭罪行[15]，還赦免了企圖暗殺他的前猛虎解放組織成員。

3.開展象征性活動。新政府決定自2017年開始，每年舉行一次“國家整合與民族和解周”(National Integration and Reconciliation Week)活動。在活動中，包括議會在內(nèi)的國家機關(guān)和學(xué)校都進(jìn)行國家整合與民族和解的宣誓，傳遞尊重文化多樣性，增進(jìn)民族間的和平、理解、信任和兄弟情誼，表達(dá)各民族攜手實現(xiàn)新斯里蘭卡團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的信心。另外，政府在2015年的獨立日慶典上用三種語言發(fā)表了和平宣言，并在2016年的獨立日慶典上首次使用僧伽羅語和泰米爾語演唱國歌，泰米爾語也被列入小學(xué)教育的必修科目。

4.改善國際關(guān)系。2015年，新政府改變了以往拒絕國際合作的態(tài)度，以擺脫因民族問題帶來的國際孤立。在聯(lián)合國人權(quán)理事會第30屆會議上，斯里蘭卡政府成為涉斯人權(quán)決議的共同提案國，這標(biāo)志著斯里蘭卡外交政策已經(jīng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。維克勒馬辛哈總理也多次向國際社會保證其政策在任何情況下都不會偏離聯(lián)合國有關(guān)民族和解與問責(zé)的決議。

三、新政府民族政策面臨的挑戰(zhàn)

(一)大僧伽羅主義的嚴(yán)重威脅

斯里蘭卡大僧伽羅主義的表現(xiàn)是僧伽羅化(Sinhalization)和佛教化(Buddhistization)。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束以來，大量僧伽羅人涌入北部和東部的少數(shù)民族地區(qū)定居，相應(yīng)地，佛教大量出現(xiàn)在原本只有印度教和基督教的地區(qū)。內(nèi)戰(zhàn)紀(jì)念碑被修建在敏感地區(qū)，街道名稱被換成了僧伽羅語。在很多地區(qū)，政客還是通過宣揚大僧伽羅主義獲得選票和執(zhí)政權(quán)力，因而對一些民族歧視言行置若罔聞[16]。2016年9月，數(shù)萬泰米爾人就組織了名為“泰米爾人崛起”(Ezhuka Thamizh)的抗議活動，反對大僧伽羅主義，表達(dá)平等訴求。除此之外，斯里蘭卡還出現(xiàn)了針對摩爾人和馬來人的極端僧伽羅佛教主義的活動[17]。佛教力量(Bodu Bala Sena)等極端組織迅速崛起，利用社交媒體制造恐懼，煽動暴力，加劇了不同宗教之間的緊張局勢。2018年3月，康堤爆發(fā)了僧伽羅人與摩爾人之間的激烈沖突，政府宣布國家進(jìn)入10天的緊急狀態(tài)，暫時封鎖或限制了對Facebook等社交媒體的訪問，這是2009年內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后的第一次。

(二)黨派之爭的負(fù)面影響

過去幾年，為了贏得選舉以及政治人物之間的博弈，斯里蘭卡各黨派的合縱連橫令人眼花繚亂。連任失敗后的拉賈帕克薩經(jīng)過三年蟄伏，重新組建了斯里蘭卡人民陣線(Sri Lanka Podujana Peramuna)，并在2018年2月舉行的地方選舉中大獲全勝，得到40%多的選票，超過西里塞納和維克勒馬辛哈所領(lǐng)導(dǎo)的黨派。這次地方選舉是斯里蘭卡歷史上規(guī)模最大的一次選舉，也是確立混合式選舉制度之后的第一次。人民陣線的勝利既反映出僧伽羅佛教民族主義的強勢反彈，也說明民族團(tuán)結(jié)政府內(nèi)部存在著一定的矛盾，甚至導(dǎo)致西里塞納和維克勒馬辛哈政治聯(lián)盟的瓦解。從選票情況看，斯里蘭卡主要政黨仍然帶有濃厚的族裔民族主義色彩，無法完全擺脫代表某一特定民族利益的局限性，因而，其政策往往在國家民族主義和族裔民族主義之間搖擺不定[18]。這些因素都對新政府民族政策的落實帶來重要影響。

(三)憲政改革的潛在危機

斯里蘭卡民族政策的走向取決于國家政治體制改革的方向。當(dāng)前的斯里蘭卡正處在醞釀新憲法的關(guān)鍵階段，不穩(wěn)定的民族關(guān)系和多發(fā)的暴力事件已經(jīng)在一定程度上使新憲法的制定陷入停滯。在這種情況下，不同民族、不同政治勢力、不同階層對新憲法的權(quán)力爭奪會更加激烈。總統(tǒng)制與議會制、比例代表制與多數(shù)制是斯里蘭卡社會各界最關(guān)注的議題，這被認(rèn)為是實現(xiàn)政府向少數(shù)民族下放權(quán)力的關(guān)鍵。另外，國家單一制與聯(lián)邦制之間的討論也非常熱烈。為了結(jié)束內(nèi)戰(zhàn)，斯里蘭卡于1987年通過的第13憲法修正案確立了省議會制度，賦予地方一定的權(quán)力。時至今日，為實現(xiàn)民族和解，新憲法該如何平衡中央與地方的權(quán)力，是否應(yīng)該賦予少數(shù)民族更大的自主權(quán)，是否實行聯(lián)邦制，少數(shù)民族的權(quán)益是否會成為憲政改革的犧牲品？當(dāng)然，還有世俗國家與宗教國家、兩院制與一院制等問題影響著未來斯里蘭卡民族關(guān)系的發(fā)展[19]。如果這些問題不能達(dá)成共識，將直接影響新政府民族政策的制定和斯里蘭卡民族問題的解決。

四、新政府應(yīng)對民族政策挑戰(zhàn)的探討

(一)綜合運用物質(zhì)和精神力量，推動民族和解

導(dǎo)致斯里蘭卡內(nèi)戰(zhàn)的原因之一就是不同民族占有資源的不公平[20]，因而，在戰(zhàn)爭結(jié)束后，新政府有意識地把以發(fā)展為主導(dǎo)的物質(zhì)重建作為民族政策的首要任務(wù)。物質(zhì)力量確實是實現(xiàn)社會和解的工具之一，在一定程度上，通過發(fā)展可以促進(jìn)可持續(xù)的和平[21]。但是，民族和解是重新建立民族群體之間破裂關(guān)系的過程，是一個互惠漸進(jìn)的過程，需要階段性的完成防止暴力沖突，消解憤怒、偏見、誤解，在沖突民族之間建立或重建積極的關(guān)系三個主要目標(biāo)[22]，所以，僅僅運用物質(zhì)力量是不夠的。連續(xù)出現(xiàn)的暴力事件說明，新政府的民族政策在解決民族之間精神層面問題上亟待加強。

盡管社會普遍將僧伽羅與泰米爾、摩爾人等少數(shù)民族之間的沖突歸咎于佛教極端民族主義者，但是民族沖突再現(xiàn)的背后有更復(fù)雜的原因。

首先，斯里蘭卡經(jīng)典《大史》(Mahavamsa)關(guān)于民族起源和國家形成的記載深刻影響著僧伽羅人的自我認(rèn)知，僧伽羅人據(jù)此證明他們是一個被佛陀選為在斯里蘭卡島上守護(hù)教義的民族[23]。僧伽羅人成為“具有少數(shù)人情結(jié)的多數(shù)人”(A Majority with a Minority Complex)[24]，他們往往視自己為受害者，視少數(shù)民族為外來人、客人，把泰米爾人當(dāng)作印度人的一部分，把摩爾人、馬來人當(dāng)作外部宗教世界的一部分。因此，“敵人”的存在可以滿足這種特殊情結(jié)，界定自己的身份，強化民族認(rèn)同和團(tuán)結(jié)，使戰(zhàn)爭和政治暴力得以合法實施[25]，以捍衛(wèi)該島和僧伽羅人佛教文化的至上。在對泰米爾分離主義者漫長的戰(zhàn)爭中，僧伽羅人似乎見證了“敵人”帶來的內(nèi)部團(tuán)結(jié)力量的強大[26]。所以戰(zhàn)爭結(jié)束之后，一些僧伽羅民族主義領(lǐng)導(dǎo)人感到需要一個新的“敵人”取代泰米爾人，以此繼續(xù)維持僧伽羅民族主義者的熱情，進(jìn)而贏得權(quán)力。

其次，得益于新政府民族政策的轉(zhuǎn)型，摩爾人等少數(shù)民族在經(jīng)濟上取得了一定的發(fā)展，其主要政黨斯里蘭卡穆斯林大會(Sri Lanka Muslim Congress)不斷壯大，并被譽為“Queen-maker”[27]，摩爾人服飾種類越來越多，宗教場所數(shù)量也明顯增加。這使得少數(shù)民族群體作為可見的“他者”，更容易被一些極端民族主義者描述為外來的威脅力量[28]。類似于一些歐洲國家對中東移民的反應(yīng)[29]，僧伽羅人中的極端分子指責(zé)少數(shù)民族群體通過不公平手段騙取大量的經(jīng)濟利益，強迫人們改變宗教信仰，等等。這些謠言通過社交媒體大量傳播，增加了普通僧伽羅民眾的恐懼和不安。同時，世界部分地區(qū)的宗教偏見與敵視助長了極端僧伽羅主義者對少數(shù)民族群體的指責(zé)，恐怖主義的興起為妖魔化其他宗教提供了機會。當(dāng)僧伽羅人感受到自身的主導(dǎo)地位受到某種威脅時，就會重新使用暴力來維護(hù)這種支配地位。

針對這種情況，新政府要在短期內(nèi)盡快出臺新的《預(yù)防恐怖主義法》等相關(guān)法律法規(guī)，加強司法制度建設(shè)，保障司法公正透明，嚴(yán)厲打擊暴力行為和破壞民族關(guān)系的言論，徹底改變“免罰文化”(Culture of Impunity)[30]，以期最大限度消除民族沖突帶來的負(fù)面影響，而不僅僅是對暴力進(jìn)行譴責(zé)，讓施暴者逍遙法外。從中長期看，除了堅持原有的經(jīng)濟發(fā)展措施以外，還要積極運用精神力量推動民族和解。通過公民教育、媒體宣傳、文化建設(shè)等方式增進(jìn)不同民族之間的了解，強化對斯里蘭卡民族宗教多元性的認(rèn)識，反對大民族主義和極端宗教思想，建構(gòu)民族和解的共同愿景。

(二)進(jìn)行制度和國家性建設(shè)，實現(xiàn)民族整合

斯里蘭卡是一個長期處在沖突中的多民族國家，在國家內(nèi)部，城市與鄉(xiāng)村、中心與邊緣、主體民族與少數(shù)民族之間的張力十分明顯，并長時間存在。新政府民族政策轉(zhuǎn)型的實質(zhì)也是為了更有效地消除張力，實現(xiàn)民族整合。然而，民族政策除了對民族問題進(jìn)行即時性、政策性治理之外，還需要在結(jié)構(gòu)性上加以完善，或者可以理解為進(jìn)行包括“制度建構(gòu)、社會改造和觀念變革”在內(nèi)的一種民族問題“結(jié)構(gòu)性治理”[31]。

軍事斗爭的勝利為拉賈帕克薩總統(tǒng)實行威權(quán)主義政治整合提供了合法來源，繼而在內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后的五年內(nèi)幾乎成功確立了“人格化的威權(quán)制”[32]。盡管它改變了僧伽羅與泰米爾民族間暴力沖突的狀態(tài)，避免了國家事實上的分裂，但是無法實現(xiàn)戰(zhàn)后的多民族權(quán)力共享。西里塞納鮮明地反對威權(quán)主義，選擇了民主政治的制度路徑，通過權(quán)力和責(zé)任的分享，實現(xiàn)不同民族、不同政黨、不同地區(qū)的和解。但是，斯里蘭卡自獨立以來就繼承了英國民主政治，導(dǎo)致民族沖突發(fā)生的重要原因之一的僧伽羅民族主義及拉賈帕克薩威權(quán)制，也都是基于這種方式的民主。所以，準(zhǔn)確地說，拉賈帕克薩的威權(quán)主義政治處在一種民主和獨裁之間的灰色地帶，新政府的制度路徑轉(zhuǎn)變也只是對原有民主的“恢復(fù)”，而非“重建”。何況，民主化是“一個相對長期的非線性過程”[33]，并不必然帶來民族問題的解決。憲政改革的僵局說明，西里塞納的民主政治路徑仍然具有很高的風(fēng)險，尚不能從根本上解決各民族在國家權(quán)力分配上的矛盾。

除了宏觀制度路徑外，結(jié)構(gòu)性治理還關(guān)系到國家性建設(shè)，側(cè)重于制度的內(nèi)在本質(zhì)，注重政治整合內(nèi)在機制的建設(shè)，包括統(tǒng)治的合法性、治理能力和重疊共識等[34]。新政府的國家建設(shè)路徑選擇顯然受到協(xié)和式民主(四個基本特征：大聯(lián)合政府、比例性原則、群體自治、少數(shù)否決)[35]的影響，“最本質(zhì)特征不是進(jìn)行特殊的制度安排，而是通過精英們的協(xié)商努力保持政治體系的穩(wěn)定”[36]，從而應(yīng)對國家碎片化的威脅。正如西里塞納所說，各黨派應(yīng)該停止相互的政治攻擊和惡性競爭，努力開拓一條基于政黨共識和良好政治環(huán)境的國家發(fā)展進(jìn)步道路。作為一種族際合作治理的嘗試，民族團(tuán)結(jié)政府的成立，實現(xiàn)了SLFP與UNP的第一次聯(lián)合執(zhí)政，開啟了斯里蘭卡協(xié)和式民主的進(jìn)程，也加強了國家統(tǒng)治的合法性。但是這種強中心合作治理[37]還處在初期建設(shè)階段，還無法在建構(gòu)包容性價值觀念、培養(yǎng)族際合作文明、治理民族沖突等方面有所建樹。人民陣線也正是抓住了新政府民族政策轉(zhuǎn)型后立足未穩(wěn)這一時機，獲得了地方選舉的勝利。因此，增強內(nèi)部凝聚力、保持政策連續(xù)性、提升治理透明度和包容性、協(xié)調(diào)領(lǐng)袖關(guān)系[38]，是新政府及其所推動的民族政策轉(zhuǎn)型需要進(jìn)一步考慮的方面。特別關(guān)鍵的是，通過新憲法并圍繞其建立新的民族問題治理體系，提升民族問題的法治能力。

目前，斯里蘭卡新政府的民族政策處在關(guān)鍵的十字路口。2018年10月底，西里塞納突然解除維克勒馬辛哈的總理職務(wù)，任命拉賈帕克薩為新總理，宣布自己領(lǐng)導(dǎo)的UPFA退出與UNP組建的聯(lián)合政府。但是，維克勒馬辛哈拒絕接受辭職并繼續(xù)留在總理官邸。11月初，西里塞納又簽署公報宣布解散議會。隨后，斯里蘭卡最高法院裁決中止了他的公報，議會又兩次通過了對拉賈帕克薩的不信任投票。這一系列的事件引發(fā)了政治危機，導(dǎo)致出現(xiàn)兩位自稱“合法”的總理和激烈的黨派斗爭。民族團(tuán)結(jié)政府的破裂使得新政府向民族地區(qū)下放權(quán)力的原有承諾恐將無法實現(xiàn)，特別是拉賈帕克薩回歸政治前臺被視為族裔民族主義重新開始影響國家民族政策的標(biāo)志。同時，代表少數(shù)民族利益的政黨在議會中不得不面臨兩難選擇：支持對拉賈帕克薩的任命，則擔(dān)心他重拾強硬的民族政策；反對任命，則擔(dān)心受到議會中多數(shù)黨的政治清算。因此，泰米爾人等群體表現(xiàn)出了對新政府現(xiàn)狀的普遍失望和對大僧伽羅主義的深度擔(dān)憂，這將在一定程度上助長極端主義思潮和暴力行為。盡管眼下的政治危機并未脫離憲法和法治的框架，拉賈帕克薩也宣布“辭職”，但如果主要政黨之間的矛盾長期拖延下去，而不能在短期內(nèi)得到解決，斯里蘭卡的少數(shù)民族無疑會成為直接“受害者”，西里塞納領(lǐng)導(dǎo)的民族政策轉(zhuǎn)型也將前功盡棄。

如前所述，民族政策的轉(zhuǎn)型是斯里蘭卡新政府為推動民族和解而進(jìn)行的歷史性實踐，面對大僧伽羅主義、黨派之爭和憲政改革的挑戰(zhàn)，制度和國家性建設(shè)的再設(shè)計既是推進(jìn)民族和解進(jìn)程的關(guān)鍵抓手，又是觸發(fā)民族矛盾的敏感因素。建設(shè)一旦失敗，民族問題極有可能再次偏離政治解決的軌道，引發(fā)新的對立沖突。在“一帶一路”倡議背景下，斯里蘭卡民族政策的轉(zhuǎn)型與未來的演變是我們深化國別與區(qū)域研究，加強世界民族問題分析的重要案例。