馬 雪

[內容提要] 2018年特朗普多次公開抨擊美聯(lián)儲加息太快，打破總統(tǒng)不公開干預貨幣政策的慣例，讓美聯(lián)儲陷入獨立性之爭的尷尬境地。事實上，金融危機以來，美聯(lián)儲的獨立性就不斷喪失，并呈現(xiàn)出逐步、被動、持久的特征。這一態(tài)勢的原因包括美聯(lián)儲在金融危機中的表現(xiàn)損害其信譽，影響美聯(lián)儲獨立性的政治因素固化，金融危機及其后果削弱美聯(lián)儲獨立性存在的經濟基礎。特朗普上臺強化了這些因素，致使美聯(lián)儲獨立性喪失呈現(xiàn)持續(xù)性、長期化趨勢，必將對經濟、社會、政治產生深遠影響。

自上任以來，美國總統(tǒng)特朗普就毫不掩飾自己對低利率和“弱勢美元”的偏好。2018年美聯(lián)儲連續(xù)四次加息，令美元強勢上漲，特朗普開始公開且密集地表達對美聯(lián)儲繼續(xù)加息的不滿，打破政府不直接對美聯(lián)儲決策發(fā)表意見的慣例，染指貨幣政策獨立性的敏感話題。本文試圖從金融危機以來較長時段的角度考察美聯(lián)儲獨立性的變化，論證美聯(lián)儲當前面臨的“獨立性之爭”并非孤立，而是經歷金融危機逐步演進的過程。通過闡述美聯(lián)儲獨立性變化的深層次原因，加深對今后美聯(lián)儲貨幣政策及其影響的理解。

一、金融危機以來美聯(lián)儲獨立性的變化

在過去很長一段時間里，獨立性都是美聯(lián)儲決策的隱含條件，是發(fā)達市場央行聲譽的標桿和市場理解的理所當然。2008年金融危機爆發(fā)成為美聯(lián)儲獨立性發(fā)生變化的一個轉折點。危機中，美聯(lián)儲鎖定與美國政府財政部的合作，部分喪失獨立性。危機后期，美聯(lián)儲通過購買國債來促進財政部對大額預算赤字融資，更難堅守獨立性。經濟復蘇時期，鑒于經濟增長對貨幣政策的依賴，美聯(lián)儲加息步伐躊躇不前，陷入獨立性危機。其獨立性喪失表現(xiàn)出逐步、被動、持久的特征。

第一，美聯(lián)儲由經濟政策引領者逐漸變?yōu)檎吒S者。面對自大蕭條以來最嚴重的金融危機，美聯(lián)儲率先開啟史無前例的寬松貨幣政策。先是連續(xù)大幅降息。2007年第四季度到2008年12月，美聯(lián)儲連續(xù)10次降息，將聯(lián)邦基金利率從5.25%削減至零，把傳統(tǒng)理論政策發(fā)揮至極致。在這種情況下，傳統(tǒng)政策已無法發(fā)揮作用，美聯(lián)儲又創(chuàng)建了多種新型公開市場操作工具，從有限注入到無限制流動性支持承諾，從有資產抵押到無抵押，直接向交易商、企業(yè)和主要信貸市場提供流動性支持。相比而言，美國政府由于兩黨制衡而行動遲緩，直到2008年7月才開始推出救市計劃。小布什簽署3000億美元房市救助法案，允許財政部向房利美、房地美提供信貸，向購房者提供幫助。

此后，美聯(lián)儲從有限度配合到完全跟隨，參與和支持了美國政府為應對金融危機所采取的資產救助計劃。為救助貝爾斯登，在財政部的要求下，美聯(lián)儲專門設立美登蘭有限責任公司，提供貸款幫助摩根大通對貝爾斯登進行并購。后又成立美登蘭第二有限責任公司和美登蘭第三有限責任公司，購買美國國際集團(AIG)住房抵押貸款支持債券和其信用違約掉期合約債券，幫助其擺脫困境。為使政府擁有兩房79.9%股本，美聯(lián)儲宣布購買1000億美元聯(lián)邦住房機構發(fā)行債券及5000億美元擔保抵押貸款支持債券。

由于美國政府出臺巨額資金刺激計劃，導致財政赤字不斷攀升，美聯(lián)儲不僅承擔越來越多刺激計劃的責任，也成為解決政府財政問題的救命稻草。2009年3月，美聯(lián)儲實施第一輪量化寬松，購買1.75萬億美元資產，主要包括長期政府債券、金融機構債券、抵押貸款債券。2010年11月，美聯(lián)儲實施第二輪量化寬松政策，購買6000億美元長期政府債券。2012年9月開啟的第三輪量化寬松政策中，美聯(lián)儲每月購買400億美元抵押貸款債券。[注]The Federal Reserve，F(xiàn)ederal Open Market Committee Statement，September 2012，https://www.Federalreserve.gov/newsevents/press/monetary/201101103a.htm.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)美聯(lián)儲采取非常規(guī)貨幣政策,已遠超原有中央銀行傳統(tǒng)職能，直接充當“最后貸款人”角色，模糊了貨幣政策和財政政策的邊界，實際上將政府債務貨幣化。

第二，美聯(lián)儲的貨幣政策被迫限定在政府既定經濟目標和政策框架下。面對政府壓力，美聯(lián)儲最初曾采取過游說國會、輿論施壓等方式抵制干預，以維持獨立性本色。但大規(guī)模非常規(guī)救市措施的副作用不斷顯現(xiàn)，致使美聯(lián)儲陷于不得不服務于政府經濟政策的境地。在救市過程中，美聯(lián)儲將量化寬松作為非常規(guī)手段引入工具箱，暴露了自己超越傳統(tǒng)的“最后貸款銀行”的角色，即必須與財政部合作，只能確保美國政府的救助計劃融資成功。而對于貨幣政策來說，目標明確地與財政政策合作損害了美聯(lián)儲獨立行動的界限。隨著政府財政赤字加大迫使財政部發(fā)行債券增多，美聯(lián)儲面臨的融資壓力越來越大。若美聯(lián)儲拒絕提供充足資金，政府信貸會擠壓私人經濟可用信貸供給，利率將大幅上揚，經濟將面臨再度縮水。

美聯(lián)儲退出量化寬松政策面臨高昂的成本，這令其不敢輕易改弦更張。美聯(lián)儲每年向財政部上繳利潤約800億美元左右，若退出量化寬松，開啟對沖操作，意味著將金融危機時高價買入的債券大幅拋售，短期內會出現(xiàn)較大資金虧損。這或引發(fā)國會議員和相關政府官員不滿和指責，美聯(lián)儲將因此承受更大政治壓力。

經濟復蘇時期，持續(xù)多年的寬松貨幣政策已在全球范圍形成強大的慣性，政府和市場嚴重依賴美聯(lián)儲不斷創(chuàng)造的流動性，貿然中斷寬松趨勢，將引發(fā)系統(tǒng)性風險崩潰，即使美聯(lián)儲決定退出寬松政策，也不得不緩緩圖之。在奧巴馬執(zhí)政期間，盡管他從未公開評論過美聯(lián)儲的貨幣政策，但其政府明顯希望美聯(lián)儲保持低利率的寬松貨幣政策，為經濟增添助力。其中原因有以下幾點：一是加息將加劇美國政府債務成本。據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2016年6月美國政府債務總額已突破19.3萬億美元，占GDP的105.9%。此時加息將推動國債利率上升，令現(xiàn)有債券的吸引力下降，債券價格下跌，增大政府債務負擔。二是加息將有損奧巴馬政府重視的就業(yè)市場。2016年勞動參與率維持在30年來低點，約有660萬美國人從事兼職工作。加息將進一步增加企業(yè)負擔，令企業(yè)減少投資，進而影響新增工作崗位。三是加息令美元持續(xù)面臨升值壓力，有損美國出口。2010年奧巴馬曾提出在五年內實現(xiàn)出口翻番的目標，后又明確提出“國家出口計劃”，設立“出口促進內閣”和“總統(tǒng)出口委員會”，將促進出口提升為國家戰(zhàn)略。然而2014年全年美國出口總額達2.35萬億美元，與2009年1.58億美元的出口總額僅增加49%，離出口翻番目標相差甚遠。受美聯(lián)儲加息預期升溫等因素影響，2015年美元匯率持續(xù)上漲，全年上漲幅度達到13%，已成為美國出口增長的一大逆風。正因如此，美聯(lián)儲屢屢推遲加息議程，在經濟持續(xù)保持增長勢頭情況下，直到2015年12月才小幅加息一次，而縮減資產負債表計劃直到2017年10月才提上日程。

2016年9月29日美國大選的總統(tǒng)選舉辯論會上，共和黨總統(tǒng)候選人特朗普更是直接指責美聯(lián)儲完全由政治操控，依奧巴馬政府要求堅持維持超低利率水平，在奧巴馬任期內營造一種虛假繁榮景象，保持大選之前高位運行的股市，讓人們傾向于維持現(xiàn)狀，選擇執(zhí)政的民主黨。摩根史丹利首席全球策略師魯奇爾·沙曼公開支持特朗普言論，稱鑒于美聯(lián)儲依靠超低利率支持股市的程度，特朗普關于美國股市泡沫的描述并非無稽之談。[注]Ruchir Sharma，“The Dollar—and the Fed—Still Rule，” The Wall Street Journal，July 2016，https://www.wsj.com/articles/the-dollarand-the-fedstill-rule-1469748023.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)

第三，美聯(lián)儲獨立性喪失持續(xù)時間長。在歷史上的一些特殊時期，美聯(lián)儲曾在較短時間內服務于政府的政策目標。如二戰(zhàn)期間，美聯(lián)儲為幫助政府軍費開支融資，將利率維持在較低固定水平，并大量購買政府債券。但戰(zhàn)爭結束后，財政部與美聯(lián)儲簽署協(xié)議，取消了以固定利率將政府債務貨幣化的特權。與歷史相比，2008年金融危機后美聯(lián)儲獨立性喪失持續(xù)時間較長，而經濟衰退期獨立性持續(xù)喪失，在經濟復蘇時期獨立性也難堅守。

首先，美聯(lián)儲在經濟衰退時期曾跟隨政府經濟政策，為政府債務融資。為此，時任美聯(lián)儲主席伯南克曾辯稱：“當經濟因為政府的過度舉債而面臨通貨膨脹時，獨立性精神將要求中央銀行拒絕政府債務的貨幣化行為；但當流動性陷阱出現(xiàn)時，政府過度舉債以及由此產生的貨幣創(chuàng)造都不再是問題。而中央銀行的獨立性也將更富彈性。一旦經濟跌入流動性陷阱，財政政策與貨幣政策的緊密合作將超越中央銀行獨立性本身?！盵注]Ben S. Bernanke，“Central Bank Independence, Transparency, and Accountability，” May 2010，https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20100525a.htm.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)換句話說，金融危機中美聯(lián)儲被迫重新審視了獨立性原則和貨幣政策的有效性關系，政策有效性被擺在了第一位，這是一種實用主義色彩很強的政策。

其次，美國經濟持續(xù)復蘇后，美聯(lián)儲獨立性并未回歸。按照美聯(lián)儲預計，當非常規(guī)貨幣政策令美國經濟企穩(wěn)回升后，需逐步讓貨幣政策回歸正常，回收大量流動性，以防催生嚴重金融泡沫。盡管美聯(lián)儲頻繁釋放加息信號，提前為退出非常規(guī)貨幣政策熱身，但貨幣政策正?；蛎媾R重重政治壓力而始終難以提上日程。接任伯南克的美聯(lián)儲主席耶倫不敢輕易改弦易轍，長期保持貨幣政策寬松，維持低利率水平并繼續(xù)持有巨額政府長期債券。從2015年12月啟動的加息周期比歷史上要緩慢的多，12個月利率僅變化0.5個百分點，加息頻率僅達到歷史同期的1/5。這樣的做法使美聯(lián)儲避免了在2016大選年承擔過多的短期政治壓力，代價是美聯(lián)儲的獨立性壓力進一步加大。

二、特朗普執(zhí)政時期美聯(lián)儲更難回歸獨立

特朗普就任以來明顯強化了對美聯(lián)儲政策的干預，更換美聯(lián)儲主席，提名多名與本黨政策相近的人士出任美聯(lián)儲理事，[注]特朗普上任后，美聯(lián)儲七名委員空缺五名，特朗普獲得重塑美聯(lián)儲的機會。2018年1月，美聯(lián)儲主席耶倫第一任期即將結束，特朗普隨即提名鮑威爾出任主席，這讓耶倫成為30多年來第一位只任一屆的美聯(lián)儲主席。從特朗普提名美聯(lián)儲主席鮑威爾來看，實際上是總統(tǒng)將意識形態(tài)和價值觀作為重要考量因素，提名了與本黨政策相近的專業(yè)人士。作為任職至今且唯一偏共和黨傾向的理事，鮑威爾是財政部長姆努欽力薦的人選，也是讓國會大多數(shù)保守派滿意的人選。甚至打破自上世紀90年代以來總統(tǒng)不公開評論美聯(lián)儲貨幣政策的慣例。在特朗普直接干預和公開抨擊下，美聯(lián)儲獨立性加速淪陷，并呈現(xiàn)如下特征。

第一，美聯(lián)儲主動收縮獨立性，尋求與政府經濟政策目標的協(xié)同。與此前美聯(lián)儲尋求抵制干預，但為形勢所迫喪失獨立性不同，在特朗普直接干預下，美聯(lián)儲采取避免沖突、尋求協(xié)同的方式。2019年貨幣政策為迎合行政部門的需要而出現(xiàn)變形，意味著美聯(lián)儲主動收縮獨立性。

在當前經濟相對繁榮時期，美聯(lián)儲原本需要提高利率，縮減由量化寬松政策造成的巨額資產負債表，讓貨幣政策走上正常化道路，以甩掉包袱，儲備應對下一輪危機的本錢。2018年在美國資本市場屢創(chuàng)新高、勞動力市場持續(xù)改善的情況下，美聯(lián)儲也確實加快加息步伐，并持續(xù)推進縮減資產負債表舉措，以回收流動性。但這完全與特朗普對“弱美元、低利率”的偏好背道而馳。2018年特朗普前后13次公開反對美聯(lián)儲更加緊縮的貨幣政策。2018年底股市繼續(xù)連續(xù)數(shù)月的下跌，特朗普對美聯(lián)儲主席鮑威爾的不滿情緒加劇，多次私下討論將其解雇。在意識到總統(tǒng)無權因政策意見相左而解雇美聯(lián)儲主席后，特朗普要求自己的顧問每周與鮑威爾會面，探討經濟問題，對美聯(lián)儲施加常規(guī)干預手段。在2019年一季度美國經濟實現(xiàn)3.2%增長的情況下，美國副總統(tǒng)彭斯和白宮經濟委員會主任庫德洛仍公開表示美聯(lián)儲應降息促進經濟增長。[注]Jeff Stein，“Vice President Pence Suggests Federal Reserve Should Consider Cutting Interest Rates，” The Washington Post，May 2019，https://www.washingtonpost.com/business/2019/05/03/vice-president-pence-suggests-federal-reserve-should-consider-cutting-interest-rates/?noredirect=on&utm_term=.26173800ad14.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)；F McGuire，“Larry Kudlow Says Fed Should Still Cut Rates Despite 3.2% GDP Growth，” CNBC，April 2019，https://www.cnbc.com/2019/04/26/larry-kudlow-says-fed-should-still-cut-rates-despite-3point2percent-gdp-growth.html.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)

此后，美聯(lián)儲貨幣政策發(fā)生轉向。在美國經濟仍保持增長勢頭的情況下，美聯(lián)儲主席卻在多個場合表示將放緩加息步伐，結束縮減資產負債表計劃，動用所有工具把經濟維持在增長軌道上。2018年8月，鮑威爾在杰克遜·霍爾大會上發(fā)表演講，將利率決策任務比作“在漆黑一片堆滿家具的房間里穿行，只能放慢腳步甚至停下來，以摸索著找準方向”。[注]Jerome H. Powell，“Monetary Policy in a Changing Economy，”August 2018，https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/powell20180824a.htm.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)2018年12月加息后的發(fā)布會上，鮑威爾宣稱此次加息后，聯(lián)邦基金利率已達到“中性利率”區(qū)間低端(既不提振也不阻礙經濟增長的利率水平，在2.5%～3.5%區(qū)間內)[注]Federal Open Market Committee，Minutes of the Federal Open Market Committee，December 2018，p. 5.。這意味著此后美聯(lián)儲可能按兵不動，甚至在某個時候降息。2019年1月，鮑威爾在亞特蘭大出席美國經濟協(xié)會年會時表示，美聯(lián)儲將準備好靈活地調整政策，動用所有的工具來支持經濟。摩根大通經濟學家邁克爾·菲羅利稱，美聯(lián)儲從未在經濟背景沒有出現(xiàn)重大轉折的情況下做出這么大的方向改變。[注]Michael Feroli，“Fed Will Not Raise Rates in 2019, Predicts JP Morgan Chief Economist，” CNBC，https://www.cnbc.com/video/2019/03/15/fed-will-not-raise-rates-in-2019-predicts-jp-morgan-chief-economist.html.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)

第二，美聯(lián)儲目標獨立性弱化的同時，選擇工具獨立性亦難堅守。央行目標獨立性是其擁有自由設定貨幣政策目標，而工具獨立性則是指自由選擇實現(xiàn)目標的手段。金融危機以來，美聯(lián)儲貨幣政策目標逐步被迫限定在政府既定政策目標框架下，但仍能創(chuàng)建定期貸款拍賣、短期證券借貸工具、一級交易商信貸便利等大量創(chuàng)新工具，以實現(xiàn)貨幣政策調控。特朗普對美聯(lián)儲政策的抨擊包括加息步伐、縮減資產負債表速度、金融監(jiān)管松緊程度，幾乎涵蓋了美聯(lián)儲所使用的各種調節(jié)工具。美聯(lián)儲原本使用加息和縮減資產負債表互為補充，維持貨幣政策工具多樣性，以有效回收流動性?，F(xiàn)如今美聯(lián)儲不僅暫緩加息，也將很快結束縮減資產負債表。[注]Jerome H. Powell，“Monetary Policy: Normalization and the Road Ahead，” March 2019，https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/powell20190308a.htm.(上網(wǎng)時間:2019年5月9日)此外，總統(tǒng)對美聯(lián)儲的口誅筆伐，讓其步履維艱，將新工具加入“政策工具箱”時需仔細權衡，而那些要國會立法批準的措施也難獲得政治支持。

第三，美聯(lián)儲獨立性或遭永久性損傷。其一，特朗普對美聯(lián)儲的發(fā)難，進一步破壞了美聯(lián)儲的可信度。在特朗普的公開抨擊下，美聯(lián)儲的貨幣政策并未幫助其重建信譽，卻把自己逼到角落。2018年底持續(xù)動蕩的金融市場本就讓投資者對美聯(lián)儲政策抱有疑慮，特朗普公開的抨擊更是放大市場投資者的擔憂。若美聯(lián)儲繼續(xù)收緊流動性，市場會應驗特朗普的話繼續(xù)劇烈波動；若按兵不動，則會削弱投資者對美聯(lián)儲在不受政治干預的情況下引導經濟的信心，對金融市場造成破壞性的連鎖反應。美聯(lián)儲為了安撫市場所作出的任何舉動，看上去都像是屈服于特朗普要求的行為，必須權衡給出回應。

其二，特朗普推行稅改，讓聯(lián)邦政府債務持續(xù)上升，財政政策的壓力將逐步傳導至貨幣政策。鑒于特朗普準備在2020年謀求連任，在美國經濟面臨下行壓力時，會不斷施壓美聯(lián)儲，以壓低利率的方式幫助維持經濟繁榮。而民主黨贏回眾議院后，為撈取政治資本，主張推行“綠色新政”，即政府主導建設大型基礎設施，也將依賴美聯(lián)儲信貸支持。政府及國會給美聯(lián)儲的政治壓力將會持續(xù)加強。

其三，由于美國政治極化不會消失，財政政策會持續(xù)弱化，美國經濟將更依賴美聯(lián)儲的寬松貨幣政策，政府干預美聯(lián)儲的意圖將更強烈。當年奧巴馬政府僅在金融危機的緊要關頭推出過巨額財政政策刺激經濟，2011年兩黨達成財政預算“自動減支”協(xié)議后，已難推出大規(guī)模積極財政政策。特朗普上臺后，憑借共和黨控制兩院推出稅改后，基礎設施建設投資也一直難產。2018年中期選舉后，民主黨控制國會眾議院，更是綁住了特朗普政府增加政府支出的手腳。緊縮的財政政策實際上綁架了貨幣政策，讓貨幣政策難有轉圜空間。

三、 美聯(lián)儲獨立性弱化的原因

金融危機以來，美聯(lián)儲獨立性弱化有其深層次原因，映射出金融危機對美國社會、政治和經濟的沖擊。

第一，美聯(lián)儲在金融危機中的表現(xiàn)損害其信譽。美聯(lián)儲在金融危機中的表現(xiàn)令美國民眾愈發(fā)對精英集團不滿意、對建制派不信任。類似“占領華爾街”“終結美聯(lián)儲”這樣的抗議活動此起彼伏，對美聯(lián)儲政策進行猛烈攻擊，致使美聯(lián)儲走下神壇。2016年4月《華爾街日報》一份調研結果顯示，只有38%的美國人對美聯(lián)儲主席耶倫有比較高的信心，另外35%的民眾幾乎沒有或者只有一點兒信心。而就在本世紀初，美國民眾對當時美聯(lián)儲主席格林斯潘的信心通常超過70%。[注]Jon Hilsenrath，“Years of Fed Missteps Fueled Disillusion with the Economy and Washington，” The Wall Street Journal，April 2016，https://www.wsj.com/articles/years-of-fed-missteps-fueled-disillusion-with-the-economy-and-washington-1472136026.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)

輿論也對美聯(lián)儲發(fā)起攻擊，指責美聯(lián)儲的貨幣政策制造了毀滅性的商業(yè)周期。一是美聯(lián)儲對這場金融風暴的起因和發(fā)展負有不可推卸的責任，沒能擔當好銀行監(jiān)督者的角色，并數(shù)年將存款利率保持在很低水平而引發(fā)泡沫。在危機中美聯(lián)儲也未能及時意識到信貸泡沫，并采取措施制止。二是美聯(lián)儲的貨幣政策失誤。當受到過度寬松的信貸市場推動時，財政政策才會變得過于寬松，而寬松的信貸市場是由寬松的貨幣政策為其融資的。得克薩斯州共和黨眾議院羅恩·保羅對美聯(lián)儲提出嚴厲批評：“我們不僅在住房市場有次貸問題，由于美聯(lián)儲糟糕的貨幣政策，讓整個經濟體制都淪為次級”。[注]Ron Paul，“Blame the Fed for the Financial Crisis，” The Wall Street Journal，October 2011，https://www.wsj.com/articles/SB10001424052970204346104576637290931614006.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)同時，另一派觀點主要抨擊美聯(lián)儲與華爾街的大金融機構難脫干系，操縱經濟，實施有利于富人的政策。這些輿論批判主要集中在以下方面：一是救助措施不公。美聯(lián)儲動用百億美元納稅人的錢投入到金融系統(tǒng)，救助了華爾街，卻沒能幫助普通民眾。二是救助導致道德風險。美聯(lián)儲對華爾街巨頭的救助，結果是讓這些金融投資家享受了一次只贏不虧的“單向賭博”。美國激進的左翼代表伯尼·桑德斯剛當選佛蒙特州參議員，就把最嚴厲的批評指向當時的美聯(lián)儲主席伯南克：“伯南克無疑是華爾街的人，他管制下的金融系統(tǒng)是大蕭條以來最不安全、最不健康、最不穩(wěn)定的，像得了強迫癥一樣印錢”。[注]Bernie Sanders，“Sanders Op-Ed: Ben Bernanke Must Go: We Need a New Wall Street and a New Fed，” U.S. Senator for Vermont，December 2009，https://www.sanders.senate.gov/newsroom/must-read/sanders-op-ed-ben-bernanke-must-go-we-need-a-new-wall-street-and-a-new-fed.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)

保羅和桑德斯兩名國會議員的觀點，盡管在理念上有所分歧，但都集中火力，欲摘取美聯(lián)儲不可戰(zhàn)勝的光環(huán)。左右兩種思想結盟，將不斷壯大的反美聯(lián)儲運動推至最前沿?？▋然仿〈髮W的經濟學家艾倫·梅爾策稱，“我見證了1962年以來美聯(lián)儲的歷史，從未見過人們對它像現(xiàn)在一樣憤怒?！盵注]Allan H. Meltzer，“What’s Wrong with the Federal Reserve，”The Wall Street Journal，July 2012，https://www.wsj.com/articles/SB10001424052702303768104577458300790689004.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)強烈反對美聯(lián)儲政策的政客往往希望將其置于他們監(jiān)督之下，以便更加適合他們的政策。民意和輿論正是對此起到推波助瀾的作用，信譽損失的美聯(lián)儲終于迎來政府和國會的關心過問。2009年2月，共和黨眾議員羅恩·保羅向國會提交《美聯(lián)儲透明度法案》，要求擴大聯(lián)邦審計署權力，對美聯(lián)儲進行更全面升級。2009年7月一個月內，美聯(lián)儲主席伯南克和副主席科恩先后到國會作證。2010年6月30日和7月15日參眾兩院相繼通過《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，讓美聯(lián)儲面臨更嚴格的審計和監(jiān)督，在具體人事任免和權限問題上必須尊重國會意愿，緊急信貸救助方案需經財政部長批準?！度A爾街日報》當時對一些經濟學家的調查表明，超過68%的被訪者認為，美聯(lián)儲的獨立性正在收縮或受到傷害。

第二，制約美聯(lián)儲獨立性的固有政治因素進一步加強。歷史上，美聯(lián)儲并非完全隔絕于美國政治，但作為發(fā)達市場央行的標桿，獨立性一直是美聯(lián)儲作決策的先決條件。美國國會對最初選擇聯(lián)邦儲備銀行的12座城市起決定性作用，[注]Willian Greider，Secrets of the Temple：How the Federal Reserve Runs the Country，Simon & Schuster，1987，p. 276.并在1913年創(chuàng)建美聯(lián)儲時保留了進一步改革的權力。同時，歷屆總統(tǒng)通過美聯(lián)儲主席和理事人事提名影響政策走向。很多美聯(lián)儲主席在任職前有出任總統(tǒng)經濟顧問委員會(CEA)主任的經歷，也因此與總統(tǒng)保持聯(lián)系。如伯恩斯曾擔任艾森豪威爾(共和黨)和尼克松(共和黨)時期的CEA主席，1970年由尼克松任命；格林斯潘曾擔任總統(tǒng)福特(共和黨)時期的CEA主席，1987年由里根(共和黨)任命。但此前美聯(lián)儲決策并未受到太多影響。如1979年10月到1982年7月，美聯(lián)儲為解決瀕臨失控的通脹，在總統(tǒng)大選激烈時仍提高利率。1988年，老布什總統(tǒng)曾與時任美聯(lián)儲主席格林斯潘就貨幣寬松政策進行了持續(xù)的公開爭論，美聯(lián)儲貨幣政策也不同于政府目標，沒有維持低利率。

2008年金融危機后，這些制約美聯(lián)儲獨立性的政治因素進一步強化。民意和輿論對美聯(lián)儲救市措施的抨擊推動政客們進一步限制美聯(lián)儲自由，國會明顯加強對美聯(lián)儲干預，通過聽證會和質詢問責制，迫使歷屆美聯(lián)儲主席都在與議員進行更密切的聯(lián)系。第十四任美聯(lián)儲主席伯南克在其回憶錄中指出，他在上任之初，便大力拓展與國會議員的關系，從參議員銀行委員會和眾議院金融委員會負責監(jiān)督美聯(lián)儲的成員，拓展至兩黨議員，以便于了解國會議題及財政預算。[注]Ben S. Bernanke，The Courage to Act：A Memoir of A Crisis and Its Aftermath，New York：W.W. Norton&Company，2015，p.116.美國新聞與商業(yè)頻道(CNBC)指出，鮑威爾上任后的頭六個月里，曾48次與國會議員會面或打電話，比他的前任耶倫與國會議員17次接觸的頻率高出許多。與此同時，行政機構的各政策制定部門也與美聯(lián)儲保持經常接觸和密切聯(lián)系?？偨y(tǒng)經濟顧問委員會的定期會晤，財政部的密切磋商，為政府與美聯(lián)儲協(xié)調貨幣財政政策提供了渠道。特朗普上任后，提名了兩名美聯(lián)儲理事，經由參議院投票確認通過，鞏固了其挑選官員在美聯(lián)儲的多數(shù)優(yōu)勢。白宮經濟委員會主任庫德洛表示，特朗普仍將繼續(xù)提名偏好推行寬松貨幣政策的人士填補美聯(lián)儲理事會的空缺職位。[注]Betsy Klein，“Larry Kudlow: White House Still Talking to Backup Fed Candidates，” CNN，April 2019，https://edition.cnn.com/2019/04/16/politics/cain-moore-kudlow-trump-federal-reserve/index.html.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)

第三，金融危機及其后果削弱了美聯(lián)儲獨立性存在的經濟基礎。原本美聯(lián)儲保持貨幣政策制定獨立性，為穩(wěn)定經濟和控制通貨膨脹作出貢獻。金融危機改變了經濟增長模式，帶來了持續(xù)的經濟停滯或平庸增長以及巨額政府債務積壓，削弱了美聯(lián)儲獨立性存在的經濟基礎。一方面，美聯(lián)儲治理通脹的緊迫性不斷下降。金融危機后，低增長和低通脹的陰影始終在各大主要經濟體間徘徊，近年來美國核心通脹率均在2%以下。勞動力市場兩極分化嚴重，中等收入崗位大幅減少，雇員談判能力降低，進而致使薪資水平增長緩慢，通脹持續(xù)低迷。另一方面，美聯(lián)儲始終面臨促進經濟增長、改善勞動力市場的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)央行的目標不得不突破。美國經濟雖已復蘇，但經濟增長率難以恢復至金融危機前水平，深陷平庸增長的陷阱。勞動力新增就業(yè)崗位低薪化趨勢明顯，勞動者缺乏謀求職位的動力，市場對勞動力資源配置效率不高。

同時，金融危機沖擊了美聯(lián)儲的政策工具箱。原有的政策工具失效，新的政策工具需要國會審批，必須與政府的經濟政策目標相協(xié)調，必然將美聯(lián)儲獨立性決策推向邊緣。美聯(lián)儲貨幣政策報告已多次重申，“金融危機以來，以傳統(tǒng)公開操作手段調節(jié)準備金規(guī)模來控制聯(lián)邦基金利率的宏觀調控手段已逐漸失效，聯(lián)邦基金利率對準備金調節(jié)的敏感度已降至歷史最低，因而美聯(lián)儲相繼創(chuàng)建一系列貨幣政策創(chuàng)新工具來直接調控市場的宏觀流動性?！盵注]Chair Janet L.Yellen，“The Federal Reserve’s Monetary Policy Toolkit：Past，Present，and Future，” August 2016，https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/yellen20160826a.htm.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)央行獨立性面臨的最大挑戰(zhàn)就是政策工具受到制約，依賴政府審批新工具。“這種依賴讓美聯(lián)儲面臨政治壓力時，在貨幣政策方面作出了讓步，作為對其他事項的支持的回報?！盵注]Stephen Slivinski，“The Evolution of Fed Independence，F(xiàn)all 2009，” Region Focus，pp. 6-7.與此同時，金融危機后，美聯(lián)儲的很多臨時性救市措施變?yōu)槌志眯源胧?，決定其獨立性持續(xù)淪陷。危機中，美聯(lián)儲由傳統(tǒng)的調節(jié)貨幣供應量和利率，轉向調節(jié)流動性。經濟復蘇后，調節(jié)流動性成為持久性措施。量化寬松造成的資產負債表也不會恢復至金融危機前規(guī)模，美聯(lián)儲預計其資產負債表將維持在2.4萬億～3.5萬億美元，遠高于金融危機前9830億美元。[注]The Federal Reserve，The Federal Reserve’s Balance Sheet，https://www.federalreserve.gov/monetarypolicy/bst_fedsbalancesheet.htm.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)

四、 美聯(lián)儲獨立性弱化的影響

展望未來，影響美聯(lián)儲獨立性的因素沒有減少，特朗普更是強化了這些因素。美聯(lián)儲獨立性弱化或成為長期現(xiàn)象，必將產生深遠影響。

第一，美聯(lián)儲貨幣政策更加不穩(wěn)定，產生諸多經濟風險。由于競選和執(zhí)政的驅動，政治家不太可能專注于長期經濟目標，而短期解決方案可能產生不良的長期后果。美聯(lián)儲獨立性削弱，意味著貨幣政策過于注重短期政府政策需求，而無法聚焦長期經濟目標。首先，在特朗普執(zhí)政的條件下，美聯(lián)儲貨幣政策趨于服務“美國優(yōu)先”，而非維護全球金融穩(wěn)定。在2018年9月的議息會議發(fā)布會上，鮑威爾稱美聯(lián)儲不能太擔心美國貨幣政策對新興市場的影響。他強調“一個強大的美國經濟會支持全世界的需求，當美國貨幣政策聚焦于本國經濟時，包括新興市場在內的諸多經濟都會受益。當前美國經濟處于或接近充分就業(yè)，利率又低，正是解決赤字問題的好時機”。這表明美聯(lián)儲貨幣政策制定將更具有明顯“內向性”，不再將世界經濟對其政策的反應作為考量的重要因素。其次，美聯(lián)儲貨幣政策可預測性會更低。美聯(lián)儲獨立性弱化，或導致貨幣政策隨著美國政治家的更迭而反復無常。從2019年1月開始，美聯(lián)儲每次議息會議后均增設記者會，打破了2011年伯南克開創(chuàng)的每季度末議息會議(3月、6月、9月、12月)召開記者會的慣例，更頻繁的市場溝通隱含著政策的不可預測性。亞特蘭大聯(lián)儲銀行行長拉斐爾·博斯蒂克認為，這樣做的目的是讓市場相信美聯(lián)儲可在任一次會議上作出政策變更。[注]Nick Timiraos，“Fed Weighs Wait and See Approach on Future Rate Increases，”The Wall Street Journal，December 2018，https://www.wsj.com/articles/restrained-inflation-reduces-urgency-for-quarterly-rate-increase-pattern-1544127856.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)如果美聯(lián)儲的獨立性受到政治目的的侵蝕，那么持有美元資產的全球投資者必須考慮美國政治局勢才能做投資決策，這將造成市場動蕩風險。再次，摻雜了政治因素的貨幣政策效果也會大打折扣。美聯(lián)儲缺乏進一步加息空間，意味著全球各大央行沒有足夠的彈藥抵御下一次經濟衰退的沖擊。在未來的衰退中，相比歐洲、日本等央行工具的匱乏，美聯(lián)儲是唯一一家擁有傳統(tǒng)工具的央行。美聯(lián)儲當前將聯(lián)邦基金利率提升至2.25%～2.5%的水平，但仍低于歷史平均水平，遠不及經濟危機前。龐大的資產負債表也讓美聯(lián)儲在應對未來的危機時背著沉重的包袱。

第二，美聯(lián)儲貨幣政策扭曲金融市場和勞動力市場，加劇美國社會的不平等與兩極分化。依賴貨幣政策促進經濟繁榮，見效快但難預測政策效力，造成金融市場和勞動力市場扭曲，使得收入差距擴大。若政府不愿推動困難的結構性改革，就會加劇社會兩極分化。首先，長時間維持寬松貨幣政策造成美國股市過度繁榮。多年來的零利率和量化寬松，讓市場中流動性泛濫，資金大量流入股市，助推連續(xù)多年的牛市。2016年美國51.9%的家庭持有股票，在最富1%家庭中，93.6%的家庭持有股票，平均持有的股票資產為140萬美元。相比之下，收入最低的50%家庭中，僅29.7%的家庭直接或間接持有股票，平均持有的股票資產約5.2萬美元。富裕家庭在多年牛市中獲得財富增長，而貧困家庭則很少獲益，美國的財富分配也因此變得越來越不平等。2016年最富1%家庭的收入在全美家庭總收入中所占比例達到創(chuàng)紀錄的23.8%，是1992年最低紀錄的約兩倍，而底層90%家庭的收入在全美家庭總收入中所占比例還不到一半，從1992年的逾60%降至49.7%。[注]Moritz Kuhn，Moritz Schularick and Ulrike I. Steins，“Income and Wealth Inequality in America, 1949-2016，” SSRN，p. 48.其次，貨幣政策扭曲勞動力市場。2008年金融危機以來，美聯(lián)儲救市措施主要目的是維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定，以華爾街為代表的金融業(yè)和以硅谷為代表的科技界獲得最多紅利。在經濟復蘇時期，寬松的貨幣政策推動股市高位運行，資源繼續(xù)向金融界和科技界聚集。這些行業(yè)技術門檻高，吸納就業(yè)有限。而美國經濟復蘇以來創(chuàng)造的就業(yè)工作崗位低薪化趨勢明顯，且以兼職居多，約有58%是低工資崗位，只有22%的人從事中等收入工作，20%的人從事高工資工作。增長最快的職位包括零售銷售人員、食品準備工人、勞工和貨運工人、服務員、個人和家庭護理助手等低薪、兼職工作。依賴貨幣政策促進經濟繁榮，實際上對勞動力市場造成扭曲，進一步加劇社會不平等和兩極分化，中產階級持續(xù)縮水。2015年美國低收入和高收入階層人口共1.213億，首次超過1.028億中產階級人口規(guī)模。[注]Kachhar Rakesh，Richard Fry and Molly Rohal，“America’s Shrinking Middle Class：A Close Look at Changes within Metropolitan Areas，” Pew Research Center，May 2016，https://www.pewsocialtrends.org/2016/05/11/americas-shrinking-middle-class-a-close-look-at-changes-within-metropolitan-areas/.(上網(wǎng)時間：2019年5月9日)上下階層之間的經濟差距鴻溝不斷拉大，地域分化趨勢也日益加劇，都將進一步制約美國長期經濟增長。

第三，美聯(lián)儲獨立性弱化以深刻的方式影響分權制衡體制。美聯(lián)儲成立之初，其獨立性正是出于分權制衡的需要得以確立。共和黨擔心政府權力過大會過度干預經濟，民主黨則憂慮建立私人銀行性質的中央銀行會集權于富人。在雙方制衡下，美聯(lián)儲建立了政府與私營部門雙重結構，包括華盛頓特區(qū)的聯(lián)邦儲備委員會和12家分布全國主要城市地區(qū)性聯(lián)邦儲蓄銀行的分權制衡決策機制，以確保獨立性。美聯(lián)儲獨立性的削弱意味著分權制衡的失效。盡管把權力分成多個部分，但美聯(lián)儲各個部門卻沒有相互控制，也沒能自我控制，不斷被迫或主動地讓渡權力。

當前反對美聯(lián)儲獨立的觀點不斷涌現(xiàn)，有的認為既然美聯(lián)儲官員并非民選，決策卻能影響每一個人，因此就應當配合民選政府，即貨幣政策必須配合政府的財政政策，以防止兩種政策交叉；有的則認為美聯(lián)儲政府和私營兩種性質兼而有之，就不能以私營性質去追求獨立性，其獨立性可能會鼓勵它追求狹隘的自身利益而非公共利益。這些觀點不斷瓦解著美聯(lián)儲獨立性的存在基礎和長久以來的信譽，也以深刻的方式沖擊和影響著美國分權制衡的政治體制。民眾不再就一套共同事實達成一致，政治變得更加兩極分化且效率低下。這也在世界范圍內帶來示范效應，影響波及到其他一些國家和地區(qū)的央行?！?/p>