中國正在經(jīng)歷人類歷史上巨大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化水平從1980年代的20%逐步爬坡，1990年代增長速度尤其之快，到2018年城鎮(zhèn)化水平已達到59.6%。史無前例的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)型變化、人口結(jié)構(gòu)型變化重新塑造了中國。

這樣的背景下，人們對城鎮(zhèn)化抱有很多期望。2014年國務(wù)院頒布了《新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，未來新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在規(guī)律是找到城鎮(zhèn)化邏輯。1990年代到2010年代表現(xiàn)出來的土地集約化和產(chǎn)業(yè)招商引資，這種推動城鎮(zhèn)化的內(nèi)在邏輯，不足以支撐中國城鎮(zhèn)化走向更高的一層。

城鎮(zhèn)化打造的不僅是經(jīng)濟投資和GDP增長，在背后還有社會生活重新構(gòu)造、死亡率下降、教育的成長、健康的促進，這樣的城鎮(zhèn)化是未來的愿景，并且也使得它能夠支持中國的可持續(xù)發(fā)展。

如果城鎮(zhèn)化走的道路不對可能會帶來污染，并且無法支持中國的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化會帶來一系列的沖擊，比如城市人口大量集聚，帶來了和城市承載力、城市管理能力相沖突的矛盾。

城鎮(zhèn)化發(fā)展需要一定制度支撐，包括戶籍制度、土地制度、社會保障制度、城鄉(xiāng)整體發(fā)展制度。

中國的發(fā)展相當(dāng)大程度上是通過政府主導(dǎo)、制度支持的力量推動改革、城鎮(zhèn)化發(fā)展，而恰恰又是這樣制度性的因素制約了中國的城鎮(zhèn)化，比如農(nóng)村人口進入城市遇到戶籍制度的影響，而與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的是5000多個社會保障基金池，使得整個體質(zhì)碎片化。

不僅是城市部門戶籍制度，農(nóng)村的農(nóng)地制度也制約了城鎮(zhèn)化。有農(nóng)地的人口有較小的意愿離開農(nóng)業(yè)地區(qū)，而且流入到城市的人口對自己的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清晰也會制約在城市中繼續(xù)生活的意愿。

城鎮(zhèn)化需要“進階”

中國城鎮(zhèn)化要進入下一階段，需要從較低水平的城鎮(zhèn)化過渡到更高水平的城鎮(zhèn)化。在不同臺階上的城鎮(zhèn)化所需要解決的問題是不一樣的。城鎮(zhèn)化從較低水平經(jīng)過較快增長，在60%～70%左右進入了高位緩慢增長。

城鎮(zhèn)化可以分成不同的階段，在較低城鎮(zhèn)化水平階段、較高城鎮(zhèn)化水平階段面臨的問題、挑戰(zhàn)、任務(wù)是不一樣的。

而升級使得原來城鎮(zhèn)化的任務(wù)不再是現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。原來在30%以下城鎮(zhèn)化遇到的問題和現(xiàn)在的印度類似，80年代改革開放之初，城鎮(zhèn)化的主要目的是解決就業(yè)、解決農(nóng)村剩余人口，通過工業(yè)化創(chuàng)造就業(yè)崗位使得大量農(nóng)村剩余勞動力和城市工業(yè)資本相結(jié)合，從而創(chuàng)造出增長力、財富增長。

非農(nóng)化、就業(yè)、工業(yè)化是城市化初期的基本任務(wù)，但這樣的任務(wù)到了城鎮(zhèn)化的中后期表現(xiàn)出如果農(nóng)村的剩余勞動力已經(jīng)基本吸納改進，或者中國的劉易斯拐點已經(jīng)到了，這時城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)不完全是解決農(nóng)村就業(yè)問題、非農(nóng)化問題，而面臨的是結(jié)構(gòu)性整合的問題。

城鎮(zhèn)化的陷阱

在城鎮(zhèn)化不同的時期都有城市病、城市發(fā)展陷阱。國家如果不能充分地提供工業(yè)化和就業(yè)崗位，這樣的城鎮(zhèn)化面臨的是貧困的陷阱，正如60、70年代沒有城鎮(zhèn)化的能力使得中國經(jīng)濟表現(xiàn)出貧窮的面貌。

城鎮(zhèn)化第一階段中城市化陷阱即貧困的陷阱，而到了城市化中期面臨的陷阱是結(jié)構(gòu)性陷阱。

如果工農(nóng)二元結(jié)構(gòu)不能整合，大量人口進入城市仍然產(chǎn)生三元結(jié)構(gòu)、城市內(nèi)部分裂不能整合，城市化過程就分裂了。這樣結(jié)構(gòu)性的分裂在中國表現(xiàn)得尤其明顯。以上問題是城鎮(zhèn)化中期的陷阱，如果不能解決就是中等收入陷阱。

在城市化的更高階段，如果高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來的話，高階城鎮(zhèn)化仍然會碰到陷阱。

在中國，三種陷阱同時存在著。不論如何，未來中國城鎮(zhèn)化需要解決轉(zhuǎn)型的陷阱，需要通過解決轉(zhuǎn)型的陷阱擺脫中等收入困境，從而實現(xiàn)更高階段的成功化。

通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、城鎮(zhèn)化動力機制的轉(zhuǎn)型發(fā)生一系列結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型，使得移民社會得到整合、城鄉(xiāng)一體化、大中小城市結(jié)構(gòu)整合、區(qū)域結(jié)構(gòu)均衡。發(fā)展的機遇非常龐大，因為世界上任何處于城鎮(zhèn)化發(fā)展過程期的國家都是經(jīng)濟充滿活力的，但必須要解決結(jié)構(gòu)性的問題。

重造城鎮(zhèn)化動力機制

城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的實現(xiàn)，需要在中國未來城鎮(zhèn)化過程中重造城鎮(zhèn)化動力機制，原來城鎮(zhèn)化的動力機制是“外延型城市化”。城鎮(zhèn)化并不能簡單理解為人口的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律是土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的平衡，任何兩者間產(chǎn)生不平衡都會在經(jīng)濟生活中產(chǎn)生困境。

20世紀(jì)80、90年代以后以利用土地極差地租為依托的土地城鎮(zhèn)化推動的城鎮(zhèn)化之輪，利用政府所擁有的土地批租建設(shè)開發(fā)區(qū)，使得土地極差地租獲得巨大利益發(fā)展公共事業(yè)，并且通過土地城鎮(zhèn)化帶動產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化。中國城市化的成就是舉目可見的，依托了城鎮(zhèn)化的輪子轉(zhuǎn)起來，并且輪子越轉(zhuǎn)越大，帶動了空前的經(jīng)濟繁榮。

但是輪子轉(zhuǎn)到一定程度的時候轉(zhuǎn)到了城鎮(zhèn)化模式的上限，外延式城鎮(zhèn)化面臨產(chǎn)業(yè)邊界、人口邊界、土地邊界，人口并不是永遠的勞動力無限供給。劉易斯所講的勞動力無限供給的人口邊界是在外延城鎮(zhèn)化擴展到中期以后出現(xiàn)的界限。

同樣土地在建設(shè)用地總量控制之下，土地也是有邊界的，如果產(chǎn)業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)過剩的情況，原來舊的城鎮(zhèn)化模式走到了盡頭，在不產(chǎn)生新城鎮(zhèn)化的模式下只有通過資本市場的不斷放水使得原來城鎮(zhèn)化的“輪子”似乎還能夠轉(zhuǎn)下去，但“輪子”轉(zhuǎn)下去已經(jīng)受到了邊界的限制。

下一輪城鎮(zhèn)化則需要找到一些新路徑突破邊界，并且構(gòu)造人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化的平衡。這樣的路徑在哪里呢？在于結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高要素生產(chǎn)力、管理服務(wù)。

所謂結(jié)構(gòu)調(diào)整是人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地結(jié)構(gòu)調(diào)整，當(dāng)無限供給受到挑戰(zhàn)，需要通過人力資本替代勞動力，為了雇傭更高的人力資本需要產(chǎn)業(yè)部門提高經(jīng)濟效益，如果產(chǎn)業(yè)沒有足夠利潤就沒有辦法支持雇傭技術(shù)型的工人。

人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整要求推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整同樣需要土地投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)變化。依靠結(jié)構(gòu)調(diào)整，要素生產(chǎn)力、管理服務(wù)能力提高的城鎮(zhèn)化模式是城鎮(zhèn)化升級，并且是原來城鎮(zhèn)化走到下一階段轉(zhuǎn)型的動力。

管理服務(wù)尤其重要，比如說城鎮(zhèn)化人口問題不是城鎮(zhèn)化中人口過多，而是管理服務(wù)能力沒有跟上，對于土地規(guī)劃和管理使得土地能夠在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下不斷建設(shè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)用地，從而推動舊有的城市化膨脹，使得城市用地結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。

未來城鎮(zhèn)化升級理論模型需要從“外延型”城鎮(zhèn)化過渡到新的“內(nèi)涵型”城鎮(zhèn)化，只有新的內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化才能使得人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化繼續(xù)得到平衡，并且使城鎮(zhèn)化升級到新的下一階段。

（本文為復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠在92期陸家嘴讀書會上的演講內(nèi)容，記者吳凡整理。）