孔祥利 徐樂

摘 要：新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部決策情境和模式發(fā)生了顯著變化，從而對(duì)其能力素質(zhì)提出了更多、更高的要求。逆境中的決策增多、利益再分配決策增多和執(zhí)行中的再?zèng)Q策增多是新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部決策情境的三大特點(diǎn)。因社會(huì)變遷引發(fā)的認(rèn)知沖突、價(jià)值沖突和制度沖突是新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力發(fā)展的現(xiàn)實(shí)約束。如何因時(shí)制宜、辯證認(rèn)識(shí)上述三種沖突并在實(shí)踐中取得恰當(dāng)?shù)钠胶?，是新時(shí)代提升領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為此，必須從苦練內(nèi)功、開門決策、依法決策、技術(shù)賦能等方面著力。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;領(lǐng)導(dǎo)干部;決策能力;認(rèn)知能力

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2019）05-0003-07

經(jīng)過改革開放40年，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。一方面，需要政府解決的社會(huì)問題變得日漸復(fù)雜;另一方面，政府所面臨的決策情境、決策任務(wù)、決策要求以及技術(shù)工具等也在發(fā)生深刻變化。整體而言，新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部決策呈現(xiàn)“三個(gè)增多”的顯著特點(diǎn)，從而對(duì)其能力素質(zhì)提出了更多、更高的挑戰(zhàn)。本文力圖從認(rèn)知-價(jià)值-制度沖突的視角，觀察當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力提升面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)及其路徑選擇。

一、新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部決策面臨“三個(gè)增多”的顯著特點(diǎn)

（一）逆境中的決策增多

根據(jù)政策學(xué)家德洛爾（Yehezhel Dro）的理解，逆境中決策是一種介于常規(guī)決策與危機(jī)決策之間的決策形態(tài)，具體是指受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、技術(shù)等外生因素或政策系統(tǒng)內(nèi)在不足的影響，決策過程中充滿不確定性和價(jià)值爭(zhēng)議從而形成的一種決策困難[1]（pp.4-5）。當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)決策中的“逆境”呈現(xiàn)出快速增多和增強(qiáng)的趨勢(shì)。首先，經(jīng)過40年的改革開放，我國(guó)已經(jīng)船到中流，面對(duì)的都是“愈進(jìn)愈難、愈進(jìn)愈險(xiǎn)”的深層次問題。它們錯(cuò)綜復(fù)雜，有思想觀念、意識(shí)形態(tài)和體制機(jī)制的束縛，更有既得利益的羈絆，決策起來困難重重。其次，新時(shí)代是一個(gè)深刻變革的時(shí)代，伴隨著技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)組織方式和認(rèn)知方式的重大調(diào)整，涌現(xiàn)出一系列新的社會(huì)問題，如老齡化、共享經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、流動(dòng)性社區(qū)等。這些問題多屬于新生事物，充滿著價(jià)值、法律和倫理的沖突，而政府相關(guān)決策卻沒有經(jīng)驗(yàn)可循。再次，各種不利于政策制定和實(shí)施的因素顯著增多，包括復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境以及網(wǎng)絡(luò)社會(huì)多元價(jià)值觀的沖擊等。延續(xù)與革新、內(nèi)在與外生因素的雙重夾擊，既印證了大變革時(shí)代深遠(yuǎn)的社會(huì)與文化變遷，也帶來了深刻利益和觀念體系沖突，最后都將深刻影響政府的公共決策。

（二）利益再分配決策增多

依據(jù)政策協(xié)調(diào)社會(huì)生活的方式，政策學(xué)家詹姆斯·E·安德森將公共決策分為分配性政策（初次利益分配）、調(diào)節(jié)性政策（對(duì)個(gè)人或團(tuán)體沖突的調(diào)解）、自我調(diào)節(jié)性政策（對(duì)某一事物或社會(huì)群體進(jìn)行約束或規(guī)范）和再分配性政策[2]（pp.153-165）。與以往各時(shí)期不同，當(dāng)前我國(guó)公共領(lǐng)域的再分配決策顯著增多。這主要是因?yàn)?，改革開放使我國(guó)迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍，民眾訴求已超越了原有的物質(zhì)文化需要，而轉(zhuǎn)向日益增長(zhǎng)的美好生活需要，呈現(xiàn)出目標(biāo)高階化、體驗(yàn)多樣化和結(jié)構(gòu)多元化的特點(diǎn)。一方面，要求政府更加合理地引導(dǎo)資源配置，樹立新的發(fā)展理念，推動(dòng)更高質(zhì)量的發(fā)展以做大蛋糕，解決發(fā)展不充分的問題;另一方面，要求政府直面當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大分化，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的區(qū)域、城鄉(xiāng)和貧富差距，有效協(xié)調(diào)各主體之間的利益沖突，解決發(fā)展不平衡的問題。而上述改革任務(wù)的達(dá)成，均涉及艱難的利益格局調(diào)整和制度體系變革。如何在公平與效率之間實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源和利益的再分配，給人民群眾帶來更多的獲得感、幸福感、安全感，就成為新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部決策的重中之重。當(dāng)前，征地拆遷、污染治理、精準(zhǔn)扶貧等地方治理中矛盾突出的問題都在該類決策范疇之內(nèi)。

（三）執(zhí)行中的再?zèng)Q策增多

依據(jù)政策始創(chuàng)或調(diào)整為標(biāo)準(zhǔn)，決策可以分為初始決策和執(zhí)行中的再?zèng)Q策。進(jìn)入新時(shí)代，執(zhí)行中的再?zèng)Q策顯著增多，這主要基于三方面的判斷。一是改革階段的特征使然。黨的十八大以來，我國(guó)提出全面深化改革總目標(biāo)，著力增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，先后推出了1600項(xiàng)改革方案。應(yīng)該說，改革的四梁八柱已經(jīng)崛地而起，接下來就是落實(shí)、執(zhí)行問題。二是改革路徑的特征使然。我國(guó)改革堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與分層對(duì)接、基層探索相結(jié)合。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，決策更多的是在認(rèn)識(shí)大局、維護(hù)大局和服務(wù)大局的前提下，結(jié)合本地區(qū)、本部門工作實(shí)際，因地制宜、創(chuàng)造性地執(zhí)行和再?zèng)Q策的過程。三是決策自身特點(diǎn)使然。“一分部署，九分落實(shí)”。政策落實(shí)要堅(jiān)決、有權(quán)威，要避免執(zhí)行的“中梗阻”，要有馬上就辦的氣魄和行動(dòng)力。但同時(shí)，政策落實(shí)也要?jiǎng)?wù)實(shí)、靈活。伴隨決策環(huán)境的變化、實(shí)踐認(rèn)知的深入以及政策負(fù)向效應(yīng)的產(chǎn)生，執(zhí)行中要根據(jù)信息反饋及時(shí)對(duì)原決策方案進(jìn)行必要的修正，即從人民的實(shí)踐創(chuàng)造和發(fā)展要求中完善政策主張。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力的現(xiàn)實(shí)約束：來自認(rèn)知、價(jià)值和制度的沖突

新時(shí)代是一個(gè)全面深化改革的過程，而對(duì)每一步改革的推動(dòng)都需要精心的政策設(shè)計(jì)和有效的政策執(zhí)行。長(zhǎng)期以來，基于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、破解體制弊端、引領(lǐng)制度創(chuàng)新等方面的關(guān)鍵性作用[3]，我國(guó)不斷完善公共決策體制機(jī)制，并重視領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力建設(shè)。尤其是黨的十九大以來，更是將依法決策、科學(xué)決策和民主決策作為改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重要內(nèi)容，著力于從實(shí)體和程序兩個(gè)維度為領(lǐng)導(dǎo)干部決策定規(guī)立矩，在“開門決策”和重大決策責(zé)任問責(zé)等領(lǐng)域均取得了顯著突破。

經(jīng)過長(zhǎng)期的制度建設(shè)和能力培養(yǎng)，我國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力已有了長(zhǎng)足發(fā)展，戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線思維等觀念意識(shí)日漸增強(qiáng)，解決問題、應(yīng)對(duì)逆境等能力素質(zhì)不斷提升。但受各種主客觀因素的影響，面對(duì)新時(shí)代、新矛盾和新任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)干部依法、科學(xué)、民主決策的能力和水平仍受到一系列的現(xiàn)實(shí)限制。其中，重點(diǎn)源于三方面的沖突。

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部化解認(rèn)知沖突的能力存在不足

認(rèn)知沖突（Cognitive Conflict）是指既有的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)與變化的現(xiàn)實(shí)情境之間存在不一致而產(chǎn)生的心理失衡。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)社會(huì)發(fā)生著深刻而全面的轉(zhuǎn)型，原有的社會(huì)觀念、規(guī)范尚在延續(xù)，而新的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、技術(shù)發(fā)展又對(duì)原有的治理理念和秩序產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖擊，進(jìn)而使領(lǐng)導(dǎo)干部在行政認(rèn)知和行政行為上經(jīng)常存在沖突或失調(diào)。例如，在現(xiàn)代多元治理體系的構(gòu)建中，他們既希望擴(kuò)大民眾參與、增進(jìn)政府效能，但又害怕開放導(dǎo)致的失控與失序，抱怨民眾參與帶來的低效;既希望通過法治力量規(guī)范社會(huì)發(fā)展，但又時(shí)時(shí)感受到法治的掣肘，轉(zhuǎn)而通過各種非常態(tài)的手段快速解決問題;既希望搭乘互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興技術(shù)的東風(fēng)，但又對(duì)新興技術(shù)引發(fā)的各種治理難題懷有深深的恐慌。

認(rèn)知沖突是人因決策失誤的前兆。那么，認(rèn)知沖突從何而來？根據(jù)費(fèi)斯汀格（Leon Festinger）等的觀點(diǎn)，它主要源于兩個(gè)認(rèn)知要素的缺陷：一是關(guān)于自身特點(diǎn)和行為的知識(shí);二是關(guān)于外在環(huán)境的知識(shí)。事實(shí)上也是如此，面對(duì)急劇的社會(huì)變遷，很多領(lǐng)導(dǎo)干部并未形成很好的學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力，認(rèn)知還停留在過去的線性思維層面，致使對(duì)新生事物和新的情境條件認(rèn)識(shí)不夠。

首先，對(duì)決策情境認(rèn)知不全。新時(shí)代是一個(gè)深刻變革的時(shí)代，此種變革內(nèi)含著從中央到地方、從經(jīng)濟(jì)到社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的深層次變化，甚至還會(huì)產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)條件下的“蝴蝶效應(yīng)”，在國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。與此同時(shí)，決策模式也在發(fā)生變化，過去強(qiáng)調(diào)決策者權(quán)力和知識(shí)權(quán)威的核心地位，現(xiàn)今則越來越強(qiáng)調(diào)分析者身份的社會(huì)共享，關(guān)注政策知識(shí)的社會(huì)建構(gòu)過程[4]。然而，很多領(lǐng)導(dǎo)干部尚未意識(shí)或適應(yīng)此種變化，依舊習(xí)慣于用零散的、碎片化的信息去串聯(lián)決策情境，致使決策經(jīng)常陷入孤立、片面的思維誤區(qū);缺乏戰(zhàn)略思維觀，深陷本位主義和部門主義的思維定式，不能很好地處理長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)前、整體與局部的利益關(guān)系，忽略潛在的政策風(fēng)險(xiǎn);缺乏全面、深刻的基礎(chǔ)性調(diào)查（尤其是關(guān)于民情民意的調(diào)查），未能多角度、多層次地分析政策問題、評(píng)估政策方案。對(duì)決策情境認(rèn)知不全，將直接影響政策方案的精準(zhǔn)性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，最終影響決策質(zhì)量和效果。近來，各地飽受爭(zhēng)議的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”政策背后凸顯的便是此種思維的局限[5]。

其次，對(duì)自我能力認(rèn)識(shí)不足。一方面，過分高估自身的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力。過度自信是決策中的一個(gè)普遍問題，也是潛在破壞性最大的問題[6]（p.190）。當(dāng)前，我國(guó)很多領(lǐng)導(dǎo)干部尚未擺脫經(jīng)驗(yàn)主義決策模式的影響，決策過程中“長(zhǎng)官意志”“一言堂”等問題依舊存在。他們對(duì)自身的思維方法、學(xué)識(shí)才能、判斷抉擇高度自信，遇到矛盾或難題不能廣泛聽取班子成員、相關(guān)利益群體和專家意見。相對(duì)單一的信息來源和決策視角，決定了其很難應(yīng)對(duì)日漸復(fù)雜、多變的外部環(huán)境所帶來的挑戰(zhàn)。另一方面，對(duì)新生事物尤其是新興技術(shù)認(rèn)知不足。面向新時(shí)代的決策，需要正視決策任務(wù)背景、觀念價(jià)值、需求產(chǎn)品以及技術(shù)發(fā)展等諸多新的變化，然而很多領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)此認(rèn)識(shí)不足：既包括對(duì)各種具有高度收益但同時(shí)也包含不確定性風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)及其產(chǎn)品，及其所涉及的科學(xué)原理、關(guān)鍵技術(shù)以及應(yīng)用所帶來的各種不確定性認(rèn)知[7]，也包括對(duì)能否積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)模擬等技術(shù)手段改善決策過程的不確定性認(rèn)知。近段時(shí)間網(wǎng)約車、基因編輯監(jiān)管滯后等一系列問題的出現(xiàn)，均凸顯了領(lǐng)導(dǎo)干部在風(fēng)險(xiǎn)感知、信息捕獲和理性決策上的不足。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部化解價(jià)值沖突的能力存在不足

著名政策學(xué)家戴維·伊斯頓曾指出，“公共管理是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配”[8]（p.129）。這就意味著領(lǐng)導(dǎo)干部決策過程中將充滿著各種價(jià)值沖突。尤其是在新時(shí)代，決策過程中個(gè)體的價(jià)值觀念和利益分化都在加劇，而公眾對(duì)決策過程及結(jié)果的影響也在進(jìn)一步強(qiáng)化?；趥€(gè)體認(rèn)知與情緒體驗(yàn)過程及反饋在決策中的重要作用，有學(xué)者甚至將政府決策視為“政府行為-公民體驗(yàn)”雙輪驅(qū)動(dòng)的結(jié)果[9]。

通常而言，決策中的價(jià)值沖突包括三種類型。一是不同群體價(jià)值取向之間的沖突。不同群體由于立場(chǎng)、觀念、利益不同，對(duì)社會(huì)問題的主觀感受和客觀認(rèn)識(shí)也會(huì)不同，由此可能產(chǎn)生立場(chǎng)、觀念和利益沖突。甚至在一些有著共同利益的政策議題（如老舊小區(qū)的街道改造）上，也會(huì)因居住預(yù)期、對(duì)以往施工質(zhì)量的判斷等而遲遲無法達(dá)成共識(shí)。二是決策者自身的價(jià)值沖突。在決策過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部通常面對(duì)的不是單一的價(jià)值（或目標(biāo)）抉擇，而是需要在眾多合理價(jià)值（或目標(biāo)）之間進(jìn)行平衡。例如，在城市建設(shè)與發(fā)展中，如何正視城市整體發(fā)展與個(gè)人利益保護(hù)之間的關(guān)系，合理處理城市生產(chǎn)要素的集中效應(yīng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的沖突等。在地方領(lǐng)導(dǎo)決策中，最常見的價(jià)值沖突即表現(xiàn)為情理法的矛盾。三是決策與執(zhí)行不同價(jià)值要求之間的沖突。作為地方領(lǐng)導(dǎo)干部，其決策還將面臨決策（公平、民主）與執(zhí)行（效率、服從）的價(jià)值沖突。

因此，能否對(duì)不同價(jià)值進(jìn)行澄清和整合，化解因此而產(chǎn)生的決策危機(jī)，就成為新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力的重要內(nèi)容。但從實(shí)踐看，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部化解價(jià)值沖突的能力還有待提升。

首先，決策者使命感和價(jià)值觀存在偏差。決策者的立場(chǎng)和價(jià)值偏好的先后排序?qū)Q定政策的最終走向。在多元、不確定的現(xiàn)代社會(huì)，各類信息龐雜紛繁、更迭頻仍，受個(gè)體認(rèn)知、使命感等因素影響，領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)r(jià)值觀經(jīng)常遭遇來自各方面的挑戰(zhàn)：既包括缺乏清晰、連貫和穩(wěn)定的價(jià)值取向，決策中對(duì)誰負(fù)責(zé)、目標(biāo)何為、組織的期待及立場(chǎng)等問題不清晰;也包括初心錯(cuò)置，不能形成準(zhǔn)確的目標(biāo)順次關(guān)注，常將公共利益、公共價(jià)值等觀念束之高閣，進(jìn)而形成狹隘的優(yōu)先事項(xiàng)和認(rèn)知。這些問題很容易使決策方向出現(xiàn)偏差，最終損害公共利益。

其次，不能充分重視和接收各類價(jià)值表達(dá)。準(zhǔn)確地接收各種價(jià)值表達(dá)，是科學(xué)決策的前提。但現(xiàn)實(shí)中，公民價(jià)值訴求經(jīng)常很難進(jìn)入決策者視野。這既有參與渠道不完善，前期調(diào)查研究、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查等程序不健全等客觀因素，也有領(lǐng)導(dǎo)干部的主觀原因，包括以下幾個(gè)方面。一是對(duì)群眾路線的偏離。決策過程中沒有始終堅(jiān)持相信群眾、依靠群眾的工作方法，經(jīng)常視決策信息為領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)密或?qū)?quán)，忽略了公眾訴求和情感表達(dá)。二是領(lǐng)導(dǎo)心胸和包容度不夠。伴隨大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，公眾價(jià)值訴求可以更便捷地進(jìn)入決策者視野。但不少領(lǐng)導(dǎo)干部包容度不夠，甚至?xí)x擇性地失聰，只吸納立場(chǎng)相近的價(jià)值訴求，對(duì)于相左的意見或建議則敬而遠(yuǎn)之。三是溝通協(xié)調(diào)能力存在欠缺。價(jià)值沖突的化解，既需要正視各種立場(chǎng)和價(jià)值取向的差異，也需要加強(qiáng)與各方溝通、協(xié)商。但很多領(lǐng)導(dǎo)干部開展溝通協(xié)調(diào)的主動(dòng)性不高，談判協(xié)商、化解矛盾糾紛的能力不強(qiáng)。

最后，價(jià)值整合能力有待提升。面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的沖突和不確定性，按照一定的程序和規(guī)則將不同價(jià)值訴求進(jìn)行協(xié)調(diào)或調(diào)整，使之盡快達(dá)成決策共識(shí)變得至關(guān)重要。但是，不少領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常陷入兩種誤區(qū)。一是懼怕甚至回避矛盾。例如，在興建垃圾場(chǎng)等鄰避型基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，為規(guī)避矛盾，他們會(huì)拖延決策，“遇到問題繞著走”。二是對(duì)沖突做簡(jiǎn)單化處理。即將價(jià)值整合簡(jiǎn)單地理解為進(jìn)行非此即彼的權(quán)衡和取舍，很少能另辟蹊徑，提出富有創(chuàng)意、使多方都能滿意的新思路。而這些問題的出現(xiàn)，實(shí)際上又與領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)處理基建、拆遷、騰退等專業(yè)性較強(qiáng)、矛盾復(fù)雜的工作時(shí)能力不足、經(jīng)驗(yàn)缺失和“本領(lǐng)恐慌”等有關(guān)。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部化解制度沖突的能力存在不足

根據(jù)新制度主義的觀點(diǎn)，制度與行為之間相互形塑。反映到領(lǐng)導(dǎo)決策過程中，現(xiàn)行的決策體制規(guī)定決策主體的范圍、權(quán)力邊界及運(yùn)作程序等，進(jìn)而直接影響領(lǐng)導(dǎo)干部的決策能力和水平。決策中的制度沖突主要體現(xiàn)為三個(gè)方面。一是上下級(jí)之間的政策沖突。如前所述，當(dāng)前決策很多都是執(zhí)行中的再?zèng)Q策。上級(jí)部門在制定政策時(shí)往往從大局和整體利益出發(fā)，但由于地區(qū)、部門之間情況的特殊性和復(fù)雜性，兩者之間難免存在沖突和抵牾。二是橫向部門之間的政策沖突。政策制定和落實(shí)均需要各職能部門的有效參與、科學(xué)分工、系統(tǒng)整合。但由于部門利益、信息溝通等因素影響，很多部門政策的耦合度不夠，致使出臺(tái)的政策方案呈現(xiàn)出碎片化特征。三是與現(xiàn)行制度體系的不銜接、不協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展使很多法律法規(guī)來不及修訂或廢止，這使得相當(dāng)一部分改革都成為地方的突破性探索。它們?nèi)狈ν暾捻攲釉O(shè)計(jì)，甚至缺乏相應(yīng)的法律支持，進(jìn)而給領(lǐng)導(dǎo)干部決策以沉重的壓力[10]。

化解此種制度沖突，既取決于我國(guó)政府權(quán)能結(jié)構(gòu)（包括縱向和橫向兩個(gè)維度）的優(yōu)化以及政策法規(guī)體系的完善，也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部依法、科學(xué)、民主決策的能力和水平提出了挑戰(zhàn)。從領(lǐng)導(dǎo)干部能力提升的視角出發(fā)，目前主要存在兩方面的限制。

一方面，依法、科學(xué)決策的理念存在偏差。部分領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、依規(guī)則決策的觀念不強(qiáng)，不能正確處理法治與改革、法治與效率、法治與德治之間的關(guān)系，常以制度沖突為借口不作為或亂作為，致使決策權(quán)力經(jīng)常偏離法治軌道。對(duì)于與上級(jí)政策或部門政策相沖突的問題，很多領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏系統(tǒng)分析，或生搬硬套既有政策，或簡(jiǎn)單地認(rèn)為改革就是對(duì)既有制度體系的突破，忽視了上下政策之間的聯(lián)結(jié)，盲目創(chuàng)新，經(jīng)常導(dǎo)致舊問題沒有解決，新問題又產(chǎn)生了。對(duì)于缺乏制度規(guī)定的歷史遺留問題，常秉承“歷史問題宜粗不宜細(xì)”“新官不理舊賬”或“新官不翻舊賬”的決策理念，導(dǎo)致復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化處理;出現(xiàn)問題后，則采取“額外補(bǔ)償”“私下協(xié)調(diào)”等老套路與土辦法，導(dǎo)致原則問題模糊化處理。

另一方面，對(duì)決策權(quán)限和程序把關(guān)不嚴(yán)。制度沖突很大程度上源于決策過程的不嚴(yán)謹(jǐn)。決策前，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不能很好地把握自身的職能定位和權(quán)責(zé)分工，進(jìn)而導(dǎo)致主體越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象。例如，曾有媒體報(bào)道，中部某省一個(gè)成立僅4天的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)因發(fā)布全省范圍內(nèi)禁放煙花爆竹的行政命令，引發(fā)社會(huì)對(duì)決策權(quán)限和決策程序的質(zhì)疑[11]。決策中，經(jīng)常有領(lǐng)導(dǎo)干部為追求所謂的效率壓縮決策流程，使個(gè)別環(huán)節(jié)形同虛設(shè)或淪為走過場(chǎng)。例如，合法性審查是決策的前置性條件，但很多決策一開始就與現(xiàn)行法律法規(guī)、黨和國(guó)家政策的規(guī)范性文件，以及法治精神和法律原則相背離。決策后，又普遍缺乏對(duì)決策結(jié)果進(jìn)行跟蹤和評(píng)價(jià)的機(jī)制;對(duì)于決策失誤者，也很少依法追究責(zé)任。此種問責(zé)和約束機(jī)制的缺失，既會(huì)導(dǎo)致喪失民眾的信任，也容易使領(lǐng)導(dǎo)干部喪失反思自身決策行為、破解制度沖突的動(dòng)力和進(jìn)取心。

三、提升新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力的主要路徑

如前所述，觀念對(duì)制度具有形塑作用，而制度最終規(guī)范和影響領(lǐng)導(dǎo)干部的行為。當(dāng)前，我國(guó)正經(jīng)歷著深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型，價(jià)值觀念、制度規(guī)范、治理技術(shù)的變遷都將給領(lǐng)導(dǎo)干部決策以極大的影響。如何辯證認(rèn)識(shí)因此而產(chǎn)生的認(rèn)知、價(jià)值和制度沖突并在實(shí)踐中取得平衡，是新時(shí)代提升領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部需要苦練內(nèi)功，培養(yǎng)理性決策的能力素質(zhì)

首先，樹立正確的價(jià)值取向。馬克·H·穆爾（Mark H. Moore）曾指出，對(duì)于公共管理者而言，“最重要的道德責(zé)任是認(rèn)真地尋找公共價(jià)值”[12]（p.391）。尤其是在復(fù)雜而充滿不確定性的現(xiàn)代社會(huì)，面對(duì)社會(huì)生活和區(qū)域發(fā)展中的各種矛盾，如何調(diào)整自己的價(jià)值與行為以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)變得至關(guān)重要。反映在決策領(lǐng)域，則要求培育領(lǐng)導(dǎo)干部“五個(gè)敢于”的精神，既要做到“不畏浮云遮望眼”，又要有擔(dān)當(dāng)和作為。其次，保持明辨、慎思和客觀的心態(tài)。新時(shí)代利益關(guān)系縱橫交錯(cuò)、錯(cuò)綜復(fù)雜，這些決定了以往單一、線性的思維模式將難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。必須堅(jiān)持辯證、復(fù)合的思維模式，圍繞決策問題處理好當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、重點(diǎn)和非重點(diǎn)、統(tǒng)一性與差異性、公共善與個(gè)體善的關(guān)系，在權(quán)衡利弊中趨利避害、審慎抉擇。最后，提升自身能力素質(zhì)。一方面，通過持續(xù)的政治理論學(xué)習(xí)、專業(yè)理論學(xué)習(xí)、通識(shí)教育學(xué)習(xí)（如生態(tài)環(huán)保、人工智能等）和實(shí)踐探索，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的決策經(jīng)驗(yàn)和知識(shí);另一方面，冷靜、專注能幫助公共部門管理者總覽全局[12]（p.399），因此，通過豐富人生閱歷、增強(qiáng)理論修養(yǎng)，進(jìn)而培養(yǎng)此種管理氣質(zhì)成為當(dāng)務(wù)之急。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部需要“開門決策”，直面認(rèn)知沖突和價(jià)值沖突

新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部“開門決策”具有雙重目標(biāo)：一方面，為決策搜集大量真實(shí)、有效信息，提升對(duì)專業(yè)和分管領(lǐng)域的洞察力;另一方面，增強(qiáng)與相關(guān)利益群體的溝通，增進(jìn)彼此間的認(rèn)知和理解。作為一個(gè)多層次、多方位、多渠道的政策信息開放過程，開門決策重點(diǎn)包括三個(gè)方面。一是加強(qiáng)調(diào)查研究。習(xí)近平曾指出，“直接與基層干部群眾接觸，面對(duì)面地了解情況和商討問題，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在認(rèn)識(shí)上和感受上所起的作用和間接聽匯報(bào)、看材料是不同的”[13]。為此，決策中必須深入實(shí)際、深入群眾、深入基層，全方位地調(diào)查了解情況，使決策有更多、更全、更可靠的事實(shí)依據(jù)，進(jìn)而減少認(rèn)知誤差。二是鼓勵(lì)公民參與。公共決策是一個(gè)逐步達(dá)成社會(huì)共識(shí)的過程?？梢酝ㄟ^咨詢協(xié)商、聽證座談、網(wǎng)絡(luò)開放等方式，及時(shí)了解公眾感知、情緒和情感變化，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是完善專家咨詢制度。引入專家咨詢是對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)/精英主義決策模式的改善，既可以利用專家的專業(yè)化和技術(shù)化知識(shí)，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)對(duì)復(fù)雜問題的理解和決斷能力，規(guī)避不必要的決策風(fēng)險(xiǎn)，還可以發(fā)揮專家作為獨(dú)立第三方、“價(jià)值無涉”的角色優(yōu)勢(shì)，為彌合政府和公眾之間的認(rèn)知或價(jià)值沖突搭建溝通的橋梁。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部需要依法決策，有效化解制度體系沖突

新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部決策難，很多時(shí)候在于無法可依或有法難依[14]：一方面，新舊制度轉(zhuǎn)型帶來了大量的“制度真空”，致使很多問題沒有法律依據(jù)可循，尤其是產(chǎn)生了大量依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定無法獲得有效解決的歷史遺留問題;另一方面，制度體系不完善，上下不齊、左右各異、新舊不一，經(jīng)常出現(xiàn)“政策打架”現(xiàn)象。破解此類難題，新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部必須提高法治思維能力，辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，避免引發(fā)新的難題。首先，增強(qiáng)法治觀念，破除部門決策、非法治時(shí)代遺留的歷史問題就得用非法治手段解決等認(rèn)識(shí)誤區(qū)。其次，完善決策程序，要把合法性審查作為決策的前置性條件，決策時(shí)既要“上下對(duì)齊”，也要“左右看齊”，真正做到“沒有政策依據(jù)的議題不上會(huì)，沒有充分征求意見的議題不上會(huì)”。再次，精準(zhǔn)施策，對(duì)決策問題進(jìn)行分類管理。目前，公共決策已進(jìn)入精細(xì)化階段[15]，必須對(duì)具體問題進(jìn)行具體分析。對(duì)缺乏法律規(guī)定的新生問題，通過程序性規(guī)定來解決;對(duì)缺乏法律規(guī)定的歷史遺留問題，要為老問題定新規(guī);對(duì)于部門政策要求不統(tǒng)一的問題，則要加快政策和服務(wù)清單制度建設(shè)，加強(qiáng)上下左右的溝通，減少政策不協(xié)調(diào)。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部需要智能決策，依托技術(shù)發(fā)展延展決策能力

較以往任何時(shí)代，技術(shù)創(chuàng)新對(duì)于政府決策的推動(dòng)作用都來得深刻。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興技術(shù)的進(jìn)步，極大延展了領(lǐng)導(dǎo)干部的決策能力。它們依托動(dòng)態(tài)的知識(shí)圖譜、海量數(shù)據(jù)匯聚融合、快速感知和認(rèn)知、自適應(yīng)和自我優(yōu)化以及高效的智能決策，使決策變得更為精準(zhǔn)、開放而有效。技術(shù)賦能、以“智”提質(zhì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)決策能力提升，新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部必須抓住兩大突破點(diǎn)。一是完善智能決策支持系統(tǒng)。包括對(duì)與決策問題相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、事件發(fā)展、專家觀點(diǎn)、民情民意等數(shù)據(jù)進(jìn)行匯聚融合，通過人工智能運(yùn)用，從海量數(shù)據(jù)中快速提取有價(jià)值的決策信息，幫助決策者全面、迅速地掌握背景和事實(shí)。二是優(yōu)化智能決策預(yù)測(cè)系統(tǒng)。主要是把與公共管理相關(guān)的學(xué)科知識(shí)和人文思想引入進(jìn)來，借助知識(shí)圖譜、博弈論、系統(tǒng)決策、深度學(xué)習(xí)等預(yù)測(cè)技術(shù)，在人機(jī)交互中實(shí)現(xiàn)對(duì)擬決策問題的智能研判與預(yù)警，最終形成可靠的決策方案。

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[責(zé)任編輯：楊 健]