陳紅敏 王海英

【摘要】2019年國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》，此舉將小區(qū)配套幼兒園推進(jìn)了公眾的視野。課題組通過查閱相關(guān)法律和政策文本發(fā)現(xiàn)小區(qū)配套園的發(fā)展與我國的住房制度、城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及生育政策的變化密切相關(guān)。從中華人民共和國成立到現(xiàn)在，小區(qū)配套園扮演的角色從福利分房的“裙帶”變成了如今商品小區(qū)的“標(biāo)配”，從城鎮(zhèn)人口子女專屬的“后花園”到城鎮(zhèn)外來人口的“融合劑”，從一孩政策的“小流量”到全面二孩的“定心丸”。

【關(guān)鍵詞】小區(qū)配套園；住房制度；城鎮(zhèn)化；人口政策

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1005-6017（2019）09-0017-06

【作者簡(jiǎn)介】陳紅敏（1994-），女，河北張家口人，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院碩士研究生；王海英（1971-），女，江蘇高郵人，南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心主任，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，博士。

2019年是中華人民共和國成立70周年，新年伊始，由國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（以下稱《通知》）擲地有聲，引起了社會(huì)各界人士的廣泛關(guān)注，小區(qū)配套園被推到了風(fēng)口浪尖?！锻ㄖ肥侨ツ?1月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下稱《中九條》）中關(guān)于“規(guī)范小區(qū)配套幼兒園建設(shè)使用”的細(xì)化。《通知》中明確地提出了治理的時(shí)間表和路線圖，社會(huì)各界人士對(duì)小區(qū)配套園議論紛紜。課題組通過查閱法律、政策文本以及相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，論述中華人民共和國成立70年以來我國城鎮(zhèn)小區(qū)配套園的前世今生。

一、小區(qū)配套園與住房制度的改革共同發(fā)展

小區(qū)配套園，顧名思義是一個(gè)房產(chǎn)與教育相結(jié)合的概念，由于學(xué)前教育“為幼兒提供科學(xué)的保育與教育”以及“面向幼兒家長提供科學(xué)育兒指導(dǎo)”的雙重任務(wù)的要求，將幼兒園建在孩子離家最近的地方，既為家長接送孩子提供了便利也滿足了幼兒的心理需求。住房與教育就這樣在需求的推動(dòng)下自然而然地結(jié)合在了一起。

（一）前世：福利分房的“裙帶”

在“小區(qū)配套園”這一概念誕生之前，教育與房產(chǎn)的結(jié)合是福利分房制度衍生的單位辦園。中華人民共和國成立后，由于長期戰(zhàn)爭(zhēng)遺留下一窮二白的經(jīng)濟(jì)狀況以及國際上冷戰(zhàn)大背景下所面臨的困境，中國處于內(nèi)憂外患的境地。此外，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，盡快讓經(jīng)濟(jì)恢復(fù)起來，我國建立了生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和單位福利制度[1]。單位制度是我國特色基層恢復(fù)重建的重大創(chuàng)造，也是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的重要表征[2]。當(dāng)時(shí)為了集中所有人力物力財(cái)力恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，再加上特殊的國際大環(huán)境，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠每一個(gè)國民“勒緊褲腰帶”：其一是推行工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”，政府從農(nóng)民手中尋求支援；其二便是從工人的薪資中獲取，實(shí)行低工資高福利制度[3]。政府給予工人基本的工資，如果工人僅僅依靠微薄工資而自己承擔(dān)生活花銷的話，顯然是行不通的，因此政府在給予工人一定工資的同時(shí)也幫助職工解決了住房、醫(yī)療、子女教育、就業(yè)等方面的問題，低工資高福利制度就這樣誕生了。當(dāng)時(shí)人們的住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)等都以“單位”為中介[4]。1949年后，政府將中華人民共和國成立前的城鎮(zhèn)私人住房收歸國家所有，然后由政府將其所掌握的住房分配給職工及家屬，之后新房的建設(shè)也只能由政府來承擔(dān)，由此形成了公有制住房供給制度和福利分房制度。當(dāng)時(shí)的人們主要依靠單位分配住房，單位通過建造房屋然后依據(jù)職工的級(jí)別、工齡、年齡、居住人口數(shù)、有無住房等一系列條件分配給一部分人居住，而居住的人實(shí)際支付的房租遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于建筑和維修成本，這樣的房屋分配實(shí)際上是一種福利待遇?！暗葒医ǚ?，靠組織分房，要單位給房”是當(dāng)時(shí)企事業(yè)單位職工對(duì)住房的主要期待。在單位解決了職工住房問題的同時(shí)也兼顧了職工子女的教育問題，當(dāng)時(shí)的幼兒園多數(shù)由政府部門或企事業(yè)單位承建，形成以單位為中心，覆蓋住房以及幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、郵局等生活圈。居住在一起的人們多為一個(gè)單位上班的同事，共同在一個(gè)幼兒園上學(xué)的孩子的父母多數(shù)也是在一個(gè)單位上班，人們的關(guān)系都以單位為中心而發(fā)展。因此，當(dāng)時(shí)的幼兒園是福利分房制度下的“裙帶”，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。

特殊的歷史時(shí)期產(chǎn)生特殊的歷史現(xiàn)象，福利分房制度雖然一定程度上為職工解決了住房問題，但也存在很多問題：整體的住房短缺以及住房維養(yǎng)水平差，各個(gè)單位負(fù)責(zé)解決本單位職工的住房困難， 沒有單位的城市貧困家庭的住房問題則由所在地方政府予以解決，但主要集中于對(duì)極少數(shù)沒有單位的弱勢(shì)群體和住房困難戶的低層次保障[5]；企事業(yè)單位辦園雖然也解決了職工子女的教育問題，但容易使幼兒園滋生“等、靠、要”的惰性[6]。單位制度下的福利分房和辦園體制給國家的財(cái)政帶來了巨大的壓力，并且隨著城市建設(shè)的發(fā)展和人民生活水平的提高而日益沉重，難以為繼[7]。作為福利分房的“裙帶”，雖然沒有當(dāng)下“入園難、入園貴”的困擾，但是單位“辦社會(huì)”的狀況仍舊給單位和國家造成了嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)多年的實(shí)踐證明了全部依靠單位辦園的話很容易使幼兒園失去活力與創(chuàng)造力，完全依靠政府和企業(yè)承擔(dān)下來的路子不好走也走不通，福利分房與單位辦園只是特殊歷史時(shí)期的特殊現(xiàn)象。

（二）今生：商品住宅的“標(biāo)配”

伴隨著改革開放的發(fā)展，企業(yè)的職能也在變化。一石激起千層浪，我國傳統(tǒng)的福利分房制度與單位辦園制度也受到了嚴(yán)重的影響?！耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”沖擊著單位“辦社會(huì)”的模式，“福利分房”和“單位辦園”的時(shí)代也面臨著終結(jié)。住房方面，企事業(yè)單位的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而服務(wù)，企業(yè)“辦社會(huì)”的壓力致使很多企業(yè)的經(jīng)濟(jì)狀況江河日下，新的模式需要開啟也必須開啟。為企業(yè)“減負(fù)”的呼聲越來越高漲，在改革開放初期，國家和企業(yè)一方面增加住房投資，加快住房建設(shè)步伐，另一方面開始探索改革住房制度。改革開放后，鄧小平于1978年和1980年兩次發(fā)表的關(guān)于解決住房問題的談話拉開了我國住房制度改革的序幕[8]。1980年6月，中共中央、國務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》中正式提出實(shí)行住房商品化政策，準(zhǔn)許私人建房、買房、擁有自己的住宅，不僅新建住宅可以出售，現(xiàn)有住宅也可以出售，這意味著自建房、商品房在國家住房政策中取得了與公房同等地位。伴隨著改革開放的深入發(fā)展以及黨的十四大提出的建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，1998年7月在 《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中提出從同年下半年開始停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，首次提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。自此， 福利分房制度從政策上退出歷史舞臺(tái)， “市場(chǎng)化”成為住房建設(shè)的主題。伴隨著改革開放的東風(fēng)以及政策的支持，住宅商品房如雨后春筍不斷地拔地而起，鱗次櫛比。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)（見圖1），我國住宅商品房竣工面積從1998年的14125.73萬平方米發(fā)展到2016年的77185.19萬平方米，不到20年住宅商品房實(shí)現(xiàn)了5倍多的翻越，住宅商品房竣工面積的上漲活躍了住房市場(chǎng)也滿足了人們多樣的住房需求。

伴隨著住宅的商品化發(fā)展，房地產(chǎn)開發(fā)商也越來越關(guān)注住戶的體驗(yàn)與服務(wù)，相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施和配套設(shè)施不斷齊全，而配套幼兒園就在其中。在政策上，我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在1993年頒布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》中規(guī)定戶數(shù)在3000～5000戶，人口規(guī)模在10000～15000人的居住區(qū)被界定為小區(qū)，小區(qū)內(nèi)應(yīng)配建有居民所需的基本公共服務(wù)設(shè)施，其中幼兒園就被包括在內(nèi)；在2018年12月1日開始實(shí)施的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50180）中有提到小區(qū)配套幼兒園是我國五分鐘生活圈居住區(qū)配套設(shè)施中應(yīng)配建的項(xiàng)目，宜獨(dú)立占地并對(duì)幼兒園的建筑面積、用地面積、服務(wù)對(duì)象以及設(shè)置要求也做了詳細(xì)的規(guī)定。在《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50180）中小區(qū)配套園是必須配套建設(shè)的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，是公共教育資源，應(yīng)當(dāng)面向大眾提供普惠性服務(wù)能夠讓家長每天可以步行送孩子入園，讓人民群眾生活得更方便、更舒心、更美好。法律上，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出“城市的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)”以及“鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，優(yōu)先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、衛(wèi)生院、文化站、幼兒園、福利院等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，為周邊農(nóng)村提供服務(wù)”。小區(qū)配套園作為社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施，在政策和法律上都明確要求商品住宅小區(qū)只要符合一定的人口規(guī)模就必須配套建設(shè)幼兒園。此次《通知》的發(fā)布更是將小區(qū)配套園作為商品住宅小區(qū)的“標(biāo)配”的概念深入人心。

二、小區(qū)配套園與人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程風(fēng)雨同舟

乘著改革開放的巨輪，我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也在推動(dòng)。在2000年10月，中共十五屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中首次提到了“城鎮(zhèn)化”這一概念。城鎮(zhèn)化與城市化相關(guān)，是由urbanization翻譯而來，城鎮(zhèn)化可以理解為農(nóng)村地區(qū)的人口和其他生產(chǎn)要素向城市集中的過程[9]。勞動(dòng)力作為重要的生產(chǎn)要素，勞動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的流動(dòng)即人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的核心[10]。伴隨著人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化過程中也滋生出許多社會(huì)問題，如農(nóng)村人口難以融入城市，戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率等。小區(qū)配套園在人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中的不同階段也發(fā)揮著不同的作用。

（一）前世：城鎮(zhèn)人口子女的“后花園”

在中華人民共和國成立后到改革開放初期，我國的城鎮(zhèn)化屬于“自上而下”的模式：政府按照城市發(fā)展的戰(zhàn)略和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，運(yùn)用計(jì)劃手段發(fā)展若干城市并安排落實(shí)城市建設(shè)投資的一種政府包辦型的強(qiáng)制性制度變遷模式[11]。這一模式是在政府控制下的較為嚴(yán)格的模式，因?yàn)橐坏┻M(jìn)入城鎮(zhèn)，便意味著戶籍、教育、就業(yè)、醫(yī)療等一系列問題需要解決，所以政府嚴(yán)格把控進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口數(shù)量，因此，當(dāng)時(shí)人口城鎮(zhèn)化水平比較低，再加上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制不具備人口流動(dòng)的條件，農(nóng)村并沒有過多的剩余勞動(dòng)力，因此，當(dāng)時(shí)我國人口的流動(dòng)率也比較低?！耙环剿琉B(yǎng)一方人”，城鎮(zhèn)和農(nóng)村形成了各自的格局與圈子，除了“上山下鄉(xiāng)”城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村流動(dòng)外，城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間人口的流動(dòng)較少，城鎮(zhèn)人口的增速也比較緩慢。從圖2可知，從1949年到1978年，我國城鎮(zhèn)人口從5765萬人增長至17245萬人，人口城鎮(zhèn)化率從10.64%上升至17.92%。城鎮(zhèn)人口增速緩慢以及嚴(yán)格的戶籍制度致使城鎮(zhèn)外來人口較少，當(dāng)時(shí)幼兒園服務(wù)的對(duì)象主要是城鎮(zhèn)人口子女。

（二）今生：城鎮(zhèn)外來人口的“融合劑”

人口的自由遷徙是城鎮(zhèn)化的基本條件。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的戶籍制度把農(nóng)民束縛在鄉(xiāng)村，不準(zhǔn)農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間自由遷徙。中國改革開放最大的成果之一就是政府順應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，從限制到鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市遷徙。按照國際經(jīng)驗(yàn)，人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程可以劃分為三個(gè)發(fā)展階段，在達(dá)到50%之前是前期階段，50%到70%是中期階段，70%到80%是后期階段，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到80%即標(biāo)志著城鎮(zhèn)化的完成。根據(jù)聯(lián)合國（United Nations，2018）的估計(jì)，2015年發(fā)達(dá)國家人口城鎮(zhèn)化的平均水平為78.10%，高收入國家的平均水平為80.90%[12]。在我國，從圖3（見下頁）我們可以知道，從1978～2013年我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到6.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到51.27%，年均提高1.01個(gè)百分點(diǎn)并在2011年達(dá)到50%以上，實(shí)現(xiàn)了第一階段的跨越。目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率接近60%，處于中期階段，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際發(fā)達(dá)國家的平均水平，這意味著我國人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展仍舊有很大的空間。根據(jù)聯(lián)合國（United Nations，2018）的預(yù)測(cè)，我國城鎮(zhèn)化中期發(fā)展階段將在2030年結(jié)束，2050年達(dá)到80%，這意味著中國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程還需要30年左右才能完成[13]。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程任重道遠(yuǎn)，面對(duì)巨大的城鎮(zhèn)人口流量的涌入，伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展衍生而來的壓力也是空前的：城市人口的急劇增加、環(huán)境惡化、住房緊張、子女入學(xué)等問題，而這些問題實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民工融入城市的問題。據(jù)有關(guān)學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管多數(shù)農(nóng)民工并不看重城市戶籍， 但他們有融入所在城市的愿望， 只是囿于各種原因無法實(shí)現(xiàn)[14]。

讓農(nóng)民工更好地融入城市，“以人民為中心”是中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)。中共十九大報(bào)告提出“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”， 表明外來人口的社會(huì)融合已得到中央政府的高度重視。在今年的政府工作報(bào)告中李克強(qiáng)總理提到，2019年的預(yù)期目標(biāo)是城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬人以上同時(shí)要保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女教育。讓外來人口與城市融合，建立包容性城市，教育問題應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。小區(qū)配套園的角色在一定程度上將緩解城鎮(zhèn)外來人口子女的入園難題，在滿足住房的同時(shí)兼顧教育，讓外來人口很好地融入城市享受改革開放的成果。

三、小區(qū)配套園與生育政策的變化息息相關(guān)

小區(qū)配套園是一項(xiàng)涉及人的民生問題，其與我國生育政策的發(fā)展息息相關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，我國的生育政策大致經(jīng)歷了三次變化，從“一孩政策”到“單獨(dú)二孩”再到“全面二孩”的開放，隨著生育政策變化，小區(qū)配套園扮演的角色也變化。

（一）前世：一孩政策的“小流量”

1980年9月25日，中共中央發(fā)表了《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》。這封公開信主要針對(duì)建國后過高的人口出生率和自然增長率嚴(yán)重影響了國家四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)而提出，信中有講道：在建國后的30年中，出生人口六億多，凈增四億三千多萬人。在教育上，過快的人口增長速度除了家庭需要增加撫養(yǎng)費(fèi)以外，為了解決他們的上學(xué)、就業(yè)等問題，國家還需要增加教育經(jīng)費(fèi)、設(shè)備投資和社會(huì)公用事業(yè)經(jīng)費(fèi)等，致使整個(gè)國家很不容易在短時(shí)間內(nèi)改變貧窮落后的面貌，給國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來了沉重的壓力。為了緩解這種壓力更好地實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，1980年9月，國務(wù)院在五屆全國人大三次會(huì)議上指出：“除了在人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)以外，要普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，以便把人口增長率盡快控制住。”1982年將計(jì)劃生育定為我國的一項(xiàng)基本國策[15]并在同年12月將其寫入憲法?！吨腥A人民共和國憲法》第二十五條規(guī)定：“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)。”計(jì)劃生育主要提倡晚婚、晚育，少生、優(yōu)生，從而有計(jì)劃地控制人口。計(jì)劃生育政策的推行，我國人口的出生率有了立竿見影的效果。由圖4可知，從1982年我國確立計(jì)劃生育基本國策以來，我國的人口出生率有了明顯的下降，除去1984～1987年出生率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)外，我國人口出生率直線下降。30多年間我國人口出生率從1982年的22.28‰跌落至2013年的12.08‰。在計(jì)劃生育政策的影響下實(shí)現(xiàn)了較低的人口出生率。持續(xù)走低的人口出生率，意味著入園適齡幼兒人數(shù)總量的縮小，幼兒園的壓力也只是面對(duì)“小流量”。

（二）今生：全面二孩的“定心丸”

生育政策隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展而調(diào)整。2013年，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”。2015年，十八屆五中全會(huì)決定：堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)，標(biāo)志著“全面二孩”政策實(shí)施。但令人吃驚的是，統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國人口出生率已降到歷史新低，人們的生育意愿逐漸降低。原國家衛(wèi)計(jì)委在2013年做的全國生育意愿調(diào)查中顯示， 我國理想子女?dāng)?shù)為1.9個(gè)， 但撫養(yǎng)成本、工作與生育關(guān)系、孩子照顧等原因， 使已有一孩打算生二孩的婦女，最終生育的僅一半左右。這也是“生娃熱潮”不夠熱的原因[16]。在今年3月7日，人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任王培安指出“生出來的孩子沒人帶，養(yǎng)不起”是影響生育行為的兩個(gè)主要問題；3月11日，全國政協(xié)委員、中國社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，育齡夫婦生育意愿下降的原因固然有很多，但撫養(yǎng)成本不斷提高是一個(gè)重要因素，尤其是在中小學(xué)九年義務(wù)教育之前的3～6歲的學(xué)前教育費(fèi)用逐年攀升。孩子高昂的教育成本讓年輕人望而卻步。面對(duì)“入園難，難于考公務(wù)員；入園貴，貴過大學(xué)收費(fèi)”的現(xiàn)實(shí)狀況，連續(xù)走低的出生率也在意料之中。如圖5所示，國家全面二孩政策出臺(tái)的影響時(shí)間也只有政策推行后的近幾年，之后我國人口出生率便是連續(xù)下跌，中國面臨著人口“負(fù)增長”趨勢(shì)。

面對(duì)人口出生率連續(xù)走低以及人口“負(fù)增長”趨勢(shì)，解決這一問題是當(dāng)務(wù)之急，需要政府做出行動(dòng)。在2019年由中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所與社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同舉辦的《人口與勞動(dòng)綠皮書：中國人口與勞動(dòng)問題報(bào)告No.19》的發(fā)布會(huì)中提道：“長期的低生育率會(huì)導(dǎo)致高度的老齡化和人口衰退，從而給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來多重挑戰(zhàn)，因此世界上幾乎所有處于很低和極低生育水平的國家都采取了支持和鼓勵(lì)生育的政策。對(duì)于生育率轉(zhuǎn)變非常迅速的中國而言，如果低生育率不能很快得到扭轉(zhuǎn)，將會(huì)面臨比其他國家更為嚴(yán)峻的局面?！盵17]面對(duì)主要由于孩子的教育問題而導(dǎo)致的持續(xù)走低的生育率，政府需要在學(xué)前教育方面做出一定的努力，僅僅依靠社會(huì)是不夠的。讓每個(gè)孩子在家門口上質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的幼兒園是政府的重要承諾。政府從2010年就有相關(guān)的規(guī)定：2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中就有提到小區(qū)配套園作為公共教育資源由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排，舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園，2018年11月《中九條》也再次強(qiáng)調(diào)小區(qū)配套園不得辦成營利性幼兒園，今年年初的《通知》再一次對(duì)小區(qū)配套園的歸宿做了強(qiáng)調(diào)。小區(qū)配套園最終由政府辦成公辦園或者是委托辦成普惠性民辦園，這是小區(qū)配套園作為城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容的必然選擇，也是構(gòu)建公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系的踐行，更是擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源的重要途徑，也是關(guān)涉我國人口安全的一個(gè)重要舉措。此次治理就是讓家門口的幼兒園降價(jià)。面對(duì)2020年80%普惠覆蓋率的目標(biāo)的臨近、“普及普惠安全優(yōu)質(zhì)”教育價(jià)值的追求以及“入園難、入園貴”問題的亟待解決，小區(qū)配套園辦成普惠性幼兒園是人民的選擇也是時(shí)代的選擇。

因此，此次《通知》是一份讓家長安居樂業(yè)，安心落意的民生文件，事關(guān)我國人口發(fā)展的大事。在歷史的長河中，小區(qū)配套園的前世今生伴隨著住房制度、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程以及生育政策的流變而變化。在當(dāng)今新時(shí)代的底色下，全國各地進(jìn)行著關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的專項(xiàng)治理工作，其實(shí)關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的政策在2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中就有明確表示，但是由于缺乏相應(yīng)的配套政策以及種種歷史原因，部分城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園存在規(guī)劃不到位、建設(shè)不到位、移交不到位和使用不到位等問題，從而加劇了“入園難、入園貴”的難題。正如教育部部長陳寶生在十三屆全國人大一次會(huì)議記者會(huì)上答中外記者問中所言，“因?yàn)榧议L們都希望，自己的孩子能夠就近入園，入一個(gè)優(yōu)質(zhì)幼兒園，入一個(gè)便宜的幼兒園。就近、優(yōu)質(zhì)、便宜，而我們現(xiàn)有的狀況是在眾多的幼兒園里面，普惠性幼兒園不足，這個(gè)問題需要破解”[18]。作為公共服務(wù)資源，此次城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的治理便是政府想民之所想，是對(duì)大眾期盼孩子能夠就近入園、入優(yōu)質(zhì)園、入便宜園的需求的回應(yīng)；同時(shí)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園作為社會(huì)公共教育資源，辦成普惠性幼兒園是更好地滿足住戶體驗(yàn)的需要，也是緩沖城鎮(zhèn)化帶來的壓力更是關(guān)涉我國人口安全的大事！

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本文受“教育部卓越幼兒園教師培養(yǎng)計(jì)劃資助項(xiàng)目”資助。

通訊作者：王海英，warmwhy@163.com

（責(zé)任編輯 張付慶）