余偉

【摘 要】本文以廣西工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例，分析高校內(nèi)部控制建設(shè)在人力資源控制、內(nèi)部管理模式、風(fēng)險評估、制度制訂等方面存在的問題，認(rèn)為內(nèi)部控制制度與內(nèi)部審計和監(jiān)督體系不夠完善、信息溝通渠道不夠順暢、內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作相對滯后是發(fā)生這些問題的成因，提出建立和完善內(nèi)部控制制度、提升內(nèi)部審計在經(jīng)濟活動中的評價和維護作用、科學(xué)化設(shè)計內(nèi)部控制體系、積極推進信息化建設(shè)、引入“第三方”內(nèi)部控制咨詢公司等對策，促進高校內(nèi)控體系規(guī)范化建設(shè)工作全面提升。

【關(guān)鍵詞】高校? 內(nèi)部控制體系? 規(guī)范化? 風(fēng)險評估

【中圖分類號】G? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】0450-9889（2019）06C-0107-03

當(dāng)前，隨著高校的經(jīng)濟業(yè)務(wù)范圍越來越大，其內(nèi)部控制體系必然存在諸多問題。內(nèi)部控制是指業(yè)務(wù)主體為了實現(xiàn)特定的控制目標(biāo)，通過制定相應(yīng)的監(jiān)管制度、采用特定的管理程序，對單位內(nèi)部各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)督和管控，防范經(jīng)濟風(fēng)險的產(chǎn)生。隨著教育部對高校管理工作越來越細(xì)化，2015年8月教育部頒布了《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）》，指出要大力推進高校內(nèi)部管理規(guī)范化、科學(xué)化和精細(xì)化，特別是對內(nèi)部管理工作提出了更具體的要求。2014年10月，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第一次把內(nèi)部控制作為全面依法治國的具體措施，這反映了基礎(chǔ)性制度牽制經(jīng)濟舞弊行為的重要性，有利于在新形勢下高校能預(yù)防腐敗行為的發(fā)生，真正提升辦學(xué)水平，更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟的發(fā)展。

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

（一）人力資源控制方面

大部分高校人力資源管理制度不夠完善，特別是在教職工的組織管理、人事任免、薪資調(diào)整、教師培訓(xùn)和人員素質(zhì)考核等方面還存在一定的缺陷。大部分的高校都實施崗位聘用管理辦法，但是還未完全制訂出一套較為完善的績效考評體系?，F(xiàn)有的績效考評標(biāo)準(zhǔn)滯后，考核的方法和措施較落后，考核指標(biāo)也不能全面反映教職工的勞動成果，不能從綜合素質(zhì)方面給予教職工綜合評價，難以調(diào)動教職工的工作積極性，大部分的教職工對于內(nèi)控體系管理的認(rèn)知僅僅停留在書面層次，普遍認(rèn)為內(nèi)部控制是行政人員的事，缺乏全局觀。而行政人員常常忙于日常的行政事務(wù)，對內(nèi)部風(fēng)險的認(rèn)識往往停留在本崗位內(nèi)部，容易產(chǎn)生跨部門的潛在風(fēng)險。

（二）內(nèi)部管理模式方面

大部分高校由于長期沿用過去的行政管理模式，未完全踐行不相容職務(wù)相互分離的崗位設(shè)置要求。高校內(nèi)控管理的理念較為陳舊，未隨著教育環(huán)境的變化而變化，行政管理水平相對滯后。近年來，高校中貪污、腐敗案件時有發(fā)生，特別是在招生環(huán)節(jié)、工程建設(shè)、物資采購等方面存在不少貪污腐敗行為，高校的內(nèi)部牽制的崗位設(shè)置不夠合理，容易導(dǎo)致各個部門之間的責(zé)、權(quán)、利劃分不清，由此產(chǎn)生工作推諉和扯皮現(xiàn)象，給腐敗繁殖提供了“溫床”。

（三）風(fēng)險評估方面

一直以來，我國高校的運行經(jīng)費來源主要是財政撥款，各省、自治區(qū)、直轄市的教育廳按各高校的招生人數(shù)給予生均撥款。隨著高校的招生規(guī)模不斷擴大，資金資金來源多元化，這就帶來了更大的舞弊風(fēng)險。不少高校為了提高本校的教育競爭力，大規(guī)模舉借外債，建設(shè)新校區(qū)以擴大招生規(guī)模，不斷地進行校園硬件和軟件設(shè)施建設(shè)。在“擴招”和“擴建”的發(fā)展指導(dǎo)思想影響下，部分領(lǐng)導(dǎo)對高校的發(fā)展過于急切，往往缺乏財務(wù)風(fēng)險評估意識，忽視了風(fēng)險管理，從而導(dǎo)致財務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生。特別是對于內(nèi)部管理流程方面，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)并沒有真正梳理各個部門及各個崗位的管理漏洞及風(fēng)險點，忽視整體風(fēng)險評估工作，造成某些崗位存在風(fēng)險隱患。

（四）制度制訂層面

從2012年至2016年，財政部下發(fā)了三份重要的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的文件，分別為《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》。高?；緟⒄者@些文件進行內(nèi)部控制工作的改革。但是，這些文件基本都是針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的，并未細(xì)化至高校的內(nèi)部控制細(xì)節(jié)，高校只能根據(jù)這些文件作為參考制定本單位內(nèi)部的內(nèi)部控制文件，因為經(jīng)驗及管理水平所限，其管理方式較為僵化，尚不能完全做到全方位的精細(xì)化管理，依然沿用歷史經(jīng)驗的粗放式管理模式。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)問題的成因

（一）內(nèi)部控制制度不夠完善

由于大部分的高校沿用過去的管理制度，新制度更新程度較低，內(nèi)部控制制度不夠完善，內(nèi)部制衡制度相對缺失。近年來，從中央巡視組反饋給各高校的信息來看，高校在招生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物資采購、會計基礎(chǔ)規(guī)范化等方面大部分存在的違規(guī)操作的行為。這些問題的產(chǎn)生普遍與高校的內(nèi)部控制制度不完善、監(jiān)督管理流程不健全、各部門各崗位的責(zé)權(quán)劃分不清、沒有真正地做到“用制度管人”有關(guān)，“憑經(jīng)驗管理”的現(xiàn)象依然很嚴(yán)重。

（二）內(nèi)部審計、監(jiān)督體系不夠完善

大部分的高校都設(shè)置了監(jiān)察室、審計室，定期對各部門進行檢查監(jiān)督。但是從現(xiàn)實來看，高校的監(jiān)察部門和審計部門大多缺少審計經(jīng)驗，其人員大多來自財會部門，他們是側(cè)重于經(jīng)濟業(yè)務(wù)合法、合規(guī)的形式性、外在性檢查，很少涉及學(xué)校的內(nèi)部控制管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。不少高校甚至缺乏專業(yè)的審計人員，造成高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)的審計質(zhì)量不高。例如，部分高校的審計部門人員是剛畢業(yè)的大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生，甚至是未從事過會計、審計工作的人員，沒有任何財務(wù)、審計工作經(jīng)驗，無法真正落實單位內(nèi)部監(jiān)督體系工作，內(nèi)部審計、監(jiān)督工作水平相對較低。

（三）信息溝通渠道不夠順暢

大部分高校行政部門設(shè)置煩冗，內(nèi)部控制體系不健全，對于潛在的風(fēng)險無法識別，導(dǎo)致部門之間的信息溝通渠道不順暢。許多高校雖然設(shè)立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，但是其對單位內(nèi)部跨部門的風(fēng)險評估工作基本是空白，無法有針對性地提出內(nèi)部控制缺陷，更談不上提交風(fēng)險評估報告來測評單位內(nèi)部跨部門的信息溝通工作。高校在從中職學(xué)校向高等院校的轉(zhuǎn)型過程中，管理層“憑經(jīng)驗”“一手抓”的工作舊模式已經(jīng)無法適應(yīng)新時代的工作要求。特別是隨著辦學(xué)規(guī)模越來越大，管理的難度也隨之增加，高校必須設(shè)計新的制度和新的流程來促進部門之間的信息橫向和縱向溝通，消除信息溝通“真空地帶”。

（四）內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作相對滯后

大部分的高校在財務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)上比較滯后，特別是預(yù)算管理系統(tǒng)、財務(wù)核算系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)報賬系統(tǒng)以及收支管理系統(tǒng)等四個模塊的建設(shè)上都存在較大的短板，科研項目管理信息化建設(shè)亟待完善。根據(jù)抽樣調(diào)查顯示，在選取的廣西13所高校信息化建設(shè)的樣本中，單獨采購過較為完善的預(yù)算管理系統(tǒng)、財務(wù)核算系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)報賬系統(tǒng)和收支管理系統(tǒng)模塊的高校數(shù)量分別為5所、3所、2所和3所，所占比例分別為38.46%、23.08%、15.38%和23.08%，具體見圖1?？梢?，各高校在內(nèi)部控制信息化軟件建設(shè)的投入太少，控制環(huán)境欠佳，不便于進行經(jīng)濟業(yè)務(wù)的管控。而且，高校的科研項目管理未實現(xiàn)信息化管理，導(dǎo)致日常工作復(fù)雜效率低下，教務(wù)科研處無法實時掌握項目進度，各部門之間也無法實現(xiàn)信息互通和數(shù)據(jù)共享。

三、實施高校內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)的路徑

（一）建立和完善內(nèi)部控制制度

為適應(yīng)新形勢下內(nèi)部控制體系建設(shè)要求，高校要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確單位內(nèi)部控制體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)，明確各部門的工作職責(zé)，努力推進內(nèi)部控制體系規(guī)范化建設(shè)。構(gòu)建一整套以預(yù)算管理為核心、資金管控為關(guān)鍵點的內(nèi)部控制監(jiān)管體系。從整體規(guī)劃出發(fā)，遵循內(nèi)控規(guī)范和外部監(jiān)管規(guī)定，建章立制，梳理管控流程，搭建出分級管理的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)。積極按財政部內(nèi)部控制文件的指導(dǎo)要求推進內(nèi)部控制體系建設(shè)，把單位層面的內(nèi)部控制體系和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制體系完善起來，從內(nèi)控建設(shè)的總體規(guī)劃、階段性工作、崗位流程及實施細(xì)則等方面著手，進一步完善內(nèi)部控制體系管理制度，從制度上、從源頭上著手，把可能面臨的風(fēng)險消滅在萌芽之中。

（二）提升內(nèi)部審計在經(jīng)濟活動中的評價和維護作用

內(nèi)部審計作為一種內(nèi)部控制有效性的保障機制，可以通過評價工作，對高校內(nèi)部控制工作規(guī)范性方面進行日常維護，提升內(nèi)部審計工作的有效性。作為一種機制建設(shè)，內(nèi)部審計在及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷問題方面有著重要的評價、維護作用，如果單位內(nèi)部重視內(nèi)部審計工作，就可以有效發(fā)揮日常監(jiān)督的功能。同時，把內(nèi)部審計和外部審計結(jié)合在一起，使其互相配合，更有利于發(fā)揮內(nèi)外聯(lián)動，發(fā)揮內(nèi)部控制的有效性，實現(xiàn)財務(wù)、審計和紀(jì)檢三者獨立職責(zé)，同時定期加強黨風(fēng)廉政巡查，采取多種措施才能真正地推動內(nèi)部控制工作的有效監(jiān)督。

（三）科學(xué)化設(shè)計內(nèi)部控制體系

1.分析各部門經(jīng)濟活動存在的潛在風(fēng)險點，通過控制性測試測評單位內(nèi)部控制體系已經(jīng)存在的風(fēng)險和潛在的風(fēng)險，通過內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組審議提交風(fēng)險評估報告，積極組織協(xié)調(diào)單位內(nèi)部跨部門的風(fēng)險評估工作，有針對性地提出內(nèi)部控制缺陷并進行匯總分析，研究提出單位內(nèi)部控制體系建設(shè)方案或規(guī)劃，搭建內(nèi)部控制溝通渠道。

2.理清部門邊界，明確關(guān)鍵崗位職責(zé)，將管理從“憑經(jīng)驗”向“靠規(guī)范”轉(zhuǎn)變。高校內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)堅持做到要用制度去管人，清除管理冗余，覆蓋管理盲點。要嚴(yán)格落實相關(guān)部門和相關(guān)崗位的工作職能，做到按制度按流程做事，每一項經(jīng)濟業(yè)務(wù)都需要做到有來自彼此獨立的兩個部門或人員相互監(jiān)督、相互制約，杜絕“一手包辦”的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，促進各部門的縱向溝通。

3.梳理制度、流程，確認(rèn)流程環(huán)節(jié)點，進行風(fēng)險分析。要從經(jīng)濟活動管控入手，建立高校經(jīng)濟活動風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，通過采用風(fēng)險控制矩陣的方法，對所有的風(fēng)險點逐一排查。對于大額經(jīng)濟業(yè)務(wù)要提前研究風(fēng)險管理規(guī)避策略，并通過跨部門的溝通和協(xié)調(diào)，排查是否存在重大責(zé)任風(fēng)險，確認(rèn)各個流程環(huán)節(jié)點存在的缺陷，從而主動提出應(yīng)對風(fēng)險的解決方案，促進各部門之間的橫線溝通。

4.完善監(jiān)督檢查機制，提升人員工作效率，降低人為干擾因素。高校對支出項目的控制監(jiān)督，需要在全面內(nèi)部控制管理理念下建立起高校全面監(jiān)管體制，特別是建立支出控制授權(quán)體制，扎實推行經(jīng)濟工作的全面透明化、清晰化。做到經(jīng)濟信息能及時推送、及時歸集，充分挖掘風(fēng)險數(shù)據(jù)庫的信息，為管理決策提供多角度、多維度的風(fēng)險預(yù)警功能，為領(lǐng)導(dǎo)干部做出正確的管理決策提供參考，為實現(xiàn)業(yè)務(wù)、財務(wù)、審計、紀(jì)檢監(jiān)察等多視角監(jiān)督提供有效工具的訴求。實現(xiàn)財務(wù)管控“關(guān)口前移”，實現(xiàn)經(jīng)濟活動管理的“規(guī)劃事前、控制現(xiàn)在和籌劃未來”，搭建工作溝通網(wǎng)。

（四）積極推進信息化建設(shè)

1.設(shè)立預(yù)算評審委員會，搭建網(wǎng)絡(luò)化的預(yù)算管理綜合辦公平臺。高校財務(wù)管理的完善離不開院系實行科學(xué)的預(yù)算制度，需要構(gòu)建分層、分部門、分權(quán)限、分崗位的預(yù)算評審委員會管理體系。高校在進行辦學(xué)資金的融資、投資、項目建設(shè)等方面的建設(shè)中，必須加強科學(xué)的預(yù)算管理，搭建網(wǎng)絡(luò)化的預(yù)算管理綜合辦公平臺，特別是大額支出必須由預(yù)算審核委員會審核。在總預(yù)算基礎(chǔ)上針對特定時間段內(nèi)的大宗開支進行預(yù)算計劃的編制、審核工作，才能為資金開支工作提供預(yù)算保障作用。

2.通過完善財務(wù)和資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，在預(yù)算和收支管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，完善收入、資產(chǎn)、合同、采購、建設(shè)項目等經(jīng)濟活動，綜合運用預(yù)算、流程、審批、歸口、標(biāo)準(zhǔn)、表單控制方法的信息化管理機制，使得單位各項經(jīng)濟活動能夠按時、有序、合規(guī)、高效地執(zhí)行，信息能夠?qū)崟r、準(zhǔn)確地進入到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫中，做到預(yù)算使用和收支情況透明化、清晰化和合法化。實現(xiàn)財務(wù)與業(yè)務(wù)的融合，改變經(jīng)濟活動分塊管理、信息“碎片化管理”的局面。

3.推動科研項目管理信息化建設(shè)，加強對科研資金的管理。學(xué)校教務(wù)科研處應(yīng)在根據(jù)學(xué)校整體規(guī)劃部署的前提下組織成立科研信息系統(tǒng)建設(shè)小組，該小組負(fù)責(zé)科研信息系統(tǒng)的需求收集、立項論證，并充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段加強內(nèi)部控制，將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)中，借助于系統(tǒng)自動控制經(jīng)濟活動存在的人為操縱風(fēng)險，達(dá)到實施要求后提交學(xué)院信息化建設(shè)辦公室，由信息化建設(shè)辦公室根據(jù)學(xué)院實際情況，按照重要性、緊迫性原則可分階段逐步實現(xiàn)科研項目管理業(yè)務(wù)的信息化落地。

（五）引入“第三方”內(nèi)部控制咨詢公司

內(nèi)部控制體系按照“現(xiàn)狀梳理—風(fēng)險評估—管控優(yōu)化設(shè)計—培訓(xùn)和驗收”的步驟實施，通過招標(biāo)采購方式引入“第三方”內(nèi)部控制咨詢公司，收集單位經(jīng)濟活動相關(guān)資料，梳理單位組織、崗位、制度、業(yè)務(wù)流程、表單等信息。通過識別風(fēng)險控制點，分析管控現(xiàn)狀，構(gòu)建單位管理模型。評估控制措施設(shè)計合理性和執(zhí)行有效性，找出管理薄弱環(huán)節(jié)。針對管理現(xiàn)狀進行調(diào)研與評估，建立經(jīng)濟活動決策審批的權(quán)限指引表和關(guān)鍵職責(zé)能力表，識別經(jīng)濟活動中的主要風(fēng)險點并匹配相應(yīng)控制措施，建立經(jīng)濟活動風(fēng)險控制矩陣，完善經(jīng)濟活動管理制度、流程圖和流程說明等，匯編形成單位《內(nèi)部控制規(guī)范手冊》并最終落地實施。

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（責(zé)編 黎 原）