劉菲
近來,美國的養(yǎng)老金體系警報(bào)頻發(fā)。作為養(yǎng)老體系三大支柱之一的社會(huì)保障信托基金到2020年將入不敷出,而2035年基金面臨枯竭,之后每年新增的工資稅只能滿足應(yīng)付養(yǎng)老金的75%。相當(dāng)部分的美國人儲(chǔ)蓄不足,其退休主要依靠養(yǎng)老金,如不加以解決,假以時(shí)日不排除爆發(fā)嚴(yán)重支付危機(jī)的可能。?
美國養(yǎng)老金體系面臨危機(jī)
根據(jù)2019年美國社會(huì)保障信托基金年報(bào),2018年底,基金余額為2.90萬億美元。2018年度,共有1.76億人為該基金提供資金,而該基金共為6300萬人提供相應(yīng)保障。2018年全年,基金收入1.003萬億美元,基金支出1.0萬億美元。按照目前的支出水平,2020年基金支出將大于收入,而到16年之后即2035年,基金將枯竭。在2035年之后,每年新增的工資稅將不足以支付應(yīng)付養(yǎng)老金,預(yù)計(jì)只能滿足所需的75%,而留下25%的欠賬。
在很多州,公共養(yǎng)老金沒有足夠的余額來支付政府雇員。全美范圍內(nèi),各州養(yǎng)老金合計(jì)余額2.6萬億美元,但負(fù)債4萬億美元,支出缺口高達(dá)1.4萬億美元。很多州都已經(jīng)到了不可持續(xù)的地步。有一些州,如科羅拉多、康涅狄格、伊利諾伊、肯塔基和新澤西資金缺口超過50%,而另有17個(gè)州則高達(dá)30%。
投資收益率低是重要原因。以2016年為例,預(yù)期投資回報(bào)7.5%,而實(shí)際回報(bào)的中位數(shù)僅為1%。另外一個(gè)原因是很多州繳費(fèi)不足。就算是投資回報(bào)率達(dá)到預(yù)期,也會(huì)有很多州出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口。支出成本過高,也是重要影響因素。
規(guī)模高達(dá)8.6萬億美元的私人養(yǎng)老金也出現(xiàn)局部支付危機(jī),問題嚴(yán)重的主要是多雇主計(jì)劃。產(chǎn)生問題的主要原因,一是工會(huì)成員減少,二是監(jiān)管政策變化,三是2008年金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致縮水。
美國養(yǎng)老金改革主要舉措
解決社保潛在欠賬的主要辦法無非是增加收入和減少支出。投資收入很難有顯著增加,因?yàn)橥顿Y標(biāo)的是財(cái)政部發(fā)行的特別債券,2018年回報(bào)率僅為2.9%,難以改變。所以,提高收入的最主要辦法是上調(diào)工資稅。綜合收入增加和支出下降兩方面考慮,美國社會(huì)保障信托基金管理委員會(huì)在其2019年年報(bào)中給出如下解決辦法:第一,增加收入。將工資稅增加2.7個(gè)百分點(diǎn),由現(xiàn)有的12.4%增至15.1%。第二,將社保福利在當(dāng)前水平上降低17%,且適用于所有當(dāng)前和未來的受益人;而如果僅對(duì)2019年及以后的受益人有效,則需要調(diào)降20%。第三,以上兩種辦法的組合。
對(duì)于社?;鸬母母铮陨显黾邮杖牒蜏p少支出兩大措施需盡早落實(shí),否則潛在問題有可能演變成危機(jī)。
雖然社?;鹩星焚~,畢竟出現(xiàn)實(shí)際缺口是16年以后的事,尚有緩沖余地。但對(duì)于一些州和地方政府的養(yǎng)老金,比如肯塔基,則已快要火燒眉毛。所以,自2008年以來,美國各州大都通過了重要的養(yǎng)老金改革,有的州甚至完成了多輪改革。改革內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)部分。
第一,對(duì)新增雇員采用混合養(yǎng)老金模式,以減輕支付壓力。2008年金融危機(jī)以前,美國各州主要采用的是確定收益的養(yǎng)老金模式,即每月為雇員支付某一數(shù)額的穩(wěn)定收入。因?yàn)轲B(yǎng)老金缺口日益擴(kuò)大,很多州開始改革。但總體看,各州都保留了其現(xiàn)有的確定收益模式,還沒有一個(gè)州從確定收益模式轉(zhuǎn)到一個(gè)只根據(jù)固定繳費(fèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金的模式。但一些州采用了混合養(yǎng)老金模式(Hybrid Plans),即確定收益的傳統(tǒng)養(yǎng)老金加上一個(gè)類似401(K)的賬戶,它一方面減少了雇員的確定收益,另一方面由雇員承擔(dān)更多的投資風(fēng)險(xiǎn)。已有40個(gè)州減少了對(duì)新增雇員的確定收益。
第二,通過強(qiáng)制性的固定繳費(fèi)計(jì)劃以增加養(yǎng)老金收入。一些州采取了強(qiáng)制性的確定繳費(fèi)計(jì)劃,以增加養(yǎng)老金收入。有30個(gè)州增加了雇員繳費(fèi)。雇員繳費(fèi)的增加,為養(yǎng)老金計(jì)劃提供了額外的資金,是這一輪養(yǎng)老金改革帶來的最大的一項(xiàng)資金來源。
第三,對(duì)現(xiàn)有和退休雇員通過調(diào)整生活成本來降低給付。對(duì)雇員進(jìn)行生活成本調(diào)整,目的是降低未來的給付水平。有21個(gè)州減少了現(xiàn)有雇員的生活成本。
第四,增加工作年限,提高退休年齡。在美國若想領(lǐng)取公共養(yǎng)老金,需要滿足兩個(gè)條件:一是工作滿一定年限,二是達(dá)到一定年齡。對(duì)新增雇員,不少州都延長了其工作年限要求,所延長的年限一般為5~10年。美國目前的退休年齡是66歲,到2027年逐漸增長至67歲。如果早退休,則退休金就會(huì)減少。提前退休的年齡可以是62歲。要想提前退休,需要寫一份申請(qǐng),說明理由。在這種情況下,養(yǎng)老金將是原來的70%~80%。
也可以延遲退休,比如說70歲退休。在這種情況下,退休金將每年增加8%,從67歲至70歲共三年,所以總共增加24%。但如果更晚退休,還可以免稅提取在退休賬戶中作為長期積累的補(bǔ)充養(yǎng)老儲(chǔ)備。否則,取款除了必須繳納普通個(gè)人所得稅外,視情況還可能加征10%的懲罰稅:如果年滿59歲半后從私人養(yǎng)老金個(gè)人賬戶中取款,只需繳費(fèi)個(gè)人所得稅;若年齡不到,則還會(huì)罰稅。
美國目前鼓勵(lì)延遲退休,有些州甚至是強(qiáng)制性延長退休時(shí)間,通常是將退休時(shí)間延長兩年。但需要注意的是,如果打算延遲退休,則最好在65歲時(shí)申請(qǐng)加入聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn),否則保險(xiǎn)費(fèi)可能會(huì)提高。
美國養(yǎng)老金改革面臨重大挑戰(zhàn)
首先是改革阻力。在州和地方政府養(yǎng)老金改革過程中,罷工事件層出不窮,已成為不容忽視的社會(huì)問題。在肯塔基,因?yàn)闊o法通過養(yǎng)老金改革法案,立法機(jī)構(gòu)將養(yǎng)老金改革方案嵌入一個(gè)污水處理法案中投票強(qiáng)行通過。這項(xiàng)養(yǎng)老金改革方案包括三項(xiàng)主要內(nèi)容:一是年度生活成本調(diào)整系數(shù)不變,仍維持在1.5%;二是新增雇員必須加入一個(gè)混合的現(xiàn)金余額計(jì)劃,實(shí)行固定繳費(fèi);三是老師請(qǐng)病假時(shí)間受限。這激起了公憤,肯塔基公立學(xué)校的老師和雇員對(duì)此進(jìn)行了強(qiáng)烈的抵制,罷工罷課。
在俄克拉荷馬,游行示威者要求增加學(xué)校員工工資,增加公立學(xué)校撥款。俄克拉荷馬的公立學(xué)校員工的工資在全美處于后三位,要求對(duì)教師年薪增加1萬美元,普通工作人員增加5千美元。要求增加2億元教育經(jīng)費(fèi),因?yàn)榻?jīng)費(fèi)短缺,沒有錢開燈,俄克拉荷馬的公立學(xué)校只能上四天課,同時(shí)也缺少課本。最后,員工工資得到上調(diào),雖然沒達(dá)到預(yù)期的水平。
2018年4月,上萬名俄克拉荷馬和肯塔基的老師走上街頭,抗議養(yǎng)老金改革減少了福利,同時(shí)要求增加對(duì)公立學(xué)校的撥款。因?yàn)轭愃谱枇?,大部分州的改革僅適用于新增雇員。
此外,養(yǎng)老金改革還面臨立法挑戰(zhàn)。立法挑戰(zhàn)的波及范圍相當(dāng)廣,大約有一半的州都面臨這個(gè)問題。有的時(shí)候,一項(xiàng)措施在某一州可行,但在另一州就可能無法成立。比如在佛羅里達(dá),提高雇員繳費(fèi)是可行的,但在亞利桑那就被視為非法;調(diào)整退休雇員的生活成本在科羅拉多成立,但在俄勒崗就違憲。
冰凍三尺,非一日之寒。目前,仍有2750萬美國人沒有健康保險(xiǎn),相當(dāng)部分的美國人儲(chǔ)蓄不足。如果退休金再受到侵蝕,問題會(huì)十分嚴(yán)重。如不盡早解決,假以時(shí)日,不排除爆發(fā)局部支付危機(jī)的可能。
(作者單位:中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所)
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