孫紅俊、馬婧、柳銥雯 /中國航天系統(tǒng)科學與工程研究院

在航天技術(shù)創(chuàng)新高度活躍、商業(yè)航天蓬勃發(fā)展、太空軍事化快速推進并日益成為新的作戰(zhàn)域的背景下，2018 年以來世界主要航天國家或地區(qū)著眼國家安全與發(fā)展利益，積極制定、調(diào)整和完善航天戰(zhàn)略政策，推進航天工業(yè)管理調(diào)整變革，旨在鞏固其優(yōu)勢地位、加速提升能力，以期在日益擁擠、對抗升級、競爭加劇、多極化、全球化的太空態(tài)勢下享有更多的安全與繁榮。

一、美國強勢推進航天政策管理調(diào)整改革

近年來，全球太空安全形勢日趨嚴峻，競爭加劇，對抗升級，美國認為其航天優(yōu)勢正在縮小。特朗普上臺以來對航天工業(yè)發(fā)展全方位布局，成立由副總統(tǒng)擔任主席的國家航天委員會，強力推進軍用、民用、商用航天政策管理調(diào)整改革。特別是2018 年以來，以新版《國家安全戰(zhàn)略》《國防戰(zhàn)略》為指引，圍繞航天頂層設(shè)計，軍用、民用、商用航天發(fā)展，天軍組建等主題，發(fā)布《國家航天戰(zhàn)略》與《簡化對太空商業(yè)化利用的監(jiān)管》2 號政策令、《國家太空交通管理政策》3 號政策令、《建立美國天軍》4 號政策令及國防部《太空作戰(zhàn)條令》等一系列政策指令，并啟動天軍組建工作，航天工業(yè)發(fā)展思路逐漸清晰。

1.從國家頂層推進軍用、民用、商用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出強調(diào)“美國優(yōu)先”

美國2018 年3 月發(fā)布首部《國家航天戰(zhàn)略》，提出深化軍用、民用、商用航天動態(tài)合作關(guān)系，維持其航天技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢。主要內(nèi)容為：一是將美國利益置于首位，強調(diào)在國際協(xié)議中以美國利益為先，確保航天工業(yè)能力的世界領(lǐng)先地位；二是傳承美國探索精神，強調(diào)以創(chuàng)建和維護關(guān)鍵航天系統(tǒng)為重點，確?？臻g科學、商業(yè)和國家安全利益，引領(lǐng)美國航天復興；三是以實力維護太空利益，明確將懾止、反擊、擊敗美國和盟友面對的威脅；四是提出發(fā)展更具彈性的航天系統(tǒng)，強化太空威懾和作戰(zhàn)手段，完善基礎(chǔ)能力、結(jié)構(gòu)和流程，營造有利的國內(nèi)和國際環(huán)境。

2.推進軍事航天政策與管理體制改革，積極備戰(zhàn)太空

特朗普政府認為，近年來中國的反導與反衛(wèi)能力迅速增強，敵對國家和組織獲得航天能力的門檻降低，太空安全環(huán)境日益惡化?；诖耍畬⒎e極推進軍事航天政策與管理體制改革。

首先，要調(diào)整軍事航天政策，將太空視為獨立作戰(zhàn)域。放棄奧巴馬政府以外交手段維持“穩(wěn)定太空環(huán)境”的“克制戰(zhàn)略”，在《國家航天戰(zhàn)略》中明確提出“太空已成為戰(zhàn)場”，要加強太空戰(zhàn)備，“以實力維護和平”；2018 年4 月發(fā)布的《太空作戰(zhàn)條令》強調(diào)，將太空作戰(zhàn)與聯(lián)合作戰(zhàn)體系融合，將直接對抗作為重要的太空作戰(zhàn)內(nèi)容；2019 年2 月發(fā)布的《組建美國天軍》4 號政策令，明確在空軍建制下組建第六大獨立軍種——天軍。

其次，要強力推進軍事航天管理改革，為備戰(zhàn)太空提供組織保障。積極組建天軍，在天軍建制下設(shè)立航天發(fā)展局，充分運用商業(yè)力量加快創(chuàng)新；建立參聯(lián)會直屬太空作戰(zhàn)司令部，統(tǒng)籌太空力量建設(shè)與作戰(zhàn)運用；推進商業(yè)采辦管理改革，分別由國家偵察局和空軍航天司令部接管國防部商業(yè)高分數(shù)據(jù)和商業(yè)通信服務(wù)采辦職能等。

第三，要從政策上推進航天裝備體系與能力向?qū)崙?zhàn)化發(fā)展。在繼續(xù)發(fā)展太空態(tài)勢感知能力的同時，加速發(fā)展分布式太空裝備，增強抗毀能力，探討在太空部署攔截彈等進攻性武器的可能性。

3.進一步放寬商業(yè)航天監(jiān)管，深化商業(yè)力量應用

針對商業(yè)航天監(jiān)管流程繁瑣、管理職能交叉重疊、部分新興領(lǐng)域存在監(jiān)管空白等問題，特朗普總統(tǒng)2018 年5 月簽署了《簡化對太空商業(yè)化利用的監(jiān)管》2號政策令，要求簡化商業(yè)航天監(jiān)管流程，提升管理效率。主要內(nèi)容為：一是要求運輸部簡化商業(yè)航天發(fā)射的審批和監(jiān)管流程，對各類運載火箭發(fā)放單一許可證；二是要求商務(wù)部修訂商業(yè)遙感監(jiān)管政策，提出鼓勵放寬商業(yè)遙感許可限制的立法建議；三是要求商務(wù)部提升商業(yè)航天管理層級、加強集中管理，整合其監(jiān)管商業(yè)航天活動的機構(gòu)與職能；四是改進和協(xié)調(diào)無線電頻譜管理，滿足商業(yè)航天活動對頻譜資源的需求；五是審查商業(yè)航天出口許可條例，擴大航天產(chǎn)品出口。

4.以太空交通管理為突破口，謀求國際外太空治理主導權(quán)

面對太空日益擁擠、航天器運行安全威脅日益嚴峻等問題，特朗普總統(tǒng)2018 年6 月簽署《太空交通管理政策》3 號政策令，首次將頻譜資源分配與利用、在軌避碰、空間碎片移除等納入太空交通管理體系。主要內(nèi)容為：一是明確太空交通管理4項原則，包括維護太空環(huán)境的安全與穩(wěn)定，提供及時可用的太空態(tài)勢感知數(shù)據(jù)和太空交通管理服務(wù)，定期修訂碎片減緩準則、標準和政策，明確太空交通管理框架；二是明確太空交通管理9 項目標，包括促進太空態(tài)勢感知和交通管理技術(shù)發(fā)展、減輕軌道碎片影響等；三是提出維護太空運行環(huán)境的3 項指導方針，包括提高太空態(tài)勢感知覆蓋范圍和準確性、建立開放式數(shù)據(jù)庫、減緩軌道碎片等；四是明確國防部、NASA 等各部門的職責。

二、俄羅斯深化航天工業(yè)管理改革，強化軍事力量

俄羅斯自組建空天軍和俄羅斯航天國家集團公司以來，不斷強化頂層設(shè)計，深化內(nèi)部改革，推進裝備升級，力求恢復航天強國地位。2018 年以來，發(fā)布《2018—2027 年國家武器裝備計劃》《俄羅斯航天國家集團公司未來10 項發(fā)展原則》等文件，系統(tǒng)謀劃航天未來發(fā)展；出臺《俄聯(lián)邦航天活動法修訂案》，立法推進衛(wèi)星商業(yè)遙感數(shù)據(jù)應用。

1.系統(tǒng)謀劃軍事航天裝備未來10 年發(fā)展

俄羅斯副總理羅戈津2018年2 月宣布，普京總統(tǒng)已批準《2018—2027 年國家武器裝備計劃》。新版計劃將維持約19 萬億盧布的總投資水平，主要任務(wù)是在2020 年前實現(xiàn)武器裝備現(xiàn)代化率70%，強調(diào)保障前沿技術(shù)研發(fā)投入，重點發(fā)展包括航天裝備在內(nèi)的武器系統(tǒng)；建立一套包括航天裝備、超視距雷達和防空導彈在內(nèi)的完整防空系統(tǒng)，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建獨聯(lián)體成員國共同安全框架體系。根據(jù)新版計劃，2020—2025 年前俄羅斯將分階段完成天基預警“統(tǒng)一航天系統(tǒng)”與新興太空監(jiān)視系統(tǒng)的構(gòu)建，基本具備覆蓋全球的天基預警能力和主要高、低軌道范圍內(nèi)太空目標監(jiān)視能力。

2.修改航天活動法，推進衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)統(tǒng)籌共享

俄羅斯總統(tǒng)2018 年3 月簽署《俄聯(lián)邦航天活動法修訂案》，重點是設(shè)立國家天基地球遙感數(shù)據(jù)庫。修訂案規(guī)定，國家天基地球遙感數(shù)據(jù)庫由俄羅斯航天國家集團公司統(tǒng)一構(gòu)建并實施管理，工作人員由政府指派，運行管理、遙感數(shù)據(jù)提供方式、合作機制等均由政府規(guī)定；強調(diào)通過國家天基地球遙感數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)從國有和非國有衛(wèi)星上獲得的所有遙感數(shù)據(jù)集成共享，并面向國家政府部門以及執(zhí)行國家采購合同的法人免費按需提供，向商業(yè)組織和個人有償提供。一直以來，俄羅斯只向本國軍方和政府免費提供衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，此舉將從法律層面推進衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的商業(yè)化應用。

3.明晰俄羅斯航天國家集團公司未來發(fā)展原則

俄羅斯航天國家集團公司總經(jīng)理2018 年6 月提出未來10 項發(fā)展原則：對國防訂貨執(zhí)行情況實施嚴格要求和特別監(jiān)督；公司直接參與企業(yè)所有訂貨合同，與企業(yè)共擔合同責任而不是僅承擔政治責任；建立統(tǒng)一的裝備訂單管理部門，負責協(xié)調(diào)企業(yè)生產(chǎn)合作；將公司高管強制納入主要下屬企業(yè)理事會，其年度考核及晉升與所負責企業(yè)的業(yè)績掛鉤；鼓勵創(chuàng)新；杜絕長期拖延和發(fā)展方向走偏，發(fā)展規(guī)劃更加強調(diào)有利于取得新成就的項目；將公司定位為多元化集團公司；建立先期研究管理部門，確保軍用、民用航天領(lǐng)域科技進步；重視與國家原子能公司合作，最大限度地利用其在替代能源、特殊和戰(zhàn)略材料等領(lǐng)域的成果；支持私人投資者并與其共擔風險。

三、歐洲著力發(fā)展自主先進的航天能力

為加速發(fā)展自主先進的航天能力，打造具有國際競爭力和創(chuàng)造力的航天產(chǎn)業(yè)，2018 年以來歐盟委員會以《歐洲航天戰(zhàn)略》為指引，系統(tǒng)謀劃2020 年航天發(fā)展，以維持并進一步提升歐洲的航天領(lǐng)先地位；英國發(fā)布《航天工業(yè)法案》和《促進航天產(chǎn)業(yè)繁榮》政策文件；法國出臺《太空精神》政策文件，引領(lǐng)航天未來發(fā)展。

為加速發(fā)展自主先進的航天能力，打造具有國際競爭力和創(chuàng)造力的航天產(chǎn)業(yè)，2018 年以來歐盟委員會以《歐洲航天戰(zhàn)略》為指引，系統(tǒng)謀劃2020 年航天發(fā)展，以維持并進一步提升歐洲的航天領(lǐng)先地位；英國發(fā)布《航天工業(yè)法案》和《促進航天產(chǎn)業(yè)繁榮》政策文件；法國出臺《太空精神》政策文件，引領(lǐng)航天未來發(fā)展。

1.歐盟規(guī)劃2021-2027 年航天發(fā)展，以提升未來領(lǐng)先優(yōu)勢

歐盟委員會2018 年5 月發(fā)布《2021—2027 年多年期財政框架》提案，提議面向航天領(lǐng)域投資160 億歐元，比上一輪7 年計劃預算增加50%，以維持并進一步提升2020 年后的航天領(lǐng)先優(yōu)勢。其中，97億歐元用于“伽利略”衛(wèi)星導航系統(tǒng)和歐洲靜地導航覆蓋服務(wù)，58 億歐元用于“哥白尼”對地觀測系統(tǒng)，5 億歐元用于提高太空態(tài)勢感知能力和自主性。此外，歐盟還提出2020 年后歐洲航天發(fā)展目標和方向。發(fā)展目標為：維護和升級“伽利略”和“哥白尼”基礎(chǔ)設(shè)施，拓展航天數(shù)據(jù)應用，培育創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)，保持并進一步提升航天領(lǐng)先地位，強化歐洲安全；發(fā)展方向為：培育具有全球競爭力和創(chuàng)造力的航天產(chǎn)業(yè)，確保低成本、自主、可靠地進入太空，整合并簡化航天管理體系。

2.英國著力補足航天發(fā)展短板，以應對脫歐影響

英國致力于彌補脫歐后航天短板，積極發(fā)展獨立航天能力。一是立法規(guī)范和扶持航天飛行活動，助推形成本土發(fā)射能力，2018年3 月國會通過《 航 天 工業(yè)法案》，旨在規(guī)范英國航天活動和亞軌道活動，最大限度地扶持和監(jiān)管商業(yè)航天發(fā)展，賦予英國企業(yè)從本土發(fā)射小衛(wèi)星的能力；二是以新興領(lǐng)域為重點規(guī)劃未來10 年航天發(fā)展，2018 年5 月發(fā)布的《促進航天產(chǎn)業(yè)繁榮》政策文件，明確未來10 年優(yōu)先發(fā)展地球信息服務(wù)、全球設(shè)備互聯(lián)服務(wù)、空間機器人和低成本進入太空四大領(lǐng)域，強調(diào)推進工業(yè)界、學術(shù)界以及政府的緊密合作，持續(xù)擴大其全球航天市場占有份額；三是從國家頂層助推海外市場拓展，英國政府2018 年7 月宣布將啟動“航天出口行動”，從國家層面助推英國航天企業(yè)拓展海外市場，充分發(fā)揮英國在小衛(wèi)星等新興領(lǐng)域的優(yōu)勢，以有效應對脫歐對英國航天企業(yè)的影響。

3.法國統(tǒng)籌規(guī)劃軍民航天未來發(fā)展

法國國家航天研究中心2018年5 月發(fā)布《太空精神》政策文件,明確軍民航天未來發(fā)展重點及發(fā)展方向。主要內(nèi)容為：一是總結(jié)航天發(fā)展概況，2016 年法國航天產(chǎn)業(yè)收入44 億歐元，提供了16000 個工作崗位；“阿里安”6運載火箭、“伽利略”衛(wèi)星導航系統(tǒng)、“哥白尼”對地觀測系統(tǒng)處于世界領(lǐng)先地位等。二是明確未來發(fā)展重點，包括推進“阿里安”運載火箭、空間科學、對地觀測、通信和防務(wù)等領(lǐng)域顛覆性技術(shù)發(fā)展；開展深空探測國際合作；推進大數(shù)據(jù)技術(shù)航天應用；研發(fā)微小衛(wèi)星等。三是明確面臨的挑戰(zhàn)及采取的行動，包括通過創(chuàng)新服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，做強航天服務(wù)下游領(lǐng)域，建設(shè)氣候變化監(jiān)測衛(wèi)星系統(tǒng)，開發(fā)國際太空探測有關(guān)設(shè)備，幫助歐盟確定太空探索優(yōu)先事項等。

四、日本突出強調(diào)發(fā)展太空作戰(zhàn)能力

隨著中國、俄羅斯以及朝鮮在太空和網(wǎng)絡(luò)空間的能力發(fā)展迅速，日本認為其所面臨的安全威脅加劇。在此背景下，2018 年以來日本發(fā)布第6 版《防衛(wèi)計劃大綱》，將太空視為新的作戰(zhàn)域，突出強調(diào)發(fā)展太空作戰(zhàn)能力。此外，日本還發(fā)布《宇宙活動法》《宇宙航空研究開發(fā)機構(gòu)（JAXA）中長期發(fā)展規(guī)劃》，修訂《宇宙基本計劃路線圖》，進一步提速軍事航天發(fā)展，謀求航天“大國”地位。

1.突出強調(diào)發(fā)展太空作戰(zhàn)能力

為實現(xiàn)跨域作戰(zhàn)，新版《防衛(wèi)計劃大綱》提出構(gòu)建“多域統(tǒng)合防衛(wèi)力”，推進太空、網(wǎng)絡(luò)、電磁等新興作戰(zhàn)域與陸、海、空等傳統(tǒng)作戰(zhàn)域深度融合，全面提升指揮控制能力和情報能力。在太空領(lǐng)域，強調(diào)重點發(fā)展太空作戰(zhàn)能力，優(yōu)先對太空領(lǐng)域投資；設(shè)立太空作戰(zhàn)部隊，在自衛(wèi)隊聯(lián)合參謀部設(shè)立相關(guān)太空部門；強化情報/監(jiān)視/偵察能力，將“情報收集衛(wèi)星”的數(shù)量增加至10 顆，充分利用商業(yè)衛(wèi)星數(shù)據(jù)開展情報收集等工作；發(fā)展“準天頂”導航衛(wèi)星、靜止軌道光學監(jiān)視衛(wèi)星和微小衛(wèi)星；積極采用民用航天技術(shù)，重點投資人工智能等改變游戲規(guī)則的先進技術(shù)，靈活利用具有軍事潛力的先進民用技術(shù)。

2.進一步強化軍事航天發(fā)展

2018 年以來，日本進一步明確軍事航天裝備發(fā)展重點，積極調(diào)整發(fā)展思路，加大軍事航天投入，深化軍事航天領(lǐng)域合作，全方位推進軍事航天發(fā)展。一是明確軍事航天裝備發(fā)展重點，2018年3 月發(fā)布的《JAXA 中長期發(fā)展規(guī)劃》明確重點發(fā)展“準天頂”導航星座、“情報收集衛(wèi)星”星座、H-3 新一代運載火箭等軍用或軍民兩用系統(tǒng)，加強太空安全保障能力建設(shè)等；二是調(diào)整軍事航天裝備發(fā)展路線，2018 年12 月發(fā)布的《宇宙基本計劃路線圖》修訂案強調(diào)擴大“情報收集衛(wèi)星”星座，計劃2023 年建成“準天頂”導航星座7 星體制，2022 年發(fā)射X 波段軍事通信衛(wèi)星系統(tǒng)等；三是加大軍事航天投入，提出2019年航天預算同比增長22.3%，重點投向H-3 運載火箭、激光數(shù)據(jù)中繼衛(wèi)星和“情報收集衛(wèi)星”星座等；四是持續(xù)深化日美軍事航天合作，2018 年首次參加美國“施里弗”太空戰(zhàn)演習，以提升太空對抗經(jīng)驗和能力。

3.立法放寬民間企業(yè)發(fā)射衛(wèi)星準入門檻

日本2018 年11 月出臺《宇宙活動法》。該法律規(guī)定，通過國家審查并達到一定標準的民間企業(yè)可以發(fā)射衛(wèi)星，打破了以往只有JAXA 及其委托的三菱重工公司才能發(fā)射衛(wèi)星的規(guī)定。民間企業(yè)發(fā)射衛(wèi)星的準入規(guī)則包括：一是獲取衛(wèi)星發(fā)射相關(guān)許可，包括發(fā)射衛(wèi)星用運載火箭要通過構(gòu)型和性能安全性認證，發(fā)射場的發(fā)射設(shè)施符合內(nèi)閣辦公室的設(shè)施安全標準并通過安全審查等；二是獲取衛(wèi)星管理相關(guān)許可，以避免衛(wèi)星碰撞事故，防止太空污染等；三是火箭發(fā)射企業(yè)必須加入損失賠償保險，以防備發(fā)生事故而造成損害等。