住房公積金的屬性爭論與再思考
2019-11-12 11:21陳峰
陳 峰
一、問題的提出
住房公積金制度存續(xù)的關(guān)鍵之一是資金籌集的可持續(xù)性。要實(shí)現(xiàn)資金的可持續(xù)性，籌集資金的制度安排不僅需要合法，還需合理，即持續(xù)資金繳存具有厚實(shí)的法理基礎(chǔ)。當(dāng)前，企業(yè)及其職工繳交公積金是資金籌集的唯一途徑，是一種強(qiáng)制性的制度安排，國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《住房公積金管理?xiàng)l例》確立了制度的合法性。然而，隨著制度運(yùn)行的深入，制度運(yùn)行日益偏離大眾預(yù)期，尤其是繳交環(huán)節(jié)的公平性問題日益突出，使得制度正逐步喪失其存續(xù)的法理基礎(chǔ)，人們紛紛質(zhì)疑制度存續(xù)的合理性與強(qiáng)制性，廢棄的呼聲日益高漲。公積金作為強(qiáng)制性制度，其主體為國家或政府，強(qiáng)制的對象為企業(yè)和職工，公積金則為強(qiáng)制的具體媒介。國家強(qiáng)制企業(yè)和職工繳交住房公積金是否具有法理基礎(chǔ)，不僅需要明確國家干預(yù)市場微觀主體的邊界范圍，更為重要的是，應(yīng)厘清強(qiáng)制對象與強(qiáng)制媒介的屬性關(guān)系，是否滿足國家干預(yù)的前提。因此，應(yīng)在國家干預(yù)的邊界范圍內(nèi)，思考住房公積金與企業(yè)及職工之間的屬性關(guān)系，即住房公積金的屬性定位問題，這關(guān)系到制度資金來源及其可持續(xù)性，涉及制度存廢這一根本性問題。
住房公積金的屬性探討，可追溯至20世紀(jì)90年代住房公積金制度在全國全面推廣的階段。這一時期，基于資金的來源視角，業(yè)界認(rèn)為無論是職工繳交部分還是單位配繳部分，都是財(cái)政分配的結(jié)果，具有明顯的財(cái)政屬性；隨著住房制度改革的推進(jìn)，企業(yè)成為獨(dú)立自主自負(fù)盈虧的繳交實(shí)體，個體也自主參與到勞動力市場競爭，上述觀點(diǎn)對個體與企業(yè)的繳交部分因不具有解釋力而被大部分人所拋棄。然而，公積金繳存主體大部分為國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)職工，使得公積金財(cái)政屬性的觀點(diǎn)依然是部分業(yè)界人士所持有的典型代表觀點(diǎn)，尤其認(rèn)為公積金增值部分應(yīng)為政府財(cái)政所有。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與推進(jìn)，住房公積金的屬性問題并未得到解決，且在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，爭論將另一主體——住房公積金管理中心納入到討論的視野中而產(chǎn)生了分化，爭論主要從兩個方面加以展開。一方面，是住房公積金管理中心歸集的集合態(tài)公積金屬性的探討。顯然，歸集資金與管理中心之間的屬性問題，在本質(zhì)上是以公積金為媒介，反映的是公積金管理中心與繳交人群之間的關(guān)系，從根源上看是公積金管理中心的屬性與定位問題，直接決定著住房公積金管理體制定位的問題。另一方面，是職工個體所擁有的住房公積金的屬性探討。職工與單位繳交的公積金都為職工個人所有，在法律上的屬性已明確；但從資金來源角度或從勞動法視角看，公積金，尤其是單位繳交的部分，是否具有職工工資屬性，還是類似于企業(yè)單位繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)，具有社會福利屬性，抑或是單位給予職工的集體福利？各人有各人的觀點(diǎn)，并未達(dá)成一致，這也成為當(dāng)前住房公積金制度改革中的重要障礙之一。
由此可見，住房公積金屬性爭議從兩個方面加以展開，前一爭論實(shí)質(zhì)是以公積金為媒介的公積金管理中心的屬性與定位問題研究，我們將另外撰文進(jìn)行探討。從資金來源屬性探討公積金定位，直接涉及制度的公平性以及強(qiáng)制的合理性問題，進(jìn)而關(guān)系到制度資金籌集的可持續(xù)性等根本性問題。因此，本文首先對住房公積金的基本屬性爭論進(jìn)行深入剖析，然后對住房公積金屬性再定位進(jìn)行深入探討，最后在基本屬性定位的視角下探討強(qiáng)制繳交參數(shù)的變革方向，以期促進(jìn)制度資金籌集的可持續(xù)性。
二、住房公積金的屬性爭論與困境
住房公積金由兩個部分組成，一是職工繳納的住房公積金，二是職工所在單位為職工繳納的住房公積金，兩者共同屬于職工個人所有。從《物權(quán)法》的角度看，職工個人繳納部分和單位繳交部分都?xì)w職工個人所有，個人享有住房公積金所有權(quán)的法律屬性是確定的。從《勞動合同法》的視角看，職工繳納的部分為職工工資，屬性也無爭議；但在勞動法視角下，單位繳交部分的法律屬性并未確定，成為各界爭議的焦點(diǎn)。
(一)工資屬性說與困境
住房公積金單位繳交部分是職工工資的屬性說，是住房公積金屬性說的主流觀點(diǎn)。其支持的主要依據(jù)包含如下幾個方面。第一，從住房分配制度改革的歷程論證住房公積金具有工資屬性。1994年國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》第四條規(guī)定，“企業(yè)為職工繳納的住房公積金，從企業(yè)提取的住房折舊和其他劃轉(zhuǎn)資金中解決，不足部分經(jīng)財(cái)政部門核定，在成本、費(fèi)用中列支”。由此可見，單位配比繳存部分是原來被壓制的低工資，職工所失去的住房消費(fèi)能力的返還與補(bǔ)償, 其來源于原先住房實(shí)物分配的資金，僅僅在形態(tài)上從實(shí)物轉(zhuǎn)化為貨幣，本質(zhì)上具有工資屬性。(曾筱清和翟彥杰，2006)第二，立足于馬克思勞動力價(jià)值的住房工資理論為住房公積金的工資屬性說奠定了較為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。馬克思主義勞動力價(jià)值論認(rèn)為，勞動力價(jià)值由三個部分組成：一是維持勞動者自我生存所需生活資料的價(jià)值；二是勞動者撫養(yǎng)后代所需生活資料的價(jià)值；三是勞動者接受教育和培訓(xùn)所需的費(fèi)用等。住房既是勞動者自身生存必不可少的生活資料，也是其繁衍后代所必不可少的生活資料。由此可見，住房費(fèi)用是勞動力價(jià)值的必然構(gòu)成部分；職工工資的住房消費(fèi)部分，就是在歷史條件下，由原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的住房實(shí)物分配形式，轉(zhuǎn)變?yōu)槁毠ぜ捌鋯挝粸槁毠€人繳納的住房公共積累基金形態(tài)，即住房公積金是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下勞動力價(jià)值的必要組成部分，是個人工資的強(qiáng)制扣除與強(qiáng)制積累。(朱婷，2012)第三，部分地方法規(guī)也直接認(rèn)可了公積金的工資屬性。盡管在1991—2002年之間，以1991年《上海市住房公積金暫行辦法》和1999年《住房公積金管理?xiàng)l例》(2002年修訂)為代表的法規(guī)條例，中央和地方政府層面對住房公積金的屬性問題采取了模糊化的方式進(jìn)行處理，但1997年浙江省頒布的《住房公積金條例》第三條規(guī)定“職工個人繳存和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工工資性質(zhì)，歸職工個人所有”，表明在部分地方的法規(guī)層面認(rèn)可了住房公積金的工資屬性。
然而，公積金作為住房制度改革歷程中的一個組成部分，隨著住房制度改革的完成，公積金工資屬性問題不得不面臨如下基本困境：
第一，隨著住房分配由實(shí)物分配向貨幣分配的成功轉(zhuǎn)換，住房工資已納入職工的貨幣工資中，制度強(qiáng)制性面臨質(zhì)疑。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建成意味著，產(chǎn)品價(jià)格與生產(chǎn)要素價(jià)格由市場機(jī)制決定；住房或勞動力，作為產(chǎn)品或生產(chǎn)要素中的一種，必然也由市場機(jī)制中的價(jià)值規(guī)律和供求機(jī)制決定。在這樣的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，企業(yè)單位向其職工支付的貨幣工資就是勞動力工資，職工的勞動力工資使其能自主進(jìn)入到市場，通過市場滿足其各種消費(fèi)，包括住房，即無需將工資區(qū)分為住房工資、食品工資……市場分配住房等各類生活資料的機(jī)制業(yè)已形成。此時，企業(yè)已不再需要為職工繳存公積金，住房消費(fèi)已包含于其支付給職工的工資中，在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下論述單位繳交的公積金部分具有工資屬性已毫無意義。因此，在市場經(jīng)濟(jì)體制下堅(jiān)持住房公積金的工資屬性，實(shí)質(zhì)上是否定國家強(qiáng)制企業(yè)單位繳交公積金的合理性。由此而論，住房公積金已實(shí)現(xiàn)了職工住房的實(shí)物分配體制向貨幣化分配體制的成功轉(zhuǎn)換，制度已完成其歷史使命，沒有繼續(xù)存在的必要(周威、葉劍平，2009)。
第二，在假定強(qiáng)制繳存合理的前提下，現(xiàn)實(shí)情形下企業(yè)繳存公積金的邏輯演繹更像是企業(yè)福利。面對公積金歷史使命業(yè)已完成，公積金已沒有存續(xù)必要的論調(diào)，一個破解的方向是，市場經(jīng)濟(jì)體制下，住房工資對所有職工而言，是否已完全納入到職工的貨幣工資中？一般而言，勞動力商品價(jià)格與普通商品一樣也遵循市場供求規(guī)律，當(dāng)勞動力市場供過于求時，如我國普通勞動力供給存在嚴(yán)重供給過剩，決定了勞動力商品價(jià)格將在較長一段時間內(nèi)低于勞動力商品價(jià)值，即中低收入人群無法通過工資完全補(bǔ)償其勞動力的再生產(chǎn)(高文，2015)。依此而論，對普通居民而言，住房工資依然沒有完全納入到職工的貨幣工資中，依然需要制度的強(qiáng)制性，強(qiáng)制單位與職工繳交住房公積金，維護(hù)普通居民或中低收入職工在住房工資方面的基本權(quán)益。此時，在理論上住房公積金工資屬性問題就轉(zhuǎn)化為：對住房工資已納入到貨幣工資的中高收入人群而言，強(qiáng)制繳交的理由是什么？現(xiàn)實(shí)與上述邏輯演繹卻完全相反，企業(yè)更愿意將住房公積金作為一種單位福利激勵員工為企業(yè)創(chuàng)造更多利潤，尤其是私營企業(yè)，常常主動為單位的中層及以上領(lǐng)導(dǎo)及技術(shù)骨干繳納住房公積金，而對普通員工的住房公積金采取漏繳、少繳或不繳等各種方式加以規(guī)避；即使為單位所有員工繳交，利用繳存基數(shù)與繳交率設(shè)定的非剛性特性，采取繳存基數(shù)或繳存率的差異化設(shè)計(jì)，以減輕企業(yè)在繳納住房公積金方面的負(fù)擔(dān)。企業(yè)在公積金繳交方面的這種機(jī)制設(shè)計(jì)已成為社會貧富分化的加速器而為人所詬病。
(二)福利屬性說與困境
住房公積金具有與養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障一樣的福利屬性。這可能是普通民眾的基本認(rèn)知，許多學(xué)者也是福利屬性說的支持者。以福利理論作為住房公積金屬性說的支撐理論，可以分為職工福利屬性說和社會福利屬性說兩類。
職工福利屬性說。住房制度改革前，我國一直施行“低工資、高福利”的收入分配體制，其間，國務(wù)院在1957年頒布《關(guān)于職工生活方面若干問題的指示》，標(biāo)志著住房福利分配制度的正式建立，住房成為“依附于國營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動和政府財(cái)政投資的福利產(chǎn)品”。在此思想指導(dǎo)下，住房福利實(shí)際成為單位量力而行的職工福利或集體福利，企業(yè)可以根據(jù)自身經(jīng)營狀況以及自身偏好決定是否給予職工包括住房在內(nèi)的福利、給予誰福利以及福利的多少等，這意味著住房實(shí)物分配從始至終并非用人單位應(yīng)對職工承擔(dān)的必要義務(wù)，而僅視為企業(yè)單位給予職工的集體福利。宋躍晉(2014)據(jù)此論證，住房公積金作為住房消費(fèi)的貨幣實(shí)現(xiàn)形態(tài)，是替代住房實(shí)物分配，其基本性質(zhì)在住房制度改革前后應(yīng)不會發(fā)生改變，因此認(rèn)為單位繳交住房公積金部分具有典型的職工福利屬性。在這一語境下，具有職工福利屬性的公積金是國家、單位與個人共同分擔(dān)住房成本的具體實(shí)現(xiàn)形式，是單位住房建設(shè)資金轉(zhuǎn)換為住房消費(fèi)資金，住房福利從實(shí)物分配轉(zhuǎn)換為貨幣分配的體制性變革。因此，職工福利論從分配體制變革以及資金流轉(zhuǎn)變化的角度立論，在一定程度上是符合歷史實(shí)際的表現(xiàn)形態(tài)的。
社會福利屬性說。該立論的主張者認(rèn)為，住房福利體制的改革是基于社會福利分配正義視角下的變革。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的住房實(shí)物分配在歷史的實(shí)踐中，通常與單位的經(jīng)營狀況以及占有公共資源等情況密切相關(guān)，且單位內(nèi)身份與職位具有住房優(yōu)先分配權(quán)，使得這一體制存在明顯的分配不公問題。而住房公積金制度的建立，體現(xiàn)了國家在住房分配中的責(zé)任由委托單位直接建設(shè)提供的身份轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄗ》抗e金在內(nèi)的各項(xiàng)制度并保障各項(xiàng)制度順利運(yùn)行的維護(hù)者；將住房公積金定性為社會福利屬性，正是體現(xiàn)國家為破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下住房福利分配的身份限制，從而真正實(shí)現(xiàn)社會福利分配正義之內(nèi)涵(李文靜，2013)。在此語境下，國家是實(shí)施住房公積金制度的責(zé)任主體，而單位是為實(shí)現(xiàn)這一制度而被賦予繳交住房公積金的法定義務(wù)。顯然，公積金社會福利屬性論的支持者，是認(rèn)同住房制度改革前的住房實(shí)物分配具有職工福利屬性，但從住房分配公平性的改革目的看，是否定了制度建立后的住房貨幣分配具有職工福利屬性；當(dāng)然，其社會福利屬性的主張為制度的強(qiáng)制性提供了較好的法理基礎(chǔ)，是有利于制度存續(xù)的。
然而，從住房制度改革的歷程以及公積金制度建立的目的等角度看，單位繳交公積金部分的單位福利屬性與社會福利屬性也面臨許多難以克服的困境。
第一，公積金的單位福利屬性論，除忽略住房分配體制改革的目的外，在很大程度上也與歷史實(shí)際并不吻合。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，住房福利的實(shí)物配給，與糧票、布票的配給一樣，是共產(chǎn)主義按需分配福利供給制的具體實(shí)現(xiàn)形式，體現(xiàn)著國家的意志與意識形態(tài)；計(jì)劃體制下的單位作為國家的延伸，理論上是永續(xù)存在的單位(鄭功成，2012)，對職工住房福利具有無限責(zé)任，最終將解決所有職工的住房問題。從這一角度而言，單位給予職工的住房福利，在理論上是以國家為最終責(zé)任主體的福利，具有社會福利的影子，與現(xiàn)代社會福利的差異是未通過國家法律法規(guī)形式給予確認(rèn)。承認(rèn)公積金職工福利屬性論，實(shí)質(zhì)上是認(rèn)為公積金制度強(qiáng)制繳交特性一直缺乏法理基礎(chǔ)；而隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，對走向市場的國有企業(yè)，尤其是私營企業(yè)，政府更不應(yīng)強(qiáng)制企業(yè)來主張職工住房的貨幣化福利。因此，公積金的職工福利屬性是對制度歷史的完全自我否定，也不利于當(dāng)前公積金制度的有序健康發(fā)展。
第二，住房公積金的社會福利屬性論扭曲了住房制度改革的主要目的，也無視住房改革過程中的各種理論準(zhǔn)備。歷史實(shí)踐證明，以福利配給為主導(dǎo)的分配體制受益人群少，是一種最缺乏公平性的分配方式(吳立范、羅黨論，2009)，是住房體制改革的重要原因；但緩解住房供應(yīng)的絕對短缺與居民居住水平的嚴(yán)重下降，才是住房制度改革的根本目的；住房公積金制度的試點(diǎn)、推行與規(guī)范就是為了解決住房建設(shè)的資金來源問題，是促進(jìn)住房改革順利推進(jìn)的重要配套制度。從住房改革歷程看，是在關(guān)于住房的商品屬性大爭論中穩(wěn)步推進(jìn)的，認(rèn)為住房消費(fèi)應(yīng)包含于國民收入的初次分配，承認(rèn)勞動力價(jià)值，并相應(yīng)提出了住房工資理論與修正的住房工資理論；而在計(jì)劃或以計(jì)劃為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制下，職工工資不包括住房工資，或工資中的住房消費(fèi)含量不足，以及住房價(jià)值高而需要與之相匹配的資金積累，終于促發(fā)了住房公積金制度在上海的誕生。李文靜(2013)主張的社會福利論，很大程度上是無視歷史條件下住房制度改革緣由中的主要矛盾，也否認(rèn)了住房工資是勞動力再生產(chǎn)的重要組成部分。
第三，住房公積金定性于社會福利不利于公積金制度的存續(xù)，也不滿足社會保障通常意義上的法理基礎(chǔ)。將公積金屬性界定為“以改善和提高社會成員住房質(zhì)量為目標(biāo)的社會福利”(李靜，2013年)，并不利于公積金制度的發(fā)展。當(dāng)前，住房公積金繳交以工資為基礎(chǔ)，在國民收入初次分配的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加速了貧富收入分化而為人所詬病，成為制度發(fā)展過程中的硬傷，以改善職工住房質(zhì)量為目標(biāo)的界定難以構(gòu)成制度存續(xù)的基礎(chǔ)。若將住房公積金的社會福利屬性調(diào)整為其所屬大類——社會保障屬性，依然缺乏相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。馬克思主義原理認(rèn)為，“勞動者的必要勞動包括勞動者本人及其家庭成員的生活費(fèi)用，從而必然要扣除一部分儲存起來，以作為自身或家庭在患病、失業(yè)、年老等暫時或永久喪失勞動能力時的物質(zhì)生活補(bǔ)償，社會保障基金的儲存正是這種補(bǔ)償在形態(tài)上的轉(zhuǎn)化”(鄭功成，2012)。這意味著，扣除必要勞動一部分作為社?；饍Υ媸怯糜趩适趧幽芰r解決個體基本生存的資金。顯然，勞動者所需住房資料與喪失能力所需物質(zhì)資料并未形成必然對應(yīng)，前者作為勞動力每日再生產(chǎn)所需基本要素，是居民及家庭日常消費(fèi)的必需品，或者說是勞動者每日恢復(fù)勞動能力所需的物質(zhì)補(bǔ)償，并非喪失勞動能力時所需要的物質(zhì)補(bǔ)償，當(dāng)然不能將其界定為對應(yīng)貨幣形態(tài)的社會保障基金。
三、住房公積金屬性的再思考
(一)住房公積金屬性定位的基本原則
從以上住房公積金屬性問題的探討可以看出，隨著制度環(huán)境的改變，已有的各種屬性定位面臨各種困境，不利于解決居民的住房問題，也不利于社會的公平。因此，屬性定位應(yīng)在解決其基本理論困境的基礎(chǔ)上，把握好如下基本原則：
一是有利于住房公積金制度的存續(xù)。制度的存續(xù)是住房公積金定位研究的前提，而住房公積金屬性定位必須有利于制度的存續(xù)與發(fā)展，才能為制度存續(xù)提供有力的理論支持。
二是有利于公積金制度問題的改進(jìn)。當(dāng)前公積金制度的“劫貧濟(jì)富”嫌疑和增值收益歸屬與分配等問題使得制度繳存機(jī)制、制度目標(biāo)與公平性面臨公眾質(zhì)疑。住房公積金屬性再定位應(yīng)有利于制度問題的改進(jìn)和解決。
三是有利于平衡各方利益，至少不損害制度參與者的利益。制度參與者各有其潛在的利益訴求，屬性定位應(yīng)能滿足各方利益訴求，尤其是制度主要目標(biāo)對象，即使不能全面兼顧，至少不應(yīng)損害參與人的直接利益。
四是有利于政府更好地解決居民的住房問題。解決居民的住房問題是政府的責(zé)任，住房公積金屬性定位應(yīng)有利于政府更好地解決居民在住房方面的問題，有利于發(fā)揮政府在社會兜底方面的職能。
(二)單位繳交住房公積金屬性定位
時代在發(fā)展，新的環(huán)境下可以以發(fā)展的眼光賦予單位繳交公積金部分在資金來源方面新的屬性內(nèi)涵，只要有利于制度的發(fā)展與完善，有利于制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
1. 新環(huán)境下現(xiàn)行住房公積金屬性定位再探討
盡管住房公積金定位于社會保障屬性可為公積金的強(qiáng)制繳交正名，但除以上的理論困境外，更為重要的是不利于公積金未來發(fā)展。一方面，寬泛意義上的社會保障在住房領(lǐng)域體現(xiàn)為保障居民“住有所居”，強(qiáng)調(diào)居民的居住權(quán)，通常為租賃式保障。然而，以促進(jìn)居民購房為目的的公積金制度，屬于資產(chǎn)保障范疇，與通常意義的住房保障“?；尽钡暮诵脑瓌t并不吻合。同時，住房保障一般以公共財(cái)政為依托，中央和地方財(cái)政承受能力的約束決定了保障范圍的有限性，而公積金定位于所有就業(yè)人員，與住房保障的特定人群存在很大的沖突。另一方面，社會保障屬于國民收入的二次分配，公積金制度在購房環(huán)節(jié)的支持具有二次分配功能，但現(xiàn)有公積金制度貸款環(huán)節(jié)的門檻設(shè)計(jì)，并不滿足二次分配重公平的基本要求；以社會福利定位，則會直接導(dǎo)致制度合理性受到普通民眾的質(zhì)疑。更為重要的是，社會保障屬性定位忽視了公積金在繳交過程中所具有的國民收入初次分配特征，也直接忽略了十七大報(bào)告所提出的初次分配也要注重公平的基本精神，不利于發(fā)揮住房公積金在收入分配中的調(diào)節(jié)功能。
在不考慮強(qiáng)制繳交合理性問題的情況下，將公積金定位于住房工資，除以上的可能困境外，更為重要的是不利于住房公積金的制度公平，成為制度存續(xù)發(fā)展的硬傷。一方面，職工公積金繳交額度涉及繳交基數(shù)與繳交率兩個參數(shù)；其中，繳交基數(shù)通常界定為職工上月工資。一般而言，勞動力工資由市場供需決定；在我國普通勞動力存在供給過剩問題，而高人力資本勞動力存在供給不足，導(dǎo)致市場決定的工資出現(xiàn)不同人群收入差距嚴(yán)重偏大問題；加上行政性壟斷與市場性壟斷，收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大；以市場工資為繳存基數(shù)，實(shí)質(zhì)是將國民收入初次分配的差距過大問題擴(kuò)大到公積金領(lǐng)域，是公積金領(lǐng)域中最大不公問題。另一方面，將公積金界定為住房工資，早已不符合住房工資的實(shí)際構(gòu)成現(xiàn)狀。上世紀(jì)住房體制的改革過程中，修正的住房工資理論認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)體制與分配體制改革的推進(jìn)，職工工資已逐步包含了部分住房分配的貨幣額；以住房公積金形式發(fā)放給職工的也是住房貨幣工資的一部分；而單位發(fā)放的住房補(bǔ)貼亦屬于以按勞分配為主的住房貨幣工資；在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)體制下，各大城市的人才戰(zhàn)略中，政府或單位直接提供住房或給予高額的貨幣補(bǔ)貼成為吸引人才的重要手段，這一補(bǔ)貼或提供實(shí)物住房，同樣也具有住房工資的內(nèi)涵。從這個角度而言，定位于一般意義上的住房工資的住房公積金，在一定程度上，尤其對中高收入人群，等同于住房工資的重復(fù)發(fā)放，有違公平原則，不利于制度長遠(yuǎn)平穩(wěn)發(fā)展。
我們認(rèn)為當(dāng)前住房公積金應(yīng)定位于基本住房工資。其中，基本住房是指滿足居民在住房消費(fèi)方面最基本需要的最低標(biāo)準(zhǔn)的住房，這類住房使得人們不會因住房基本需要不能滿足而對其生存與發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響。從這個意義上講，基本住房可在實(shí)體和價(jià)值兩個方面進(jìn)行細(xì)化。在住房實(shí)體方面，住房所提供的物質(zhì)空間，如住房面積，能滿足居民在起居、睡眠、廚房等各個功能空間上的日常所需；同時，與住房相應(yīng)的配套，如交通與周邊生活配套等能滿足居民基本需求。當(dāng)假定與住房配套的物質(zhì)空間能滿足居民所需時，基本住房在使用方面主要體現(xiàn)為面積。一般而言，依據(jù)居民在物質(zhì)空間基本所需的最低標(biāo)準(zhǔn)，基本住房大體在60平方米左右，依據(jù)家庭人口數(shù)以及地方實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。在價(jià)值方面，基本住房應(yīng)具備可支付性，即居民家庭日常工作所獲得的收入能支付其在住房方面的消費(fèi)，或者說居民支付住房消費(fèi)后，其收入不影響其他基本生活開支。當(dāng)基本住房不可支付時，居民將會壓縮其他基本開支，如食品開支、教育開支等，使得這類人群不僅不能享有住房增值等各方面的溢出效應(yīng)，反而成為其家庭當(dāng)前發(fā)展的重要障礙，從而加劇社會貧富分化。當(dāng)然，基本住房也具有異質(zhì)性和動態(tài)性。異質(zhì)性是指基本住房因家庭人口規(guī)模、地區(qū)不同而出現(xiàn)的住房物質(zhì)空間需求的差異；動態(tài)性則是指，隨著時間的推進(jìn)，基本住房也會隨居民基本住房消費(fèi)需求的變化而變化?；咀》抗べY，正是基于基本住房所提出的一個概念，是指“家庭勞動人員(可假定為兩人)在工作的生命周期中，其繳存的公積金總額能購買一套住房用以滿足家庭最低標(biāo)準(zhǔn)的基本住房需求”(陳峰、鄧保同，2014)。
從以上概念界定可以看出，基本住房是住房保障中的一個術(shù)語，但此語境下的“?；尽眰?cè)重于租賃保障，側(cè)重于政府在住房方面的兜底職責(zé)；而本文的基本住房更側(cè)重于居民通過住房公積金承擔(dān)其住房消費(fèi)開支。更為重要的是，基本住房工資的公積金定位意味著住房公積金與住房工資有著密切的聯(lián)系，也有著重大的區(qū)別。即，基本住房工資首先是住房工資，但并非住房工資的全部，僅僅是用來解決職工的基本住房問題的，與包含于職工工資的住房工資部分、住房補(bǔ)貼(也是住房工資的一種表現(xiàn)形式)等并不相同，可將這些統(tǒng)稱為非基本住房工資，或者稱為勞動者的效率住房工資。再者，這種定位也與社會福利有著密切聯(lián)系和明顯的區(qū)別。其主要聯(lián)系就在于基本住房工資同社會福利一樣是保障居民在生活方面的基本權(quán)利問題，這一特性決定了政府可以“人人應(yīng)享有適當(dāng)(基本)住房”的名義適度干預(yù)住房市場，進(jìn)而干預(yù)住房公積金領(lǐng)域，保障居民享有基本居住水平，這是住房公積金繳納具有強(qiáng)制性的主要依據(jù)之一。而兩者之間的區(qū)別則在于住房很大程度上更優(yōu)于社會保險(xiǎn)如養(yǎng)老保障，因住房是勞動力日復(fù)一日得以恢復(fù)的重要保障之一。
2. 住房公積金基本工資屬性定位下的困境再探討
由于一般意義下的工資定位困境是制度的強(qiáng)制性與公平性問題，因此將住房公積金重新定位于基本住房工資，需考察這種定位是否解決或有助于解決一般工資定位所面臨的問題，如制度強(qiáng)制性的合理性問題，尤其是強(qiáng)制企業(yè)為不同收入人群配繳的緣由；以及一般住房工資定位下的公積金繳存額度的不公平問題，即基本工資定位下的公積金繳存額度如何確定的問題。
第一，基本工資屬性定位下，國家強(qiáng)制單位配繳住房公積金的合理性問題。
1999年，國家以《條例》形式規(guī)定單位有為職工配繳住房公積金的義務(wù)，其理由可能包含如下三個方面：一是市場經(jīng)濟(jì)建立之前，職工住房消費(fèi)含量不足，確認(rèn)單位承擔(dān)配繳義務(wù)是對住房工資理論的認(rèn)可，以及職工在住房消費(fèi)權(quán)益方面的保護(hù)。這一條是推行住房公積金并強(qiáng)制企業(yè)與職工繳交的基本出發(fā)點(diǎn)。二是住房作為居民的基本生存需求, 具有顯著的正外部性, 由政府代替居民進(jìn)行住房消費(fèi)與儲蓄的資金安排, 強(qiáng)制職工繳交和單位配繳可以克服個人消費(fèi)行為的不足(陳杰, 2010)。三是住房作為生活必需品，其高價(jià)值性以及跨期消費(fèi)品特征，不僅需要居民自我積累資金減輕或解決住房首付困難，也需要其他居民給予相對廉價(jià)的資金，解決或降低住房貸款月付困難；其中，居民之間的互助使得資金的廉價(jià)成為可能，而保障資金來源的穩(wěn)定性、規(guī)模性與長期性才能使得資金支持成為可能，顯然強(qiáng)制繳交在這兩方面具有天然優(yōu)勢。當(dāng)然，從歷史角度來看，強(qiáng)制繳存的第一條理由在市場經(jīng)濟(jì)條件下已不再充分，但第二條與第三條依然具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
住房市場失靈需要政府在公積金領(lǐng)域?qū)嵤?qiáng)制性干預(yù)，有利于緩解國民經(jīng)濟(jì)初次分配不公問題。具體體現(xiàn)為在市場經(jīng)濟(jì)供過于求的情形下，例如我國普通勞動力供給過剩，普通民眾(中低收入人群)依靠市場機(jī)制難以將住房工資納入其在市場上所獲得的貨幣工資，存在嚴(yán)重的住房問題。因此，強(qiáng)制企業(yè)配繳公積金有利于緩解收入分配市場機(jī)制的失靈問題，一定程度上緩解國民收入初次分配的極化問題。當(dāng)然，政府對市場微觀主體的干預(yù)是有其邊界范圍的，當(dāng)干預(yù)成為制度不公的主要原因時，意味著政府過度干預(yù)；而基本住房工資的定位，將干預(yù)局限于基本住房，就是為了防止過度干預(yù)，可為政府的強(qiáng)制干預(yù)正名。
在不損害中高收入人群利益的情形下，強(qiáng)制中高收入人群繳交，有利于整體社會福利的增加和社會的穩(wěn)定。對有能力的高收入人群而言，若將繳交額度界定為基本住房工資，可防止企業(yè)對高收入人群的過度配繳；若企業(yè)自愿為高收入人群配繳，其實(shí)質(zhì)是企業(yè)在公積金配繳部分與職工工資中住房消費(fèi)含量之間進(jìn)行調(diào)整和平衡，因而在市場機(jī)制下配繳部分并不會改變其住房工資的屬性，即使企業(yè)不調(diào)整這類人群工資中的住房消費(fèi)含量，也會基于激勵與吸引人才的需要，將公積金作為給予職工效率性質(zhì)的住房工資。高收入人群將貨幣工資中的住房消費(fèi)部分存儲于指定機(jī)構(gòu)，根據(jù)《條例》要求，盡管喪失了這部分資金的任意支配權(quán)，但獲得了未來住房低利率貸款的支持，對高收入人群個體而言并不存在經(jīng)濟(jì)利益上的損失；更為重要的是，在利益不受損的情況下，高收入人群住房貨幣工資對住房公積金池的注入，不僅僅意味著住房公積金池資金的充盈與穩(wěn)定，更能有效地支持和資助繳交人群中的普通居民住有所居，其宏觀效應(yīng)表現(xiàn)為社會的穩(wěn)定做出了積極貢獻(xiàn)。因此，從這一角度而言，高收入人群的強(qiáng)制繳交“可以視為經(jīng)濟(jì)活動中防止和緩解產(chǎn)生社會問題的規(guī)制政策”(肖文海, 2008)。
第二，基本住房工資視角下住房公積金繳交的額度問題。
盡管公積金繳交額實(shí)行限高保低政策，的確在較大程度上緩解了繳交環(huán)節(jié)的公平性問題，但從公積金繳交額以及補(bǔ)貼額的人群分布看，公積金在繳存環(huán)節(jié)依然存在突出的不公平性問題。目前，繳交基數(shù)與繳交率的設(shè)計(jì)，使得中低收入人群住房工資計(jì)入貨幣工資的程度明顯不足，普通民眾“住房難”正是這一問題的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)；而對高收入人群而言，公積金繳交免稅政策又使得稅收的調(diào)節(jié)機(jī)制失效，企業(yè)為職工配繳公積金成為貧富分化的加速器。以收入最低最高的人群為例，測算顯示每月繳交補(bǔ)貼額相差約700元，是公積金實(shí)施過程中最大的不公問題。更為重要的是，對能購房或已購房的中高收入人群，其企業(yè)單位所繳交的部分很大程度上是企業(yè)給予這類人群的隱形補(bǔ)貼。
從住房工資組成部分來看，住房公積金的繳交額是應(yīng)受到限制的。修正的住房工資理論認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)體制與分配體制改革的推進(jìn)，住房工資的實(shí)現(xiàn)形式是多樣化的，一是職工的工資已逐步包含了部分住房工資；二是企業(yè)發(fā)放給員工的住房補(bǔ)貼也是住房工資的一部分；三是企業(yè)為優(yōu)秀人才配備的人才公寓，是實(shí)物形態(tài)的住房工資。這幾個部分的住房工資是與企業(yè)職工的勞動能力掛鉤的，是企業(yè)對員工工作能力的認(rèn)可，而給予員工享受型住房的貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)償，其額度是由市場機(jī)制及企業(yè)的財(cái)力所決定的。而以住房公積金形式為職工繳交的也是貨幣住房工資的一部分，但并不是一般意義上的住房貨幣工資，是用以保障員工在住房方面的基本權(quán)益的，這就要求公積金繳交額度應(yīng)定位于基本住房工資。其中，工資屬性要求從勞動法視角承認(rèn)公積金的工資屬性，基本住房屬性限定了政府在住房領(lǐng)域的干預(yù)必要性與干預(yù)邊界，有利于政府從《勞動合同法》要求所有企業(yè)為職工繳納公積金，有利于解決所有職工享有公積金的機(jī)會均等問題，同時也限定了住房公積金繳交的總額度，有利于破解繳交環(huán)節(jié)的公平性問題。
理論上講，公積金繳交額度與基本住房工資有直接關(guān)系，即參繳的普通民眾在工作的生命周期中，繳存的公積金總額應(yīng)能購買一套滿足其家庭最低標(biāo)準(zhǔn)的基本住房。此時，需注意的是，一方面，測算繳交公積金總額的最低標(biāo)準(zhǔn)基本住房具有歷史與道德的標(biāo)準(zhǔn)，可隨時間的推進(jìn)不斷提高基本住房標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)隨一個地區(qū)普遍居住水平和房價(jià)水平進(jìn)行調(diào)整；另一方面，最低標(biāo)準(zhǔn)基本住房僅為核算最低標(biāo)準(zhǔn)住房工資，確定標(biāo)準(zhǔn)公積金總額，并不排斥家庭自住住房的差異，而家庭購買力差異可通過職工每月住房補(bǔ)貼或職工收入工資的差異等方面來體現(xiàn)。
四、住房公積金屬性重新定位下繳交參數(shù)設(shè)計(jì)
將住房公積金屬性定位于基本住房工資，解決了制度的強(qiáng)制性及公平性問題，也符合國家對市場干預(yù)邊界的基本要求，但對資金籌集產(chǎn)生了重大影響。我們以公平性為原則，在保障居民基本住房資金強(qiáng)制繳交的基礎(chǔ)上，探討資金籌集的各種變通方案，并分析各種方案在籌集資金等方面的優(yōu)缺點(diǎn)。
一是不改變當(dāng)前以個體工資為繳存基數(shù)的做法，但將繳存率參數(shù)分為上中下三檔。其中，以中間類人群為基準(zhǔn)，設(shè)定企業(yè)單位與職工各自負(fù)擔(dān)一半繳交額，且以該類人群在繳交的工作生命周期能利用公積金購買一套最低標(biāo)準(zhǔn)的基本住房為依據(jù)，確定標(biāo)準(zhǔn)繳交率；對工資高于中間類人群的中高收入人群，其繳交率適度下調(diào)；而對工資收入較低的單位職工，合理提高其繳交率。這一變革方式，在很大程度上推進(jìn)了該類職工繳交的公積金額度趨向職工的基本住房工資，有利于緩解繳交環(huán)節(jié)的公平性問題，也有利于中低收入人群提高住房支付能力解決其住房問題，也與當(dāng)前降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的中央決策完全吻合。當(dāng)然，這一方案并不利于企業(yè)吸引高素質(zhì)人才；且不同類別人群繳交率的確定也存在操作困難，時效性也比較弱；再者，由于中高收入人群的繳交額度下降，這一方案可能導(dǎo)致公積金資金歸集規(guī)模一定程度的縮減。總之，這一思路可能并非一個切實(shí)有效的方案。
二是將繳交基數(shù)以個體工資為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)工資總額為基礎(chǔ)，且企業(yè)所有職工在工作生命周期中均可購買一套標(biāo)準(zhǔn)的基本住房為依據(jù)，由此確定公積金繳交率，在職工與企業(yè)負(fù)擔(dān)相同的情況下，單位為所有職工繳交完全均等的單位公積金；個體繳交額以企業(yè)整體繳交率和個體工資為基數(shù)確定繳納額度。這種繳交模式既強(qiáng)調(diào)了繳交環(huán)節(jié)的公平性，也突出了基本住房的特征，即政府保障居民在工作生命周期內(nèi)享有一套基本住房；同時，在很大程度上降低了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。盡管對中高收入人群而言，與現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)相比存在一定的損失，但這類人群已從企業(yè)單位獲得了很高的工資，以及更高的住房補(bǔ)貼，單位配繳的公積金部分實(shí)質(zhì)是給予該群體的住房補(bǔ)貼，本質(zhì)上是這類人群在住房方面的效率工資，從根本上而言并未損害其在住房方面的根本利益。顯然，這一改革方案由于確定繳交率相對簡單，操作性較強(qiáng)，進(jìn)而時效性也較強(qiáng)。當(dāng)然，這一模式也不利于企業(yè)吸引高素質(zhì)人才；與以前資金歸集規(guī)模比較，中低收入人群繳交的資金規(guī)模會增加，但中高收入人群繳交的資金規(guī)模則會下降，公積金資金歸集的整體規(guī)模在一定程度上可能會縮減。
三是在強(qiáng)制的基礎(chǔ)上，給予企業(yè)繳交公積金一定的自主權(quán)，實(shí)行強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的模式；即公積金由強(qiáng)制繳交部分和自主繳交部分構(gòu)成。強(qiáng)制繳交部分是對職工基本住房權(quán)益的保護(hù)，對單位和個體實(shí)行強(qiáng)制性繳交模式；其中，單位繳交部分應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如本文的第二種模式，均等地為所有職工繳納，確定合理的企業(yè)繳交比例，能切實(shí)降低企業(yè)公積金繳交負(fù)擔(dān)。自主繳交部分，是允許企業(yè)自主做好相關(guān)繳交政策設(shè)計(jì)，將職工績效與公積金繳交額掛鉤，實(shí)行彈性繳交模式，國家可借鑒德國住房儲蓄模式從稅費(fèi)及補(bǔ)貼角度給予企業(yè)支持，同時也可從宏觀上進(jìn)行調(diào)節(jié)和把控。顯然，這一模式，強(qiáng)制繳交率確定簡單，而自主繳交部分由企業(yè)確定，使得這一方案操作性強(qiáng)，有很好的時效性，也能調(diào)動企業(yè)繳交的積極性，從而吸引高素質(zhì)人才。而在資金歸集規(guī)模上，與第二方案比較，增加企業(yè)自主繳交模式，很大程度上不會對中高收入人群的資金歸集產(chǎn)生較大沖擊，資金歸集規(guī)模不會有太大變動。甚至，在解決了繳交環(huán)節(jié)制度的法理基礎(chǔ)，制度能得到更多人的擁護(hù)和支持，在國家強(qiáng)制性的基礎(chǔ)上，更多人群乃至企業(yè)與以前相比，自愿交納的比例可能會增加，資金池規(guī)模不僅不會萎縮，反而會不斷擴(kuò)大。因而，此模式具有較大的推廣價(jià)值。
