沈文潔 鄭太年

摘 ? 要：在美國教育體系高度分權(quán)與大學(xué)自治的背景下，共同治理模式下的加州大學(xué)形成了一種政府監(jiān)督和大學(xué)自治相結(jié)合的高等教育督導(dǎo)機(jī)制。一方面，加州大學(xué)接受來自外部的州政府立法、撥款、非官方團(tuán)體認(rèn)證等多個(gè)方面的督導(dǎo)，另一方面大學(xué)內(nèi)部校董會、校長和校友評議會互相監(jiān)督、分工明確，實(shí)現(xiàn)對自身的教育督導(dǎo)和問責(zé)。這種多元主體的教育督導(dǎo)保證了大學(xué)的自主性和結(jié)果的客觀性，但缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的中間機(jī)構(gòu)，使得加州高等教育的整體改革難以推進(jìn)。分析加州大學(xué)教育督導(dǎo)的具體模式和特征，可以為我國高等教育督導(dǎo)的發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：美國 加州大學(xué) 教育督導(dǎo) 共同治理

一、引言

教育督導(dǎo)是依法對教育行政部門和學(xué)校進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查、評估的行為，以保障教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1]。教育督導(dǎo)可分為督政、督管、督學(xué)三種類型：督政是對教育行政部門履行教育職責(zé)、落實(shí)教育方針情況的督查;督管是監(jiān)督、檢查、評估學(xué)校的辦學(xué)行為及學(xué)校管理等情況;督學(xué)則是監(jiān)測和評估學(xué)校教學(xué)質(zhì)量、學(xué)生的學(xué)業(yè)水平、教師發(fā)展等[2]。完善教育督導(dǎo)制度是保障教育質(zhì)量、促進(jìn)教育發(fā)展、實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的重要手段。

在高等教育現(xiàn)代化的進(jìn)程中，大學(xué)如何在與政府和市場關(guān)系的轉(zhuǎn)變中保障教育質(zhì)量、保持學(xué)術(shù)自主日益受到關(guān)注。由于教育體系的高度分權(quán)，美國聯(lián)邦層面沒有統(tǒng)一獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，大學(xué)自治的傳統(tǒng)使得美國的高等教育督導(dǎo)不完全依賴外界的監(jiān)督評估，因而美國建立起了政府監(jiān)督和大學(xué)自治相結(jié)合的高等教育督導(dǎo)機(jī)制。這種督導(dǎo)與美國公立高校的共同治理模式密切相關(guān)。加州大學(xué)成立于1868年，一直沿用共同治理模式進(jìn)行決策和管理[3]，是美國第一個(gè)建設(shè)多個(gè)校區(qū)的公立大學(xué)系統(tǒng)。根據(jù)《美國新聞與世界報(bào)道》2019年美國大學(xué)排名，加州大學(xué)洛杉磯分校和伯克利分校分別排在第19名和第22名，而其余排名前20的院校均為私立大學(xué)。作為一個(gè)公立高等教育系統(tǒng)，加州大學(xué)的成績不可謂不突出。以加州大學(xué)為例，探究美國高等教育督導(dǎo)的具體模式和特征，可以為我國高等教育督導(dǎo)的發(fā)展提供借鑒。

二、美國共同治理模式下的高等教育督導(dǎo)

美國高等教育在移植英國大學(xué)的學(xué)術(shù)法人制度的基礎(chǔ)上，又吸收了信托與校董會制度，形成了以“法人—校董會制度結(jié)構(gòu)”為基礎(chǔ)的、外部多元資助與干預(yù)并存的大學(xué)自治制度[4]。這種制度包含了高校教職工對決策過程的參與，因此也被稱為“共同治理”（Shared Governance）。

共同治理的概念來源于1966年美國大學(xué)教授聯(lián)合會（AAUP）、美國教育協(xié)會（ACE）和大學(xué)與學(xué)院校董會協(xié)會（AGB）聯(lián)合發(fā)表的《學(xué)院與大學(xué)治理宣言》，這份聲明將共同治理定義為“基于教師和行政部門雙方專長的權(quán)利和決策的責(zé)任分工，以代表教師和行政人員共同工作的承諾”[5]，并明確了校董會、校長和教職工的主要權(quán)責(zé)范圍。美國教育分權(quán)體制為這種自治制度的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的支撐，使得共同治理模式在1988年率先于加州開始了立法進(jìn)程[6]。共同治理強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)評議會在教學(xué)和研究方面的作用，被認(rèn)為有助于促進(jìn)多元文化的發(fā)展，提高機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)力[7]，保證學(xué)術(shù)自由與管理民主[8]。共同治理模式的組織關(guān)系如圖1所示。基于這種模式，美國州政府并沒有專門設(shè)立一個(gè)督導(dǎo)部門對高等教育系統(tǒng)進(jìn)行自上而下的督導(dǎo)，而是通過內(nèi)外結(jié)合的一系列監(jiān)督管理機(jī)制對大學(xué)進(jìn)行督政、督管、督學(xué)。

在外部管理上，美國公立大學(xué)的運(yùn)作受到三方影響：聯(lián)邦政府、州政府、非官方團(tuán)體。聯(lián)邦政府通過教育撥款的形式把聯(lián)邦的政策滲透到各州和地方，但其撥款占大學(xué)資金比例較小，影響也較低。州政府也通過提供財(cái)政補(bǔ)助、績效資金的方式，對高等教育發(fā)展實(shí)施間接影響。此外，州政府還通過擔(dān)任校董會成員，制定適用于高等教育的法律和規(guī)范，以及建立全州范圍的治理型校董會，在大學(xué)治理中謀求更多權(quán)利[9]。非官方團(tuán)體主要包括區(qū)域性認(rèn)證評估機(jī)構(gòu)、私人基金會、大學(xué)協(xié)會、區(qū)域性協(xié)議組織等，其中區(qū)域性認(rèn)證評估機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)相關(guān)州院校的評估工作，為各州分權(quán)下的高等教育機(jī)構(gòu)提供了基本標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量保障。認(rèn)證制度是對政府管理的一種制衡，也是社會公眾參與高等教育管理的途徑。

在美國高校的內(nèi)部管理中，校董會處于組織系統(tǒng)的頂端，是高校的法定代表機(jī)構(gòu)和最高決策權(quán)威，致力于維護(hù)高校與外部利益相關(guān)者（如公民、捐贈者、股東等）的關(guān)系，同時(shí)也是一種內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制。校董會將管理大學(xué)的責(zé)任委托給校長，并每年對校長進(jìn)行評估[10]。校長通過高校管理層對大學(xué)進(jìn)行直接管理，同時(shí)需要定期向校董會報(bào)告，每年向州政府提交責(zé)任報(bào)告，還需接受來自內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目的監(jiān)督。此外，美國大學(xué)的教職工還通過學(xué)術(shù)評議對學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、評估和建議。學(xué)術(shù)評議會提高了教授對大學(xué)治理的參與度，搭建了教師與行政人員之間的交流平臺。

三、加州大學(xué)的教育督導(dǎo)分析

（一）州政府：立法監(jiān)督和撥款監(jiān)督

1879年，加州修訂的州憲法賦予了加州大學(xué)校董會、管理者、教職工對大學(xué)的運(yùn)營、控制和治理的獨(dú)特權(quán)利，沒有任何成文法可以奪走這一權(quán)利[11]。但這并不意味著加州大學(xué)可以完全獨(dú)立于加州的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求運(yùn)行，州政府通過立法和撥款的方式對加州大學(xué)進(jìn)行影響或監(jiān)督。如《1960年加州高等教育總體規(guī)劃》規(guī)定了加州大學(xué)的錄取標(biāo)準(zhǔn)為加州排名前12.5%的畢業(yè)生[12]，從法律上對大學(xué)招生進(jìn)行管理。加州大學(xué)在獲得州政府撥款時(shí)必須服從其設(shè)置的附加要求，并在大學(xué)資金的投入及安全問題上服從州議會的管理。此外，加州學(xué)生援助委員會是對政府撥款進(jìn)行督政工作的主要州立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理學(xué)生財(cái)務(wù)資助項(xiàng)目，評估、分析資助政策，并對學(xué)生援助資金的投入情況進(jìn)行匯報(bào)。

（二）非官方團(tuán)體：獨(dú)立客觀的自愿性督導(dǎo)

非官方團(tuán)體對大學(xué)和政府起到監(jiān)督為主、指導(dǎo)為輔的督導(dǎo)作用。接受非官方團(tuán)體的督導(dǎo)不是強(qiáng)制性的，但由于一些團(tuán)體在民間具有很強(qiáng)的影響力，大學(xué)和政府往往自愿接受這些團(tuán)體的監(jiān)督和評估，以擴(kuò)大自身的影響力。

在督學(xué)方面，加州大學(xué)的每個(gè)院校都經(jīng)過西部院校聯(lián)盟（WASC）下屬的高等院校認(rèn)證委員會（WASCUC）的質(zhì)量認(rèn)證。通過對合規(guī)性、教育教學(xué)、學(xué)生成就、質(zhì)量保障、可持續(xù)性等多個(gè)方面的考察和評估，WASCUS向加州大學(xué)提交評估報(bào)告并給出建議，加州大學(xué)根據(jù)評估結(jié)果對不足之處加以改進(jìn)，使之符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)證的有效期為6～10年不等，因此認(rèn)證不僅是對學(xué)校質(zhì)量的認(rèn)可，而且是學(xué)術(shù)圈對教學(xué)的監(jiān)察和督導(dǎo)。

在督政方面，全國州預(yù)算辦公室協(xié)會（NASBO）作為獨(dú)立的非政府教育組織，旨在收集、整理、研究各州預(yù)算，使得州政府在財(cái)政管理上公開透明，保證公民對州政府工作的知情權(quán)，改善各州財(cái)務(wù)政策并促進(jìn)政策的實(shí)施。2013年NASBO發(fā)表的有關(guān)高等教育的研究報(bào)告《通過預(yù)算過程促進(jìn)高等教育：挑戰(zhàn)與機(jī)遇》中指出，當(dāng)前州政府對于高等教育的財(cái)政模式并非可持續(xù)，高校需要接受這種政府有限投資的新常態(tài)，想辦法在開源節(jié)流的同時(shí)提高效率和質(zhì)量[13]。通過對各州財(cái)政投入的調(diào)研和匯報(bào)，外部協(xié)會承擔(dān)了部分督政職責(zé)，促使教育行政監(jiān)督落到實(shí)處。

（三）校董會：政府對大學(xué)的間接督導(dǎo)

根據(jù)加州憲法第九節(jié)第九條，加州大學(xué)校董會擁有組織與治理加州大學(xué)的所有權(quán)利，僅受到必要的法律約束。校董會由26名成員組成，對大學(xué)的政策和財(cái)務(wù)進(jìn)行把控。除了州長、副州長、州議會會長、州教育總督、校長、校友會會長、校友會副會長因其職位擔(dān)任當(dāng)然董事外，州長另外任命18名董事，任期均為12年。此外，校董會每年任命1名學(xué)生董事。校董會定期舉行會議，下設(shè)6個(gè)常委會，分別在學(xué)術(shù)與學(xué)生事務(wù)、合規(guī)與審計(jì)、財(cái)務(wù)與資產(chǎn)、治理與薪酬、醫(yī)療保健等方面為校董會提供策略指導(dǎo)和建議，并對相關(guān)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

校董會屬于公立法人，一定程度上避免了政府對大學(xué)的直接干預(yù)，保護(hù)了大學(xué)的自主權(quán)。然而，通過擔(dān)任當(dāng)然董事和任命大部分校董會成員的方式，州政府對加州大學(xué)宏觀政策的制定和實(shí)施依舊產(chǎn)生了強(qiáng)烈的影響，大學(xué)各部門和政府的聯(lián)系也變得更加緊密[14]。校長和常務(wù)委員會的匯報(bào)，以及校董會的定期會議，都加強(qiáng)了政府對大學(xué)的間接督導(dǎo)。

（四）校長：督管運(yùn)營、落實(shí)問責(zé)

校長由校董會任命，實(shí)施校董會為加州大學(xué)制定的策略和目標(biāo)，并對校董會進(jìn)行匯報(bào)。加州大學(xué)的校長是加州大學(xué)的首席執(zhí)行官、學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)者以及公共職責(zé)的監(jiān)管者。在學(xué)術(shù)上，校長與學(xué)術(shù)評議會保持一致，領(lǐng)導(dǎo)并執(zhí)行大學(xué)的學(xué)術(shù)發(fā)展;在日常事務(wù)方面，校長統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)大學(xué)系統(tǒng)的管理工作，并支持、評估各校區(qū)校長的工作。作為加州大學(xué)的代表，校長需要確保校董會各項(xiàng)決策的實(shí)施，并公布大學(xué)運(yùn)營的相關(guān)信息，以接受來自內(nèi)部和外部的監(jiān)督，落實(shí)大學(xué)的問責(zé)。

問責(zé)制是敦促高校履行職責(zé)、進(jìn)行督管的主要方式，大學(xué)要將教育成果信息向社會公布。校長辦公室下設(shè)的機(jī)構(gòu)研究與學(xué)術(shù)規(guī)劃院落實(shí)了加州大學(xué)以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的問責(zé)，其中最主要也最重要的就是年度責(zé)任報(bào)告。2018年度責(zé)任報(bào)告涵蓋了本科生、研究生、教職工的各方面現(xiàn)狀，以及大學(xué)在多樣性、教學(xué)事務(wù)、研究事務(wù)、公共事務(wù)、醫(yī)療保健、機(jī)構(gòu)績效、榮譽(yù)排名等方面的情況，并且提供充分的數(shù)據(jù)和證據(jù)支撐。責(zé)任報(bào)告既達(dá)到了加州大學(xué)作為一個(gè)公立機(jī)構(gòu)信息公開透明的要求，也為校董會和政府提供了一份大學(xué)綜合評估報(bào)告。此外，校長辦公室的內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目通過向合規(guī)與審計(jì)委員會提交年度合規(guī)報(bào)告，以及向校長提供審計(jì)活動的建議等方式，輔助校長辦公室對大學(xué)治理、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制進(jìn)行督管。

（五）學(xué)術(shù)評議會：督導(dǎo)學(xué)術(shù)事務(wù)

校董會授權(quán)大學(xué)教職工通過學(xué)術(shù)評議會來管理大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)，參與加州大學(xué)的決策制定，保證教學(xué)和研究的質(zhì)量[15]。其主要職權(quán)包括決定錄取條件和招聘教職工條件、學(xué)位證書和學(xué)歷的授予權(quán)、學(xué)院和課程的管理權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。加州大學(xué)的學(xué)術(shù)評議會及其下屬委員會共同建立了一個(gè)周期性的本科及研究生項(xiàng)目評估系統(tǒng)（Program Review Process，PRP），由相關(guān)教職工、學(xué)生、外部團(tuán)隊(duì)共同進(jìn)行評價(jià)。PRP基于學(xué)院的自我調(diào)研報(bào)告和各類檔案資料對學(xué)位項(xiàng)目進(jìn)行全方面評估，包括項(xiàng)目目標(biāo)、教育要素、教學(xué)要素、給學(xué)生的建議和指導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施、教學(xué)環(huán)境等。學(xué)院的自我調(diào)研報(bào)告和相關(guān)材料經(jīng)過審核評估后，評估委員會將給出相應(yīng)的建議或者展開實(shí)地考察，最終學(xué)院根據(jù)評估結(jié)果對該項(xiàng)目或?qū)I(yè)進(jìn)行一定的改進(jìn)。PRP旨在保證各個(gè)項(xiàng)目符合WASC的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，并使得加州大學(xué)所有的學(xué)位項(xiàng)目在培養(yǎng)目標(biāo)、過程、質(zhì)量上做到公開透明，實(shí)現(xiàn)對學(xué)生的問責(zé)。

除了參與學(xué)術(shù)事務(wù)的決策和評估學(xué)位項(xiàng)目之外，學(xué)術(shù)評議會還對加州大學(xué)系統(tǒng)中各個(gè)分校校長進(jìn)行監(jiān)督。學(xué)術(shù)評議會每五年向加州大學(xué)總校校長提交一份各分校校長的評估報(bào)告，依照指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)對校長從領(lǐng)導(dǎo)能力、決策能力、組織管理能力、作為學(xué)校代表的能力四個(gè)方面進(jìn)行評估。校長將參考這份評估報(bào)告對分校校長的表現(xiàn)做出評價(jià)。

四、加州大學(xué)教育督導(dǎo)的特點(diǎn)與啟示

（一）優(yōu)點(diǎn)：保護(hù)了大學(xué)的自主權(quán)

共同治理模式下多元化的督導(dǎo)主體在教育督導(dǎo)的過程中極大程度上保護(hù)了大學(xué)的自主權(quán)。外部形成了州政府和非官方團(tuán)體相結(jié)合的督導(dǎo)主體，內(nèi)部形成了校董會、校長、學(xué)術(shù)評議會三足鼎立的督導(dǎo)主體。州政府對加州大學(xué)進(jìn)行立法監(jiān)督和撥款監(jiān)督，同時(shí)通過擔(dān)任當(dāng)然董事、任命校董會成員的方式對加州大學(xué)進(jìn)行間接督導(dǎo)。非官方團(tuán)體監(jiān)督政府財(cái)政投入，認(rèn)證大學(xué)教育質(zhì)量，克服了信息不對等的弊端，為政府的重要教育決策提供了依據(jù)[16]。校長及校長辦公室督管學(xué)校運(yùn)營，落實(shí)問責(zé)。學(xué)術(shù)評議會對各類學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行督學(xué)，保障教學(xué)質(zhì)量。多元主體避免了督導(dǎo)過程中政府對大學(xué)的直接干預(yù)，保證了督導(dǎo)結(jié)果的公正性和客觀性。大學(xué)內(nèi)部的校董會、校長和學(xué)術(shù)評議會參與督導(dǎo)、共擔(dān)責(zé)任，保障了大學(xué)在督導(dǎo)過程中的自主權(quán)，使得大學(xué)卓越目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

（二）缺點(diǎn)：缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的中間機(jī)構(gòu)

高等教育協(xié)調(diào)委員會領(lǐng)導(dǎo)制定的《1960年加州高等教育總體規(guī)劃》，既保證了加州居民享有接受高等教育的機(jī)會，也避免了高等教育大眾化進(jìn)程中大學(xué)研究水平的下降[17]。1974年，加州中學(xué)后教育委員會（California Postsecondary Education Commission，CPEC）作為加州高等教育的計(jì)劃和協(xié)調(diào)部門成立，取代了原本的協(xié)調(diào)委員會，主要負(fù)責(zé)高等教育的項(xiàng)目評估，提供政策建議和預(yù)算支持?？梢哉f，CPEC曾是加州政府與其高等教育系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和督導(dǎo)部門。2011年，州長布朗以該機(jī)構(gòu)低效率和節(jié)省預(yù)算為由將其關(guān)閉。CPEC有助于監(jiān)督高等教育市場競爭的秩序和質(zhì)量，保證教育資源的合理配置，使大學(xué)的專業(yè)設(shè)置與社會需求結(jié)合程度更高[18]。它的退出使加州高等教育總體規(guī)劃失去了組織依托，加州高等教育督導(dǎo)也失去了一個(gè)面向全州的目標(biāo)，高等教育管理體制進(jìn)一步分散。政府督導(dǎo)的目的指向加州社會和經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，而大學(xué)自我督導(dǎo)關(guān)注自身目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，目前這種缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的督導(dǎo)勢必造成教育改革推進(jìn)乏力。[19]

（三）啟示

通過對加州大學(xué)共同治理下的教育督導(dǎo)的研究可以發(fā)現(xiàn)，政府的監(jiān)督、支持和引導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)高等教育可持續(xù)發(fā)展以及形成有序的高等教育體系的基礎(chǔ)，而大學(xué)自治是保障學(xué)術(shù)自由和進(jìn)行有效自我督導(dǎo)的前提。客觀、有效、全面的高等教育督導(dǎo)應(yīng)謀求政府和大學(xué)之間的良性合作。改革開放以來，我國教育督導(dǎo)的內(nèi)容與范圍不斷擴(kuò)大，督導(dǎo)人員的專業(yè)素養(yǎng)不斷提高，督導(dǎo)制度不斷完善，但在督導(dǎo)主體上仍較為單一，督導(dǎo)模式也偏向傳統(tǒng)的自上而下式。在教育部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，引入多元督導(dǎo)主體，提升大學(xué)參與督導(dǎo)和評估的自主性，可以提高我國高等教育督導(dǎo)的科學(xué)性和民主性，促進(jìn)高等教育整體的良性競爭以及與所在區(qū)域的共同發(fā)展。

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編輯 呂伊雯 ? 校對 徐玲玲