張奇林　凌爽

[摘? ? 要] 農(nóng)村貧困人口是精準(zhǔn)扶貧的主要對象，這決定了精準(zhǔn)扶貧必然要深入鄉(xiāng)村社會，扶貧政策落地需要村民自治組織的密切配合，村民自治的運行狀況直接關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧的實施效果。在精準(zhǔn)扶貧背景下考察村民自治組織的運行及變革情況既有利于村民自治的完善與發(fā)展，又能推動精準(zhǔn)扶貧的有效落地。精準(zhǔn)扶貧背景下村民自治組織面臨新的治理要求，但是實際自治效果不理想導(dǎo)致扶貧實踐遭遇精準(zhǔn)識別難精準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶難落實、脫貧內(nèi)生性不足的困境，而貴州省石門鄉(xiāng)探索出“三級自治”管理模式，走出了一條符合地區(qū)實際的農(nóng)村改革之路，優(yōu)化了村級治理格局，重塑了扶貧對象在脫貧攻堅戰(zhàn)中的主體地位，其調(diào)整自治單元和治理體系的實踐對基層善治和精準(zhǔn)扶貧的有效落實有一定的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 精準(zhǔn)扶貧;村民自治;組織變革;“三級自治”模式;石門鄉(xiāng)

[中圖分類號] D422.61? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2019）11-0035-14

一、問題的提出

黨的十九大報告指出，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾，精準(zhǔn)扶貧作為我國扶貧政策的最新表達(dá)、最新思路和最新模式，為我們黨兌現(xiàn)承諾提供了戰(zhàn)略保障。精準(zhǔn)扶貧是國家從宏觀層面進(jìn)行資源的轉(zhuǎn)移分配，瞄準(zhǔn)貧困群體，進(jìn)行有針對性的資源輸入以消除絕對貧困、提高扶貧工作有效性的手段。貧困人口大多聚居于農(nóng)村地區(qū)這一現(xiàn)實特征為精準(zhǔn)扶貧劃定了具體的實踐場域，提出了資源、服務(wù)、管理向農(nóng)村基層下沉的要求，村民自治組織作為鄉(xiāng)村治理的核心自然成為了精準(zhǔn)扶貧政策落實的主體[1]。村民自治組織在基層政權(quán)和基層群眾之間占據(jù)著中介位置，在組織資源和村莊信息方面都存在一定的優(yōu)勢，一方面對接國家自上而下扶貧資源的輸入，另一方面引導(dǎo)基層群眾落實扶貧政策，村民自治組織的運行狀況直接影響精準(zhǔn)扶貧的實施效果。因此在精準(zhǔn)扶貧背景下來考察村民自治組織的運行及變革情況既有利于村民自治的完善與發(fā)展，又能推動精準(zhǔn)扶貧的有效落地。

二、文獻(xiàn)綜述

對于既往研究，筆者主要從精準(zhǔn)扶貧、村民自治兩個方面來進(jìn)行梳理。首先，關(guān)于扶貧開發(fā)，以往的研究主要從不同歷史階段扶貧戰(zhàn)略的調(diào)整[2]和工作理念的與時俱進(jìn)[3]兩個角度切入?？偟膩碚f我國扶貧工作階段性明顯，且隨著貧困特征的演變進(jìn)行理念、戰(zhàn)略的調(diào)整。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧，已有研究大多從明確政策內(nèi)涵、分析政策的實踐困境和路徑優(yōu)化、評估政策績效等方面展開。研究精準(zhǔn)扶貧首先要把握其內(nèi)涵，除了精準(zhǔn)識別貧困人口、精確把握致貧原因、滴灌式精準(zhǔn)幫扶、共享發(fā)展成果四個關(guān)鍵點以外[4]，有學(xué)者還從中央與地方關(guān)系、社會控制、“社會成本”的創(chuàng)新視角進(jìn)行解讀[5]。從全國的實踐來看，精準(zhǔn)扶貧遭遇了貧困戶識別偏離[6]、執(zhí)行過程中的精英俘獲[7]、扶貧資金分配缺乏靈活性[8]、貧困戶主體性缺失[9]等困境，應(yīng)從構(gòu)建識別機制[6]、規(guī)范扶貧項目和精英行為[7]、拓展金融扶貧[10]、轉(zhuǎn)變扶貧思維[11]等路徑進(jìn)行優(yōu)化。對于政策績效，已有研究多從識別精度、經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)境資源可持續(xù)性、減貧成效等一級指標(biāo)出發(fā)建立評估體系來進(jìn)行分析[12][13][14]。未來關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究還將隨著扶貧實踐的發(fā)展而不斷深入。

其次，近年來湖北秭歸、廣東清遠(yuǎn)、四川都江堰等地將村民自治從行政村下沉到小組、自然村的實踐[15]使“失落的自治”重新煥發(fā)出生機與活力。2014年以來，中央一號文件也多次提出探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，有關(guān)村民自治的研究再次成為熱點。學(xué)者們從自治基本單元與自然村脫節(jié)的角度解釋自治懸空困境[16]，分析有效自治的社會基礎(chǔ)條件[17]，審視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下基層自治面臨的挑戰(zhàn)[18]。有效的村民自治是國家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，有學(xué)者結(jié)合案例闡釋了構(gòu)建有效的鄉(xiāng)村治理體系能夠以民主決策機制的制度化為突破，進(jìn)而實現(xiàn)村莊治理與民主推廣的有機整合[19]。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中也明確提出促進(jìn)鄉(xiāng)村治理自治、法治、德治有機結(jié)合，未來對村民自治的研究還將不斷深化，助推新時代鄉(xiāng)村治理“三治結(jié)合”的進(jìn)程。

目前學(xué)界對精準(zhǔn)扶貧背景下的村民自治研究較少，已有研究大多討論二者的相互作用。一方面，從村民自治視角解釋精準(zhǔn)扶貧困境。例如楊帥等提出鄉(xiāng)村良性治理缺失，損害扶貧資源傳遞的公平性和效率性，并進(jìn)一步與排斥性發(fā)展相互強化[20];萬江紅等認(rèn)為精準(zhǔn)識別基層實踐遭遇困境的重要原因是村民自治組織能力和權(quán)威的缺失[21];孔令英等關(guān)注到村兩委和駐村工作隊為主的多元治理主體在扶貧實踐中的權(quán)力制衡對扶貧資源分配的影響[22]。另一方面，學(xué)者們聚焦于精準(zhǔn)扶貧對鄉(xiāng)村治理格局的影響。牛宗嶺等認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧帶來的大量資源輸入與基層現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)不匹配會引發(fā)新的治理問題[23]，徐琳等分析了精準(zhǔn)扶貧的政治效應(yīng)，認(rèn)為扶貧資源靶向偏離會引發(fā)民眾對基層政府的不信任，競爭性扶貧資源的分配甚至?xí)苯右l(fā)鄉(xiāng)村沖突，而地方政府對扶貧資源干預(yù)過度會擠壓鄉(xiāng)村自治空間[24]。

上述成果為精準(zhǔn)扶貧與村民自治的研究提供了思路和借鑒，但是僅僅探討二者的相互作用是不夠的，對于精準(zhǔn)扶貧背景下村民自治組織的運行現(xiàn)狀以及村民自治組織在推進(jìn)政策實施所做的努力方面還應(yīng)給予更多的關(guān)注。鑒于此，本文旨在明晰精準(zhǔn)扶貧對村民自治提出的新的治理要求，分析政策落實中村民自治組織遭遇的困境，并結(jié)合案例闡述自治組織為政策實施所做的適應(yīng)性變革，以期為基層善治和精準(zhǔn)扶貧的有效落實提供一定的借鑒。

三、精準(zhǔn)扶貧政策實施對村民自治組織的新要求

精準(zhǔn)扶貧意味著國家資金和政策對貧困地區(qū)和貧困人口的傾斜。大量扶貧資源向農(nóng)村輸入的同時，精準(zhǔn)識別貧困人口、精準(zhǔn)配置幫扶資源和參與式扶貧的理念也對村民自治組織的運行提出了新的治理要求，即規(guī)范、有序、自主的村民自治通過民主評議、自我服務(wù)、自我治理等自治實踐實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的政策目標(biāo)，其邏輯結(jié)構(gòu)如圖1所示。

（一）精準(zhǔn)識別要求村民自治更規(guī)范

精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)幫扶的前提，是提高扶貧效度的第一步。精準(zhǔn)識別以個人及家庭的身體、經(jīng)濟、社會特征為基礎(chǔ)甄別出扶貧對象，其本質(zhì)是一種國家福利認(rèn)證，認(rèn)證的規(guī)范程度直接影響認(rèn)證能力[25]。具體到精準(zhǔn)識別實踐中，認(rèn)證規(guī)范就意味著要使用精細(xì)的識別規(guī)則、統(tǒng)一的識別標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國的精準(zhǔn)識別標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院扶貧辦統(tǒng)一制定，采取貧困人口規(guī)模控制和貧困指標(biāo)逐級分解到行政村的方法，而由村到戶這“最后一公里”的識別就必須依靠村民自治組織來落實。村民自治組織成為精準(zhǔn)識別這一國家福利認(rèn)證的執(zhí)行者。因而，精準(zhǔn)識別對村民自治組織提出了更高的規(guī)范性要求，需要其嚴(yán)格執(zhí)行識別標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)行識別程序。

（二）精準(zhǔn)幫扶要求村民自治更有序

一種社會項目的存在和所花的錢遠(yuǎn)不如它所產(chǎn)生的作用重要[26]。精準(zhǔn)幫扶的實質(zhì)是實現(xiàn)國家扶貧資源供給與扶貧對象脫貧資源需求的精準(zhǔn)匹配，這一目標(biāo)的實現(xiàn)不僅需要國家自上而下有序輸送扶貧資源，更重要的是保證貧困人口有效表達(dá)脫貧資源需求。有效的利益表達(dá)能更好地反映公眾利益偏好，提高政策實踐的有效性[27]。貧困群體自下而上表達(dá)資源訴求，政府據(jù)此制定幫扶措施能夠防止扶貧資源供需錯位。而組織性的利益表達(dá)使農(nóng)民的訴求通過民主渠道得到傳遞和彰顯[28]，能夠降低利益表達(dá)成本，提高利益表達(dá)的有序性和有效性。村民自治組織的定位就是自我服務(wù)，村委會的主要職能就是表達(dá)村民意志和實現(xiàn)村民利益，是貧困群體利益表達(dá)最直接最主要的渠道。這就要求村民自治更加有序，引導(dǎo)貧困戶通過組織化途徑表達(dá)致富訴求，以得到靶向性扶貧資源反饋。因此，達(dá)到精準(zhǔn)幫扶的目標(biāo)需要有效的利益表達(dá)，有效的利益表達(dá)需要有序的村民自治。

（三）參與式扶貧要求村民自治更自主

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》明確提出，注重扶貧對象自我發(fā)展能力的培養(yǎng)，使其能夠立足自身擺脫貧困。這不僅是對傳統(tǒng)救濟式扶貧思路的重大變革，更意味著參與式扶貧被正式確定并逐步推廣[29]。參與式扶貧的核心在于，通過賦能于扶貧對象使其參與到扶貧項目的選擇、決策、實施中以提高自我脫貧的能力[30]，實現(xiàn)扶貧與扶志、扶智相結(jié)合，輸血與造血相結(jié)合。參與式扶貧中貧困群體是扶貧政策的客體和受益對象，更是政策的主體和參與者，需要積極配合精準(zhǔn)識別、主動表達(dá)發(fā)展訴求、自發(fā)參與幫扶項目，在政策實施中培養(yǎng)發(fā)展能力。反映在村莊層面就意味著村民自治更加自主，使貧困群體通過民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方式參與扶貧實踐，并在參與過程中調(diào)動自主發(fā)展動力，積累內(nèi)生脫貧能力和資本。參與式扶貧模式要求村民自治更加自主，而這也是自我治理的應(yīng)有之義。

四、精準(zhǔn)扶貧背景下村民自治組織遭遇的困境

精準(zhǔn)扶貧政策向貧困地區(qū)輸入扶貧資源的同時也帶來了如何分配、使用這些資源以實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的挑戰(zhàn)，給基層自治提出了更加規(guī)范、有序、自主的要求。在實際工作中村民自治效果的不理想直接導(dǎo)致扶貧政策實踐出現(xiàn)偏差，遭遇了精準(zhǔn)識別難精準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶難落實、脫貧內(nèi)生動力不足的困境。

（一）村民自治不規(guī)范，精準(zhǔn)識別難精準(zhǔn)

目前貧困戶識別大致分為“農(nóng)戶申請—村民代表大會民主評議—村委會和駐村工作隊核實—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核—縣扶貧辦復(fù)審”五個步驟，其間還有鄉(xiāng)村“兩公示”和縣級“一公告”。從識別流程來看，縣鄉(xiāng)兩級政府對識別工作更多地發(fā)揮審核和監(jiān)督作用，具體的操作在行政村完成，且民主評議在識別流程中處于核心位置。但是民主評議實際上是基層治理的方式，并非嚴(yán)格意義上運用量化手段進(jìn)行的貧困識別，帶有較強的主觀性。村民出于鄉(xiāng)土社會的人情邏輯會進(jìn)行傾向性投票，使評議摻入感情因素。此外，在貧困戶指標(biāo)事先劃定的情況下處在貧困線附近的“臨界農(nóng)戶”會遭遇“規(guī)模排斥”[31]。面對這些“規(guī)模排斥”的貧困戶，最后做決定的往往是村委會，村民大會識別演變成村委會識別。雖然國家制定了明確的貧困線和統(tǒng)一的識別程序，但是基層實踐中村民自治操作的不規(guī)范會導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏差，精準(zhǔn)識別“回頭看”實際是對偏差的糾正。精準(zhǔn)識別難精準(zhǔn)凸顯的不僅是國家福利認(rèn)證困境，也是對村民自治治理能力的考驗[25]。

（二）村民自治無序化，精準(zhǔn)幫扶難落實

將扶貧資源與貧困戶利益訴求精準(zhǔn)匹配需要村民自治的有序配合，但前期瞄準(zhǔn)偏離、爭貧鬧訪、農(nóng)民的去組織化等原因會擾亂村民自治秩序，致使精準(zhǔn)幫扶難以落實。首先，前期識別偏離會直接導(dǎo)致幫扶階段扶貧資源的錯位輸送，而遭到“規(guī)模排斥”的“臨界農(nóng)戶”可能會產(chǎn)生對村干部、基層政府的不信任和對政策執(zhí)行的低認(rèn)同，破壞村莊的公共秩序，致使精準(zhǔn)扶貧遭受關(guān)系危害和秩序危害[32]。其次，幫扶到戶體現(xiàn)的區(qū)分性與鄉(xiāng)土秉持的平均主義之間存在張力[33]，容易引發(fā)爭貧上訪。精準(zhǔn)幫扶的基本邏輯是將貧困戶與非貧困戶區(qū)分開來，從而將扶貧資源輸送到真正的貧困戶手中，但鄉(xiāng)村社會“不患寡而患不均”的思維使未能被納入建檔立卡體系的農(nóng)戶懷疑政策的公平性，訴諸爭貧或上訪行動，不僅嚴(yán)重擾亂村民自治秩序，也不利于精準(zhǔn)幫扶的開展。最后，農(nóng)民的去組織化使村民自治處于無序狀態(tài)，難以形成有效的利益表達(dá)，這是導(dǎo)致精準(zhǔn)幫扶難落實的重要原因。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行使村莊的公共性缺少集體經(jīng)濟的支撐，村民與集體間的聯(lián)系被削弱，農(nóng)民處于去組織化狀態(tài)[34]。去組織化不僅直接導(dǎo)致貧困群體強烈的利益訴求與有限的決策話語權(quán)之間的矛盾，而且國家扶貧資源進(jìn)入村莊時直面數(shù)量龐大又高度分散的貧困群體，產(chǎn)生高昂的對話成本和較大的交易偏差，難以對接目標(biāo)群體。最終結(jié)果是貧困群體自下而上的利益訴求無法有效表達(dá)，國家自上而下的扶貧資源難以精確反饋，精準(zhǔn)幫扶落實困難。

（三）村民自治不自主，脫貧內(nèi)生性不足

參與式扶貧確立了扶貧對象的主體地位，要求自發(fā)性的村民自治，但實踐中貧困戶參與失靈和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預(yù)都導(dǎo)致基層自治不自主。一方面貧困群體政治參與意識薄弱、參與能力不足，難以真正參與到扶貧決策中來。農(nóng)業(yè)稅改革后國家與農(nóng)民之間的關(guān)系從汲取型向給予型轉(zhuǎn)變[35]，以及救濟式扶貧中政府單向主導(dǎo)都使得貧困群體的主體性被忽略，甚至形成了“等、靠、要”思想，嚴(yán)重制約其參與意識的養(yǎng)成。從參政的主觀條件來看，貧困戶受限于自身文化水平、政治素養(yǎng)欠缺，政策信息獲取、分析能力不足，對村莊治理往往“有心無力”，基層政治參與演變成“形式主義”[36]。參與意識淡薄和參與能力不足導(dǎo)致參與式扶貧主體參與失靈，村民自治不自主。此外，基層政府對扶貧項目干預(yù)過多，擠壓村民自治空間。扶貧工作事關(guān)全面建成小康社會的歷史使命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政治動員和檢查考核壓力下往往會對扶貧工作強勢主導(dǎo)[37]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)短期內(nèi)可能會提高扶貧項目成效，但長期來看，貧困群體在項目決策、監(jiān)督過程中的缺位導(dǎo)致其脫貧動力與潛力無法調(diào)動，難以培養(yǎng)內(nèi)生發(fā)展能力，阻礙“造血”式扶貧的實現(xiàn)。在村民自治組織本就趨于行政化的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)過度會壓縮自治空間，不利于其良性發(fā)展。以上兩方面因素都導(dǎo)致村民自治自主性的缺失，制約貧困戶自我發(fā)展能力的開發(fā)，致使脫貧的內(nèi)生性不足。

五、石門鄉(xiāng)“三級自治”模式的探索

石門鄉(xiāng)位于貴州省威寧縣西北部，地處高寒山區(qū)，自然環(huán)境惡劣，人多地少、資源匱乏、位置偏遠(yuǎn)、交通不便，屬烏蒙山集中連片特困地區(qū)，幾乎包含了所有貧困類型，經(jīng)濟社會發(fā)展嚴(yán)重滯后。2014年底石門鄉(xiāng)貧困人口8711人，貧困發(fā)生率高達(dá)42.26%，遠(yuǎn)超省級18%和縣級18.63%的平均水平[38]。2016年9月，貴州省根據(jù)脫貧攻堅難易程度將石門鄉(xiāng)認(rèn)定為全省20個極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一[39]。

（一）變革村民自治模式的緣由

2015-2017年，時任貴州省委書記三次到石門鄉(xiāng)蹲點調(diào)研，決定重點幫扶石門鄉(xiāng)。但是傳統(tǒng)的“村委會+村民小組”的治理模式遭遇瓶頸，致使脫貧攻堅缺乏組織保障，貧困群眾難以動員。石門鄉(xiāng)下轄14個行政村87個村民小組，由于地處烏蒙腹地，村民居住分散，村落之間交通不便。部分村委會管轄半徑過大，服務(wù)質(zhì)量和效率難以滿足群眾需求，村民意愿表達(dá)不暢，很多時候只能依靠村民小組。但村民小組覆蓋多個自然村寨，小組內(nèi)議事協(xié)商、糾紛調(diào)解等協(xié)調(diào)困難。鄉(xiāng)村干部工作難開展，村民利益難保障，干群關(guān)系緊張。精準(zhǔn)扶貧政策傳達(dá)不到位，脫貧攻堅群眾積極性難調(diào)動。變革村民自治模式勢在必行。

（二）“三級自治”模式的推出

2016年3月石門鄉(xiāng)探索出“三級自治”管理模式。所謂“三級自治”就是撤銷傳統(tǒng)的村民小組，在村民委員會下依托自然村寨建立村民自我管理委員會（簡稱“自管委”），組建“十戶一體”聯(lián)管小組，構(gòu)建了“村委會+自管委+十戶一體”的三級自治體系。

石門鄉(xiāng)村民自治組織變革框架如圖2所示?！叭壸灾巍笔紫让鞔_了村兩委的核心引領(lǐng)作用，明確了其制度建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展兩大主要職能。其次，在保持現(xiàn)有村委會設(shè)置不變的前提下，撤銷傳統(tǒng)的村民小組，以“方便群眾、利于管理”為原則，依托自然村寨劃定自治范圍，建立自管委。自管委設(shè)主任1名，副主任1名，委員1～3人，任期與村民委員會任期相同，三年期滿后換屆。自管委以服務(wù)“生產(chǎn)、生活、生育、生態(tài)”為根本，遵循“一事一議”、民主約定的運行規(guī)則，承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境衛(wèi)生治理、公益事業(yè)建設(shè)、矛盾糾紛化解等7項自管自治工作。三是在自管委下組建“十戶一體”聯(lián)管小組，按照居住相鄰、技能相似、發(fā)展愿望相同的原則將10戶左右的群眾捆綁成一個主體?！笆畱粢惑w”并非嚴(yán)格的十戶，也不僅限于貧困戶，由一位中心戶長帶領(lǐng)，聯(lián)動管理、抱團發(fā)展。

截至2017年末，石門鄉(xiāng)已組建116個“自管委”和486個“十戶一體”，實現(xiàn)了村寨全覆蓋、貧困戶全覆蓋。通過探索以村兩委為核心的“三級自治”，石門鄉(xiāng)的村級組織體系更加完善，1800余件小事在“十戶一體”內(nèi)解決，500余件急事在“自管委”內(nèi)解決，120余件難事在村委會解決?！按鍍晌币I(lǐng)核心、“自管委”上傳下達(dá)、“十戶一體”凝聚合力、人民群眾共同參與的農(nóng)村自我管理、自我服務(wù)、抱團發(fā)展新格局已初步形成，精準(zhǔn)扶貧得到了新型治理體系的強大支撐。目前“三級自治”模式已在威寧縣全面推開，整縣推進(jìn)。

（三）“三級自治”模式的效應(yīng)分析

2015至2017三年間石門鄉(xiāng)累計減貧4239人，貧困發(fā)生率下降21%，“兩年變面貌，三年見成效”的目標(biāo)基本實現(xiàn)。石門鄉(xiāng)脫貧攻堅成績顯著，一方面得益于“經(jīng)濟基礎(chǔ)”的改善，另一方面則歸功于“上層建筑”的變革，探索出了“村委會+自管委+十戶一體”三級自治管理體系，提高了村民自治組織自我管理能力和自我服務(wù)水平，通過治理手段的優(yōu)化有力助推精準(zhǔn)扶貧政策落地。

1. 治理單元再調(diào)整，識別流程更規(guī)范。三級自治模式核心變革在于對村民自治基本單元的再調(diào)整，依托自然村寨劃定自管委范圍，使自治單元與自然村落相吻合。以往的精準(zhǔn)識別，村民小組作用微弱，致使村委會直面全村人口，識別難度大，程序不規(guī)范。三級自治模式劃小了識別范圍，以“十戶一體”為起點逐級提升，規(guī)范了識別流程，提高了識別精準(zhǔn)度。在識別動員階段，除全村村民大會之外，村兩委通過召開自管委主任和中心戶長會議，傳達(dá)評選標(biāo)準(zhǔn)和流程，再由自管委主任和中心戶長召開本區(qū)內(nèi)群眾會議，自上而下確保政策傳達(dá)到戶到人。在民主評議階段，農(nóng)戶申請后首先在“十戶一體”內(nèi)自評，隨后在自管委內(nèi)匯總，村兩委和駐村工作隊入戶核查后開展自管委一級民主評議，最后將各個自管委內(nèi)評選結(jié)果在行政村匯總，通過全村村民大會投票過半方能通過。三級自治模式首先劃小了識別單元，確保政策知曉度，這是村民參評的前提。其次，以自治單元為起點自下而上逐級評議，村民參與度高，識別程序規(guī)范，識別過程公正透明。且十戶一體和自管委內(nèi)各家庭經(jīng)濟狀況透明度高，有效避免了村委會直面全村人口進(jìn)行識別的信息不對稱。在2018年6月開展的精準(zhǔn)扶貧錯評漏評錯退專項治理中，各村利用三級自治體系清退錯評的貧困戶，首先在十戶一體內(nèi)進(jìn)行錯評戶指認(rèn)，隨后在自管委和行政村一級進(jìn)行匯總評議，被清退的貧困戶也基本認(rèn)可評選結(jié)果。

2. 治理體系層次化，提高幫扶效率。三級自治通過縱向分層將事權(quán)下放，村兩委政治和經(jīng)濟職能更加明確，村民組織化程度提高，完善了利益表達(dá)機制和渠道。從幫扶主體即村委會角度來看，將村委會的糾紛調(diào)解、衛(wèi)生治理等解決“小事”“急事”的職能下移至自管委，事權(quán)下沉后村干部能從繁雜的片區(qū)事務(wù)中解放出來，更高效地對接國家扶貧資源的輸入。隨著扶貧政策推進(jìn)，征地搬遷、基建項目引發(fā)的矛盾突出，以前的年豐村村公所“訪客不斷”，糾紛調(diào)解都要村委會出面。實行三級自治后，矛盾糾紛都是由中心戶長、自管委主任先行調(diào)解，村支書便可以騰出更多精力專心搞發(fā)展。年豐村已于2017年末率先退出貧困村行列[40]。從幫扶對象即貧困戶的角度看，貧困戶被納入自管委和十戶一體實際上是農(nóng)民的再組織化過程，這會提高貧困戶利益表達(dá)的有效性，并大大降低政府與扶貧對象的對話成本[41]。首先，十戶一體內(nèi)農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿相近，需求的一致性降低了農(nóng)民合作成本，集體決策基于共同需求產(chǎn)生。其次，在集體決策的表達(dá)上，中心戶長和自管委主任最了解本區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的發(fā)展訴求和行為邏輯，在科層制政府和鄉(xiāng)土文化之間形成“接點”[42]，成為村民利益的上傳者，貧困戶的鄉(xiāng)土性表達(dá)邏輯轉(zhuǎn)化為組織性的決策成果。三級自治通過鄉(xiāng)村社會自我整合的創(chuàng)新，降低了政府直面分散的貧困戶時過高的對話成本，單個貧困戶的發(fā)展訴求有了組織性話語權(quán)保障，利益表達(dá)有了層次化體系、秩序化渠道保障，政府基于村民訴求制定幫扶措施，避免扶貧資源輸送錯位。

3. 自治形式多樣化，增強脫貧的參與性和自主性。以往的石門鄉(xiāng)，村小組組長作用式微，村民缺乏組織領(lǐng)導(dǎo)，召開群眾會議應(yīng)者無幾，自治過程中村民的主體性缺失，決策的民主性、科學(xué)性難以得到保障。三級自治模式則將傳統(tǒng)的村小組會議、村民大會等單一決策形式豐富為十戶一體內(nèi)的中心戶長會議、自管委內(nèi)的一事一議、村級群眾大會等多種形式，決策單元的縮小保證了村民參與的廣泛性，決策體系的層次性促成了自治形式的多樣化，村民參與自治的積極性被激發(fā)，村民自治更自主。譬如，團結(jié)村在紫皮蒜種植項目落地過程中，先由村兩委出面聯(lián)系農(nóng)業(yè)專家進(jìn)行技術(shù)調(diào)研，確定了項目可行性，后召開中心戶長會議、自管委會議、群眾大會進(jìn)行多層次宣傳，向農(nóng)戶講解種植技術(shù)、日常管理、市場銷路等，動員農(nóng)戶參與，增強農(nóng)戶發(fā)展信心。隨后，在保證農(nóng)戶了解項目內(nèi)容的基礎(chǔ)上，由中心戶長和自管委主任征集農(nóng)戶發(fā)展意愿，參與項目的農(nóng)戶聯(lián)合成立合作社，以土地、資金、勞務(wù)工資等形式入股，并在股東中選出理事會成員負(fù)責(zé)合作社的日常管理。在項目推進(jìn)過程中，村委會利用資源優(yōu)勢解決技術(shù)問題，并充分利用三級自治模式保證貧困戶了解項目內(nèi)容，反映發(fā)展訴求?！百Y金變股金”“資源變資產(chǎn)”使“農(nóng)民變股東”，貧困戶以股東的身份參與到合作社日常管理和項目監(jiān)督中來，既有主動性又有話語權(quán)。目前這一項目已覆蓋團結(jié)村3個自管委，將使63戶貧困戶、258人脫貧。三級自治使參與式扶貧主體的知情權(quán)、參與權(quán)得到了保障，貧困戶主體地位被確立，落實幫扶措施的主動性提高，改變了精準(zhǔn)脫貧一廂情愿的狀況，實現(xiàn)了扶貧資源與內(nèi)生動力的有機融合。

4. 培養(yǎng)鄉(xiāng)土治理人才，實現(xiàn)持久脫貧。長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村“空心化”。村委會換屆面臨“誰選舉”“選舉誰”的雙重困境[43]，村民自治主體流失，精準(zhǔn)扶貧政策落實人力資本供給不足，三級自治模式在實踐中通過配強村兩委班子、優(yōu)選自管委主任和中心戶長，一定程度上克服了這一問題。“村民富不富，關(guān)鍵看支部”，石門鄉(xiāng)在2016年第十屆村委會換屆選舉中盡銳出戰(zhàn)，14位當(dāng)選的村支書中有9名為鄉(xiāng)機關(guān)干部，有效解決了“老人治村”“無力治村”的難題。其次，自管委成員在鄉(xiāng)黨委政府指導(dǎo)下通過直接選舉或 “公推直選”的方式產(chǎn)生。十戶一體中心戶長的人選充分尊重農(nóng)戶意見，由帶富能力強、政治素質(zhì)硬的村民擔(dān)任。被選舉的自管委成員和中心戶長對本區(qū)的情況知根知底，在農(nóng)戶中也有一定的權(quán)威性，便于日后管理工作的開展。自管委成員和中心戶長在參與村莊治理的實踐中能夠積累一定的管理經(jīng)驗，培養(yǎng)一定的管理才能，有利于實現(xiàn)治理活動的長期性和脫貧的可持續(xù)性。

六、石門鄉(xiāng)“三級自治”模式的啟示

精準(zhǔn)扶貧政策實施要求村民自治以更加規(guī)范、有序、自主的狀態(tài)運作，石門鄉(xiāng)在精準(zhǔn)扶貧背景下，緊抓政策資金支持的發(fā)展機遇，在《村民委員會組織法》規(guī)定范圍內(nèi)，在鄉(xiāng)黨委政府積極引導(dǎo)下，撤銷傳統(tǒng)的村民小組，探索性地將自治基本單元與自然村寨相結(jié)合，走出了一條符合地區(qū)實際的農(nóng)村改革之路，優(yōu)化了村級治理格局，重塑了扶貧對象在脫貧攻堅戰(zhàn)中的主體地位，對于有效的鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建以及精準(zhǔn)扶貧政策的有效落地有一定借鑒意義。

（一）順勢而為，切實提高扶貧效益

任何變革都不是貿(mào)然為之的，需要順應(yīng)時代背景，設(shè)定具體的變革目標(biāo)，把握變革契機，明確變革邏輯。唯有如此，才能達(dá)到預(yù)期的變革效果。當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會的決勝階段，精準(zhǔn)扶貧上升到國家治理戰(zhàn)略。石門鄉(xiāng)正是在這一特殊的歷史背景下，順勢而為進(jìn)行適應(yīng)性變革。其次，石門鄉(xiāng)作為貴州省脫貧難度最大的極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，其自身治理體系的變革有著極其明確的目標(biāo)，即切實提高扶貧效益，如期完成脫貧任務(wù)。而時任省委書記定點幫扶，為石門鄉(xiāng)帶來了一系列政策、資金支持，創(chuàng)造了變革契機。為了發(fā)揮扶貧政策和扶貧資金的效用，變革傳統(tǒng)的村小組治理模式已是不得不為。最后，石門鄉(xiāng)村民自治組織變革的邏輯與精準(zhǔn)扶貧治理邏輯相吻合，這也是“三級自治”模式取得成功的根本原因。針對深度貧困地區(qū)，提升扶貧效率需要網(wǎng)格式的精細(xì)化治理[44]，三級自治模式縮小自治單元的做法恰恰契合了精準(zhǔn)扶貧“小而精”的治理邏輯，從而在貧困治理中呈現(xiàn)出顯著的優(yōu)越性。

（二）村民自治的變革離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極引導(dǎo)

村民自治絕不意味著廣大村民與國家及其基層政府的分離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然要參與到村民自治實踐中來。村民自治組織承擔(dān)著組織動員廣大村民并將其納入國家治理體系的雙重整合職能[45]，基層“善治”必然要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政治理與村民自治的良性互動中實現(xiàn)[46]。石門鄉(xiāng)黨委政府以國家扶貧資源的輸入為契機，以村民小組治理遭遇的現(xiàn)實困境為導(dǎo)向，在村級自我整合能力不足的情況下，依托自然村寨建立自管委，為自管委主任職能的發(fā)揮設(shè)置工資激勵;基于村內(nèi)守望相助、熟人社會的地緣、血緣、親緣紐帶，組建居住相鄰、發(fā)展愿望相同的十戶一體聯(lián)管組，使中心戶長在責(zé)任感和工作獲得感的激勵下履職盡責(zé)。在改革過程中，一方面為自治組織變革提供頂層設(shè)計，另一方面充分發(fā)揮傳統(tǒng)文化、地理因素的自我整合功能，為三級自治落地盡可能提供方向指導(dǎo)和工資激勵，根本目的在于促成村事村辦、民事民管的自治格局，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政治理與村民自治自我調(diào)節(jié)的良性互動。

（三）因地制宜，創(chuàng)新村民自治組織模式

石門鄉(xiāng)三級自治模式劃小了自治基本單元，但是這一創(chuàng)新有充分的現(xiàn)實依據(jù)，是經(jīng)過充分調(diào)研和試點后所做的適應(yīng)性變革。石門鄉(xiāng)諸多自然村都以“沖”“坡”“寨”“灣”等來命名，如“七里沖”“大毛坡”“雨撒灣”等，這實際上反映出村落形成過程中對自然環(huán)境的依賴。地處烏蒙腹地，獨特的自然區(qū)位塑造了村落范圍。因此，依托自然村寨劃分自治單元，從2個行政村試點到逐步推向全鄉(xiāng)，從87個村民小組到116個自管委，切合當(dāng)?shù)貙嶋H，體現(xiàn)了具體問題具體分析的原則。實踐證明，三級自治模式縮小了管理半徑，打通了管理神經(jīng)末梢，有效解決了聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”問題，夯實了自治基礎(chǔ)。但是我國地形地貌復(fù)雜，地域的多樣性也意味著自治形式的多樣性[47]。例如北方平原地區(qū)，人口集中居住，自然村往往與行政村重合，采取統(tǒng)一的行政村治理或合村并鎮(zhèn)能夠降低基層管理成本，提高行政效率。因此，既不能阻礙劃小治理單元的地方性探索，也不能盲目地推向全國。此外，從時間維度來看，三級自治通過縱向分層劃小了治理單元，短期內(nèi)確實激發(fā)了自治活力，提升了治貧效果。但是自治單元小同時意味著治理范圍狹窄、治理內(nèi)容單一，目前自管委和十戶一體功能集中于文化和社會事務(wù)。長期來看，當(dāng)下自治單元下沉的探索可能會限制自治范圍的擴展和其長遠(yuǎn)發(fā)展[48]。基層治理核心在于“自治”，實現(xiàn)自治的形式卻是多樣靈活的。如何實現(xiàn)有效的村民自治，答案絕不是唯一的。對于自治單元的選擇要因地制宜，探尋多類型多層次的基層自治組織模式。

（四）構(gòu)建“利益共同體”，創(chuàng)造自治的經(jīng)濟基礎(chǔ)

集體經(jīng)濟為基層自治提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)，同樣，利用自治單元的經(jīng)濟屬性能夠為其運轉(zhuǎn)創(chuàng)造動力[49]。石門鄉(xiāng)三級自治模式在劃小自治單元的同時，在自管委和十戶一體內(nèi)構(gòu)建了區(qū)別于行政村的“共同體經(jīng)濟”[50]。共同體經(jīng)濟的利益粘性能將單個貧困戶有限的經(jīng)濟、社會資本整合起來，集體作戰(zhàn)，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險。比如過去農(nóng)戶發(fā)展養(yǎng)殖都是 “單家獨斗”，難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，而如今十戶一體聯(lián)合成立專業(yè)的養(yǎng)殖合作社，以扶貧專項資金建設(shè)集中的養(yǎng)殖圈舍，以強帶弱、以富帶貧，使農(nóng)戶實現(xiàn)抱團發(fā)展、共同致富，解決了過去規(guī)模難擴大、效益難提高、收入難增長的問題。十戶一體合作社是自治單元內(nèi)增進(jìn)農(nóng)戶收益的共同體經(jīng)濟，“十戶一體”也是“利益共同體”，自治單元的持續(xù)穩(wěn)定運轉(zhuǎn)有了共同體經(jīng)濟的支撐。此外，自治單元的經(jīng)濟功能具有外溢性。村民在參與十戶一體和自管委內(nèi)的經(jīng)濟決策時，培養(yǎng)了協(xié)商意識，提高了表達(dá)能力，間接提升了自治主體對村莊政治、社會事務(wù)的參與質(zhì)量，對自治落地有積極推動作用。

（五）三級自治縱向分層與行政組織的扁平化趨勢

縱向分層是現(xiàn)代公共行政組織的共同規(guī)律，縱向?qū)蛹壱m中適宜，以縮短領(lǐng)導(dǎo)層與實施層的公共行政距離，便于上下溝通[51]。當(dāng)前我國部分地區(qū)實行的省直管縣改革，很大程度上是對實現(xiàn)行政區(qū)劃體制扁平化的積極探索[52]。在這樣的背景下，三級自治模式表面上看增加了縱向?qū)蛹?，實則有其自身合理性。首先，從性質(zhì)來看，村民自治組織并非行政機構(gòu)，作為“草根民主”，其自身的組織結(jié)構(gòu)本就有一定的靈活性，要與基層管理現(xiàn)狀相適應(yīng)。其次，無論何種組織結(jié)構(gòu)，目的都在于提高組織運行效果。自管委和十戶一體是針對行政村一級村委會與村民溝通不暢而設(shè)立的。通過挖掘傳統(tǒng)村落資源，依托自然村寨和血緣親緣紐帶設(shè)立自管委和十戶一體，為村委會與村民的雙向溝通、村民與村民的內(nèi)部互動搭建了橋梁。最后，在行政村一級的民主決策、民主管理虛置的狀態(tài)下，利用自管委和十戶一體，為村民參與村莊治理創(chuàng)造機會，從而形成良好的村民自治格局，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村兩委在基層治理中各歸其位。

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[責(zé)任編輯：朱苗苗]

Adaptive Change of Village Self-Governing Organizations in China under the Background of Accurate Poverty Alleviation —— Taking Shimen Town， Guizhou Province as an Example

Zhang Qilin， Ling Shuang

Abstract： The rural poor population is the main target of accurate poverty alleviation， which determines that accurate poverty alleviation must go deep into the rural society， and the poverty alleviation policies need to be closely coordinated with villagers' self-governing organizations. The operation of village self-governance is directly related to the implementation effect of accurate poverty alleviation. Investigating the operation and reform of villagers' self-governing organizations under the background of accurate poverty alleviation is not only conducive to the improvement and development of village self-governance， but also promotes the effective implementation of accurate poverty alleviation. In the context of accurate poverty alleviation， village self-governing organizations face new governance requirements， but the actual self-governance effect is not ideal， leading to dilemmas such as difficulty in accurate identification and implementation of accurate poverty alleviation， and endogenous insufficiency of poverty relief in poverty alleviation practice; Shimen Town， Guizhou Province has explored a management mode of “three-level self-governance”， embarked on a road of rural reform in line with the actual situation of the region， optimized the village-level governance structure and reshaped the dominant role of poverty alleviation targets in the fight against poverty; its practice of adjusting self-governing units and governing systems has certain reference significance for the grassroots self-governance and the effective implementation of accurate poverty alleviation.

Keywords： Accurate Poverty Alleviation; Village Self-governance; Organizational Change; "Three-level self-governance" Model; Shimen Town