摘 要：黨和國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，改革開放以來努力推動生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展。新形勢下推進生態(tài)文明建設(shè)，需要充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的保障作用。近年來，山東省不斷完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的配套制度和體制機制，創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法的方式方法，有關(guān)做法對地方政府具有借鑒意義。目前，地方環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作存在環(huán)境保護地方法規(guī)不完善、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機制不健全等問題?？梢圆扇∩罨h(huán)境監(jiān)管執(zhí)法改革，加快推動地方立法進程，加強網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，推行“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法”，完善企業(yè)與公眾參與機制，推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接，改進考核評估工作機制等措施加快推動環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;環(huán)境監(jiān)管;監(jiān)管執(zhí)法;公眾參與;第三方評估

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2019）05-0019-09

生態(tài)文明是繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后新的文明發(fā)展階段，是人與自然、人與社會和諧共生及可持續(xù)發(fā)展的人類文明形態(tài)。生態(tài)文明建設(shè)關(guān)乎人類福祉、關(guān)乎民族永續(xù)發(fā)展。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，建設(shè)美麗中國，必須加快推進生態(tài)文明建設(shè)，確保生態(tài)環(huán)境安全。

一、歷史回顧：改革開放以來生態(tài)文明建設(shè)政策和思想的簡要梳理

改革開放以來，我國生態(tài)文明建設(shè)政策和思想的演進，大致可以劃分為三個階段。

第一階段（1978-2006年）：生態(tài)文明建設(shè)思想萌芽起步階段。在這一時期，黨和國家對環(huán)境問題、生態(tài)建設(shè)越來越重視，從保護環(huán)境、節(jié)約資源、推進可持續(xù)發(fā)展等方面作出重要部署，明確提出要促進人與自然和諧，為生態(tài)文明建設(shè)思想的形成奠定了基礎(chǔ)。1983年國務(wù)院召開的第二次環(huán)境保護工作會議把保護環(huán)境確立為基本國策。1994年我國制定《中國21世紀議程》，提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十六大提出推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路[1]（p.15）。黨的十六屆三中全會提出樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展觀。黨的十六屆五中全會將節(jié)約資源確定為基本國策，首次把單位GDP能耗降低作為五年規(guī)劃發(fā)展目標。

第二階段（2007-2011年）：生態(tài)文明建設(shè)思想完善提升階段。在這一時期，黨和國家對生態(tài)建設(shè)的認識不斷深化，把生態(tài)建設(shè)提到了文明的高度，明確提出生態(tài)文明概念和生態(tài)文明建設(shè)的階段性目標，推進生態(tài)文明建設(shè)逐步上升為國家戰(zhàn)略。黨的十七大首次提出“生態(tài)文明”概念，把建設(shè)生態(tài)文明作為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的五大目標之一，確立了“基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式。循環(huán)經(jīng)濟形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立”[2]（p.16）的生態(tài)文明建設(shè)階段目標。黨的十七屆五中全會強調(diào)，加快建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會，提高生態(tài)文明水平，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，增強可持續(xù)發(fā)展能力。

第三階段（2012年至今）：習近平生態(tài)文明思想形成發(fā)展階段。在這一時期，以習近平同志為核心的黨中央堅持綠色發(fā)展理念，加快推進生態(tài)文明頂層設(shè)計，從總體目標、基本理念、主要原則、重點任務(wù)、制度保障等方面對生態(tài)文明建設(shè)作出全面系統(tǒng)部署安排，努力推動生態(tài)文明建設(shè)理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，形成了系統(tǒng)完整的習近平生態(tài)文明思想。

黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)列為“五位一體”總體布局的組成部分，提出完善和實施最嚴格的環(huán)境保護制度。黨的十八屆三中全會提出，“建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”[3]（p.54）。黨的十八屆四中全會提出用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，在環(huán)境資源領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。黨的十八屆五中全會從堅持綠色發(fā)展角度強調(diào)，要實行最嚴格的水資源管理制度，堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，實行最嚴格的環(huán)境保護制度。此后，黨和國家又圍繞推進生態(tài)文明體制改革打出組合拳，推出“1+6”方案①，推行中央環(huán)境保護督察制度，以實際行動踐行綠色發(fā)展理念。黨的十九大確立了到本世紀中葉建成美麗中國的奮斗目標，在肯定生態(tài)文明建設(shè)成效顯著的同時，也強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護任重道遠，要堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為②。2018年3月的《憲法修正案》首次寫入了生態(tài)文明，至此，“生態(tài)文明”通過具有最高法律效力的憲法上升為國家意志。

近年來，習近平就生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新思想、新觀點、新論斷。習近平2013年4月在海南考察時指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”[4]（p.4）。2013年9月7日在回答學生問題時指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”[4]（p.21） 。2018年5月18日在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)：“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題”，“當前，生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期”③。

2018年5月18日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會正式確立了習近平生態(tài)文明思想，標志著黨和國家對生態(tài)文明建設(shè)的認識提升到了一個新的高度。習近平生態(tài)文明思想是馬克思主義關(guān)于人與自然關(guān)系理論的最新成果，也是新時代推進生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循和行動指南。生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)艱巨，順利跨越生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵期、攻堅期和窗口期，要求我們深刻學習領(lǐng)會習近平生態(tài)文明思想，堅持好“六個原則”④，堅決摒棄“先污染、后治理”的老路③，在實踐中不斷拓展生態(tài)環(huán)境保護的新思路。

當前，生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題，與有關(guān)政策措施和法律法規(guī)執(zhí)行不到位、環(huán)境污染懲處不得力具有很大的關(guān)聯(lián)性。加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是落實環(huán)境保護政策和相關(guān)法律法規(guī)的必然要求，也是持續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展以及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實路徑、基礎(chǔ)保障和重要抓手。本文基于山東環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法情況調(diào)研，結(jié)合地方環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作進行探討，提出了加快推動環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型的對策建議。

二、地方經(jīng)驗：山東省環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的主要做法

山東是經(jīng)濟大省，多年來經(jīng)濟規(guī)模位居全國前三位，分析山東省推動經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法做法，對于地方推進環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型具有借鑒與啟示意義。從調(diào)研情況看，山東省委省政府高度重視生態(tài)文明建設(shè)，2003年8月開始推行生態(tài)省建設(shè)試點，2011年12月作出建設(shè)生態(tài)山東的決策部署，特別是近幾年圍繞生態(tài)文明建設(shè)不斷加強和改進環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，推出了一系列務(wù)實新舉措，取得明顯成效。

（一）深入貫徹實施《環(huán)境保護法》，完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法配套制度

環(huán)境保護是政府的一項基本職能，監(jiān)管執(zhí)法是環(huán)境保護的重要手段。黨的十八大以來，《環(huán)境保護法》等系列法律法規(guī)相繼修訂出臺，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的重要性日益凸顯。《環(huán)境保護法》作為國家層面的法律，規(guī)定得比較原則，需要地方根據(jù)實際情況予以細化。實踐中，山東省全面推進環(huán)境依法治理，為促進《環(huán)境保護法》全面實施，修訂完善了《山東省環(huán)境保護條例》《山東省水污染防治條例》《山東省大氣污染防治條例》等地方性法規(guī)，制定了相關(guān)配套辦法，細化了具體措施。如2016年11月《山東省大氣污染防治條例》施行，突出了強化監(jiān)管、聯(lián)防聯(lián)控、生態(tài)補償、信息公開等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，理順了各級政府和部門的監(jiān)管責任，增加了按日連續(xù)處罰的種類，對國家法律規(guī)定進行了細化和具體化。2017年9月《山東省環(huán)境保護約談辦法》實施，這是全國首例由省政府制定的環(huán)境保護約談制度，明確規(guī)定對于地方出現(xiàn)年度環(huán)境質(zhì)量惡化等情形的，應(yīng)當予以約談。上述規(guī)定辦法對于山東省深入貫徹實施《環(huán)境保護法》，在新時期加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法起到了引領(lǐng)和推動作用。

（二）健全環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制機制，提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法效果

環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制機制關(guān)系著監(jiān)管執(zhí)法工作能否順暢進行，也關(guān)系著監(jiān)管執(zhí)法工作的實際成效。近年來，山東省持續(xù)創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制機制。在省級層面，制定了《山東省污染源現(xiàn)場檢查工作指南》《環(huán)境信訪輿情案件調(diào)查處理指南》《環(huán)境信訪輿情執(zhí)法聯(lián)動工作程序》等工作規(guī)范，出臺了環(huán)境稽查、移動執(zhí)法等一系列工作制度，對環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法等作出詳細規(guī)定;在地市層面，積極探索環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作新路子，比如，臨沂市打造了市、縣、鄉(xiāng)三級環(huán)境執(zhí)法體系，構(gòu)建了延伸到村居的四級環(huán)境管理網(wǎng)絡(luò)，建立了環(huán)境污染“雙罰制度”，規(guī)定“市級環(huán)保部門每處罰1起企業(yè)環(huán)保違法行為，等額扣減企業(yè)所在縣區(qū)、開發(fā)區(qū)財政資金”，由市財政部門統(tǒng)籌用于全市生態(tài)環(huán)保工作，以此強化當?shù)卣h(huán)境監(jiān)管責任⑤。濰坊市2013年開啟“三八六”環(huán)保行動，成立辦事機構(gòu)，明確責任人員，建立具體工作制度，推進環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督檢查，著力解決水、大氣、農(nóng)村面源污染等突出問題。

（三）積極開展部門之間聯(lián)動執(zhí)法，強化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法合作

實行多部門聯(lián)動執(zhí)法，是推進環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作行之有效的措施。山東省的實踐表明，構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)治執(zhí)法機制，實行多部門之間的聯(lián)動執(zhí)法，有利于形成環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作合力，扭轉(zhuǎn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中主要依靠環(huán)保部門的孤立被動局面。比如，通過建立司法機關(guān)服務(wù)保障環(huán)保工作聯(lián)席會議制度，完善移送環(huán)境違法違紀案件機制，推行環(huán)保部門和公安機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法等一系列舉措，幾年來山東環(huán)保部門向公安機關(guān)移送涉嫌環(huán)境污染違法犯罪案件數(shù)量、公安機關(guān)立案查處環(huán)保案件數(shù)量、檢察機關(guān)提起環(huán)保公益訴訟案件數(shù)量、審判機關(guān)審結(jié)環(huán)保案件數(shù)量均呈逐年上升趨勢，增強了環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的震懾力。2013年以來，針對非法處置船舶（機動車）廢油、化工危險廢物、醫(yī)療廢物等違法犯罪行為，公安、環(huán)保部門累計聯(lián)合執(zhí)法3000余次，形成了打擊污染環(huán)境違法犯罪的高壓態(tài)勢⑥。2015年青島黃島區(qū)、日照山海天旅游度假區(qū)、日照五蓮縣、濰坊諸城市環(huán)保部門簽署協(xié)議，約定在出現(xiàn)環(huán)境污染問題后各區(qū)域環(huán)保部門聯(lián)動快速處置⑦;青島市區(qū)兩級環(huán)境監(jiān)察部門與檢察機關(guān)建立了溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)合辦案機制，對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督過程中遇到的重大、復(fù)雜、疑難及其他專業(yè)性問題，加強相互間的咨詢和交流，共同研究解決新情況、新問題，取得了較好效果。

（四）創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法方式，提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法水平

傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法模式如日常監(jiān)管、運動式監(jiān)管等存在不足之處，有時對環(huán)境違法行為發(fā)現(xiàn)不及時，出現(xiàn)環(huán)境問題后往往采用“亡羊補牢”式的應(yīng)急措施來補救，監(jiān)管執(zhí)法效果不佳。面對新的形勢、任務(wù)和要求，山東在各市、縣推行建立網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作體系，將環(huán)境監(jiān)管的領(lǐng)導(dǎo)責任、主體責任、直接責任落實到單位、崗位。比如，濟寧市積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)?！保迩瀛h(huán)境監(jiān)管責任，完善網(wǎng)格化監(jiān)管配套制度，確定918名專職網(wǎng)格員，設(shè)立了市、縣、鄉(xiāng)三級網(wǎng)格化管理機構(gòu)和三級監(jiān)管平臺，建立了基于智慧環(huán)保平臺的“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格化”監(jiān)管模式。據(jù)統(tǒng)計，全省共建立一級網(wǎng)格17個（市級），二級網(wǎng)格182個（縣級），三級網(wǎng)格2100余個（街辦級），四級網(wǎng)格5萬多個（村居級），配備專職網(wǎng)格員4800多人⑧。在推行網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管的同時，山東全省上下積極推動環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法信息化、智慧化建設(shè)。比如，全省178家環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)均建成移動執(zhí)法系統(tǒng)并與國家執(zhí)法平臺聯(lián)網(wǎng)，在全國率先實現(xiàn)了執(zhí)法人員和執(zhí)法業(yè)務(wù)的“雙覆蓋”。膠州市推進環(huán)境管理聯(lián)動機制創(chuàng)新，建設(shè)了環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)總量控制及排污權(quán)交易平臺，形成了以總量控制為手段、以排污權(quán)交易為經(jīng)濟杠桿的環(huán)境監(jiān)管模式。

此外，山東省注重發(fā)揮司法功能，在全國率先開展了生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠工作，以此加大對生態(tài)違法企業(yè)的懲處力度。比如，2017年山東省政府指定省生態(tài)環(huán)境廳對山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，請求判令兩被告承擔應(yīng)急處置費用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失、生態(tài)環(huán)境損害賠償費用等共計2.3億余元⑨。山東省還比較重視生態(tài)文明建設(shè)評價考核，頒布實施了《山東省各市經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核辦法（試行）》，提高生態(tài)環(huán)保類考核指標在綜合考核中所占比重，并且建立了生態(tài)環(huán)保負面清單;出臺《山東省生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》，從年度評價、目標考核、組織實施、監(jiān)督機制等方面明確了評價考核標準，倒逼全省各地進一步加強生態(tài)環(huán)境保護。

三、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法存在的不足之處

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作還有一些問題和不足，這些問題在山東和全國其他省市均不同程度地存在，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一） 環(huán)境保護地方法規(guī)不完善，執(zhí)法中存在地方保護現(xiàn)象

近幾年國家層面對《環(huán)境保護法》及其他相關(guān)法律法規(guī)作了相對密集的修訂完善，地方層面在環(huán)境保護法規(guī)建設(shè)方面與上位法銜接不夠，還需要加快地方法規(guī)立法步伐。目前，有些地方黨委、政府對環(huán)境保護工作“說起來重要，干起來次要”，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法受屬地黨委、政府的約束較多，部分被列為重點監(jiān)管對象的企業(yè)，也是當?shù)氐募{稅大戶，因受多種因素影響，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中缺乏剛性，較易導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的缺位或者弱化。

（二）環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機制不健全，監(jiān)管執(zhí)法的效能有待提高

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和人民群眾生活水平的改善，公眾對環(huán)境與健康的關(guān)注程度越來越高，對美好生態(tài)環(huán)境的期盼也越來越強烈。然而，從目前的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法實際情況看，有的地方環(huán)保部門與相關(guān)部門之間的議事協(xié)調(diào)、環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法信息共享、行政執(zhí)法與刑事司法銜接等相關(guān)機制不夠健全，環(huán)境執(zhí)法程序不夠嚴密規(guī)范，在實踐中還存在一些監(jiān)管執(zhí)法漏洞，監(jiān)管執(zhí)法效果與社會公眾日益增長的環(huán)境訴求還存在一定差距。

（三）環(huán)境監(jiān)管缺位現(xiàn)象依然存在，網(wǎng)格化監(jiān)管需要大力推進

在簡政放權(quán)改革持續(xù)推進的背景下，行政審批事項大幅減少，市場活力進一步釋放，市場主體和各類企業(yè)的數(shù)量明顯增多。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截至2018年6月底，山東省實有市場主體8469萬戶，同比增長137%，市場主體總量比2013年商事制度改革前的4126萬戶，翻了一番多;實有企業(yè)2424萬戶，同比增長17%⑩。市場主體和各類企業(yè)數(shù)量的快速增長，意味著監(jiān)管對象越來越多，監(jiān)管執(zhí)法的壓力越來越大。從調(diào)研情況看，網(wǎng)格化監(jiān)管在部分地區(qū)和部門實施進展不平衡，成效參差不齊，現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管還難以適應(yīng)新形勢新要求，無法做到全覆蓋、無遺漏，尚存在監(jiān)管上的真空地帶。

（四）環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力量比較薄弱，監(jiān)管執(zhí)法智能化水平不高

各級環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員數(shù)量普遍不足，難以適應(yīng)日益增長的監(jiān)管任務(wù)需求，這一問題在基層比較突出。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員的專業(yè)技術(shù)水平不均衡，具備環(huán)保及相關(guān)專業(yè)背景的執(zhí)法人員偏少。從人員綜合能力看，省級、市級、縣級呈現(xiàn)倒金字塔式結(jié)構(gòu)，縣級執(zhí)法人員能力處于較低水平。執(zhí)法設(shè)備不夠先進，對大數(shù)據(jù)、云計算等信息化和智能化技術(shù)運用較差。執(zhí)法力量的薄弱和執(zhí)法手段的落后，制約了監(jiān)管執(zhí)法水平的提升，與當前環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的需求有不小差距，特別是在重金屬、危險化學品等有毒有害物質(zhì)以及新型污染物的執(zhí)法監(jiān)測取證方面，執(zhí)法能力差距比較大。

（五）環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法社會參與不夠，還未形成環(huán)境治理共治格局

目前，在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中，地方政府還普遍存在著重政府監(jiān)管、輕社會參與，政府唱“獨角戲”的現(xiàn)象。公眾參與環(huán)境監(jiān)督和治理的機制不完善、制度保障不健全，參與的內(nèi)容、形式、方法、程序等規(guī)定不明確，參與的渠道也不通暢。除少數(shù)的利益相關(guān)者之外，社會力量在環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境治理上的參與意識不強，積極性、主動性不夠?？傮w看，還沒有形成政府、企業(yè)、社會組織和公眾等環(huán)境監(jiān)督與治理多元主體良性互動、協(xié)同共治的整體合力。

四、推動地方環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型的路徑探析

結(jié)合對山東省環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法狀況的調(diào)查分析，針對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中存在的困難和現(xiàn)實問題，就加快地方環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型助推生態(tài)文明建設(shè)提出幾點對策建議。

（一）深化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法改革，提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法效能

在完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制機制方面，西方發(fā)達國家的法治經(jīng)驗具有一定借鑒意義。比如，美國于1969年12月出臺的《國家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act）明確規(guī)定，應(yīng)對環(huán)境危機的戰(zhàn)略突破口是政府的環(huán)境行政行為，如果聯(lián)邦行政機關(guān)的決策行動對環(huán)境可能產(chǎn)生重大的影響，必須遵循該法的規(guī)定，在決策之前對擬采取行動的環(huán)境影響開展評價，制作環(huán)境影響報告書并且予以公開，同時邀請公眾及其他政府機關(guān)對報告書發(fā)表意見。對于提出的意見，有關(guān)機關(guān)必須認真聽取，將這些意見提交給決策者參考。完成環(huán)境影響評價程序之后，擬采取行動的政府機構(gòu)才能做出決策，將州政府的環(huán)境行政行為納入法律監(jiān)督和制約的范圍[6]。同時，該法規(guī)定一切公眾或者公眾團體均可以對行政機關(guān)所做出的涉及環(huán)境保護方面的行政行為提起訴訟。

借鑒美國開展環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法方面的做法，首先，要重視完善環(huán)境行政行為程序。程序性法律制度的缺失是我國法治建設(shè)最大和最核心的問題，確保政府機構(gòu)依法履行環(huán)境保護職責，促進實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的程序正義，必須構(gòu)建嚴格規(guī)范的環(huán)境行政行為程序規(guī)則[6]（pp.186-188）。其次，要牢固樹立綠色發(fā)展理念。明確規(guī)定政府在做出行政決策前，對有可能造成生態(tài)環(huán)境重大影響的行動，要及時進行環(huán)境影響評價，邀請公眾參與意見，安排進行專家論證，在此基礎(chǔ)上才可以根據(jù)實際情況進行決策。最后，要大力推行環(huán)境公益訴訟。一方面，充分發(fā)揮檢察院的環(huán)境公益訴訟職能作用，整治環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的懶政怠政、為官不為、違法亂為等不正之風。在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域具有監(jiān)管職責的行政機關(guān)，如果履職過程中存在因違法行使職權(quán)、不作為而侵害國家利益、社會公共利益的，檢察院應(yīng)當及時通過向行政機關(guān)提出檢察建議的方式，督促該機關(guān)切實履行職責。如果行政機關(guān)在接到檢察建議后仍然不履行職責，檢察院應(yīng)向法院提出訴訟追究該機關(guān)的責任。另一方面，積極扶持具備維護環(huán)境公共利益能力和條件的環(huán)保社會組織依法進行環(huán)境公益訴訟。通過政府購買服務(wù)、實行稅收優(yōu)惠、減輕原告訴訟費用、設(shè)立環(huán)境保護公益基金等方式，支持引導(dǎo)社會組織發(fā)起環(huán)境公益訴訟。同時還要爭取進一步擴大環(huán)境公益訴訟的主體范圍，在法律層面賦予公民個人提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。

此外，要進一步加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的協(xié)調(diào)聯(lián)動，以此促進環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法效能提升。厘清環(huán)境保護責任清單，嚴格落實環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”，構(gòu)建“黨委統(tǒng)攬牽頭、政府統(tǒng)籌負責、人大政協(xié)監(jiān)督、部門齊抓共管、社會廣泛參與”的大環(huán)保工作格局，徹底扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護職責邊界不清、環(huán)保部門“單打獨斗”的局面，有效解決環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法統(tǒng)籌性不足問題，確保環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作順利實施。積極探索成立環(huán)委會，并根據(jù)實際情況設(shè)立專門委員會，如環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、環(huán)境保護協(xié)調(diào)推進指導(dǎo)、環(huán)境保護技術(shù)指導(dǎo)、環(huán)境保護宣傳教育等專門委員會，對環(huán)保行動統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（二）加快推動地方立法進程，保障環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法制度供給

良法是善治的前提。只有良法才能出善治，只有良法才能保善治[7]（p.10）。地方應(yīng)進一步加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的相關(guān)立法工作，針對環(huán)境保護地方性法規(guī)不完善、與上位法銜接不夠的問題，加快推進地方環(huán)境保護的立法規(guī)劃、前期研究和分析論證。在省級層面，應(yīng)盡快制定或者修訂《環(huán)境保護條例》《大氣污染防治條例》《水污染防治條例》《土壤污染防治條例》等地方環(huán)境保護法規(guī)，建立與生態(tài)保護紅線改革相配套的環(huán)境準入負面清單制度。在設(shè)區(qū)市層面，各設(shè)區(qū)市應(yīng)基于《立法法》的相關(guān)規(guī)定，更加注重發(fā)揮好立法的引領(lǐng)作用，充分行使好地方立法權(quán)，針對生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的專門事項，作出立法上的精準、細化規(guī)定，進一步完善環(huán)境監(jiān)測、管理、執(zhí)法標準;強化生態(tài)紅線指標約束，嚴控項目環(huán)境準入關(guān)，提高重點行業(yè)環(huán)境準入門檻，分行業(yè)、分產(chǎn)業(yè)、分區(qū)域制定環(huán)境標準。通過逐步健全地方性環(huán)境保護法規(guī)體系、標準體系，加強生態(tài)環(huán)境管理的過程控制，強化環(huán)境違法行為的監(jiān)管懲治，從源頭上確保執(zhí)法工作的規(guī)范性、權(quán)威性，提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的能力和水平。

（三）加強網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法全覆蓋

網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管是新時期深入推進環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法模式轉(zhuǎn)變與提升環(huán)境管理能力的重要舉措，網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管目標在于解決環(huán)境保護工作力量與工作要求之間的不平衡[9]。從山東情況看，各地市雖然陸續(xù)啟動網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作并取得了一定效果，但總體上還存在進展不平衡等問題。推進網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管，首先，應(yīng)重視抓好網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)，建立健全相關(guān)規(guī)章制度，科學劃分環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格，實行條塊互動、分類監(jiān)管、臺賬式管理，消除環(huán)境監(jiān)管盲區(qū)。其次，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)度指導(dǎo)，明確領(lǐng)導(dǎo)責任、主體責任和直接責任。進一步強化基層黨委、政府對所擔負的行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)責任，厘清住建、水利、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門在環(huán)境監(jiān)管中的職責，將環(huán)境監(jiān)管責任明確到單位以及崗位和個人，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管人員與企業(yè)、群眾的“零距離”對接和良性互動，有效解決環(huán)境執(zhí)法“最后一公里”問題。最后，要推動網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管與社會綜合治理相互融合，進一步整合管理資源，加快推進監(jiān)管重心下移，真正把監(jiān)管力量下沉至各單元，切實增強監(jiān)管的實效。

（四）推行“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法”，促進環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法智慧化

適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的新要求，應(yīng)對環(huán)境保護領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)，必須在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法方面加大探索力度，持續(xù)提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法水平。推行“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法”模式，有助于提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的科學化、精細化和智能化水平，實現(xiàn)從“人力執(zhí)法”向“智慧執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變。首先，抓好環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察現(xiàn)代化建設(shè)。實施環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)工程，提高監(jiān)管智能化水平，運用大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，建設(shè)實時監(jiān)測管理系統(tǒng)，強化線上線下一體化監(jiān)管[9]。對重點污染源、重點生態(tài)區(qū)域?qū)嵭小叭旌?、全過程、全要素”監(jiān)管，在線視頻、檢測數(shù)據(jù)同步傳輸。依托網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)，逐步形成“橫到邊、豎到底，線上線下監(jiān)管有機結(jié)合，省市縣鄉(xiāng)村五級監(jiān)管體系全覆蓋”的監(jiān)管執(zhí)法模式。其次，打通環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法信息通道。充分利用科技手段，整合環(huán)境管理、監(jiān)測、監(jiān)控、執(zhí)法等數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，建立全省統(tǒng)一的“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法”大數(shù)據(jù)平臺[10]，促成不同行政層級之間、不同部門之間、不同主體之間實現(xiàn)環(huán)境數(shù)據(jù)和信息的共享與互通，打破部門間環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法方面的信息壁壘，大幅降低環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法成本，提高監(jiān)管執(zhí)法的效率。再次，加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法技術(shù)裝備。根據(jù)實際需要，加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費保障力度。在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中增配先進的技術(shù)裝備，重視自動監(jiān)控、衛(wèi)星遙感等先進技術(shù)監(jiān)控手段的運用，推廣執(zhí)法辦案微信平臺、便攜式移動執(zhí)法終端、移動數(shù)據(jù)查詢終端等智能辦案系統(tǒng)。有針對性地加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員的能力培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的專業(yè)技能和熟練使用先進技術(shù)裝備的執(zhí)法水平。最后，要推動環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化。加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，是提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法水平的必然要求。在實踐中，要加強對執(zhí)法隊伍的統(tǒng)一管理、指揮和調(diào)度，嚴格重點環(huán)節(jié)監(jiān)控規(guī)程，做到建設(shè)審批驗收、排污收費、行政處罰等程序有機銜接，明確重點監(jiān)控環(huán)節(jié)，根據(jù)每個節(jié)點容易出現(xiàn)的問題逐一提出相應(yīng)執(zhí)法標準和工作要求，減少人為因素對業(yè)務(wù)流程的影響。

（五）完善企業(yè)與公眾參與機制，形成環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法共治合力

黨的十九大報告指出，要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系②。加強環(huán)境治理，抓好環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作，需要政府、企業(yè)和公眾各盡其責、多方發(fā)力，充分發(fā)揮不同機構(gòu)、不同群體對環(huán)境保護的監(jiān)管促進作用。

企業(yè)是污染物排放的主體，也是環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的重要對象。引入企業(yè)環(huán)保信用評價機制，是增強企業(yè)環(huán)境保護自律意識、提升環(huán)境治理效果的有力措施。在環(huán)境監(jiān)管中，應(yīng)當重視有效應(yīng)用企業(yè)的環(huán)境信用信息，打造企業(yè)環(huán)保信用評價體系。首先，要梳理并發(fā)布企業(yè)環(huán)保信用數(shù)據(jù)。依法將采集和整理的企業(yè)環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布相關(guān)信息，發(fā)布重點監(jiān)管對象名錄、環(huán)境執(zhí)法檢查情況等信息。其次，有針對性地對企業(yè)進行環(huán)境監(jiān)管。根據(jù)監(jiān)察執(zhí)法對象的環(huán)境保護信用狀況，將其劃分為相應(yīng)管理類別，實行環(huán)境監(jiān)察的分類、動態(tài)管理，針對不同類別企業(yè)實施差別化的監(jiān)管辦法和監(jiān)管頻次。最后，實行激勵與約束相結(jié)合。對環(huán)境信用良好的企業(yè)給予相應(yīng)的激勵和扶持，對環(huán)境保護嚴重失信的企業(yè)在投融資、招投標、財政性資金安排等方面，依法依規(guī)進行相應(yīng)限制，增加其失信成本。以動態(tài)的差別化環(huán)境監(jiān)管建立起激勵環(huán)保誠信、懲戒環(huán)保失信的環(huán)保信用體系，形成“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制，督促企業(yè)自覺地履行環(huán)境保護的法定義務(wù)，切實擔負起環(huán)境治理中的責任。

公眾參與是環(huán)境治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會1998年審議通過的《奧爾胡斯公約》（The Aarhus Convention）闡述了公眾獲得環(huán)境信息的權(quán)利，以及公眾參與環(huán)境治理的重要性。推進公眾參與環(huán)境治理，需要進一步完善公眾參與機制，注重專家指導(dǎo)和媒體參與，加強環(huán)境信息的公開，推行行政執(zhí)法公示，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)[11]。要重視加強公眾參與制度建設(shè)，打造公眾參與平臺，加大環(huán)境保護普法宣傳力度，拓展執(zhí)法監(jiān)督的廣度與深度，采取多種渠道對外傳遞政府聲音，吸引公眾積極參與到環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作中。在生態(tài)環(huán)境立法中，采取公眾評議、專家論證會、公眾代表座談會、聽證會等形式廣泛征求公眾意見;在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中，注重發(fā)揮公眾的外部監(jiān)督作用，鼓勵公眾對環(huán)境違法行為、環(huán)境監(jiān)管失職行為、環(huán)境執(zhí)法不公行為等進行監(jiān)督投訴，開展執(zhí)法回訪、群眾滿意度調(diào)查等監(jiān)督活動，積極探索委托第三方機構(gòu)進行專業(yè)性環(huán)境監(jiān)測，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量和公信力;在生態(tài)環(huán)境司法中，完善司法便民措施，暢通環(huán)境資源糾紛司法救濟渠道，注重聽取專家對環(huán)境資源案件的審理意見，推行人民陪審員參與環(huán)境資源案件審理，適度邀請社會公眾代表旁聽法院的庭審，促進環(huán)境資源案件審判的公信力不斷提升。

（六）推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接，提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的威懾力

有效維護環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法權(quán)威，需要進一步完善環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機制。環(huán)保部門與司法機關(guān)之間，要不斷推進環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法相互銜接，從傳統(tǒng)合作方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏暮献?，建立健全更加細化、便于操作的配套制度，研究制定涉嫌環(huán)境污染違法犯罪案件的相應(yīng)標準，如立案標準、證據(jù)標準、移送標準，檢驗、鑒定等具體工作程序和方法。對于案情重大、復(fù)雜、疑難、性質(zhì)難以認定的案件，應(yīng)當及時進行通報會商，力求在討論中達成一致，在實踐中形成共識。要堅決克服有案難移、有案不移、以罰代刑現(xiàn)象，推動環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中行政處罰和刑事處罰之間無縫銜接，形成環(huán)保部門與司法機關(guān)緊密合作的長效機制。地方可以通過開展環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法專項行動等方式，加大對環(huán)境違法犯罪行為的打擊力度，保持環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的高壓態(tài)勢和威懾力。

（七）改進考核評估工作機制，強化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督問責

考核問責是推動環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的重要抓手。面對當前環(huán)境保護的嚴峻形勢，應(yīng)進一步完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法考核評估機制，強化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的監(jiān)督問責，切實發(fā)揮制度的倒逼效應(yīng)。在科學發(fā)展考核中，要把環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作成效作為一項重要衡量指標，逐步加大資源消耗、環(huán)境保護、生態(tài)效益等方面的指標權(quán)重，推動各級政府樹立綠色政績觀，統(tǒng)籌推進環(huán)境治理、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，努力實現(xiàn)生產(chǎn)生活綠色化，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供良好的生態(tài)保障。建立嚴格的環(huán)境治理督查、通報、約談、問責制度，對于環(huán)境監(jiān)管部門及其工作人員不履行或不正確履行職責、監(jiān)管不力造成不良影響或損失的，依法依紀進行嚴肅問責。健全多元監(jiān)督機制，邀請新聞媒體、社會組織、基層群眾等參與評價、監(jiān)督和考核，通過設(shè)立生態(tài)專線、公眾舉報電話，以及環(huán)保門戶網(wǎng)站和微信平臺，進一步增強環(huán)境政務(wù)信息公開的透明度，保證群眾對執(zhí)法公平公正的“知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，有效提升執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法形象。在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法評估中，要創(chuàng)新評估機制，探索開展第三方評估。第三方評估起源于20世紀20年代西方發(fā)達國家的政府改革浪潮，是有效改善政府績效評估的途徑與手段，可以避免政府部門既當“裁判員”又當“運動員”所造成的結(jié)果不公正風險。從國外實踐看，第三方評估已經(jīng)成為政府治理的常態(tài)，能引導(dǎo)決策更科學、更實際、更有效落實，最大程度實現(xiàn)政府對自身的監(jiān)督與促進。引入第三方評估機制，對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作進行第三方評估，有利于推動環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法改革創(chuàng)新，促進相關(guān)部門不斷加強和改進環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作。

注釋：

①生態(tài)文明體制改革“1+6”方案，“1”指生態(tài)文明體制改革總體方案，“6”包括環(huán)境保護督察方案（試行）、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）、編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案。

②參見新華網(wǎng)：《習近平：決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，http：//www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm，2017年10月27日。

③參見中國政府網(wǎng)：《習近平：推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/31/content_5362836.htm，2019年1月31日。

④習近平總書記指出，推進生態(tài)文明建設(shè)必須堅持六個原則：人與自然和諧共生;綠水青山就是金山銀山;良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉;山水林田湖草是生命共同體;用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境;共謀全球生態(tài)文明建設(shè)。

⑤參見中國山東網(wǎng)：《臨沂建立“雙罰”制度 提升企業(yè)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管水平》，http：//linyi.sdchina.com/show/4046076.html，2017年2月16日。

⑥參見山東省人民政府網(wǎng)：《山東省貫徹落實中央環(huán)境保護督察組督察反饋意見整改情況》，http：//www.shandong.gov.cn/art/2019/4/28/art_10133_180167.html，2019年4月28日。

⑦參見新浪網(wǎng)：《山東4市簽署環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法協(xié)議 共治環(huán)境監(jiān)管“盲區(qū)”》，http：//sd.sina.com.cn/news/2015-04-13/detail-icczmvun9232125.shtml，2015年4月13日。

⑧參見山東省生態(tài)環(huán)境廳網(wǎng)站：《發(fā)布全省環(huán)境保護突出問題綜合整治攻堅行動完成情況》，http：//www.sdein.gov.cn/hdjl/zxft/syft/fbqshjbh_123/201804/t20180408_1249509.html，2017年9月25日。

⑨參見中國法院網(wǎng)：《山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案》， https：//www.chinacourt.org/article/detail/2019/06/id/4004383.shtml，2019年6月5日。

⑩參見大眾網(wǎng)：《2018上半年山東實有市場主體846.9萬戶 穩(wěn)居全國第三》，https：//sd.dzwww.com/sdnews/201808/t20180803_17683677.htm，2018年8月3日。

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[責任編輯：楊 健]