李 巍 羅儀馥

[內(nèi)容提要] 中南半島對于中國的地緣政治戰(zhàn)略具有特殊而重要的意義，它是中國經(jīng)略東南亞乃至整個亞太地區(qū)的橋頭堡，是中國走向全球的戰(zhàn)略起點。2016年中國主導創(chuàng)建瀾湄合作機制，短期內(nèi)在制度建設、項目實施以及成員國關系建構等方面取得卓越成果。瀾湄合作的創(chuàng)建與迅速發(fā)展是以各成員國的強烈合作意愿為前提的，也得益于制度結構設計合理、地緣優(yōu)勢、成員國經(jīng)濟互補性強和社會文化相近等有利基礎。但另一方面，瀾湄合作的進一步發(fā)展面臨著來自中南半島內(nèi)部環(huán)境及域外力量在該地區(qū)的地緣政治競爭所帶來的諸多風險與挑戰(zhàn)。對此，中國應該在完善瀾湄合作的相關制度安排、拓寬合作領域與豐富合作內(nèi)容、協(xié)調域外力量并增加利益攸關方等方面做出更多努力。

中南半島擁有豐富的自然資源、低廉的勞動力成本以及強勁的經(jīng)濟增長勢頭，所處地理位置扼守東亞大陸與東南亞島國及大洋洲、印度洋與太平洋的交通要道，具有天然的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢和重要的地緣政治價值。[注]本文所討論的中南半島包括柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南五國，與湄公河流域國家完全重合，因此下文將混用“中南半島國家”與“湄公河國家”兩個概念；嚴格來說，馬來西亞西部以及新加坡在地理分布上也位于中南半島內(nèi)，但由于兩國的對外活動區(qū)域集中于海洋，通常被歸入東南亞海島國家之列，未被納為本文的分析對象。深入?yún)⑴c中南半島的經(jīng)濟合作，進而在東南亞地區(qū)乃至整個亞太經(jīng)濟圈中發(fā)揮更大影響，已成為世界各主要國家的一個重要的地緣經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。[注]Jenn-Jaw Soong, “The Political Economy of the GMS Development Between China and Southeast Asian Countries: Geo-Economy and Strategy Nexus,” Chinese Economy, Vol. 49, No. 6， 2016, pp. 442-455.在此背景下，中國政府積極聯(lián)合中南半島五國建立瀾湄合作機制(Lancang-Mekong Cooperation)。2016年3月23日，瀾湄合作首次領導人會議在海南三亞召開，標志著瀾湄合作正式啟動并形成初步的合作框架。成立至今僅三年，該機制已發(fā)展成為“‘一帶一路’進程中次區(qū)域合作的典范”，[注]王毅：“建設瀾湄國家命運共同體，開創(chuàng)區(qū)域合作美好未來”，《人民日報》，2018年3月23日。但這并不意味著瀾湄合作在推進過程中不存在風險。相反，隨著瀾湄國家交往的日益頻繁，各國之間的摩擦以及地區(qū)內(nèi)外潛在的危機將逐漸顯現(xiàn)?；诖?，本文旨在分析瀾湄合作機制得以成功創(chuàng)建的原因，總結該機制成立至今所取得的成果，解析其在推進過程中存在的風險，并就如何進一步促進瀾湄合作發(fā)展提出若干對策建議。

一、 瀾湄合作機制建立的原因

瀾湄合作機制的成功創(chuàng)建是作為制度倡議方的中國與作為參與方的中南半島五國基于各自的利益和戰(zhàn)略考量共同促成的結果。此外，瀾湄合作的高效發(fā)展還得益于該地區(qū)特有的一系列有利條件。

(一) 制度倡議國視角：中國對區(qū)域引領地位的追求。國際制度中的大國通過權力分配優(yōu)勢能夠部分地將該制度體系私有化，以實現(xiàn)其國家利益，這是大國愿意付出成本建設國際制度的重要動力。[注]李巍：《制度之戰(zhàn)：戰(zhàn)略競爭時代的中美關系》，社會科學文獻出版社，2017年，第65～66頁。作為瀾湄合作的首倡國，中國通過向其他五國提供非對稱的資金、技術和人力資源支持，引領推進瀾湄合作的創(chuàng)立與發(fā)展進程，實際上包含了中國加強與中南半島乃至東南亞地區(qū)諸國外交關系，提升自身在該地區(qū)引領地位的追求，[注]羅儀馥：“從大湄公河機制到瀾湄合作：中南半島上的國際制度競爭”，《外交評論》，2018年第6期，第119～156頁。具體目的體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，擴大投資與產(chǎn)能合作，增強中國經(jīng)濟輻射力。從國內(nèi)層面看，尋求擴大海外投資和產(chǎn)能合作是當前中國宏觀經(jīng)濟政策的一個重要方面。中南半島五國在基礎設施建設和工業(yè)化發(fā)展方面存在較大的需求缺口；與世界其他區(qū)域相比，該地區(qū)又具有與中國地理毗鄰、外交關系親密、經(jīng)濟基礎良好、社會文化環(huán)境友善等比較優(yōu)勢，可以成為中國尋求對外經(jīng)濟合作的突破口。在第17次中國-東盟(10+1)領導人會議上，中國國務院總理李克強在提出瀾湄合作倡議時也強調，要將中國部分優(yōu)質產(chǎn)能轉移到包括中南半島五國在內(nèi)的東盟國家。[注]“李克強：中國愿意把優(yōu)質過剩產(chǎn)能轉移到東盟國家”，http://news.ifeng.com/a/20141113/42464329_0.shtml.(上網(wǎng)時間：2018年4月6日)從國際層面看，擴大對中南半島國家的投資與產(chǎn)能合作可以有效增強中國在該地區(qū)的經(jīng)濟輻射力。中國在過去較長時期內(nèi)對中南半島的經(jīng)濟輻射能力相當有限。以對外直接投資(FDI)為例，2012年中國對五國的FDI占各國吸收外來FDI總量的比重尚不足7%，而同年日本的占比則高達40%?；诖?，倡導成立瀾湄合作一方面可以以提供制度保障與政策鼓勵的方式為中國企業(yè)“走出去”創(chuàng)造動力；另一方面，中國可以通過輸出國內(nèi)富余的資本和相對先進的技術與管理經(jīng)驗，加強中南半島國家與中國的經(jīng)濟聯(lián)系，在縮小雙方經(jīng)濟發(fā)展差距的同時，擴大中國在中南半島乃至整個東南亞地區(qū)的經(jīng)濟影響力。

第二，通過提供公共產(chǎn)品，樹立中國國際威望。目前中南半島上 “中國威脅論”仍甚囂塵上，主要原因之一是中國尚未能在該地區(qū)樹立起真正的大國威望，即中南半島國家出于對中國能力和行動的信服而自愿追隨中國。而國際威望主要來源于大國為其他國家提供公共產(chǎn)品的行為與由此形成的信譽。

在2013年10月召開的首次周邊外交工作座談會上，中國聲明將主動承擔周邊區(qū)域合作責任，明確提出“讓周邊國家得益于本國發(fā)展”。[注]“習近平在周邊外交工作座談會上發(fā)表重要講話”，2013年10月25日，http://politics.people.com.cn/n/2013/1025/c1024-23332318.html.(上網(wǎng)時間：2018年4月2日)瀾湄合作的成立可以視為對這一承諾的實踐。該機制將擴大中國為相關國家提供公共產(chǎn)品的渠道，直接惠及中南半島國家的經(jīng)濟與社會發(fā)展，有利于重塑各國民眾對中國的形象認知，進而在政府層面增進國家間的友好互信，使相關國家在國際事務上更加積極地支持中國。

第三，制定技術標準，培育共同市場。在現(xiàn)代國際關系中，爭奪技術標準的制定權是世界主要國家產(chǎn)業(yè)競爭的重要形式之一。湄公河五國的技術發(fā)展水平相對較低，目前尚不完全具備自主形成體系化的技術標準的條件。五國在瀾湄框架下開展與中國合作，接受中國的資助與技術援助，也就意味著沿用中國制定的一系列技術標準。從瀾湄合作的幾個前期項目的實踐來看，中國確實日益接近成為技術標準制定國的目標。中泰鐵路是泰國第一條標準軌高速鐵路，該鐵路的全部設計、監(jiān)理工作都由中方負責，并使用中國技術、標準和裝備；中方還推動在該地區(qū)建設北斗衛(wèi)星定位導航服務系統(tǒng)，并幫助柬埔寨等國發(fā)射通訊衛(wèi)星，嘗試在民生領域制定通訊系統(tǒng)的技術標準等。以瀾湄合作為契機，中南半島可以作為中國制定并推廣技術標準、培育共同市場的起點。

第四，傳播中國發(fā)展理念，提升國家軟實力。在瀾湄合作框架下，中國通過幫助湄公河國家進行產(chǎn)業(yè)升級、建設基礎設施等經(jīng)濟領域的合作，可以使各國更為切實地感受到中國的經(jīng)濟實力與多年來的發(fā)展成果，增強這些國家對中國發(fā)展道路的認同，提升中國的軟實力，進而為中國獲取區(qū)域領導地位奠定基礎。

(二)制度參與國視角：中南半島五國對區(qū)域公共物品的需求。在中南半島上的國際制度競爭異常激烈的背景下，作為瀾湄合作伙伴國的中南半島國家選擇積極參與由中國倡議的瀾湄合作，說明各國對該機制框架下的公共物品存在特殊需求，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，通過多邊合作框架穩(wěn)定獲得中國的經(jīng)濟支持。中南半島五國雖然自然資源豐富，但受限于開發(fā)能力與技術水平，資源優(yōu)勢無法較好地轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，尤其表現(xiàn)在基礎設施建設的整體滯后，其中交通運輸與能源開發(fā)是建設缺口最大、也是需求最為迫切的兩大領域。在瀾湄框架下，中國承諾在這些領域為中南半島提供物質支持(包括資金、技術等)。伴隨著基礎設施條件改善的是外來投資的增長，這是中南半島國家突破當前經(jīng)濟發(fā)展瓶頸的必要條件，也是它們積極支持瀾湄合作倡議的最主要原因。此外，中南半島五國在民生發(fā)展方面也存在對外來援助的較大需求。而瀾湄合作優(yōu)先發(fā)展民生項目，援助這些國家興建醫(yī)院與學校，或為其民眾提供醫(yī)療服務與職業(yè)培訓等，切實滿足了各國的相關需求。對于中南半島五國而言，以成員國的身份參與瀾湄合作可以搭乘中國經(jīng)濟快速發(fā)展的“便車”，享受中國提供的諸多物質性公共產(chǎn)品，而這些公共產(chǎn)品又是當前各國經(jīng)濟與社會發(fā)展所迫切需要的物質基礎，因此積極響應中國提出的瀾湄合作倡議是一種理性選擇。

第二，借助區(qū)域協(xié)調機構反向規(guī)范大國行為。國際制度的功能之一在于將大國的權力政治與國際行為限制在特定的規(guī)則框架內(nèi)，在一定程度上降低了大國行為的不確定性，從而為制度內(nèi)小國維護自身利益提供保障。中南半島五國積極參與瀾湄合作，在某種意義上正包含了這些國家應對中國實力崛起，反向驅使中國對中南半島的外交行為進一步規(guī)范化的利益考量與期望。從中南半島五國的角度看，在中國國力迅速崛起已成既定事實的背景下，這些國家參加由中國組建的瀾湄合作機制并在該框架下進行外交博弈，在一定程度上可以將中國對該地區(qū)的外交決策制度化、可預期化，爭取與中國在多邊對話中解決爭端和矛盾，增加其與中國進行相關議題談判的集體性籌碼，幫助五國更有效地爭取國家利益。

第三，借助多邊參與平臺改善本國的周邊環(huán)境。作為一個多邊參與平臺，瀾湄合作將為中南半島五國之間加強溝通、增進理解創(chuàng)造機會，也在某種程度上提高了各國在地區(qū)內(nèi)的存在感與話語權。以緬甸為例。無論是在國際社會上，還是在中南半島地區(qū)，該國長期處于相對邊緣的位置。在大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作(GMS)框架下，亞開行針對該區(qū)域的綜合性援助項目截至2015年12月共110個，其中對緬甸的國別項目共4個，遠低于越南的15個和柬埔寨與老撾的9個，也略低于中國的6個；由美國主導的“湄公河下游倡議”于2009年正式成立，而三年后緬甸才被正式納入該組織；緬甸還被排除在湄公河委員會(MRC)的成員國之外，在該機制中僅以對話伙伴國的角色存在。對于緬甸而言，被接納為瀾湄合作成員國，既代表了其他成員國對其作為一個正常國家的認可，也是該國改變其邊緣地位，增強在中南半島的存在感與話語權的重要契機。

第四，中南半島上原有國際制度的過剩與低效強化了相關國家對新機制的需求。中南半島存在明顯的“制度過?！爆F(xiàn)象，[注]關于“制度過剩”的解釋，詳細參見李?。骸皷|亞經(jīng)濟地區(qū)主義的終結？——制度過剩與經(jīng)濟整合的困境”，《當代亞太》，2011年第4期，第13頁。主要表現(xiàn)在國際制度數(shù)量繁多，但既有制度安排的績效不足。即使是在該地區(qū)存續(xù)時間較長、影響力相對較大的GMS與MRC也存在制度化水平較低、中南半島成員國在機制內(nèi)的決策自主權有限或資金供給不足等多個“短板”，難以滿足中南半島五國對于物質援助和制度性權力的日益增長的需求。在此背景下，這些國家轉而將其需求訴諸瀾湄合作這一新機制。

(三)瀾湄合作的有利條件與基礎。第一，瀾湄合作制度結構設計相對合理。一方面，瀾湄合作的制度成員國數(shù)量有限。按照集體行動的規(guī)律，小集團與大集團相比在提供集體物品方面一般具有運作效率更高、福利浪費更少的特點。[注][美]曼瑟爾·奧爾森著，陳郁、郭宇峰、李崇新譯：《集體行動的邏輯》，上海人民出版社，1995年，第19～28頁。目前瀾湄合作僅有六個成員國，在機制內(nèi)部的相關決策上更易于達成一致意見。更重要的是，由于成員數(shù)量較少，各國(尤其是中南半島五國)可以在瀾湄合作框架下的資源分配中獲得更大比重的福利，各國的利益與意見也能夠在更大程度上得到兼顧或重視，這有利于增強資源分配的效果，進而提高成員國參與瀾湄合作的積極性。

另一方面，制度內(nèi)部存在明確且積極的公共產(chǎn)品提供者。在集體行動中，成員國的“規(guī)模”也對集體物品的提供產(chǎn)生關鍵影響；部分國家在集體行動中獲益較大，因此即使它們不得不承擔全部成本，也愿意提供這種集體物品。[注][美]曼瑟爾·奧爾森著，陳郁、郭宇峰、李崇新譯：《集體行動的邏輯》，第29～30頁。在瀾湄合作中，中國的經(jīng)濟力量遠超其他成員國，同時具有承擔制度內(nèi)引領者角色的意愿，這在某種程度上減少了瀾湄合作的建設與運行阻力。事實上，瀾湄合作的順利籌建與迅速發(fā)展一直離不開中國的大力支持。迄今為止，中國主辦了第一屆領導人會議，在國內(nèi)成立圍繞瀾湄合作的水資源合作中心、環(huán)境合作中心、綜合執(zhí)法安全合作中心、全球湄公河研究中心四大機構，增強該機制在具體問題領域的專業(yè)性；出資設立瀾湄合作專項基金，用以援助成員國的經(jīng)濟社會建設；鼓勵中資企業(yè)向中南半島國家注資，分享中國的技術研發(fā)成果等。

第二，中國與中南半島五國存在“唇齒相依”的地緣關系。毗鄰的地理條件是中國加強與中南半島國家合作最為得天獨厚的優(yōu)勢。綿長的邊境線、緊鄰的國土與共享的河流為中國與中南半島各國實現(xiàn)交通運輸上的互聯(lián)互通提供了難得的便利條件。此外，國土相鄰、河流共享也意味著相關國家在邊境安全、水能開發(fā)與利用等方面休戚與共。一國內(nèi)的毒品販賣、人口非法流動、自然災害以及國內(nèi)社會動蕩的問題都極有可能擴散成為地區(qū)性問題，波及周邊國家的穩(wěn)定與發(fā)展，這使得各國不得不高度重視其他國家的經(jīng)濟社會狀況、政治局勢與對外關系，也促使各國在應對相關問題時更加主動地開展與其他國家的合作。

第三，中國與中南半島國家經(jīng)濟聯(lián)系密切互補。當前瀾湄六國分別處于不同的經(jīng)濟發(fā)展階段。與中南半島五國相比，目前中國總體經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，具體表現(xiàn)為人均GDP遠高于五國，工業(yè)增加值占GDP比重與總儲蓄占GDP比重都具有明顯的領先優(yōu)勢。這一經(jīng)濟發(fā)展差距可以轉化為中國與中南半島五國的經(jīng)濟互補性：一方面，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的中國具有成熟的工業(yè)化發(fā)展經(jīng)驗、較強的對外投資意愿和產(chǎn)業(yè)轉移的能力，而另一方面，經(jīng)濟發(fā)展總體較低的中南半島國家則在這些方面存在迫切的需求。

經(jīng)濟發(fā)展互補性強的另一個重要表現(xiàn)是中國與中南半島五國的貿(mào)易與投資關系日益深化。以2013年為例，中國成為柬埔寨、泰國和越南的第一大貿(mào)易伙伴國，也是老撾與緬甸的第二大貿(mào)易伙伴國。與此同時，中國正逐漸發(fā)展成為這些國家外來直接投資的主要來源國。2013年，中國是老撾的第一大FDI來源國，也是柬埔寨、緬甸、泰國的第二大FDI來源國以及越南的第五大來源國。密切的經(jīng)濟聯(lián)系為各國在瀾湄合作框架下進一步開展經(jīng)濟領域的合作打下堅實的基礎，自該機制建立以來，中國政府也一直致力于通過經(jīng)貿(mào)合作增強瀾湄合作的號召力與影響力。[注]“商務部：以經(jīng)貿(mào)合作擦亮瀾湄合作‘金字招牌’”，http://finance.people.com.cn/n1/2017/1216/c1004-29711130.html.(上網(wǎng)時間：2018年7月3日)

第四，中國與中南半島五國共享同源或親近的社會文化。六國同處佛教文化圈，各國在宗教信仰上有天然的親近性。歷史上，發(fā)端于先秦時期的朝貢制度實際上為古代中國與周邊國家提供了社會文化互動的重要平臺。通過朝貢制度，中國與包括中南半島五國在內(nèi)的周邊國家建立起一種實質的貿(mào)易關系，實現(xiàn)了物質上的流通；而中華理念、文化與思想也通過這些途徑在這些國家得到傳播。此外，東南亞是海外華僑華人最為集中的地區(qū)。[注]據(jù)估算，世界華僑華人中的70%～80%聚居于東南亞地區(qū)，泰國是中南半島上華僑華人最多的國家，2007年人數(shù)約為700萬，占泰國總人口比重高達11%，緬甸和越南次之，分別為250萬和140萬，柬埔寨和老撾華僑華人數(shù)量相對較少，各為70萬和28萬。詳細參見莊國土：“東南亞華僑華人數(shù)量的新估算”，《廈門大學學報》，2009年第3期，第64頁。華僑華人一直是其遷居國與中國民間交往的關鍵紐帶，華商在中國與中南半島國家的交往中還扮演著吸引中資進入中南半島的角色。[注]林珊：“中國—東盟經(jīng)濟合作與海外華人經(jīng)濟”，《亞太經(jīng)濟》，2003年第6期，第46～49頁；“海外華商企業(yè)角色轉變：吸引中資進入東南亞”，http://www.chinanews.com/hr/2014/11-07/6760822.shtml.(上網(wǎng)時間：2018年7月3日)盡管這一過程可能發(fā)生一些摩擦，但這種民間層面的深度關聯(lián)有助于敦促各方政府更為審慎地處理與彼此的關系，也可能成為各方選擇合作而非對立策略的動機。

二、瀾湄合作的成果與特點

瀾湄合作經(jīng)過三年的發(fā)展，如今已基本形成較為成熟的制度框架。在互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧五大優(yōu)先領域里的具體項目實施的效果逐漸顯現(xiàn)。此外，作為一個多邊合作平臺，瀾湄合作在增進中國與中南半島國家間關系上也發(fā)揮了積極作用。

(一)制度設計漸趨成熟。瀾湄合作的頂層對話機制以領導人會議為主，輔之以外長會議、外交高官會，再由各國的秘書處或協(xié)調機構負責機制內(nèi)的行政性事務及對上述會議相關決議的落實。[注]這種頂層對話機制在瀾湄合作成立不到兩年內(nèi)就已完全落實，相比較之下，GMS和MRC從創(chuàng)建機制到設立領導人會議制度化都花費了至少10年的時間，瀾湄合作制度建設的效率之高可見一斑。這種制度結構既提供了政府最高領導人的對話平臺，提升了瀾湄合作作為一種國際制度的層級及其在區(qū)域合作中的重要地位，又包含了召開頻率更高的外長與外交高官會議，確保各國能夠通過該機制開展密切的交流，增進對彼此的了解，還以專設秘書處作為日常行政機構，確保瀾湄合作的各項事務得到落實，由上而下形成一套嚴謹且相對完善的決策與執(zhí)行體系。

瀾湄合作在合作平臺的設計方面呈現(xiàn)出所涉議題廣泛、平臺類型多元的特點。目前針對特定議題領域的合作平臺包括聯(lián)合工作組會與合作中心兩大類，前者是以會議的形式存在，主要參會者是各國相關部委的官員及相關領域的從業(yè)者，主要作為各國政府就特定議題領域進行意見溝通和信息共享的渠道；后者為專業(yè)性更強的實體機構，其主要職責包括落實各層級會議達成的協(xié)定，同時為瀾湄合作的實際開展提供智力與人力支持。這兩類平臺相輔相成，共同推進瀾湄六國在具體議題領域合作的深化。

除了政府之間的常設性交流機制外，瀾湄合作還成立或舉辦了瀾滄江—湄公河文化論壇、環(huán)境合作圓桌對話、瀾湄次區(qū)域國家商品博覽會等非常設性交流平臺。這些平臺或活動的參與者甚至主辦方以民間個人或團體為主，是真正意義上的民間交流平臺，既填充與完善了瀾湄合作的制度架構，也有效促進了瀾湄國家間的“民心相通”。

(二)項目實施成效初顯。在瀾湄合作首次領導人會議上，中國提出在五年內(nèi)出資3億美元為湄公河五國中小型項目的建設運行提供支持。此外，中國還積極引進絲路基金和亞投行的資金，并設立了100億元人民幣優(yōu)惠貸款和100億美元信貸額度，用以支持瀾湄地區(qū)基礎設施建設和產(chǎn)能合作項目。[注]“李克強在瀾滄江-湄公河合作首次領導人會議上的講話”，瀾滄江-湄公河合作官網(wǎng)，2016年3月23日，http://www.lmcchina.org/zywj/t1511259.htm.(上網(wǎng)時間：2018年7月3日)豐富的資金來源是瀾湄合作項目得以順利開展的重要前提。

截至目前，瀾湄合作在第一次領導人會議上提出的45個早期收獲項目和第二次外長會議中方提出的13個倡議已取得實質進展。在瀾湄合作專項基金的支持下，中國已先后與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國分別簽署了兩輪項目協(xié)議，截至2019年3月已為百余個中小型項目提供資金支持。為適應中南半島各國國情的特殊性，在當前階段瀾湄合作所資助的項目以國別項目為主，區(qū)域項目(或多邊項目)為輔。

一方面，區(qū)域項目有效解決了中南半島的共同難題。作為一項區(qū)域性制度安排，瀾湄合作必須通過某些區(qū)域層面的項目把成員國聯(lián)結起來，這既有利于發(fā)揮規(guī)模效應以達成解決各國共同難題的目標，也能夠通過項目實踐增強該機制的多邊協(xié)調能力。目前，瀾湄合作主要在水資源與航運開發(fā)、科技教育與醫(yī)療衛(wèi)生領域推進區(qū)域項目的實施。水資源的分配矛盾與航運開發(fā)是瀾湄國家高度關注的熱點問題，也是這些國家利益的交匯點。自瀾湄合作啟動以來，以妥善解決水資源利用問題及提高六國的航運聯(lián)通水平為目的的區(qū)域項目開始進入規(guī)劃或落地實施階段。中南半島五國在科技教育領域的發(fā)展水平相對較低，這是阻礙各國經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵因素之一，提高本國的科教水平也因此成為這些國家的共同利益所在。瀾湄合作框架下的一些區(qū)域項目則針對性地為各國提供了豐富的科教發(fā)展資源。此外，這些國家在醫(yī)療衛(wèi)生領域同樣面臨資源供不應求的難題，而在區(qū)域層面開展醫(yī)療衛(wèi)生項目(如“湄公河光明行”等)也成為瀾湄合作的特色成果之一，有效推動了瀾湄國家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

另一方面，國別項目精準對應了各國的現(xiàn)實需求。除了在經(jīng)濟發(fā)展水平方面具有共性外，由于瀾湄國家的自然條件、歷史基礎、政治制度等各有特征，當前各國對瀾湄合作的訴求存在一定的差異?；诖耍瑸戜睾献髦械捻椖窟x擇和安排兼顧了湄公河國家的不同需求，導致在各國重點推進的項目類型各有所異。

目前瀾湄合作下的柬埔寨項目在數(shù)量上領先于中南半島其余四國，項目類型也更為多樣化，包括交通設施建設、能源開發(fā)、通信與互聯(lián)網(wǎng)設施建設、經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建造與運營等。 而在老撾推進的項目數(shù)量以能源開發(fā)工程居首位，迄今中國在瀾湄框架下對該國投資了多座水電站和輸電線路或電網(wǎng)等配套設施。此外，中老鐵路也是瀾湄合作的重點項目之一，將使老撾實現(xiàn)從“陸鎖國”到“陸聯(lián)國”的轉變。

緬甸項目在數(shù)量上并不突出，但在中緬兩國乃至國際社會上卻不乏影響力，其中以中緬油氣管道最為突出。中緬油氣管道是瀾湄合作在緬甸開展的最大能源項目。該項目既能將緬甸的資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟實力，也使中國紓解了只能通過馬六甲海峽輸入石油天然氣的困境，對雙方的經(jīng)濟發(fā)展與能源安全具有重要的戰(zhàn)略意義。

作為一個新型工業(yè)化國家，泰國經(jīng)濟實力在中南半島上居首位，因此對于瀾湄合作所提供的物質性資源的需求相對較小。瀾湄合作框架下的泰國項目在數(shù)量上遠遠少于在其余四國實施的國別項目，但總體質量較高。目前較有影響力的項目是中泰鐵路和泰中羅勇工業(yè)園。中泰鐵路是泰國第一條標準軌高速鐵路，也是建設泛亞鐵路和實現(xiàn)中國與中南半島互聯(lián)互通的重要環(huán)節(jié)，該項目已成為中國高鐵“走出去”的重要標志。泰中羅勇工業(yè)園是2006年由中國華立集團與泰國安美德集團在泰國合作開發(fā)的面向中國投資者的現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)。[注]“園區(qū)簡介”，http://www.sinothaizone.com/about.php?cid=13.(上網(wǎng)時間：2018年7月8日)在瀾湄合作啟動以后，該項目又被列入合作示范項目的名單，成為提高中泰兩國產(chǎn)能合作水平的重要力量。

與泰國相似，瀾湄合作框架下的越南項目也比較少，其中成效最突出、影響最大的當屬工業(yè)園。截至目前，中國在越南建立了五個主要的工業(yè)園區(qū)，其中龍江工業(yè)園建設最為成熟。

(三)多方關系日漸深化。瀾湄合作的另一大成果表現(xiàn)為瀾湄國家之間合作關系的深化。在經(jīng)濟領域，自瀾湄合作啟動以來，六國的貿(mào)易、投資聯(lián)系日益增強。2017年，中國同湄公河五國貿(mào)易總額達1818億美元，同比增長18%；2016年中國累計對湄公河五國直接投資超過34億美元，同比增長率高達85%，雖然2017年的投資略有回落，[注]從國別數(shù)據(jù)來看，2017年中國對中南半島國家總投資的回落主要緣于對泰國和越南投資的下降，而中國對其余三國的投資都有所增加。從總體發(fā)展趨勢來看，2016～2017年中國對外直接投資總額也下降近30%，其主要原因在于非理性對外投資得到切實有效的遏制，中國對泰、越直接投資額的下降也與此有關。詳見中華人民共和國商務部：《2017年我國對外非金融類直接投資簡明統(tǒng)計》，2018年1月16日，http://hzs.mofcom.gov.cn/article/date/201801/20180102699454.shtml.(上網(wǎng)時間：2018年7月28日)但仍維持在33.4億美元的額度上。貿(mào)易額與投資額的增長意味著中國與湄公河五國的經(jīng)濟相互依賴程度加深，雙方都將日益重視彼此在本國經(jīng)濟發(fā)展中的作用。

在政治領域，以瀾湄合作為契機，近三年來瀾湄國家的政府間交流日益頻繁化，友好程度也有所提高，這主要表現(xiàn)在高層互訪更為頻繁，政策協(xié)調效果有所增強等。一是據(jù)不完全統(tǒng)計，從2016年4月至2018年6月，瀾湄六國之間的高層互訪次數(shù)多達20余次，其中近一半為中國與中南半島國家間的互訪。二是瀾湄國家的關鍵矛盾之一是水資源的分配。但自瀾湄合作倡議提出以來，圍繞該問題的矛盾得到一定程度的緩解，通過“放水外交”，[注]劉稚主編：《瀾滄江-湄公河合作發(fā)展報告(2017)》，社會科學文獻出版社，2018年，第14頁。在各國建立相互理解、互幫互助的關系逐漸由口號轉變?yōu)樾袆?。此外，近年來中國先后與越南、泰國、柬埔寨等國確立了戰(zhàn)略對接目標，即中國的“一帶一路”倡議、“中國制造2025”、“十三五”規(guī)劃等與越南的“兩廊一圈”，泰國的“泰國4.0”、“東部經(jīng)濟走廊”，以及柬埔寨的國家發(fā)展戰(zhàn)略、“2015-2025工業(yè)發(fā)展計劃”等，有效增強了相關國家在政策戰(zhàn)略上的協(xié)調性。

在社會文化領域，瀾湄國家之間的民間往來更為頻繁，民心相通水平也明顯提升。一方面，在瀾湄合作框架下的諸多由中國高校與教育機構組織的培訓與學習活動(如成立瀾湄國際職業(yè)學院等)得到湄公河國家民眾的積極參與與反饋。另一方面，瀾湄國家間的旅游互訪規(guī)模不斷擴大。2016年以來中國赴中南半島各國旅游的人數(shù)都有所增加，其中赴泰旅客人數(shù)最多，2017年已達980萬人次。[注]“民心相通 命運與共(權威論壇)——二〇一八瀾滄江-湄公河合作媒體峰會發(fā)言摘編”，http://world.people.com.cn/n1/2018/0706/c1002-30129690.html.(上網(wǎng)時間：2018年7月8日)旅游不僅是文化傳播與交流的途徑，也是增進民間理解與友誼的重要方式，目前已逐漸發(fā)展成為瀾湄人文交流最活躍的推動力之一。

三、瀾湄合作面臨的風險與挑戰(zhàn)

自成立至今，瀾湄合作已取得顯著成效，但要推動瀾湄合作的進一步發(fā)展，擴大該機制的影響力，可能或已經(jīng)面臨不少風險與挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在中南半島內(nèi)部的經(jīng)濟、政治、外交與社會文化風險，以及域外大國介入所帶來的地緣競爭挑戰(zhàn)兩大方面。

(一)中南半島的內(nèi)部風險。在經(jīng)濟方面，中南半島國家普遍存在發(fā)展不成熟與法制不完善的問題。中南半島多數(shù)國家處于較低的經(jīng)濟發(fā)展階段，這對于瀾湄合作而言既是一種機遇，也是潛在的風險。經(jīng)濟發(fā)展較為落后表現(xiàn)為配套基礎設施不完善、勞動力受教育水平較低、社會生產(chǎn)率低下、市場容量小等，這可能導致這些國家的生產(chǎn)活動在上下游產(chǎn)業(yè)合作中難以達到中方或世界較高的質量要求，增加了投資方評估生產(chǎn)成本與收益的難度。此外，盡管近年來中南半島國家的總體GDP增長率較為可觀，但其他宏觀經(jīng)濟指標，如通貨膨脹率、公共債務等的變化趨勢則難以把握，成為經(jīng)濟發(fā)展不穩(wěn)定性的根源，也增加了外來投資成本與收益的不確定性。

中南半島國家經(jīng)濟發(fā)展水平較低與經(jīng)濟領域的法制建設不完善是一個問題的兩個方面，二者互為因果。在中南半島國家，主要表現(xiàn)在金融體系建設較為落后，金融部門、融資模式與監(jiān)管體制這三大重要的組成部分發(fā)展尚不成熟，經(jīng)濟發(fā)展高度依賴國際投資，因此各國無法抵抗較強國際經(jīng)濟波動，外匯市場和實體經(jīng)濟市場易受國際金融環(huán)境的影響。

在政治領域，中南半島部分國家的政府治理能力相對較低，個別國家政權更迭的不確定性較大。首先，中南半島五國基本都存在不同程度的政治腐敗問題。[注]根據(jù)透明國際(Transparency International)2017年全球清廉指數(shù)的排名，柬埔寨21分，排名161；老撾29分，排名135；緬甸30分，排名130；泰國37分，排名96；越南35分，排名107；五國均處于腐敗“較為嚴重”和“極端嚴重”的區(qū)間內(nèi)，遠低于世界平均分43分，排名居世界末位。詳見Transparency International：Corruption Perceptions Index 2017，2018年2月21日，https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2017.(上網(wǎng)時間：2018年5月28日)當政治腐敗問題與黨派斗爭掛鉤時，涉及外來投資的大項目往往成為反對黨或新上位政黨謀求利益、鞏固權力的籌碼，這又進一步增加了項目投資方或實施方的負擔。以中泰鐵路為例，在英拉政府被顛覆后，英拉被指控在大米案中犯有瀆職罪和縱容腐敗罪，最終導致中泰鐵路項目進程被迫中斷。此后雖然中方與新政府開展新一輪談判并取得成功，但也意味著在該項目中中方在實施前期付出的時間與物質成本比預期成本多出了一倍。

政府治理水平低的另一個直接結果是社會治安紊亂，這一問題在中南半島五國中普遍存在。金三角地區(qū)(緬甸、老撾、泰國的交界地帶)是毒品貿(mào)易、人口販賣、偷渡、走私、非法賭博等犯罪行為的集中地，也是整個中南半島社會治安的隱患，隨時威脅著外來投資者的生命財產(chǎn)安全。這些問題并非無法根治，相反主要源于相關政府的治理不力。

此外，中南半島五國中，除了越南與老撾政權較為穩(wěn)定外，緬甸、泰國與柬埔寨都不同程度地存在政權非正常更迭的風險。

在對外關系方面，瀾湄國家之間的多組外交關系存在著歷史恩怨、領土爭端與現(xiàn)實利益對立等潛在隱患，導致瀾湄合作成員國關系的預期不穩(wěn)定。南海爭端是橫亙于中國與東南亞國家間的一顆“不定時炸彈”，在中國與中南半島國家的關系中，中越關系受此影響最為明顯。瀾湄合作機制建立以來，雖然中越兩國未曾因為南海爭端而發(fā)生關系嚴重惡化的情況，但在爭端得到根本解決以前，中越關系可能無法長期趨穩(wěn)。2018年3月，越南先后與印度、孟加拉國、新西蘭、澳大利亞、韓國、印度尼西亞、法國發(fā)表聯(lián)合聲明，都談及了南海問題，就在某種意義上釋放了該國對南海問題的高度關注，而中國也無法在領土主權問題上作出讓步，這意味著當前中越友好關系的不確定性較強，瀾湄合作框架下的中資項目隨時可能面臨中越關系惡化所帶來的停工風險。

此外，歷史上的越南曾侵略過柬埔寨，現(xiàn)實中又與柬埔寨存在一些島嶼與陸地領土之爭，因此柬埔寨政府與普通民眾對越南仍存有反感情緒。20 世紀80 年代以來，泰國與越南多次發(fā)生漁業(yè)糾紛，其漁船經(jīng)常遭受越南的扣押。這些小沖突也成為中南半島五國外交關系的不和諧因素，雖然不會從根本上動搖瀾湄合作的基礎，但可能在一定程度上制約瀾湄合作的深入發(fā)展。

在社會文化領域，中國與中南半島國家之間價值觀念的沖突，以及各國內(nèi)部的民族主義情緒是瀾湄合作的潛在風險。瀾湄合作框架下的諸多項目都與中南半島當?shù)孛癖姶嬖谥苯拥膶雨P系，這意味著各國民眾文化價值觀的碰撞不可避免。雖然中國與中南半島國家文化根源相近，總體上具有一定的相似性，但由于國家經(jīng)濟發(fā)展階段存在差異，而且各國接受外來文化熏陶的方式與程度不同，中國項目投資方與當?shù)孛癖娫谌粘Ｏ嗵幹幸部赡艹霈F(xiàn)文化價值觀念的沖突。

中南半島五國的國內(nèi)社會都不同程度地受到民族主義情緒的影響，這也是阻礙瀾湄合作進一步深化的重要因素。東南亞地區(qū)自16世紀起就遭遇西方殖民者入侵，冷戰(zhàn)期間又處在美蘇競爭的漩渦中，這種經(jīng)歷增強了相關國家民眾的民族榮辱感，尤其在對外交往中，這些國家的民眾更傾向于將現(xiàn)實的利益沖突上升到國家與民族的生存榮辱，從而萌生偏激的民族主義情緒。此前的緬甸密松水電站和萊比塘銅礦抗議示威，越南的“5·13反華暴亂”等事件與相關國家民眾偏激的民族主義情緒不無關系。

(二)域外大國政治競爭的風險。自20世紀90年代以來，包括中國在內(nèi)，各種域外力量在中南半島倡議或支持創(chuàng)建了不同的國際制度，這是有關國家在該地區(qū)進行政治競爭的主要表現(xiàn)之一。瀾湄合作機制作為中南半島上的國際制度的“后來者”，在擴大自身影響力的過程中勢必受到由其他國家及其主導的國際制度的擠壓。目前，中國強化瀾湄合作主要面臨來自日本、美國、東盟和印度四股力量的競爭壓力。

第一，日本通過GMS的先發(fā)優(yōu)勢壓縮瀾湄合作的發(fā)展空間。20世紀90年代以來，以建設GMS為契機，日本對中南半島地區(qū)給予了高度的政策關注與實質援助，使其在中南半島的政治經(jīng)濟影響力與日俱增。日本對中國的崛起持警惕態(tài)度，因此隨著瀾湄合作的發(fā)展，日本可能采取更強勢的外交政策防止中國在該地區(qū)“一家獨大”。此前，日本希望GMS將中國(主要是云南和廣西省份)排除在外，建立僅包括中南半島五國的合作機制，[注]Keokam Kraisoraphong, “China, Japan, and the Great Mekong Basin: A Southeast Asian Perspective,” in Peng Er Lam ed.,China-Japan Relations in the 21st Century, New York: Palgrave Macmillan, 2017, p. 195.但該提議由于與成員國的利益不符，一直以來都未能得到實現(xiàn)。在瀾湄合作籌備期間及成立之后，日本作出了一系列反應：先是煽動輿論，評論瀾湄合作機制是中國爭奪“水霸權”的步驟，后又提出將在3年內(nèi)向湄公河國家提供7500億日元(約合374億元人民幣)的官方發(fā)展援助，[注]“China’s Water Hegemony,” Japan Times: http://www.japantimes.co.jp/opinion/2016/05/02/commentary/world-commentary/chinaswater-hegemony/#.WKlHLNxWFLo; “Japan Seeks to Boost Role in ASEAN, Challenge China’s Growing Influence,” VOA News， https://www.voanews.com/a/japan-seeks-to-boost-asen-role-challenge-china-influence/3318097.html.(上網(wǎng)時間：2018年7月8日)以期抵消中國主導的瀾湄合作機制在中南半島的影響力。

第二，美國將南海爭端作為遏制中國的籌碼。美國持續(xù)在南海爭端上作文章，并試圖以此離間中國與中南半島相關國家之間的關系。2018年以來，美國不僅在輿論上造謠“中國試圖在亞洲謀取霸權并正在推動南海軍事化”，[注]“中方批美炒作南海問題：有種‘賊喊捉賊’的滑稽”，http://news.ifeng.com/a/20180602/58550688_0.shtml.(上網(wǎng)時間：2018年7月7日)引發(fā)有關國家的恐慌心理，而且強化與東盟國家尤其是越南的軍事關系，具體舉措包括贈送軍艦、美國軍艦外訪、聯(lián)合軍演等。南海爭端本是瀾湄合作進一步發(fā)展的潛在阻礙之一，中美在中南半島或東南亞地區(qū)的地緣政治競爭更加劇了爭端局勢的不確定性。如何應對美國在中南半島對中國的遏制將是瀾湄合作未來發(fā)展需要解決的難題之一。

第三，東盟警惕中國在東南亞區(qū)域合作中主導作用的增強。從東盟的視角看，中國主導建立瀾湄合作，向中南半島五國傾斜性地提供資源，理論上將在一定程度上削弱東盟作為一個區(qū)域組織的整體性，會對東盟產(chǎn)生分化效應。不僅如此，瀾湄合作也被認為動搖了東盟在東南亞地區(qū)與大國開展外交活動的權威性地位，這可能引發(fā)東盟對瀾湄合作的顧慮。隨著瀾湄合作影響力的擴大以及中國在中南半島次區(qū)域合作中地位的提升，東盟可能產(chǎn)生警惕心理。一直以來，東盟通過“大國平衡”戰(zhàn)略巧妙地維持美國、日本和中國在東南亞的“均勢”地位的一系列政策與行動，足以證明東盟并不希望中國成為東南亞區(qū)域合作占據(jù)絕對的優(yōu)勢地位。因此，瀾湄合作的未來發(fā)展可能還將面臨來自東盟的間接阻撓——不直接反對瀾湄合作及中國在其中的引領地位，而是通過支持日本、美國擴大其在東南亞的影響力，并以此遏制中國通過瀾湄合作提升其在區(qū)域內(nèi)政治地位的行為。

第四，印度通過“東向行動”政策稀釋中國影響力。2014年，剛上任印度總理的莫迪在第12屆印度—東盟峰會上提出“東向行動”政策(Act East Policy)，該政策是對“東向”政策的繼承與升級，[注]1991年，時任印度總理的拉奧提出“東向”政策(Look East policy)，旨在通過加強與東盟成員國的關系，保障印度在孟加拉灣的地緣戰(zhàn)略利益，同時抑制中國在東南亞地區(qū)影響力的崛起。印度領導人更加直言不諱地表達這一政策所包含著的“大國平衡”含義。在具體行動上，2016年以來印度采取了拉攏包括中南半島五國在內(nèi)的東盟國家的多項舉措，包括啟動加拉丹多模式交通運輸項目，其中最重要的舉動為斥巨資修建印緬泰三邊高速公路；邀請東盟國家參觀印度的閱兵；在南海有爭議的海域與越南合作勘探開采石油等，在擴大印度在東南亞地區(qū)經(jīng)濟與政治影響力的同時，稀釋中國在該地區(qū)的既有優(yōu)勢。

四、結論與建議

作為瀾湄合作的首倡國，中國在解決或應對該機制的問題與風險、推動瀾湄國家務實深化合作上負有更大的責任，也具有更強烈的訴求。為了促進瀾湄合作的進一步發(fā)展，中國政府應該恰當利用該機制的既有優(yōu)勢和有利條件，不斷擴大瀾湄合作的影響力；同時對當前面臨的諸多問題與風險有清楚的認知，作好充分的應對準備。具體而言，可以在以下四個方面推進瀾湄合作：

第一，進一步完善瀾湄合作的相關制度安排。深度的國際合作需要完善的制度安排。盡管瀾湄合作的制度建設在短時間內(nèi)已取得諸多重要成就，但從長遠看，該合作機制在制度建設上還存在諸多進一步完善的空間，具體可以在以下幾個方面進行加強：建立瀾湄合作工商峰會、建立更加完善的部長級磋商渠道、建立瀾湄爭端解決機制和風險預警系統(tǒng)，以及建立瀾湄合作項目事后評估機制等。

第二，拓寬合作領域，豐富合作內(nèi)容。截至目前，瀾湄合作在互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧領域已取得實質性進展，但要最終發(fā)展成為全方位的區(qū)域一體化合作機制，瀾湄合作不能局限于現(xiàn)有的領域，而要彌補其在金融、執(zhí)法領域上的短板，同時進一步開拓社會民生領域的合作，具體而言包括創(chuàng)建瀾湄金融合作體系，提高合作穩(wěn)定性；加強執(zhí)法合作與治安信息共享，維護社會穩(wěn)定；在項目實施方面，適當增加民生項目的數(shù)量與比重等。

第三，協(xié)調域外力量，增加利益攸關方。中國可以尋找中國與以東盟為代表的域外力量的利益交匯點，以共同利益為基礎尋求雙方在中南半島上合作的可能性；同時創(chuàng)新制度形式，比如邀請亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎設施投資銀行、世界銀行、東亞宏觀經(jīng)濟研究辦公室等國際組織作為觀察員參與瀾湄合作領導人會議及其他高級別會議，增加利益攸關方，擴大瀾湄合作的開放性，以緩解外界疑慮?！?/p>