摘 要：借鑒交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，從資產(chǎn)專用性、交易不確定性和交易頻率三個維度，首先對主要污染物總量減排中的各項任務(wù)進(jìn)行分析，分別界定其任務(wù)屬性與任務(wù)類型，在總體上將其區(qū)分為“生產(chǎn)型任務(wù)”與“監(jiān)管型任務(wù)”。其次，按照交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)對于交易屬性與治理結(jié)構(gòu)的匹配關(guān)系的分析，指出將不同屬性的減排任務(wù)以統(tǒng)一的“指標(biāo)體制”的激勵結(jié)構(gòu)進(jìn)行組織與動員會在其中部分地產(chǎn)生激勵錯配的問題。對于“監(jiān)管型任務(wù)”與“指標(biāo)體制”之間激勵錯配問題的分析表明，在當(dāng)前的國家制度建設(shè)中，建立一個以形式化和非人格化為顯著特征的科層制基礎(chǔ)上的“監(jiān)管型國家”具有緊迫而重要的意義。

關(guān)鍵詞：污染減排;官員激勵;治理結(jié)構(gòu);選擇性政策執(zhí)行

作者簡介：吳瑞財，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院/政治發(fā)展與公共治理研究中心副教授，政治學(xué)博士，主要研究方向：環(huán)境政治學(xué)、中國環(huán)境政策執(zhí)行（E-mail：blackmai@hqu.edu.cn;福建 泉州 362021）。

基金項目：華僑大學(xué)高層次人才科研啟動項目“基于政府部門任務(wù)屬性分析的干部考核激勵制度改革研究”（18SKBS1014）。

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-1398（2019）05-0122-08

一 政策執(zhí)行、官員激勵與指標(biāo)體制的制度邏輯

大國公共行政始終存在著一個難題：中央決策者制定的政策如何獲得基層官員的有效執(zhí)行。（李芝蘭：《當(dāng)代中國的中央與地方關(guān)系：趨勢、過程及其對政策執(zhí)行的影響》，《國外理論動態(tài)》2013年第4期，第52頁。）

聚焦于我國地方政府政策執(zhí)行方面的研究揭示了其中一些有趣的現(xiàn)象與問題。李瑞昌指出，地方政府有時候是以文件傳遞替代實際的政策實施，因此，政策的逐級往下傳遞實際上形成了“政策空傳”與“象征性執(zhí)行”。（李瑞昌：《中國公共政策實施中的“政策空傳”現(xiàn)象研究》，《公共行政評論》2012年第3期，第59—85頁。）歐博文與李連江注意到地方政府的“選擇性政策執(zhí)行”這一顯著現(xiàn)象，即地方政府在有效執(zhí)行一些政策的同時，拒絕或弱化執(zhí)行另一些政策。（Kevin J.OBrien andLianjiang Li，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics，1999，31（3），pp.167-186.）陳家建、張瓊文則以“政策執(zhí)行波動”描述地方政府在消極執(zhí)行與嚴(yán)厲的運(yùn)動式執(zhí)行之間交替往復(fù)的現(xiàn)象。（陳家建、張瓊文：《政策執(zhí)行波動與基層治理問題》，《社會學(xué)研究》2015年第3期，第23—45頁。）

在一個大量的治理目標(biāo)和任務(wù)是自上而下提出和部署的權(quán)威體制下，確保政策獲得有效執(zhí)行具有重要意義。（周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期，第67—85頁。）早在20世紀(jì)80年代，研究者就已注意到了一個顯著現(xiàn)象，即在我國的縣鄉(xiāng)基層政府之間廣泛使用一種被稱作“干部崗位責(zé)任制”的制度。這些學(xué)者認(rèn)為，改革之初的這項制度僅是計劃體制的延續(xù)。（榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，1988年，第29頁。）換言之，這項制度可能僅具有過渡性意義。但是，隨著改革的深入進(jìn)行和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，這項制度非但沒有逐漸消亡，反而成為我國國家治理和政府行政中的一種基本的“治理模式”或“治理方式”。（鄢一龍：《目標(biāo)治理：看得見的五年規(guī)劃之手》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第60頁。）時至今日，我們可以觀察到的一個顯著現(xiàn)象就是，我國基層政府及地方官員的日常工作往往被編織在一張巨大的、由眾多“目標(biāo)管理責(zé)任書”構(gòu)成的制度之網(wǎng)中展開。這種治理模式的核心特征就在于試圖以指標(biāo)動員的方式對各級官員進(jìn)行激勵與問責(zé)，以此確保政策獲得有效執(zhí)行。因此，我們以“指標(biāo)體制”這一理論化程度較高的概念對其進(jìn)行概括，以凸顯指標(biāo)在其中的關(guān)鍵性意義，并提出幾個相關(guān)問題：指標(biāo)體制在我國的國家治理和政府行政中廣泛存在的原因是什么？其背后深層次的制度邏輯是什么？這樣的一種治理方式或治理模式有效性如何？對于指標(biāo)體制背后的深層次制度邏輯的揭示，近年來引發(fā)廣泛討論的官員晉升激勵理論提供了一種理論視角。

官員晉升激勵理論的論證邏輯和理論要點包含以下幾點：首先，官員晉升激勵理論假設(shè)，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在政策執(zhí)行中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。其次，官員晉升激勵理論指出，改革開放以來經(jīng)濟(jì)增長奇跡的獲得是由于我們圍繞地方官員晉升設(shè)置的“政治錦標(biāo)賽”“把對地方政府的激勵搞對了頭”。（張軍、高遠(yuǎn)等：《中國為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施？》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第3期，第4—19頁。）再次，官員晉升激勵理論認(rèn)為，中國地方政府目前在食品安全監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的政策執(zhí)行不利，原因在于“政治錦標(biāo)賽”的積極作用受到抑制，而其中的關(guān)鍵就在于上述工作在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的指標(biāo)考核體系中長期以來一直是作為“軟指標(biāo)”而存在的。（周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期，第1—38頁。）最后，官員晉升激勵理論提出，為了激勵地方政府有效地執(zhí)行環(huán)保等方面的政策，應(yīng)修改“政治錦標(biāo)賽”中的內(nèi)容，削弱經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)在其中的權(quán)重。

總之，官員晉升激勵理論認(rèn)為，嵌入于黨管干部體制中，指標(biāo)體制是一種非常強(qiáng)大和有效的治理模式。西方一些學(xué)者還進(jìn)一步指出，這一治理模式具有高度的靈活性和適應(yīng)性。（Bo Rothstein，“The Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government：The Cadre Organization Meets Max Weber”，Governance，2015，28（4），pp.533-548.）例如，德國著名學(xué)者韓博天等指出，“十一五”以來的新的五年規(guī)劃為其中的一系列指標(biāo)設(shè)置不同權(quán)重，并將其與地方領(lǐng)導(dǎo)干部的目標(biāo)責(zé)任考核緊密結(jié)合，增強(qiáng)了中央政府在地方政府政策執(zhí)行中實施“選擇性激勵”的能力。（韓博天、奧利佛·麥爾敦：《規(guī)劃：中國政策過程的核心機(jī)制》，《開放時代》2013年第6期，第8—31頁。）相應(yīng)地，在實踐中需要考察的問題是，在刻意削弱經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，并著重強(qiáng)調(diào)“人口、資源、環(huán)境”方面的指標(biāo)在干部考核中的重要性的背景下，新的考核體制是否有效地重塑了地方政府的注意力分配？或者，這一治理體制是否遵循了一種過于簡單化的邏輯？是否所有的治理目標(biāo)與任務(wù)只要納入到一個官員指標(biāo)考核體制中，就能夠發(fā)揮有效的激勵作用，并確保相關(guān)政策獲得有效執(zhí)行？本文以我們國家自“十一五”以來實施的主要污染物總量減排為例，嘗試對提出相關(guān)問題進(jìn)行討論。

二 減排指標(biāo)體制及其政策執(zhí)行

“十一五”以來我們國家開展的主要污染物總量減排工作是在一個典型的指標(biāo)體制下推進(jìn)的。首先，中央在五年規(guī)劃中提出總量減排目標(biāo);其次，通過在上下級政府之間逐級簽訂減排目標(biāo)責(zé)任書的方式，減排指標(biāo)被層層分解到基層政府;最后，強(qiáng)調(diào)減排指標(biāo)考核在各級官員考核中的重要性。那么，這樣的一個減排指標(biāo)體制是否有效地扭轉(zhuǎn)了改革以來我國地方各級官員盲目重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境代價的傾向？從地方政府的角度看，面對上級下達(dá)的減排指標(biāo)，它又是從哪些方面開展工作的？

從減排指標(biāo)的總體考核情況看，各級各地政府最終都能夠順利完成任務(wù)。但是，更加深入具體的考察會發(fā)現(xiàn)，地方政府是以一些特定的舉措或減排途徑完成指標(biāo)任務(wù)的。理論上，實現(xiàn)污染物排放量減少這一目標(biāo)存在著不同途徑。其一，可以通過污染治理工程項目的實施實現(xiàn)末端治理的目的。例如，興建污水處理設(shè)施，收集和處理工業(yè)和生活污水，達(dá)到減少污染物排放的目的。這在我國政府的工作中被稱為“工程減排”。其二，政府可以通過產(chǎn)業(yè)政策的實施，推進(jìn)高污染高能耗落后產(chǎn)能的轉(zhuǎn)型淘汰，達(dá)到在源頭上減排的目的。這方面被稱為“結(jié)構(gòu)減排”。其三，政府有關(guān)部門對于排污企業(yè)日常性的監(jiān)督管理非常重要，這方面的工作被稱為“管理減排”。中央政府賦予“結(jié)構(gòu)減排”重要意義，這方面的工作被認(rèn)為具有推動中國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的“突破口”和“抓手”的作用。而從長遠(yuǎn)可持續(xù)的污染治理的角度看，“管理減排”更是具有基礎(chǔ)性意義。

但是，研究發(fā)現(xiàn)，地方政府主要通過實施各項“工程減排”措施完成指標(biāo)。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，“十一五”期間，二氧化硫工程削減量占全部削減量的67.2%，其中僅是火電脫硫工程實現(xiàn)的二氧化硫削減量就占到總削減量的59.5%。（史小靜：《環(huán)境規(guī)劃院評估“十一五”大氣污染物減排成效減排減掉近半二氧化硫》，人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2013/1015/c70731-23206224.html.[2018-08-15]。）化學(xué)需氧量工程項目實現(xiàn)的削減量占全部削減量的80.5%，而其中僅是城鎮(zhèn)污水處理廠實現(xiàn)的化學(xué)需氧量削減量就占到總削減量的58.5%。（中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會：《中國實現(xiàn)“十二五”環(huán)境目標(biāo)機(jī)制與政策——治污減排中長期路線圖研究》，http：//www.cciced.net/zcyj/yjbg/zcyjbg/2012/201607/P020160708396127799842.pdf.[2018-06-22]。）這些數(shù)據(jù)同時表明，“管理減排”“結(jié)構(gòu)減排”在指標(biāo)任務(wù)的完成過程中貢獻(xiàn)率嚴(yán)重不足。

不同減排途徑的存在意味著總量減排工作實際上是由一個非常龐大的任務(wù)體系構(gòu)成的，同時也意味著這一任務(wù)體系中的各項具體工作分散在我國目前眾多的政府職能部門中。貫穿在官員晉升激勵理論中的一個基本假設(shè)是，確保政策獲得執(zhí)行的關(guān)鍵在于為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部設(shè)置有效的激勵和問責(zé)機(jī)制。但是，地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升激勵與地方職能部門的職責(zé)履行之間仍然存在著一段相當(dāng)長的距離。具體而言，盡管地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在地方治理中占據(jù)關(guān)鍵地位，但各項具體任務(wù)仍最終是由各職能部門去落實的。這意味著我們對減排政策執(zhí)行的分析必須把相關(guān)政府職能部門及其各自承擔(dān)的減排任務(wù)納入到分析視野中。

本文的基本假設(shè)及試圖驗證的觀點是，減排任務(wù)體系的各項具體任務(wù)之間在任務(wù)的內(nèi)在屬性上存在差別，承擔(dān)相應(yīng)任務(wù)的相關(guān)政府職能部門之間也存在著性質(zhì)差異，并且，基于部門屬性及其承擔(dān)任務(wù)屬性的不同，對于不同部門應(yīng)該設(shè)置不同的治理體制，在其中運(yùn)用不同的激勵機(jī)制，否則就可能造成激勵錯配的問題。為此，本文下面將借鑒美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧利弗·威廉姆森提出的交易和治理結(jié)構(gòu)之間“對應(yīng)性組合”（discriminating alignment）的分析框架，對減排中的各項任務(wù)的任務(wù)屬性進(jìn)行分析，并在規(guī)范意義上提出針對不同屬性的減排任務(wù)應(yīng)被分別設(shè)置在不同的治理結(jié)構(gòu)或稱治理體制中。

三 減排任務(wù)屬性分析

1.交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)對于交易屬性的分析

交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論提出，不同交易之所以會被組織在不同的治理結(jié)構(gòu)中，關(guān)鍵在于交易的內(nèi)容及其屬性不同。交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧利弗·威廉姆森為區(qū)分不同交易的相關(guān)屬性提供了一個細(xì)致的分析框架。威廉姆森認(rèn)為，使不同交易呈現(xiàn)出差異的關(guān)鍵屬性要從資產(chǎn)專用性、交易不確定性與交易頻率三個維度進(jìn)行分析。其中，資產(chǎn)專用性在界定交易屬性時最為重要。所謂的資產(chǎn)專用性就是指交易方是否需要為一項交易進(jìn)行專屬性的投資及其程度。對于交易不確定性問題，威廉姆森著重關(guān)注的是交易方由于策略性地隱瞞、掩蓋或扭曲信息而給交易帶來的不確定性問題。對于交易頻率，威廉姆森結(jié)合資產(chǎn)專用性問題指出，如果一項交易需要大量的專用性資產(chǎn)投資支持，但同時交易次數(shù)不多、交易頻率不高，那就會引導(dǎo)交易方去考慮付出大量的投資成本是否值得的問題。（[美]奧利弗·威廉姆森：《資本主義經(jīng)濟(jì)制度》，段毅才等譯，北京：商務(wù)印書館，2003年，第81—89頁。）

2.減排任務(wù)的屬性分析

交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架具有非常廣泛的適用性，任何能夠被描述為合約關(guān)系的關(guān)系都可以從交易費(fèi)用的角度進(jìn)行分析。對于減排“三大任務(wù)”中的相關(guān)主體及其互動關(guān)系我們也試圖應(yīng)用交易費(fèi)用理論的語言進(jìn)行描述和分析。

“工程減排”主要是一種政府內(nèi)部行為。例如，城鎮(zhèn)污水處理廠及其配套管網(wǎng)建設(shè)由相關(guān)政府職能部門負(fù)責(zé)實施。以交易費(fèi)用理論的語言描述，其中的交易關(guān)系是上下級政府之間以及地方政府與相關(guān)職能部門之間。另外，二氧化硫減排中的重點工作，即火力發(fā)電廠的脫硫工程項目的實施，由于涉及的企業(yè)大多屬于國有大中型企業(yè)，其企業(yè)負(fù)責(zé)人實質(zhì)上屬于黨政干部，因此，也可以被理解為是發(fā)生于政府內(nèi)部的交易關(guān)系。“結(jié)構(gòu)減排”“管理減排”與“工程減排”不同，這其中既包含了上下級政府和相關(guān)職能部門的任務(wù)部署和動員，更直接涉及相關(guān)部門對于排污企業(yè)的監(jiān)督管理問題。借鑒威廉姆森對于交易屬性的分析，下面對減排“三大任務(wù)”的任務(wù)屬性進(jìn)行分析。

首先，從資產(chǎn)專用性維度看，減排“三大任務(wù)”中涉及的相關(guān)主體是否需要為該項任務(wù)的實施進(jìn)行專屬性的資產(chǎn)投入？對于“工程減排”而言，我們認(rèn)為這其中很少涉及專屬性的資產(chǎn)投入。例如，在實施污水處理廠及其配套管網(wǎng)建設(shè)中，這一任務(wù)與地方政府及其職能部門承擔(dān)的其它的市政工程建設(shè)并無區(qū)別，因此，地方政府并無需為這項任務(wù)投入專屬性資產(chǎn)。而對于“管理減排”而言，專業(yè)化的人員和技術(shù)裝備的配置對于地方政府及其職能部門有效監(jiān)督管理排污企業(yè)是必需的條件?！笆晃濉币?guī)劃實施之初，國家環(huán)保部門提出“淡化基數(shù)、算清增量、核實減量”的減排方針。其中所謂“淡化基數(shù)”實屬無奈之舉。原因在于，我國長期以來各級環(huán)境部門的能力建設(shè)嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致國家無法掌握準(zhǔn)確的污染物排放狀況?？傊肮芾頊p排”工作要真正開展起來，各級政府必須投入大量的財政資金用以提升相關(guān)部門的專業(yè)化能力。

其次，從交易不確定性維度看，由于“工程減排”中包含的交易關(guān)系較為簡單，而且，其中的任務(wù)內(nèi)容較為顯著、直觀，而且，“工程減排”中涉及的任務(wù)內(nèi)容和要求與當(dāng)前地方政府的發(fā)展訴求之間的沖突并不明顯，因此，地方政府隱瞞、扭曲相關(guān)信息的可能性并不大。相反，“結(jié)構(gòu)減排”由于要求淘汰高污染的行業(yè)和企業(yè)而與一些地方政府的發(fā)展訴求之間構(gòu)成了直接的沖突關(guān)系。另外，“結(jié)構(gòu)減排”中的工作任務(wù)面廣且復(fù)雜，使得其中的信息隱瞞和扭曲的發(fā)生具有更大的可能性。而“管理減排”由于涉及多重的交易關(guān)系，使得委托方為防范監(jiān)管部門和被監(jiān)管對象之間的可能的“共謀”行為而必須付出額外的交易費(fèi)用。

最后，從交易頻率維度看，地方政府開展的“工程減排”主要是一種階段性的目標(biāo)任務(wù)。相反，“結(jié)構(gòu)減排”“管理減排”則要求相關(guān)職能部門對相關(guān)行業(yè)企業(yè)和排污企業(yè)進(jìn)行持續(xù)性的監(jiān)督管理。

四 減排任務(wù)、部門性質(zhì)與治理體制的對應(yīng)性組合

上一部分，借鑒威廉姆森對于交易屬性的分析，對減排“三大任務(wù)”的任務(wù)屬性進(jìn)行了分析。在威廉姆森提出的“對應(yīng)性組合”分析框架的另一端，他對治理結(jié)構(gòu)的屬性也進(jìn)行了分析。

1.交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)對于治理結(jié)構(gòu)屬性的分析

交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)將“市場”“企業(yè)”以及介于二者之間的混合制形式視為不同的治理結(jié)構(gòu)。在威廉姆森看來，交易方對于不同治理結(jié)構(gòu)的選擇，視乎特定交易的屬性，以及不同的治理結(jié)構(gòu)各自的組織成本與權(quán)能（cost and competence）而定。（[美]奧利弗·威廉姆森：《資本主義經(jīng)濟(jì)制度》，第539頁。）而治理結(jié)構(gòu)的組織成本和權(quán)能是由其內(nèi)在屬性決定的，這一內(nèi)在屬性包含著三個維度的內(nèi)容。換言之，各種不同的治理結(jié)構(gòu)之間的差異屬性主要是由三個維度進(jìn)行區(qū)分的：即激勵強(qiáng)度、行政命令和控制、合約的法律范圍。

具體而言，一是各種治理結(jié)構(gòu)所運(yùn)用的激勵機(jī)制不同，存在著“強(qiáng)激勵”（high-powered incentives）與“弱激勵”（low-powered incentives）之分。“市場”運(yùn)用了“強(qiáng)激勵”這種激勵機(jī)制，而“企業(yè)”等層級制組織內(nèi)部一般運(yùn)用的是“弱激勵”機(jī)制。

二是各種治理結(jié)構(gòu)的適應(yīng)機(jī)制不同。威廉姆森區(qū)分了自主性適應(yīng)機(jī)制和協(xié)調(diào)性適應(yīng)機(jī)制兩種類型，或被稱為適應(yīng)性A和適應(yīng)性C。在“市場”中，主要依賴的是適應(yīng)性A。威廉姆森指出，在自由競爭市場中，價格是有效的統(tǒng)計工具，個體購買者和供應(yīng)者可以自主地調(diào)整定位。每一方都有很強(qiáng)的激勵降低成本、相互適應(yīng)。因此，這種適應(yīng)機(jī)制也同時依賴于市場中的“強(qiáng)激勵”機(jī)制。但是，一旦交易中的資產(chǎn)專用性程度很高，交易雙方相互之間的依賴程度很高的時候，則相比較于市場而言，由正式組織精心安排的適應(yīng)性C應(yīng)對交易不確定性的能力更強(qiáng)。不過，由市場中的適應(yīng)性A轉(zhuǎn)變?yōu)閷蛹壷平M織（企業(yè)）內(nèi)部的適應(yīng)性C，在獲得收益的同時也要付出相應(yīng)的代價。威廉姆森指出，這當(dāng)中付出的主要代價就是內(nèi)部組織降低了激勵強(qiáng)度，增加了官僚主義成本。

三是不同治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)了對于行政命令和控制的不同程度的依賴。在層級制組織內(nèi)部，規(guī)則、行政程序等控制機(jī)制更為盛行。威廉姆森指出，企業(yè)最顯著的一個優(yōu)點是，較之企業(yè)之間的市場活動，在企業(yè)內(nèi)部用于執(zhí)行的控制手段的種類更多，而且更有效。另外，他還指出，企業(yè)內(nèi)部的激勵強(qiáng)度有時會被刻意地抑制。因為“如果較多的激勵強(qiáng)度阻礙了雙邊適應(yīng)性，那么由較多的行政控制（監(jiān)管、職位獎勵或懲罰）支持的弱激勵強(qiáng)度就是最優(yōu)的?！保╗美]奧利弗·威廉姆森：《比較經(jīng)濟(jì)組織：對離散組織結(jié)構(gòu)選擇的分析》，奧利弗·威廉姆森、斯科特·馬斯騰：《交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)——經(jīng)典名篇選讀》，李自杰等譯，北京：人民出版社，2008年，第110頁。）

2.減排指標(biāo)體制的治理結(jié)構(gòu)分析

從交易費(fèi)用理論的角度看，減排指標(biāo)體制是一種什么樣的治理結(jié)構(gòu)或稱治理體制？理論上，污染減排工作還可以被組織在一個什么樣的治理結(jié)構(gòu)中？此外，在規(guī)范性層面，污染減排工作應(yīng)該被組織在一個什么樣的治理結(jié)構(gòu)中？下面，我們從實然和應(yīng)然兩個角度對政府開展總量減排工作的治理體制進(jìn)行分析。

首先，從實然角度看，減排指標(biāo)體制在總體上符合。周黎安提出的“行政發(fā)包制”的特征。周黎安較早將交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究引入到關(guān)于中國行政體制的討論中。他提出“行政發(fā)包制”與“科層制”這對概念，試圖借助這對概念對中國的行政體制、政府間關(guān)系的特征及其演變進(jìn)行描述與分析。（周黎安：《行政發(fā)包制》，第7頁。）周黎安等強(qiáng)調(diào)，“行政發(fā)包制”與“科層制”的討論中包含著兩個層面的問題：一個層面僅僅涉及“自己直接提供服務(wù)”還是“委托另一方提供服務(wù)”的決策，涉及的是政府內(nèi)部垂直管理的邊界問題。另一個層面則把“行政發(fā)包制”與“科層制”視作兩種不同的“激勵系統(tǒng)”或“治理模式”。（周黎安、王娟：《行政發(fā)包制與雇傭制：以清代海關(guān)治理為例》，周雪光、劉世定、折曉葉：《國家建設(shè)與政府行為》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2012年，第95頁。）周黎安使用“行政發(fā)包制”這一概念，著重強(qiáng)調(diào)上級政府將治理的目標(biāo)和任務(wù)整體性地下發(fā)給下級政府，并借助于干部管理和考核制度強(qiáng)化執(zhí)行。前文描述的減排指標(biāo)體制，其核心就在于上一級政府通過與下級政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書的方式將減排指標(biāo)整體性地下發(fā)，并且強(qiáng)調(diào)減排指標(biāo)在干部考核中的重要性。從激勵機(jī)制的角度看，這是運(yùn)用了強(qiáng)激勵的治理工具。從適應(yīng)機(jī)制和控制機(jī)制的角度看，減排指標(biāo)體制雖然也強(qiáng)調(diào)了一些過程管理，但在總體上是一個結(jié)果導(dǎo)向的考核機(jī)制。換言之，上下級政府最終主要關(guān)注的是減排指標(biāo)在總體上是否完成了。

在最近十幾年來的我國各級政府的治理實踐中，其中的一個重要現(xiàn)象是，越來越多的指標(biāo)或任務(wù)被納入到地方官員的政績考核中。另外，為了扭轉(zhuǎn)地方政府盲目重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，在地方官員的考核指標(biāo)體系中，強(qiáng)調(diào)降低經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的重要性，而將安全生產(chǎn)監(jiān)管、環(huán)保等指標(biāo)日益頻繁地納入到“一票否決”指標(biāo)中（Hon S.Chan and Jie Gao，“Death versus GDP！Decoding the Fatality Indicators on Work Safety Regulation in Post-Deng China”，The China Quarterly，2012，（210），pp.355-377.）。但是，這種做法導(dǎo)致在實踐中指標(biāo)考核日益泛濫的現(xiàn)象。盡管對實踐中的這一趨勢已經(jīng)開始有所反思，但是對于究竟哪些指標(biāo)任務(wù)應(yīng)該被納入到干部考核體系中而哪些不應(yīng)該被納入，則莫衷一是。從根本上看，無論是上述對于我國治理經(jīng)驗的理論總結(jié)還是實踐中的做法，都是陷入了一種簡單化的整體思維。本文的研究價值在于，在理論上分析了指標(biāo)體制的范圍和限度，并認(rèn)為盲目依賴指標(biāo)體制的動員能力可能導(dǎo)致監(jiān)管型政府建設(shè)的延緩。

Task Type， Governance System and Incentive Mismatch

in Total Pollutant Emission Reduction

WU Rui-cai

Abstract： Based on the analytical framework of transaction cost economics， from the three dimensions of assets specificity， transaction uncertainty and transaction frequency， the paper firstly analyzes the tasks in total pollutant emission reduction of major pollutants and define their task attribute and task type respectively， which is generally divided into “production task” and “regulatory task”. Secondly， according to the discriminating alignment of transaction attribute and governance structures， it argues that to put all kinds of different tasks into a “target-based system” without discrimination will lead to incentive mismatch in some of them.The analysis of the incentive mismatch between the “regulatory tasks” and the governance structure of “target-based system” intends to indicate that a “regulatory state” based on Weberian public bureaucracy is of urgence and significance in the current national system construction， which is characterized by its formal rationality and impersonal relationship.

Keywords： pollution reduction; official incentives; governance structure; selective policy implementation

【責(zé)任編輯 龔桂明】