[摘要]在“組織化社會”的今天，社會組織不僅能夠發(fā)揮其提供公共服務(wù)以及推動社會治理的功能，而且由于其具有組織化的表達(dá)優(yōu)勢，可以發(fā)揮其在公共領(lǐng)域意義上的主張公共性以及推動政治和社會進(jìn)步的話語功能。而在中國的現(xiàn)實(shí)情境中，社會組織的話語功能呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的缺位狀態(tài)，表現(xiàn)為“量少”和“質(zhì)差”兩個方面。政府權(quán)力的工具化思維，即將社會組織的功能進(jìn)行功利性的排序以及社會組織在權(quán)力管控之下“異化”其話語功能的生存策略，是其“失語”的原因所在。改變政府將社會組織的話語功能視為不穩(wěn)定因素的思維定勢以及切實(shí)下放管理權(quán)限，推動政社分開，釋放社會組織發(fā)揮話語功能所需要的政策空間，是社會組織的話語歸位之道。

[關(guān) 鍵 詞]公共領(lǐng)域 ?社會組織 ?話語功能 ?話語缺位

[基金項(xiàng)目]本文為教育部人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“公共理性語境下的中國協(xié)商民主研究”（申建林主持，編號為12YJA810012）階段性成果;同時也是國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目 “中國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略愿景與路徑優(yōu)化研究”（唐皇鳳主持，編號為14AZD009）階段性成果。

[作者簡介]邱雨（1989-），男，山東臨沂人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)楣差I(lǐng)域理論、中國政府與政治。

[中圖分類號] C916 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ? ?[文章編號]1008-7672（2019）04-0035-12

一、 問題的提出

社會組織又經(jīng)常被稱為“民間組織”、“非政府組織”、“非營利組織”、“第三部門”等，2007年黨的十七大報(bào)告第一次使用“社會組織”一詞來指稱那些具有非政府性、非營利性和社會性的各種組織。美國學(xué)者薩拉蒙認(rèn)為20世紀(jì)80年代前后，興起了一場全球性的“結(jié)社革命”，各種非營利性的、非政府性的組織在全世界范圍內(nèi)如火如荼地建立和發(fā)展。而在中國，改革開放改變了建國后形成的一種社會高度“國家化”的“總體性社會”格局，釋放了一個社會空間，多元利益并存的社會新格局為社會組織的生長提供了條件。對于中國的結(jié)社情況，據(jù)1990年世界價值調(diào)查（World Value Survey）結(jié)果顯示：27.6%的中國人參與了一個或多個社團(tuán);王紹光的研究也表明，在2004年中國的社團(tuán)總量（包括注冊的社團(tuán)與非注冊的社團(tuán)）達(dá)到了800多萬個，因此他認(rèn)為可以毫不夸張地說“中國的確是全球結(jié)社革命的一部分”。據(jù)中國社會組織網(wǎng)所公布的數(shù)據(jù)，至2018年4月，全國社會組織共80.9萬個，其中，社會團(tuán)體38.4萬個，民辦非企業(yè)單位42.9萬個，基金會6419個。并且據(jù)有些學(xué)者早些年的實(shí)地調(diào)查估算，登記的社會組織（包括民政部登記和地方登記）常常僅僅占到社會組織總量的1/10-1/20，也就是說，大量未登記的社會組織存在于社會之中，因此，可以說當(dāng)今中國已經(jīng)是一個“組織化社會”。

社會組織被視為“基于價值的組織”（values-based organizations），這種“價值”就是由社會組織的非政府性和非營利性特征所賦予的社會性或曰公共性，而社會組織對這種公共性價值的“輸出”主要通過兩種功能：其一是“實(shí)踐”的方式，主要表現(xiàn)為提供公共服務(wù)等，可視這種方式為社會組織在實(shí)踐意義上的功能;其二是“表達(dá)”的方式，主要表現(xiàn)為對公共性價值的呼吁、言說、論爭等，可視這種方式為社會組織在公共領(lǐng)域意義上的話語功能。所謂公共領(lǐng)域，是指處于公共權(quán)力領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間的一個以話語交往為核心機(jī)制來主張公共性的領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域最初是在17世紀(jì)后期的英國和18世紀(jì)末期的法國出現(xiàn)的，以咖啡館、沙龍、劇院、博物館、音樂廳、茶室等為空間載體，也常常通過私人社團(tuán)、閱讀小組、啟蒙社團(tuán)、教育聯(lián)合會、語言協(xié)會等組織形態(tài)來進(jìn)行話語交往并發(fā)揮其對政治的批判和反思功能。由此可以看出，盡管公共領(lǐng)域不一定具有組織形態(tài)，但是社會組織也常常能夠發(fā)揮作為公共領(lǐng)域角色的話語功能，這種功能在“組織化社會”的當(dāng)下變得更加顯著。更規(guī)范地講，所謂社會組織的話語功能，是指公眾能夠通過社會組織進(jìn)行話語交往，表達(dá)社會意見，進(jìn)而論證和維護(hù)公共性，為國家權(quán)力和公共政策的合法性奠基，推動政治和社會的發(fā)展。從中國學(xué)術(shù)界的研究來看，學(xué)界主要關(guān)注了中國社會組織在實(shí)踐意義上的功能，而對其話語功能關(guān)注較少或少有專門性的研究。對在中國知網(wǎng)（cnki.net）“期刊”欄目中以“社會組織”為篇名搜索出來的近10年，即2008-2018年的1088篇CSSCI論文進(jìn)行“關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)”分析（搜索日期：2018年4月6日）可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對社會組織的研究關(guān)注點(diǎn)主要在三個方面：第一，社會組織與政府的關(guān)系（“政府”關(guān)鍵詞出現(xiàn)54次，居于第一位）;第二，社會組織提供公共服務(wù)的功能（“公共服務(wù)”關(guān)鍵詞出現(xiàn)46次，位居第三位）;第三，社會組織的社會治理功能（黨的十八屆三中全會第一次提出“社會治理”概念，“社會治理”關(guān)鍵詞出現(xiàn)48次，居于第二位，其中47次出現(xiàn)于2013年黨的十八屆三中全會之后）。而從共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)可以看出，圍繞“公共服務(wù)”所展開的相關(guān)研究是最豐富的。因此，從總體研究圖景來看，學(xué)界關(guān)注最多的是社會組織的公共服務(wù)功能;與官方話語的轉(zhuǎn)變相一致，社會組織的社會治理功能在近幾年越來越多地被提及和研究;社會組織與國家（政府）的關(guān)系則是社會組織的研究中持續(xù)爭論的問題。社會組織的公共服務(wù)功能和社會治理功能，都可以歸納入社會組織的實(shí)踐層面的功能之范疇。相對而言，關(guān)于社會組織的話語功能的研究則相對薄弱。那么，在現(xiàn)實(shí)的維度下，中國社會組織的話語功能呈現(xiàn)出何種樣態(tài)，這是本文的核心問題意識。

二、 社會組織的功能定位與話語缺位

自黨的十七大以來，黨和國家對社會組織功能的表述分別為：黨的十七大提出要“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能”。黨的十八大提出要“改進(jìn)政府提供服務(wù)方式”;“引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。黨的十八屆三中全會提出要拓寬社會組織的協(xié)商渠道;鼓勵社會組織參與“文化中心建設(shè)，承擔(dān)人文交流項(xiàng)目”;“強(qiáng)化國家教育督導(dǎo)，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測”;提出“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)，支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”，“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記”。黨的十九大再一次強(qiáng)調(diào)要推動社會組織協(xié)商;要求發(fā)揮社會組織在社區(qū)治理中的作用;“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。

由此可以看出，與上述學(xué)術(shù)界的研究圖景相一致，國家實(shí)際上同樣強(qiáng)調(diào)了社會組織的三種功能：提供公共服務(wù)或公共物品的服務(wù)功能，推動社會治理或社會管理的治理功能以及表達(dá)社會意見或公共利益訴求的話語功能。然而正如有學(xué)者指出的，在現(xiàn)實(shí)中，“地方政府，特別是基層政府在制度執(zhí)行中都有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯，往往會強(qiáng)化社會組織作為公共服務(wù)主體的角色，但在另外兩個層次鮮有實(shí)質(zhì)性的制度建設(shè)，社會組織難以進(jìn)入公共領(lǐng)域發(fā)揮作用，其公共性生產(chǎn)也面臨困境”。俞可平將這種中央和地方對于社會組織的不同定位概括為“宏觀鼓勵，微觀約束”。實(shí)際上中央層面對于社會組織的功能也有所排序和傾向，黨的十七大、十八大、十八屆三中全會都強(qiáng)調(diào)了社會組織提供公共服務(wù)的功能。從成立時可以直接依法申請登記的四類社會組織也可以看出，它們皆帶有較為濃厚的“服務(wù)功能”色彩。并且，自從黨的十八屆三中全會提出了“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的時代命題以來，社會組織作為多元治理主體體系中的“一元”，其治理功能也受到越來越多的重視，中央財(cái)政2014年1.96億元（撬動配套資金1.65億元）支持社會組織參與社會治理，黨的十九大亦強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會組織在社區(qū)治理以及環(huán)境治理中的作用。因此，相對而言，社會組織的話語功能則受到了漠視。

應(yīng)當(dāng)看到，社會組織除了具有服務(wù)功能和治理功能以外，還具有發(fā)揮其作為公共領(lǐng)域的話語功能的巨大潛力，這種潛力是由社會組織的非政治性（非政府性）、非私人性（非營利性）以及組織化表達(dá)優(yōu)勢而賦予的。正如有學(xué)者所指出的，社會組織不僅是公共服務(wù)的提供者和社會治理的主體，還是多元價值理念的載體和表達(dá)者。首先，社會組織的非政治性意味著其能在政治權(quán)力之外，發(fā)揮其對于政治的議論和監(jiān)督效能。公共領(lǐng)域理論認(rèn)為，正如立法的原理在法律之外，政治權(quán)力的公共性和合法性也不能依靠自我論證，而要依靠公共領(lǐng)域的討論權(quán)威，也就是社會公眾交往行為之上的輿論權(quán)威，而且“交往行為不行使權(quán)力，它采取的是，在提出‘適當(dāng)要求的基礎(chǔ)上，要求對方承認(rèn)、理解的做法?！鄙鐣M織的非政治性與公共領(lǐng)域在權(quán)力之外的身份相契合，因?yàn)椤笆聦?shí)真理的政治功能，恰恰就在于它的非政治性”。所以，具有非政治性的社會組織可以發(fā)揮其論證和反思政治權(quán)力公共性及合法性的話語功能。其次，社會組織的非私人性意味著其可以成為公共利益的表達(dá)者和維護(hù)者。公共領(lǐng)域理論認(rèn)為，以家庭和市場為典型的私人領(lǐng)域不能生發(fā)出公共性。如在家庭或擴(kuò)大了的家庭，即家族中，往往具有鮮明的封閉性、私密性和排外性特征，它們維護(hù)的是具有血脈親緣關(guān)系的“圈子中人”的利益，而非公共利益，超出這個熟人圈子的利益受到排斥和漠視，體現(xiàn)出鮮明的“差序格局”特征，因此家庭生發(fā)出的是“親疏遠(yuǎn)近”而不是公共性;而市場更是一個天然追逐私人利益最大化的領(lǐng)域，“商場如戰(zhàn)場”背后便體現(xiàn)了私人利益博弈的邏輯。社會組織具有的非營利性特征，實(shí)際上就使其能夠超脫私人利益和個別利益，具有為公共利益或公共性發(fā)聲的天然自覺。最后，社會組織具有理性化、常態(tài)化和高效化的組織化表達(dá)優(yōu)勢。改革開放以來，中國的社會活力顯著增強(qiáng)，同時社會結(jié)構(gòu)和利益格局也發(fā)生了深刻變化，各種群體之間以及政府和民眾之間都會存在矛盾和沖突，在公共政策和權(quán)力行使中，如果缺少組織化的表達(dá)機(jī)制，多元利益群體的權(quán)利就難以得到有效保障，而利益矛盾就有可能放大和升級為重大輿情事件或群體性事件。社會組織作為公眾自組織的產(chǎn)物，在表達(dá)公眾利益的過程中更為有力，能夠“有效克服原子化的個人在利益表達(dá)方面的低效和無效”;并且由于具有建制化的組織載體，使其在表達(dá)利益的過程中更具常態(tài)化特征;相對于個人表達(dá)的直接性，組織則具有一定的“中介”效應(yīng)，組織成員往往會在組織表達(dá)之前進(jìn)行利益表達(dá)和協(xié)調(diào)，從而使組織的聲音呈現(xiàn)出更為理性化的特征。

理論維度下社會組織的話語功能在當(dāng)今中國的現(xiàn)實(shí)維度下表現(xiàn)為相當(dāng)程度的“缺位”狀態(tài)，具體又體現(xiàn)為兩個方面：“量少”和“質(zhì)差”。首先，社會組織管理體制常常將那些具有顯著話語功能的社會組織排除在登記門檻之外，從而使得社會組織的話語功能呈現(xiàn)出“量少”的面貌。公共領(lǐng)域視域下不同社會組織的話語功能是不同的，正如公共領(lǐng)域不一定具有組織形態(tài)，具有組織形態(tài)的也未必都扮演公共領(lǐng)域的角色，這主要取決于社會組織內(nèi)部的話語交往程度以及其以話語的方式來發(fā)揮作用即主張公共性的程度。在中國，合法登記的社會組織主要包括三大類：社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會。對社會團(tuán)體，民政部又將其分為四類：學(xué)術(shù)性團(tuán)體（從事自然科學(xué)、社會科學(xué)以及交叉科學(xué)研究的團(tuán)體）、行業(yè)性團(tuán)體（指由同行業(yè)的企業(yè)組織的團(tuán)體）、專業(yè)性團(tuán)體（指由專業(yè)人員組成或依靠專業(yè)技術(shù)、專門資金從事某項(xiàng)事業(yè)而成立的社會團(tuán)體）以及聯(lián)合性團(tuán)體（指人群的聯(lián)合體或團(tuán)體的聯(lián)合體，如工會）。而在社會團(tuán)體中具有顯著的話語功能的組織主要是學(xué)術(shù)性團(tuán)體中的學(xué)會、讀書會、研究會等，以及行業(yè)性團(tuán)體中的某些行業(yè)協(xié)會如律師協(xié)會、記者協(xié)會和出版協(xié)會等，比較而言，其他類型的社會團(tuán)體的話語功能就要薄弱一些。在民辦非企業(yè)單位中具有顯著話語功能的主要為一些從事教育事業(yè)的，如民辦非企業(yè)單位的學(xué)校，從事一些文化事業(yè)的圖書館、博物館等，這容易讓人對應(yīng)起哈貝馬斯所講的17世紀(jì)和18世紀(jì)英法的沙龍和咖啡館，而那些主要從事醫(yī)療、養(yǎng)老事業(yè)的民辦非企業(yè)單位就體現(xiàn)出較淡的話語功能色彩?；饡饕铝I集資金以推動社會福利，其話語功能也常常體現(xiàn)得不太明顯。所以，不同社會組織的話語功能色彩呈現(xiàn)出明顯差異。2013年3月，民政部規(guī)定對“行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類”四大類社會組織實(shí)行民政部門直接登記，而其他的社會組織仍實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的登記注冊管理制度，從中可以看出國家對于社會組織的功能進(jìn)行了排序和取舍。通過“準(zhǔn)入”制度的差異化設(shè)置，鼓勵發(fā)展那些具有“正能量”或者“中性”、“輔助性”、“體制性”功能的社會組織，而對于那些“社會科學(xué)、觀念倡導(dǎo)、權(quán)益保護(hù)等”具有話語功能的社會組織，則增加了其合法化的難度。在地方，地方政府對于社會組織的功能排序更為明顯，山西省在2017年9月出臺的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的實(shí)施意見》中規(guī)定，“對在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務(wù)、養(yǎng)老照護(hù)、公益慈善、促進(jìn)和諧、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動的社區(qū)社會組織，采取降低準(zhǔn)入門檻的辦法，支持鼓勵發(fā)展”，這實(shí)際上著重強(qiáng)調(diào)了社會組織的公益服務(wù)功能。有學(xué)者對S市的調(diào)查研究表明，截至2012年底，S市共有行業(yè)協(xié)會商會820家、科技類社會組織800家、公益慈善類社會組織4600家以及城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織2100家，這四類社會組織占S市登記注冊社會服務(wù)總量的77.4%，而其他類社會組織則只占正式登記社會組織總量中的極小部分。在S市T街道，截至2014年8月，主管單位孵化了26家社會組織，這些組織全部活躍于老年服務(wù)、志愿者動員、物業(yè)服務(wù)等公益服務(wù)領(lǐng)域或政府業(yè)務(wù)部門的延伸服務(wù)領(lǐng)域。而對S市社會組織負(fù)責(zé)人的調(diào)查表明，58.85%的社會組織負(fù)責(zé)人都認(rèn)為政府更希望社會組織發(fā)揮公共服務(wù)職能，14.77%的社會組織負(fù)責(zé)人認(rèn)為政府更希望其發(fā)揮社會管理功能。這種狀況具有相當(dāng)程度的普遍性：到2016年，上海市楊浦區(qū)已累計(jì)投入1.5億元購買社會組織專業(yè)服務(wù)，內(nèi)容主要集中在養(yǎng)老、助殘、親子、矛盾調(diào)解、節(jié)能環(huán)保、社區(qū)營造等方面;截至2016年底，安徽蕪湖市總計(jì)專項(xiàng)安排100萬元項(xiàng)目資金為24家樞紐型社會組織提供資金支持，孵化了300多個社區(qū)社會組織，這些社區(qū)社會組織主要作為社區(qū)自治和服務(wù)功能、吸納社會工作等專業(yè)服務(wù)人才的載體;截至2017年5月底，汕頭市登記備案的社會組織總量為4417個，社會組織萬人數(shù)為8.19個，這些社會組織主要服務(wù)于社區(qū)管理、社區(qū)自治、社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)文化生活、社區(qū)穩(wěn)定等方面。由此可見，進(jìn)入地方政府視野的主要是社會組織的服務(wù)功能和治理功能，而其話語功能在地方受到了更高程度的漠視。

其次，當(dāng)代中國社會組織的話語表達(dá)在整體上表現(xiàn)為對于權(quán)力的迎合性和依附性，從而使其話語功能呈現(xiàn)出“質(zhì)差”的面貌。有學(xué)者指出，在過去，社會組織的活動范圍往往局限于“政治敏感度低、權(quán)力和利益含量少的邊緣領(lǐng)域”，如環(huán)保、教育、扶貧開發(fā)等，參與質(zhì)量也不高。近年來這一情況部分地發(fā)生了改變，有些社會組織的參與活動從社會的邊緣逐漸推進(jìn)到公共政策的中心地帶，由回避敏感問題到開始關(guān)注、參與敏感問題的討論。同時，部分社會組織已從單打獨(dú)斗到合作交流，由默默無聞到積極諫言，在影響公共政策方面做出了重要努力。如保護(hù)藏羚羊、叫?！皸盍彼姽こ?、組織“北京動物園搬遷事件”大討論、阻止怒江水電開發(fā)計(jì)劃、召開“圓明園鋪設(shè)防滲膜事件”聽證會等，都引起了各界關(guān)注，起到了民間構(gòu)建與國家構(gòu)建互動回應(yīng)、反思平衡的作用，但是應(yīng)該看到這種進(jìn)步仍然是在局部范圍內(nèi)。也就是說，就整體而言，目前中國社會組織的話語表達(dá)仍舊常?！坝巫咴凇痹跈?quán)力外圍或邊緣，對于公共權(quán)力和公共政策的中心和敏感地帶則不敢議論，它們往往致力于主動靠近政府以爭獲資源，而不是在“服務(wù)性”、“代表性”和“公信力”上下功夫，或者“在政府默認(rèn)的‘紅線內(nèi)，謹(jǐn)慎拓展自己的‘飛地，而少有承擔(dān)社會使命和責(zé)任”。有研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前大部分社會組織在開展活動時，考量的最重要指標(biāo)是“政府的需求”，其次是“組織的需求”，再次才是社會組織、服務(wù)對象的要求。而在應(yīng)然的狀況下，社會組織優(yōu)先考慮的應(yīng)該是其服務(wù)對象的要求，也即要承擔(dān)起社會責(zé)任，代表公共利益發(fā)聲。這種“旨?xì)w”的變異必然使得社會組織的聲音傾向于迎合權(quán)力，這種迎合性使得社會組織對公共權(quán)力和公共政策無需置評或者僅僅是附和官方話語，實(shí)際上也就使得社會組織在一定程度上失去了發(fā)聲的必要性。

三、 “失語”的邏輯：權(quán)力的工具化思維與組織的策略化生存

如前所述，當(dāng)前中國社會組織的話語功能常常處于缺位狀態(tài)，這種“失語”現(xiàn)狀體現(xiàn)了權(quán)力的工具化思維與組織的策略化生存邏輯。

所謂權(quán)力的工具化思維，是指政府有關(guān)部門往往用一種工具主義或功利主義的態(tài)度來對待社會組織，在這種思維模式之下，那些政治風(fēng)險(xiǎn)低而社會經(jīng)濟(jì)效益高的社會組織受到鼓勵，而那些具有一定政治挑戰(zhàn)性或者與政府的利益契合度低的社會組織則受到抑制。在公共領(lǐng)域的視域之下，社會組織的話語功能往往意味著對于公共權(quán)力和公共政策的反思和批判，這從政府的角度看來，具有一定的“政治挑戰(zhàn)”意味，因此權(quán)力的工具化思維使其傾向于抑制那些具有話語功能的社會組織的發(fā)展以及社會組織的話語功能的發(fā)揮。

權(quán)力的工具化思維具有歷史傳統(tǒng)的根源。在國家與社會的關(guān)系中，中國歷來體現(xiàn)為國家主導(dǎo)的傳統(tǒng)。封建時代的中國社會是一個權(quán)力本位的社會，俞可平稱之為“官本主義”社會，無論是官僚階層還是社會民眾都圍繞著“權(quán)力”而運(yùn)轉(zhuǎn)。在這種氛圍之下，整個社會被兩分，即權(quán)力領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，而前者可以隨時介入到后者中來。而在新中國成立之后，盡管社會的地位較封建社會有了根本性的轉(zhuǎn)變，但是“黨政體制”之下，在國家與社會關(guān)系中國家權(quán)力仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。由此可以看出，權(quán)力的強(qiáng)大使得歷史上的中國社會中缺乏公共領(lǐng)域以及結(jié)社自治的傳統(tǒng)。而改革開放以來，“單位社會”的終結(jié)使得昔日的“單位人”變成了“社會人”，作為利益集結(jié)的產(chǎn)物，社會組織逐漸興起。而政府對社會組織這樣一種“新興”事物的態(tài)度是復(fù)雜的：一方面，期望利用社會組織的服務(wù)和治理功能改善公共服務(wù)供給并優(yōu)化治理格局;另一方面，漸進(jìn)式改革道路又使得政府傾向于視社會組織為一種對于政治和社會穩(wěn)定的“解構(gòu)性”力量或威脅性因素，這種傾向甚至常常導(dǎo)致政府對社會組織定位的偏差，正如有學(xué)者所指出的要么“將其定位于政府的附庸，喪失其獨(dú)立性從而失去價值”，要么將其定位為“導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的一個潛在因素而加以限制”。有國外學(xué)者亦指出，中國改革開放后社會組織的爆炸式發(fā)展使地方政府與社會組織的合作關(guān)系得以形成，但是這種關(guān)系建立的基礎(chǔ)以及社會組織生存的前提是社會組織能夠提供政府所需的社會服務(wù)而避免挑戰(zhàn)政府的權(quán)威。在這種政治生態(tài)之下，本身就面臨生存困境的社會組織，想要發(fā)揮其對于公共權(quán)力和公共政策的話語功能，就變得更加困難了。

工具主義思維之下，政府對不同類型的社會組織采取了“分類控制”的策略，而對于同一類型的社會組織則根據(jù)兩者“利益契合”的程度來決定對社會組織的控制和支持力度。這兩種控制思路如圖2所示。

具體而言，根據(jù)不同社會組織的“政治安全度”（與對政治的威脅程度相反），權(quán)力對其認(rèn)可的程度不同，如圖2所示，政治安全度越高，政治認(rèn)可度越高，兩者呈正相關(guān)關(guān)系。政府根據(jù)不同社會組織的政治安全度對其實(shí)行“分類控制”，康曉光等在其研究中考察了政府對8類社會組織的態(tài)度，得出了“分類控制”的結(jié)論，他們分析的結(jié)果顯示：對具有不同挑戰(zhàn)能力（也即政治安全度）的社會組織，政府采取了不同的控制策略。比如，對工會和社區(qū)委員會組織（具有較強(qiáng)的潛在挑戰(zhàn)能力），政府的策略是將其作為“準(zhǔn)政府組織”;對宗教組織（具有較強(qiáng)的潛在挑戰(zhàn)能力），政府的策略是限制其發(fā)展;對協(xié)會、商會和官辦NGO（潛在挑戰(zhàn)能力較弱），政府的策略是鼓勵和支持;對草根NGO和非正式組織（潛在挑戰(zhàn)能力很弱），政府的態(tài)度是不加干預(yù);而對政治反對組織（表現(xiàn)出公開的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)），政府的策略是禁止和取締，也就是說社會組織不能跨越“政治紅線”，一旦跨越或有跨越的可能，就會失去合法生存的空間。而對于同一類別的社會組織，政府往往根據(jù)這些社會組織與政府的利益契合程度來進(jìn)行差別化對待，如圖3所示，社會組織與政府的利益契合程度越高，政府對其認(rèn)可度也就越高，兩者呈正相關(guān)關(guān)系。江華等人的研究表明，即使在受政府支持程度最大的行業(yè)組織中，其“政策參與的性質(zhì)和程度也取決于與政府利益的契合程度”，“在能夠?qū)崿F(xiàn)共贏的領(lǐng)域，政府允許和支持社會組織參與公共事務(wù);如果社會組織挑戰(zhàn)政府權(quán)威，其活動就受到嚴(yán)格的限制”。由此可以看出，無論是政治安全度還是利益契合度，政府都是基于自身的利益考量而選擇針對社會組織的政府策略，體現(xiàn)出鮮明的工具化思維，也就是說社會組織是為政府服務(wù)的“工具”，政府針對具有不同功能的社會組織會“取其所需，去其所慮”（慮，即擔(dān)憂和顧慮）。而在應(yīng)然或理想的情形下，社會組織首先是為公眾利益而存在的，它應(yīng)扮演公共領(lǐng)域的話語主體和公共性的代表者及表達(dá)者角色。政府的工具化思維以及由此而衍生的差別化對待策略使得具有話語表達(dá)能量的社會組織往往得不到發(fā)展，也使得社會組織的話語表達(dá)呈現(xiàn)出對于權(quán)力的較濃色彩的迎合性。

所謂組織的策略化生存，是指社會組織在政府控制之下往往采取各種策略以獲得合法性和自主性。在這種策略化的生存之道下，社會組織主張公共性的話語功能往往異化為依附性的話語或者“反公共性”的話語。由于中國的社會組織從一開始就處于政府主導(dǎo)之下，因此往往對于政治權(quán)力有較強(qiáng)的依附性。學(xué)者王詩宗等人認(rèn)為對于中國社會組織的眾多研究者往往形成了“獨(dú)立性即自主性”、“依附性即非自主”的“思維定勢”，并認(rèn)為這種思維定勢實(shí)質(zhì)上混淆了不同的概念，所以得出中國的社會組織具有非自主性的答案未免草率，他們通過研究發(fā)現(xiàn)有些社會組織能夠同時兼具依附性和自主性，也即“依附性自主”，比如行業(yè)協(xié)會大部分沒有獨(dú)立性，即使出現(xiàn)了獨(dú)立的組織，也會被迅速納入管控體制內(nèi);但其存在著廣泛的實(shí)際的自主性。這意味著社會組織能夠通過策略化的方式來爭取自主性。然而正如有些學(xué)者所指出的，社會組織的這種“依附式自主”或曰策略化生存，與“非依附式自主”還是具有本質(zhì)上的區(qū)別，依附式自主盡管也存在著自主性，但它從根本上體現(xiàn)的是一種“順應(yīng)體制性安排而非回應(yīng)社會訴求”的生存發(fā)展邏輯，這種策略性應(yīng)對的過程“本質(zhì)上是以靈活地呼應(yīng)政府部門偏好為核心特征的，如果缺乏社會主體價值的指引，這些策略有可能強(qiáng)化工具主義的發(fā)展邏輯”。有學(xué)者以基層政府發(fā)展和培育出的社會組織為例指出，盡管這些社會組織“在形式上具有獨(dú)立性，但實(shí)質(zhì)上更像行政末梢，主要圍繞基層行政部門的治理目標(biāo)開展活動，其與政府部門和理論界預(yù)期的具有社會屬性、代表社會訴求的社會組織角色有很大區(qū)別?！泵鎸刂茖?dǎo)向的監(jiān)管體制，社會組織往往傾向于采用策略性的方式來獲取合法身份;面對國家對社會組織的嵌入或“樞紐化”管理，“相當(dāng)數(shù)量的社會組織也出于風(fēng)險(xiǎn)、收益和績效考慮，往往主動靠近政府，熱衷于向政府要編制、要經(jīng)費(fèi)、爭職能，以尋求其合法性、權(quán)威性，甚至還可能憑借其官方化角色‘搭車尋租。這種互動合作實(shí)際上并不是非理性的，而是為了在這種社會環(huán)境下生存的惟一理性策略”。也就是說，社會組織的策略化生存實(shí)際上對其需求層次進(jìn)行了排序：首先是合法性的需求，也即獲得生存空間的需求，Timothy Hildebrandt的研究即表明哪怕社會組織對政府的資源依賴度較小，其合法性也成為政府對其進(jìn)行管控的重要依據(jù)，因此，合法性的需求對于社會組織而言意義重大;其次是發(fā)展的需求，也即獲得組織發(fā)展所需要的資源;最后才是表達(dá)的需求，也即發(fā)揮其主張公共性的話語功能（如圖4所示）。在合法性需求以及發(fā)展的需求還未得到滿足的情況下，社會組織的話語功能發(fā)生了變異，在爭取合法性的過程中主要表現(xiàn)為對于權(quán)力的迎合性或依附性話語（如圖5所示，虛線表示社會組織的合法性需求和發(fā)展需求未得到滿足）;而在爭取資源的過程中，則既會出現(xiàn)對于權(quán)力的依附性話語，亦會出現(xiàn)僅僅主張組織利益乃至私人利益的話語，這就與公共領(lǐng)域意義上的話語功能背道而馳。公共領(lǐng)域中主張公共性的話語，有著對于公共權(quán)力的審慎和懷疑態(tài)度，并且它對利用公共權(quán)力來爭取組織或個人的特殊利益的做法持旗幟鮮明的批判立場。所以說，依附式自主下的社會組織的話語“自主性”已經(jīng)異化為迎合性的乃至“反公共性”的話語，這實(shí)際上是社會組織應(yīng)有的公共性話語的缺位。

四、 探索社會組織的話語歸位之道

在當(dāng)今“組織化社會”的大背景之下，社會組織不僅具有提供公共服務(wù)以及推動社會治理的功能，而且可以發(fā)揮其在公共領(lǐng)域意義上的話語功能。相比于個人話語表達(dá)的無力、無效以及經(jīng)常帶有的非理性化色彩，社會組織具有常態(tài)化、穩(wěn)定化、理性化以及有效力的組織化表達(dá)優(yōu)勢。而且，由于社會組織具有非政治性、非私人性的特點(diǎn)，其話語功能實(shí)際上發(fā)揮了主張公共性的作用。而目前中國社會組織的話語功能無論在“量”上還是“質(zhì)”上都存在著一些問題，造成了社會組織相當(dāng)程度上的“失語”現(xiàn)狀。黨的十八屆三中全會提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)就是通過治理方式的革新來實(shí)現(xiàn)公共性落地的善治目標(biāo)。而使社會組織的話語功能得到充分發(fā)揮，探索社會組織的話語歸位之道，不啻對于國家治理的公共性的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)大有裨益。

如前文所述，社會組織的“失語”現(xiàn)狀與權(quán)力對待社會組織的工具化思維以及社會組織在權(quán)力管控之下的策略化生存緊密相關(guān)，即是說無論是權(quán)力和社會組織都對社會組織的功能進(jìn)行了排序，而較之社會組織的服務(wù)功能和治理功能，其話語功能則受到了漠視。而社會組織對其功能的排序，本質(zhì)上是對于權(quán)力管控的一種“反應(yīng)”。因此，改變社會組織話語缺位的現(xiàn)狀，重點(diǎn)要改變國家對社會組織的定位，也即改變這種工具化的思維定勢和現(xiàn)實(shí)做法。

首先，在認(rèn)識上，政府應(yīng)當(dāng)改變那種將社會組織的話語功能等同于“政治不正確”以及“威脅政治和社會穩(wěn)定”的觀點(diǎn)，而應(yīng)將其視為一種有利于政治合法性和公共性的積極力量。誠然，極少數(shù)社會組織會越過政治“紅線”，乃至違反法律，而發(fā)出一些危害社會穩(wěn)定的聲音，對于這種性質(zhì)的話語表達(dá)，當(dāng)然要將其限制在法律范圍之內(nèi)。2018年3月，民政部社會組織管理局就公布了22家涉嫌非法社會組織名單。公共領(lǐng)域意義上的話語或公共輿論“是社會秩序基礎(chǔ)上共同公開反思的結(jié)果”，也就是說這種公眾輿論是社會秩序的建構(gòu)力量而非解構(gòu)力量，所以公共領(lǐng)域視域下社會組織的話語功能要將那些具有非正義目的的話語排除在外。對于絕大多數(shù)的社會組織而言，其話語表達(dá)并非基于破壞性的目的，而是基于一種公益的和建設(shè)性的訴求。政府不應(yīng)當(dāng)將這兩種性質(zhì)迥異的話語表達(dá)相混淆，而統(tǒng)統(tǒng)將社會組織的話語視為威脅穩(wěn)定的“洪水猛獸”以及政治權(quán)力的挑戰(zhàn)力量。現(xiàn)代政治學(xué)認(rèn)為政治穩(wěn)定并非一種靜止不變的狀態(tài)，而是一種動態(tài)平衡的穩(wěn)定?！办o態(tài)穩(wěn)定”就是禁止人們做任何危及穩(wěn)定的事情，以“堵”為主。這種穩(wěn)定往往通過對社會內(nèi)部實(shí)行嚴(yán)密的政治和行政控制，以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會活力與公民的合法權(quán)益為代價而實(shí)現(xiàn)，是一種社會基礎(chǔ)相當(dāng)脆弱的穩(wěn)定模式。而“動態(tài)穩(wěn)定”就是鼓勵公民有序的政治參與和合法的利益表達(dá)，并適時進(jìn)行制度調(diào)整與政策改進(jìn)，以“疏”為主。這種穩(wěn)定既是一種發(fā)展與穩(wěn)定共存的狀態(tài)，也是一種具有靈活性和適應(yīng)性的相對穩(wěn)定。而社會組織作為多元群體利益的代表者，可以有效和理性地傳達(dá)社會需求，其發(fā)聲可以成為社會輿論的“晴雨表”，通過它們，權(quán)力可以發(fā)現(xiàn)社會公益的聚焦點(diǎn)，進(jìn)而通過政府議程的調(diào)整和設(shè)置實(shí)現(xiàn)公共性的落地，這種權(quán)力與公益的和諧互動和良性循環(huán)才是最具建設(shè)意義的維穩(wěn)之舉，權(quán)力的合法性也在公共性增強(qiáng)的基礎(chǔ)上而增強(qiáng)。另一方面，社會組織的話語表達(dá)也不構(gòu)成政治權(quán)力的挑戰(zhàn)力量。公共領(lǐng)域意義上社會組織的話語是作為推動政治進(jìn)步以及公益發(fā)展的意見而存在的，必須再次強(qiáng)調(diào)“話語并不具有統(tǒng)治功能，話語產(chǎn)生一種交往權(quán)力，并不取代管理權(quán)力，只是對其施加影響，影響局限于創(chuàng)造和取締合法性。交往權(quán)力不能取締公共官僚系統(tǒng)的獨(dú)特性，而是‘以圍攻的方式對其施加影響”。也就是說，社會組織話語功能的旨?xì)w決不在于謀取政治權(quán)力，而在于形塑更好的政治生態(tài)，使權(quán)力在聽取公共輿論的基礎(chǔ)上圍繞公共性而運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，在觀念上將社會組織的話語功能定位為社會公益的表達(dá)者和政治合法性的維護(hù)者，而不是社會穩(wěn)定的破壞者以及政治權(quán)力的挑戰(zhàn)者，是改變權(quán)力的工具化思維的認(rèn)識論前提。

其次，政府下放管理權(quán)限，切實(shí)推動政社分開，建立依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，釋放社會組織發(fā)揮話語功能所需要的政策空間。黨的十八大要求“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”;黨的十八屆三中全會要求“激發(fā)社會組織活力”，“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”;黨的十九大指出要“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用”，其中就包括推進(jìn)社會組織協(xié)商，而“協(xié)商”實(shí)際上就是社會組織話語功能的重要體現(xiàn)?？梢钥闯?，在國家層面，已經(jīng)強(qiáng)調(diào)要改變那種政社不分的“傳統(tǒng)”社會組織體制，而要形成一種有利于社會組織發(fā)揮其獨(dú)立性、自主性的現(xiàn)代社會組織體制，在這種現(xiàn)代的體制中，框定社會組織行動范圍和功能發(fā)揮的不是政府的意志，而是法律的規(guī)范，也就是實(shí)現(xiàn)社會組織的“依法自治”。所以，應(yīng)當(dāng)切實(shí)推動政社分開，下放管理權(quán)限，“改變對社會組織進(jìn)行身份等差設(shè)定、類型化的功能引導(dǎo)控制等不當(dāng)制度設(shè)計(jì)”，也就是改變那種對于不同類型的社會組織進(jìn)行分類控制，對于同類社會組織根據(jù)與政府的利益契合程度來進(jìn)行控制或支持的現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)，釋放社會組織潛在的主張公共性的話語功能，“通過包容、吸納和整合社會組織所代表的不同群體的呼聲與訴求來形成重疊共識，來切實(shí)改革和塑造政府的民主決策機(jī)制，提升公共政策合理性與合法性，增強(qiáng)政府服務(wù)社會、解決復(fù)雜問題和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的能力”。紀(jì)德倫、克萊默和薩拉蒙等人提出了政府與社會組織關(guān)系的四種基本模式：第一，政府支配模式;第二，社會組織支配模式;第三，雙重模式;第四，合作模式。中國目前政府與社會組織的關(guān)系仍是一種政府支配為主的模式，政府試圖將其職能和行動邏輯延伸到社會組織中，而現(xiàn)代的政社關(guān)系則應(yīng)當(dāng)是一種政府和社會組織相互合作的模式，兩者在法律面前處于一種平等的地位，而非政府占據(jù)主導(dǎo)，在這種生態(tài)下，社會組織才敢于“說話”，敢于說“真話”，也就是真正代表公眾利益發(fā)聲。當(dāng)下，依法自治的現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)還有待完善，集中體現(xiàn)為社會組織基本法的缺位。目前針對三種類型的社會組織制定《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理?xiàng)l例》三部行政法規(guī)是中國社會組織發(fā)展的主要規(guī)范性文本，但正如有學(xué)者所指出的，它們僅僅“規(guī)定了社會組織的登記注冊和日常監(jiān)督”，且運(yùn)行時間過于久遠(yuǎn)，與時代脫節(jié)嚴(yán)重，立法層次低，規(guī)范效力小，因此，有必要對其進(jìn)一步完善，并最終形成社會組織法。社會組織基本法要對社會組織的地位、功能、權(quán)利、義務(wù)等作出明確規(guī)范，并確立社會組織設(shè)立、運(yùn)行的基本規(guī)則，尤其是要賦予占總數(shù)80%以上的非登記型社會組織相應(yīng)的法律地位。依法自治的現(xiàn)代社會組織體制的建立才能為社會組織發(fā)揮話語功能奠定政策空間基礎(chǔ)。在這種依法自治的政策環(huán)境下，社會組織發(fā)揮其話語功能的獨(dú)立性和自主性才能得到保障，因?yàn)橛蟹傻囊?guī)范，社會組織的話語一方面將被控制在法律范圍之內(nèi)，那些危害社會穩(wěn)定以及損害他人或社會權(quán)益的話語將受到法律的制裁，另一方面，也使得其話語表達(dá)的后果具有可預(yù)測性，因而使社會組織敢于對公共權(quán)力和公共政策進(jìn)行合法地討論和反思批判，而不必顧忌是否和官方的主流話語、政治宣傳及公關(guān)話語相違背。當(dāng)然，社會組織自身也應(yīng)當(dāng)有所擔(dān)當(dāng)。在發(fā)揮其話語功能的過程中，一方面，要在法律所許可的范圍之內(nèi)發(fā)聲，另一方面，要在組織成員利益以及社會公益、公共責(zé)任之間進(jìn)行平衡，不能使其主張公共性的話語異化為主張?zhí)厥饫娴脑捳Z或依附權(quán)力的話語。正如有學(xué)者所指出的“社會組織必須遵守國家的法律和相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持非政治性和非宗教性的原則，堅(jiān)持公益目的，堅(jiān)持自主、自立，規(guī)范自身的工作制度和工作程序”。

五、 基本結(jié)論

20世紀(jì)的人們身處于薩拉蒙稱之為的“全球結(jié)社革命”進(jìn)程中，而王紹光等人的研究證明，中國社會組織的發(fā)展構(gòu)成了全球結(jié)社革命的一部分，也就是說，改革開放之后，中國從“單位社會”逐步變?yōu)椤敖M織社會”。在理想的情境下，社會組織不僅具有提供公共服務(wù)以及推動社會治理的功能，也具有公共領(lǐng)域意義上的主張公共性的話語功能。中國國家層面實(shí)際上也強(qiáng)調(diào)了社會組織的上述三種功能，但是在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，尤其是地方政府，則對社會組織的三種功能進(jìn)行了“功利性”的排序，也就是主要重視社會組織的服務(wù)功能和治理功能，而其話語功能則受到了相當(dāng)程度的漠視，這種排序?qū)嶋H上是政府意志以及行政色彩在社會組織中的延伸，而社會組織基于生存理性，也往往使自己本應(yīng)具有的話語功能處于“隱匿”或依附狀態(tài)，而迎合權(quán)力以獲取資源，由此，形成了社會組織的話語功能“量少質(zhì)差”的現(xiàn)狀。研究認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)在認(rèn)識上改變那種視社會組織的話語功能為不穩(wěn)定因素的傳統(tǒng)思維，并在實(shí)踐中下放管理權(quán)限，切實(shí)推動政社分開，建立依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，釋放社會組織發(fā)揮話語功能所需要的政策空間，以發(fā)揮其主張公共性、形塑權(quán)力合法性以及推動政治和社會進(jìn)步的應(yīng)有能量。

（責(zé)任編輯：亞立）

Abstract In the real situation of China， the discourse function of social organizations shows a certain degree of vacancy， which is manifested in two aspects： “l(fā)ess quantity” and “quality difference”.The instrumental thinking of government power， the utilitarian ordering of the functions of social organizations， and the survival strategy of social organizations to “alienize” their discourse functions under the control of power are the reasons for their “aphasia”. Changing the mindset of the government treating the discourse function of social organizations as unstable factors， decentralizing management authority， promoting the separation of political and social organizations， and releasing the policy space required for social organizations to play a discourse function are the ways in which social organizations return to discourse.

Key words public sphere; social organization; discourse function; discourse absence