□ 劉 鈞

2019年4月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《降低社會保險費率綜合方案》規(guī)定，自2019年5月1日起，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（包括企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險）單位繳費比率。各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例高于16%的，可以降至16%的比例；目前低于16%的單位，要研究提出過渡辦法。這一政策措施的實施，對于各地用人單位的影響程度不一。原來實行繳費率高于16%的統(tǒng)籌地區(qū)，可以降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率，以減輕單位的繳費負(fù)擔(dān)；原來繳費率低于16%的統(tǒng)籌地區(qū)，則可能需要提高基本養(yǎng)老保險繳費率。

《降低社會保險費率綜合方案》發(fā)布后，引起了學(xué)術(shù)界的爭議。一種觀點認(rèn)為，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費率，會造成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度運營的不可持續(xù)，會出現(xiàn)入不敷出的風(fēng)險。2019年4月10日，中國社會科學(xué)院世界社會保障研究中心發(fā)布的《2019—2050年中國養(yǎng)老保險精算報告》得出結(jié)論，到2035年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金積累的資金會用完[1]。這一結(jié)論經(jīng)過媒體的廣泛傳播，就演變成了“養(yǎng)老金將于2035年耗盡，這屆80后可能拿不到養(yǎng)老金”[2]。由于對報告內(nèi)容的誤解，再加上媒體的傳播，使許多人對我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展的可持續(xù)性產(chǎn)生了質(zhì)疑。另一種觀點則認(rèn)為，即使降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率，基本養(yǎng)老保險制度的運營依然是可持續(xù)的[3]，其問題可以得到有效應(yīng)對，沒有必要擔(dān)憂。

基于以上背景，本文分析我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險降低繳費率的原因，并提出解決問題的對策建議。筆者認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險降低繳費率是必要的，是黨和政府面對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境做出的理性選擇。而通過多渠道籌集資金，能夠合理保障養(yǎng)老保險基金的運營和養(yǎng)老金長期穩(wěn)定支付。

一、我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險資金的收付方式

在談城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度運營的可持續(xù)性之前，筆者先講述一下我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌資金和個人賬戶資金的收付方式問題。

我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實行“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中，用人單位繳費部分用于社會統(tǒng)籌，個人繳費部分用于個人賬戶基金的積累。

（一）社會統(tǒng)籌資金的收付方式

我國基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌資金的收付方式是以當(dāng)期用人單位的繳費給付當(dāng)期的退休人員，這部分資金實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，不存在養(yǎng)老保險基金的積累。因此，在理論上講，社會統(tǒng)籌是不存在基金積累的。如果當(dāng)期籌集的資金不足以支付退休人員對養(yǎng)老保險資金的需求的話，由財政劃撥資金彌補(bǔ)資金當(dāng)期的缺口（見圖1）。

圖1 現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險資金收付方式示意圖

從圖1可以看出，現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險資金的籌集通常是根據(jù)養(yǎng)老保險資金的給付確定的，其資金在從籌集到給付的過程中不應(yīng)當(dāng)存在養(yǎng)老保險基金的積累。

為了防止基本養(yǎng)老保險資金支付不穩(wěn)定造成的缺口，管理部門通常會預(yù)留1～2個月的資金支付，其余的資金全部支付出去。例如，德國政府規(guī)定，養(yǎng)老保險波動儲備金保存的額度為1～1.5個月的支出額，波動儲備金的設(shè)置有助于養(yǎng)老保險繳費比率的穩(wěn)定。

（二）個人賬戶資金的收付方式

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶實行基金積累制，基金積累制基本養(yǎng)老保險資金的收付方式是正在工作的職工為自己退休后儲備養(yǎng)老金的制度，這部分資金是職工在職時積累資金，到其退休后取出自己曾經(jīng)繳納的養(yǎng)老保險費的資金收付方式（見圖2）。

圖2 基金積累制基本養(yǎng)老保險資金收付方式示意圖[4]

從圖2可以看出，由于職工從開始繳費到領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇會經(jīng)歷很長期間（最長可達(dá)44年），職工繳納的這部分繳費會積累下來，形成基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金?？梢?，個人賬戶基金屬于自我儲蓄、自我保障的基金長期配置方式。

（三）社會統(tǒng)籌資金同個人賬戶資金的保障功能對比

由于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌機(jī)制的設(shè)置，當(dāng)期用人單位繳納的基本養(yǎng)老保險費就給付給了當(dāng)期退休人員，這也就實現(xiàn)了代際繳費人的個人賬戶實際上是“空賬”運行。造成我國基本養(yǎng)老保險積累巨額基金的主要原因是制度改革初期設(shè)計的基本養(yǎng)老保險繳費率過高。

2019年5月1日以前，我國《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定，用人單位的繳費率不高于企業(yè)工資總額的20%，個人的繳費率為個人工資總額的8%。在基本養(yǎng)老保險制度改革實施的過程中，許多統(tǒng)籌地區(qū)要求用人單位繳納工資總額的20%。如果用人單位繳費率為20%的話，加上個人繳費率8%，兩項繳費率合計大約為工資總額的28%；如果用人單位的繳費率為14%的話，加上個人繳費率8%，兩項繳費合計大約為工資總額的22%。根據(jù)國際勞工組織對173個國家社會保險繳費率的統(tǒng)計，中國單位和個人繳納五項社會保險費率之和為40%左右，位列世界第13位。中國五項社會保險繳費率中，主要是養(yǎng)老保險繳費率偏高[7]。在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，這一繳費比例盡管過高，但用人單位和個人依然可以持續(xù)繳費。但是，在我國經(jīng)濟(jì)面臨調(diào)整、轉(zhuǎn)型、升級的時期，用人單位承擔(dān)過高的繳費負(fù)擔(dān)就凸顯了出來。在這一背景下，國務(wù)院發(fā)布降低基本養(yǎng)老保險繳費率的規(guī)定是符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際的。隨著這一措施的發(fā)布，一些專家、學(xué)者認(rèn)為，降低基本養(yǎng)老保險繳費率會造成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的不可持續(xù)。但這種觀點將基本養(yǎng)老保險的運營當(dāng)成一個封閉的體系加以思考，未考慮到財政在基本養(yǎng)老保險制度運營中發(fā)揮的作用，以至于得出同我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度運營的現(xiàn)實狀況不相符合的結(jié)論。中國基本養(yǎng)老保險管理的現(xiàn)實情況是，當(dāng)基本養(yǎng)老保險資金出現(xiàn)入不敷出的情況時，財政就會劃撥資金，之間資金的轉(zhuǎn)移支付，具有互濟(jì)互助的功能。相反，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶資金是職工為自己儲存養(yǎng)老保險金的資金配置方式，不存在代際之間的轉(zhuǎn)移支付問題，也不具有互濟(jì)互助的功能。

二、我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率的現(xiàn)狀

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分是按照現(xiàn)收現(xiàn)付制資金運營機(jī)制設(shè)計的，就沒有必要積累巨額的社會統(tǒng)籌資金。但是，為什么積累了相當(dāng)多的社會統(tǒng)籌基金呢？截止到2018年年底，我國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余為5萬億元，可以支付17個月[5]。筆者沒法找到資料來確認(rèn)，剝離出5萬億元基本養(yǎng)老保險資金的積累中哪些資金屬于社會統(tǒng)籌部分的積累，哪些資金屬于個人賬戶基金的積累。按照中國社會科學(xué)院世界社會保障研究中心的說法，在“小口徑”（不考慮財政補(bǔ)貼）的情況下，2019年當(dāng)期結(jié)余總額為1,062.9億元，短暫地增長到2022年，然后從2023年便開始下降，到2028年當(dāng)期結(jié)余首次出現(xiàn)負(fù)數(shù)-1,181.3億元，最終到2050年當(dāng)期結(jié)余墜落到-11.28萬億元。在“大口徑”（考慮財政補(bǔ)貼，財政貢獻(xiàn)占30%）的情況下，2019年全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余為4.26萬億元，此后持續(xù)增長，到2027年達(dá)到峰值6.99萬億元，此后開始迅速下降，到2035年耗盡累計結(jié)余[6]。針對以上說法，筆者認(rèn)為，按照我國基本養(yǎng)老保險制度改革的設(shè)計，基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌資金當(dāng)時就應(yīng)該花完。按照基金積累制資金收付方式，個人賬戶基金應(yīng)該積累下來，等繳費人退休時支付。但是，在我國基本養(yǎng)老保險資金管理的實踐中，社會統(tǒng)籌資金不夠用時，就用個人賬戶資金彌補(bǔ)了社會統(tǒng)籌資金的缺口，以彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險資金的缺口，財政是基本養(yǎng)老保險制度穩(wěn)定運營的最后擔(dān)保機(jī)制，真正體現(xiàn)財政資金“取之于民、用之于民”的社會效益[8]。

三、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率偏高的主要原因

從2019年5月1日開始，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費率會降低。其中，用人單位繳納單位工資總額的16%，個人繳納工資總額的8%，兩項繳費合計相當(dāng)于工資額的24%。筆者認(rèn)為，這一繳費比例相比于其他國家依然偏高。造成我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費過高的原因主要有以下幾個方面。

（一）人口老齡化、人均預(yù)期壽命延長等是造成養(yǎng)老保險繳費率偏高的人口原因

1.老年人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嘣黾?，是造成基本養(yǎng)老保險資金支付增加的人口原因

截至2018年年底，我國60歲及以上人口為2.49億人，占總?cè)丝诘谋戎貫?7.9%；65歲及以上人口為1.67億人，占總?cè)丝诘谋戎貫?1.9%，這是造成基本養(yǎng)老保險資金支付增加的人口原因。基本養(yǎng)老保險資金支付壓力的增加，反過來會影響基本養(yǎng)老保險籌資，最終導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險繳費率的提高。

2.人口平均壽命延長

截至2018年年底，我國人口平均壽命已經(jīng)達(dá)到76.7歲。人口平均壽命的延長，導(dǎo)致退休人員對養(yǎng)老金的需求增加，這也會影響基本養(yǎng)老保險資金的籌集，進(jìn)而影響到基本養(yǎng)老保險的繳費率。

（二）基本養(yǎng)老保險公共資源保障基礎(chǔ)較為薄弱

目前，我國養(yǎng)老保險公共保障能力不足，如財政用于社會保障的支出占財政支出的比例仍具有一定的提升空間（見表1）。我國財政每年劃入全國社會保障基金的支出并未形成用于社會保障的實際支出。在計算財政支出比例時，應(yīng)當(dāng)將財政劃入全國社會保障基金的支出從財政社會保障支出中去掉，然后以這一金額除以同期財政支出，得出財政用于社會保障的實際支出占同期財政支出的比例。相比于其他國家，我國財政社會保障支出占財政支出的比例尚可進(jìn)一步提高[9]。財政資金劃入基本養(yǎng)老保險，可以減輕用人單位的負(fù)擔(dān)，彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險繳費降低帶來的資金壓力。

表1 1998—2017年我國財政社會保障支出情況匯總表①

（三）基本養(yǎng)老保險資金的籌集渠道單一，給城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的運營造成較高的籌資壓力

支付壓力過高的主要原因之一是，單一地要求用人單位、個人負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老保險籌資，結(jié)果造成用人單位不堪重負(fù)，以至于必須采取降低費率的措施。其實，在國外，基本養(yǎng)老保險資金支付不足時，政府會調(diào)劑石油、煙酒等方面的稅收專門用于社會保障。例如，挪威政府規(guī)定，從海洋石油收入中提取部分資金用于補(bǔ)充養(yǎng)老保險。瑞典政府建立緩沖基金，以降低因人口老齡化加重而帶來的社會保險稅不斷提高的問題[10]。我國政府于2001年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法的通知》規(guī)定，股份公司在初次發(fā)行和將來新股發(fā)行時，國有股的10%要以市場價發(fā)行，所得收入劃入全國社會保障基金，用于充實全國社會保障基金[11]。盡管我國政府從2001年就開始要求，減持國有股籌集社會保障資金，但是減持國有股籌集的資金一直存放在全國社會保障基金中，并未用于實際支付，這也就造成了基本養(yǎng)老保險資金的籌集渠道單一。

（四）法定退休年齡偏低，造成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險資金的支付壓力增大

目前，我國女工人的法定退休年齡為50周歲，女干部的法定退休年齡為55周歲，男職工的法定退休年齡為60周歲。一些未達(dá)到法定退休年齡的人以特殊工種為由，提前5年退休，這也就是說，特殊工種的女工人45周歲、男工人55周歲就可以退休，這給城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險資金的支付帶來了較大的壓力。同時，由于提高法定退休年齡又面臨著新生勞動力就業(yè)難等方面的問題，還面臨著一些人不愿意接受提高法定退休年齡等方面的問題，致使提高法定退休年齡的措施難以推出，加大了基本養(yǎng)老保險資金支付的壓力。延遲退休確實對就業(yè)會有影響，目前沒出臺主要是與我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)放緩和就業(yè)形勢復(fù)雜有關(guān)系。

四、解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率降低問題的對策建議

社會保險費由稅務(wù)統(tǒng)一征收是國家的重要決定，關(guān)鍵在于下一步要做實繳費基數(shù)，繳費基數(shù)的做實對于社保制度的持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。由于名義費率過高，導(dǎo)致做實繳費基數(shù)勢必會對企業(yè)造成很大的影響。因此，首先降費率，然后再逐步做實社保繳費基數(shù)。

（一）創(chuàng)造公平、穩(wěn)定的市場環(huán)境，讓企業(yè)獲得穩(wěn)定的營商環(huán)境

企業(yè)發(fā)展得好了，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的發(fā)展才會有穩(wěn)定的資金來源。當(dāng)前，給企業(yè)減負(fù)，讓企業(yè)獲得穩(wěn)定的營商環(huán)境，是黨和政府結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實狀況做出的理性選擇。只有企業(yè)掙錢了，基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展才會有持續(xù)、穩(wěn)定的資金來源，財政也才會有穩(wěn)定的稅收來源，才能解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度運營的根本問題。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的發(fā)展，降低制度的運營成本

面對老年人口的不斷增加和人口平均壽命的延長，政府有關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)未雨綢繆、做出統(tǒng)籌規(guī)劃，以切實緩解基本養(yǎng)老保險資金的支付壓力。

（三）調(diào)整財政資金支付的結(jié)構(gòu)，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度

改變我國財政用于社會保障支付比例過低的局面，加大財政資金投入基本養(yǎng)老保險的比例，切實解決用人單位繳費負(fù)擔(dān)過重的問題。筆者認(rèn)為，財政應(yīng)當(dāng)做好長期規(guī)劃，應(yīng)對單位繳費下降帶來的資金支付壓力大的問題，提高百姓對基本養(yǎng)老保險的信任度，以提升基本養(yǎng)老保險的信譽(yù)[12]。

（四）多渠道地籌集資金，以緩解城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險資金支付的壓力

多渠道地籌集資金，是我國基本養(yǎng)老保險制度持續(xù)、穩(wěn)定的重要措施之一。截至2017年年底，全國社會保障基金積累的資金已經(jīng)達(dá)到2.22萬億元[13]。全國社會保障基金是應(yīng)對我國社會保障資金支付壓力建立的戰(zhàn)略儲備資金，全國社會保障基金自2000年8月成立以來，一直未支出過資金。有計劃地將部分全國社會保障基金劃入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，可以緩解城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率下降帶來的資金支付壓力。同時，也可以將出賣國有資產(chǎn)的部分收入專項劃入基本養(yǎng)老保險，?？顚Ｓ?，以切實解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險資金的來源問題。

（五）實行延遲退休激勵政策，以緩解城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險支付壓力

提高法定退休年齡可以使個人從基本養(yǎng)老金的領(lǐng)取者變成基本養(yǎng)老保險的繳費者。針對當(dāng)前我國法定退休年齡偏低的問題，政府有關(guān)管理部門可以適時地出臺延遲退休的激勵政策，以激勵城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人主動地延遲退休，以緩解城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險給付的壓力。