金剛 沈坤榮

摘要：從中華人民共和國成立至今70年，中國經(jīng)濟(jì)增長在波折中實現(xiàn)了奇跡般的騰飛。其間，中國經(jīng)濟(jì)增長歷經(jīng)幾個重要的階段，在每一個階段，政府行為演變與增長動力轉(zhuǎn)換互為耦合，共同編織了近一個世紀(jì)中國經(jīng)濟(jì)增長的沉浮與興盛。具體地，本文將70年來的中國經(jīng)濟(jì)增長劃分為四個階段：中華人民共和國成立后30年（1949-1978年）、改革開放后至十八大期間（1978-2012年）、十八大至十八屆五中全會期間（2012-2015年）以及十八屆五中全會以后（2015年以后）。對應(yīng)于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，政府行為實現(xiàn)了從中央政府主導(dǎo)→地方政府競爭→政府讓位于市場→政府與市場協(xié)作的演變。相應(yīng)地，政府行為演變推動增長動力實現(xiàn)從投入要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動的轉(zhuǎn)換。隨著增長動力的不斷優(yōu)化，中國經(jīng)濟(jì)逐漸從粗放式增長的舊模式走向高質(zhì)量增長的新常態(tài)。回溯70年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，中國經(jīng)濟(jì)增長走過了一條接力式發(fā)展的道路。每一個階段發(fā)展弊端的顯現(xiàn)，都推動了下一階段政府行為的演變，構(gòu)成了增長動力轉(zhuǎn)換與增長潛力釋放的內(nèi)在機(jī)制。

關(guān)鍵詞：中華人民共和國成立70年;中國經(jīng)濟(jì);政府行為;增長動力

一、引言

站在中華人民共和國成立70年后的今天，去回顧這70年來的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，看到的是近一個世紀(jì)中國經(jīng)濟(jì)在波折中奇跡般的騰飛。在1978年改革開放以后，作為一個轉(zhuǎn)型的發(fā)展中大國，中國在接近10%的增速軌道上行進(jìn)了長達(dá)30余年，使得中國從中華人民共和國成立初期的落后農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)總量排名世界第二的制造業(yè)大國。從1949年開始，為什么在經(jīng)濟(jì)維持緩慢增長甚至?xí)r而下滑的30年后，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在改革開放后的面貌卻截然不同？以改革開放為歷史節(jié)點(diǎn)，在前30年和后40年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長與波動的因素是什么？鑒往知來，回答這些問題不僅有助于我們更好地理解中國這樣一個轉(zhuǎn)型大國的發(fā)展邏輯，也能夠為促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)走上持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展道路提供富有價值的啟示。

學(xué)者們圍繞中國改革開放前30年和后40年的經(jīng)濟(jì)增長動力已經(jīng)展開了十分詳細(xì)和富有洞見的討論。但遺憾的是，縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，要么偏向于制度性視角，強(qiáng)調(diào)中國政府行為對于經(jīng)濟(jì)增長與波動的主要影響;要么專注于經(jīng)濟(jì)性因素，認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)增長與波動來源于工業(yè)化、城市化、市場化以及國際化等方面的成敗。相對而言，綜合兩種視角進(jìn)行全面分析的文獻(xiàn)較少。并且大多研究均將研究區(qū)間局限于中國1949年以來經(jīng)濟(jì)增長的某一個階段，相對缺乏1949年至今70年來經(jīng)濟(jì)增長的宏大敘事（韓超和朱鵬洲，2018;沈坤榮和金剛，2018;張卓元，1998，2008，2009;周飛舟，2006;沈坤榮、趙倩，2019）。這些研究的不足構(gòu)成了本文寫作的初衷。本文試圖展現(xiàn)中國自1949年以來70年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全貌，并且從政府行為演變與增長動力轉(zhuǎn)換兩個視角梳理驅(qū)動中國經(jīng)濟(jì)增長與波動的關(guān)鍵因素。與已有的研究相比，本文試圖搭建起政府行為與增長動力之間的橋梁，更加強(qiáng)調(diào)在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個階段，政府行為演變與增長動力轉(zhuǎn)換之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。事實上，歸根結(jié)底，中國經(jīng)濟(jì)增長的大邏輯應(yīng)該是：政府行為的演變依靠特定的激勵機(jī)制，推動了增長動力的轉(zhuǎn)換，最終影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

具體來說，政府與市場的關(guān)系是理解政府行為演變與增長動力轉(zhuǎn)換機(jī)制的關(guān)鍵。本文將中國1949年以來70年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段分為四個部分：第一，中華人民共和國成立至改革開放的經(jīng)濟(jì)增長階段，時間跨度為1949至1978年;第二，改革開放以后至十八大召開期間，時間跨度為1978至2012年;第三，十八大召開至十八屆五中全會期間，時間跨度為2012至2015年;第四，十八屆五中全會召開開啟的中國經(jīng)濟(jì)增長未來，時間跨度為2015年以后。在每一個階段，政府行為經(jīng)歷了不同的演變形式，與市場構(gòu)成不同的耦合關(guān)系。隨著時間的推移，總體上呈現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的資源配置機(jī)制向以市場為主導(dǎo)的資源配置機(jī)制的轉(zhuǎn)變過程。其中，第一與第二階段主要體現(xiàn)為政府主導(dǎo)資源配置，因而這一時期增長動力主要由政府驅(qū)動，依賴于政府宏觀政策。第三與第四階段市場在資源配置中的重要作用逐漸體現(xiàn)，因而這一時期增長動力體現(xiàn)了市場的需求，依賴于創(chuàng)新等要素。

在政府驅(qū)動增長動力的時期，不同層級政府間的委托代理關(guān)系也是理解政府行為演變與增長動力轉(zhuǎn)換之間關(guān)系的另一關(guān)鍵。在中華人民共和國成立至改革開放的增長階段，中央政府扮演資源配置的主導(dǎo)角色。由于缺乏地方政府作為代理人帶來的分工優(yōu)勢，增長動力總是存在阻滯與扭曲效應(yīng)。一方面制約了經(jīng)濟(jì)增長潛力空間的釋放，另一方面也帶來了頻繁的經(jīng)濟(jì)波動。在改革開放以后，中央政府放權(quán)至地方政府層面，同時以GDP增長作為官員晉升的考核指標(biāo)。這推動了地方政府圍繞GDP增長展開的激烈競爭，促使中國經(jīng)濟(jì)走向高速增長軌道。但由于委托代理天然存在的信息不對稱問題，中央政府無法有效監(jiān)督地方政府的全部行為，也使得環(huán)境等公共支出不足的問題愈發(fā)突出。這些問題表明政府在資源配置中讓位于市場，是推動中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長的重要路徑。

在本文的余下部分，我們將分上述四個階段詳細(xì)闡述政府行為演變與增長動力轉(zhuǎn)換之間的聯(lián)系。

二、中華人民共和國成立后的經(jīng)濟(jì)增長：1949-1978年

（一）經(jīng)濟(jì)增長的特征事實：經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇

中華人民共和國成立伊始，經(jīng)歷多年的戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，中國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)可謂一窮二白。根據(jù)聯(lián)合國“亞洲及太平洋社會委員會”統(tǒng)計的結(jié)果顯示，中國人均國民收入在1949年僅27美元，不足亞洲同期平均水平的2/3，也不及印度同期水平的一半（王傳利，2018）。即使與中國過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比，中華人民共和國成立初期的國內(nèi)生產(chǎn)總值也處在一個低谷。基于Maddison Project Database 2018的相關(guān)數(shù)據(jù)，圖l和2分別展示了1820-1953年中國實際國內(nèi)生產(chǎn)總值以及人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的演變情況?？梢园l(fā)現(xiàn)，中華人民共和國成立初期中國國內(nèi)生產(chǎn)總值低于1930-1940年期間的平均水平，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值甚至僅相當(dāng)于1820年（清朝道光元年）的水平。在這樣不利的初始條件下，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級政府不斷推進(jìn)制度改革與地方治理，使得中國經(jīng)濟(jì)增長開始了“摸著石頭過河”的30年歷程。

從整體性視角追溯建國初期至改革開放前夕這一期間的中國經(jīng)濟(jì)增長，可以發(fā)現(xiàn)這三十年的國民經(jīng)濟(jì)變化總體而言既有增長，也有波動。圖3顯示了1949-1978年期間中國實際國內(nèi)生產(chǎn)總值的變化情況，可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長整體上呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的變化趨勢。但是分階段來看，在1949-1964年期間，實際國內(nèi)生產(chǎn)總值起起落落，增長趨勢十分緩慢，直到1964年以后，中國經(jīng)濟(jì)才實現(xiàn)了較為平穩(wěn)的增長。圖4顯示了1949-1978年期間中國實際國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率的變化情況，可以發(fā)現(xiàn)，在改革開放前30年，中國經(jīng)濟(jì)增長的波動十分頻繁，總體上圍繞著0增長率上下變化。在1954年、1958-1961年、1968年、1972年以及1976年，經(jīng)濟(jì)增長率均為負(fù)值，意味著在這些年份國內(nèi)生產(chǎn)總值較上年而言不增反減。

一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅受到自身因素的影響，也會受到其他國家經(jīng)濟(jì)增長趨勢的干擾。但是，在中華人民共和國成立后的30年內(nèi)，中國總體而言是一個封閉的經(jīng)濟(jì)體，與其他國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系甚少，因此，在中華人民共和國成立后30年內(nèi)中國經(jīng)濟(jì)增長斷斷續(xù)續(xù)的下滑趨勢可能并非同時期全球經(jīng)濟(jì)增長趨勢的體現(xiàn)，而只是受到內(nèi)部因素的影響。圖5報告了1949-1978年中國占世界主要經(jīng)濟(jì)體GDP的比重，其中世界主要經(jīng)濟(jì)體除了中國，還包括美國、英國、日本、德國、法國以及加拿大?？梢园l(fā)現(xiàn)，在中華人民共和國成立后30年內(nèi)，與同時期世界主要經(jīng)濟(jì)體相比，中國GDP所占的比重總體上呈現(xiàn)出下降趨勢。尤其在1959-1961年三年期間，中國GDP相對其他經(jīng)濟(jì)體而言出現(xiàn)了非常明顯的下滑。由此可見，在中華人民共和國成立后30年內(nèi)中國經(jīng)濟(jì)增長的變化，尤其是經(jīng)濟(jì)增速下行的出現(xiàn)，并非全球經(jīng)濟(jì)增長趨勢拖累所致，事實上，問題可能出現(xiàn)在內(nèi)部。

（二）政府行為：中央政府主導(dǎo)

為何中華人民共和國成立后的30年，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時經(jīng)歷了穩(wěn)中有升的增長和大起大落的波動，并且經(jīng)濟(jì)增速明顯落后于世界其他主要經(jīng)濟(jì)體呢？回答這一問題顯然需要將研究的視角拉回到具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，理解特定時期政府行為的基本邏輯。自1949年至1952年，中國基本處于國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，修復(fù)經(jīng)濟(jì)活動與維持社會秩序是這個階段各級政府的工作重心。在這一時期，中央政府自上而下推動經(jīng)濟(jì)活動的恢復(fù)，因此可以看到在此期間，經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了穩(wěn)定的增長，在世界主要經(jīng)濟(jì)體中的GDP 比重也逐漸上升。到1952年，中國順利完成了戰(zhàn)后國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)任務(wù)，全國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量和人民生活水平均實現(xiàn)了較大幅度的提升。與中華人民共和國成立初相比，工業(yè)總產(chǎn)值增長144.9%，國家財政收支實現(xiàn)平衡，其中建設(shè)支出占比達(dá)到50%以上（張卓元，2009）。

1953年，中央政府開展實施第一個“五年計劃”，正式啟動了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，蘇聯(lián)援建的156項工程是這一時期經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)。由于全面向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，中央政府逐漸推動形成了計劃經(jīng)濟(jì)體制。通過農(nóng)村地區(qū)的土地制度改革和城市內(nèi)部的私營經(jīng)濟(jì)改造，政府（尤其中央政府）逐漸取代市場成為資源配置的決定性因素。在中國這樣一個地域遼闊的國家，中央政府主導(dǎo)政府的一切行為，則必然意味著政府的行為將受到信息不對稱等問題的困擾。由于缺乏對基層實際情況的客觀認(rèn)識，中央政府的政策即使就文本而言是正確的，但是從事后的實踐結(jié)果來看往往事與愿違。在第一個“五年計劃”的實施結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)增長受到“大躍進(jìn)”運(yùn)動的波及，出現(xiàn)持續(xù)三年的下滑趨勢。隨后，又受到“文化大革命”的影響，經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)持續(xù)的波動。

中華人民共和國成立后30年，中央政府的權(quán)力持續(xù)擴(kuò)張，幾乎決定全部經(jīng)濟(jì)部門的重要決策。高度的中央集權(quán)使得事實上不能在地方得到正確實施的政策被地方政府被動地執(zhí)行，由于缺乏避免政策實際執(zhí)行帶來效率損失的機(jī)制，經(jīng)濟(jì)增長總是伴隨著較大幅度的起起落落。盡管在“大躍進(jìn)”與“文化大革命”期間，中央政府嘗試向地方政府放權(quán)，以使得經(jīng)濟(jì)體制區(qū)別于蘇聯(lián)的高度中央集權(quán)體制，但是事實證明，這些放權(quán)努力并未糾正地方政府的激勵扭曲（ Qian and Xu，1993）。由于在中華人民共和國成立后30年，公有制經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)中國的經(jīng)濟(jì)命脈，而中央政府掌握著絕大多數(shù)的國有企業(yè)（張維迎和栗樹和，1998），因此，地方政府并未擁有獨(dú)立驅(qū)動轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的能力。并且，在改革開放以前，地方政府吃的是中央政府統(tǒng)一財政的“大鍋飯”，地方政府所有的收入均需要上繳給中央政府（陳抗等，2002）。因此，地方政府也缺乏保護(hù)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的激勵，一切不利于地方經(jīng)濟(jì)增長的政策并不會在地方政府層面受到干擾①。

（三）增長動力：土改與公有化

1.土地制度改革與集體化運(yùn)動

從直接的增長動力來看，1949年后在農(nóng)村地區(qū)展開的土地制度改革，實現(xiàn)了“耕者有其田”，生產(chǎn)資料與生產(chǎn)者得到優(yōu)化配置，相比1949年前，廣大的農(nóng)戶家庭獲得了極大的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了中華人民共和國成立初期經(jīng)濟(jì)增長的恢復(fù)。隨后，為了全面推動中國從農(nóng)業(yè)國走向工業(yè)國，中央政府在廣袤的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了制度再造，使得公有制的社會主義制度嵌入到農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)上，創(chuàng)造了農(nóng)村土地集體地權(quán)制度。在中央政府的指令性計劃下，各個地方政府在農(nóng)村地區(qū)展開了大規(guī)模的集體化運(yùn)動。在互助組的基礎(chǔ)上，集體組織逐漸發(fā)展為初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，并進(jìn)一步演變?yōu)楦呒夀r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和人民公社。從以家戶為單元的小農(nóng)組織向農(nóng)村集體組織演變，一定程度上有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)，在當(dāng)時資源有限的歷史背景下，集體化運(yùn)動具有一定的合理性。一方面，農(nóng)村集體化運(yùn)動很大程度上彌補(bǔ)了當(dāng)時農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的不足，為農(nóng)業(yè)的長期增長提供了抵御氣候變化風(fēng)險的能力。一個典型的例證是，在1978年農(nóng)業(yè)開始去集體化的過程中，最早開展去集體化的地方往往是那些擁有較多灌溉土地面積的地區(qū)，有著較少灌溉土地面積的地區(qū)仍然傾向于保留集體化的組織模式（Bai and Kung，2014）。另一方面，農(nóng)村集體化運(yùn)動也對當(dāng)時的工業(yè)發(fā)展起到了巨大的推動作用。中國在“一五”計劃以后選擇了以重工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)增長策略，而建立在農(nóng)業(yè)集體化基礎(chǔ)上的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策通過剝奪農(nóng)民支配勞動剩余產(chǎn)品的權(quán)利，為重工業(yè)的發(fā)展提供了最初的動力（周飛舟，2003）。

但事與愿違的是，中央政府推動的農(nóng)村集體化改革運(yùn)動逐漸背離地方實際情況，使得公地悲劇帶來的效率損失超過集體化協(xié)作帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，最終對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重的影響，使得經(jīng)濟(jì)增長在短期內(nèi)出現(xiàn)大起大落的波動，導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)與社會后果（Chen and Lan，2016）。

2.國營經(jīng)濟(jì)建立

與農(nóng)村地區(qū)的公有化改造類似，中央政府同樣在城市部門推動了社會主義公有化改造，使得大量的私營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲鵂I經(jīng)濟(jì)。中華人民共和國成立初期，中國農(nóng)業(yè)占比達(dá)到60%以上，中國仍然是一個傳統(tǒng)的落后農(nóng)業(yè)國家。通過對城市部門私營經(jīng)濟(jì)向國營經(jīng)濟(jì)的逐步改造，以及建立在國營經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的重工業(yè)發(fā)展策略，中國建立了龐大的工業(yè)制造體系。從農(nóng)業(yè)向工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變使得全社會的全要素生產(chǎn)率不斷得到提升，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長。從外部因素來看，蘇聯(lián)援助帶來的技術(shù)進(jìn)步，也是中國從落后的農(nóng)業(yè)國向重工業(yè)大國轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。在1949年，中國重工業(yè)總產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重僅為7.9%，但是發(fā)展到1976年，中國的工業(yè)門類已經(jīng)十分齊全，技術(shù)水平領(lǐng)先于多數(shù)發(fā)展中國家，甚至在部分領(lǐng)域接近發(fā)達(dá)國家的平均水平。技術(shù)引進(jìn)使得中國的技術(shù)前沿不斷攀升，打破了經(jīng)濟(jì)增長的約束邊界，一定程度上釋放了經(jīng)濟(jì)增長的潛力。

在中央政府主導(dǎo)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國營企業(yè)的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)集中于中央政府，中央關(guān)于國營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施往往能夠得到有效落實。例如，在“三線建設(shè)”期間，大量的國營企業(yè)從沿海地區(qū)向內(nèi)陸地區(qū)遷移。Fan and 20u（2015）的研究表明，肇始于1964年的“三線建設(shè)”運(yùn)動很大程度上促進(jìn)了中國內(nèi)陸傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，對長期經(jīng)濟(jì)增長具有促進(jìn)作用。試想一下，如果沒有中央政府對于國營企業(yè)的絕對控制權(quán)，“三線建設(shè)”的運(yùn)動可能很難順利展開。不可否認(rèn)的是，在中央政府主導(dǎo)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，大部分國營企業(yè)集中于中央政府手中，削弱了地方政府發(fā)展國營經(jīng)濟(jì)的積極性，不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。雖然在“大躍進(jìn)”和“文化大革命”期間，中央部委將多數(shù)控制的國有企業(yè)交給地方政府，擴(kuò)大了地方政府在財政收入中的比重，但是由于當(dāng)時的政府重心并不在努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，向地方政府放權(quán)從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的好處也就未在當(dāng)時得到體現(xiàn)。相反地，當(dāng)中央政府向地方政府放權(quán)之后，由于自上而下的激勵扭曲，地方政府競爭反而進(jìn)一步干擾經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的軌跡，加劇經(jīng)濟(jì)增長的波動。不僅如此，中央政府主導(dǎo)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，還為政府與國營企業(yè)之間的“父愛主義”提供了成長的沃土。國家通過稅收、補(bǔ)貼、價格、信貸等多種措施對國有企業(yè)實施庇護(hù)，使得國營企業(yè)存在“軟預(yù)算約束”的弊病，造就了一大批僵尸企業(yè)，降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率（焦長權(quán)和周飛舟，2016）。

總體而言，在中華人民共和國成立后30年，中央政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長模式表現(xiàn)為計劃經(jīng)濟(jì)體制，在這一體制的影響下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直陷入“一放就亂，一統(tǒng)就死”的怪圈。但是，需要認(rèn)識到，中華人民共和國成立后30年經(jīng)濟(jì)發(fā)展無論是增長還是波動，都為改革開放以后經(jīng)濟(jì)高速增長提供了堅實的基礎(chǔ)和寶貴的經(jīng)驗，至少證實了，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制與中央政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式亟須改變（張卓元，2009）。正如鄧小平同志所指出的：“三十年來，不管我們做了多少蠢事，我們畢竟在工農(nóng)業(yè)和科學(xué)技術(shù)方面打下了一個初步的基礎(chǔ)，也就是說，有了一個向四個現(xiàn)代化前進(jìn)的陣地，總之，我們還是建立了實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)，我們搞社會主義雖然犯過錯誤，但總的來說，改變了中國的面貌。”

三、改革開放后的經(jīng)濟(jì)增長：1978-2012年

（一）經(jīng)濟(jì)增長的特征事實：增長奇跡

改革開放以后，從中國經(jīng)濟(jì)增長的幅度和持續(xù)性而言，無疑可以稱得上一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。圖6和圖7分別展示了1978-2012年這30余年中國GDP及其增長率的變化情況?？梢悦黠@地看出，自1978年以后，中國經(jīng)濟(jì)絕對總量實現(xiàn)了大幅度的提升，年平均增長率高達(dá)10%左右。考慮到中國作為一個轉(zhuǎn)型中的發(fā)展中大國，擁有龐大的經(jīng)濟(jì)體量，以及仍然不夠完善的經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制，這一經(jīng)濟(jì)成就即使與全世界其他高速增長經(jīng)濟(jì)體相比也有過之而無不及（沈坤榮和金剛，2018）。圖8顯示了1978年以后中國GDP占世界主要經(jīng)濟(jì)體的比重變化情況，可以發(fā)現(xiàn)，1978年以后中國GDP占世界主要經(jīng)濟(jì)體的比重呈現(xiàn)出穩(wěn)定上升的變化趨勢，與1978年之前的變化趨勢完全不同。這反映了，在1978年以后，中國長期高速的經(jīng)濟(jì)增長，即使與其他主要發(fā)達(dá)國家相比，也是獨(dú)樹一幟的。

在1978年至2012年的經(jīng)濟(jì)增長過程中，2001年中國加人世界貿(mào)易組織（WTO）是一個重要的歷史節(jié)點(diǎn)?？梢园l(fā)現(xiàn)，自2001年以后，中國經(jīng)濟(jì)增速明顯提升，占世界主要經(jīng)濟(jì)體的比重上升幅度也迅速增加。盡管中國在1978年以后取得了卓越的經(jīng)濟(jì)增長成就，但是從短期增長來看，經(jīng)濟(jì)波動的現(xiàn)象仍然較為明顯，尤其在2000年之前，經(jīng)濟(jì)波動的頻率和幅度均比較明顯。

（二）政府行為：地方政府競爭

在中華人民共和國成立后30年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，計劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸顯示出僵化的不利一面。國有經(jīng)濟(jì)雖然龐大但是效率較低，導(dǎo)致人民普遍面臨物品短缺，需求與供給一直處于不匹配的狀態(tài)。1978年改革開放以后，中央政府的工作重心從階級斗爭全面轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此，與計劃經(jīng)濟(jì)時期相比，中央政府占據(jù)資源配置的絕對主導(dǎo)地位逐步開始轉(zhuǎn)變，地方政府行為成為驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。但是，地方政府行為選擇仍然依賴于中央政府的制度安排和激勵設(shè)計。計劃經(jīng)濟(jì)時期，雖然中央政府也曾多次向地方政府放權(quán)，但是中央政府重階級斗爭而輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，使得地方政府放大了中央政策的扭曲效應(yīng)，造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果。改革開放以后，中央政府做對了激勵，通過財政分權(quán)與政治集權(quán)的制度安排，使得地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)增長展開競爭。同時，中央政府開始啟動市場化改革與融入全球化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，市場對經(jīng)濟(jì)增長的作用逐漸重要起來，在中央政府不斷改權(quán)讓利的背景下，地方政府行為主要體現(xiàn)為市場互補(bǔ)功能。

在財政分權(quán)方面，改革開放伊始，為了激發(fā)地方政府的活力，并且增加地方政府的財力，中央政府在1980年推行了“分灶吃飯”的財政包干制，這一制度一直持續(xù)至1993年。在財政包干制下，地方政府必須將固定數(shù)額或者收入的固定比例部分上交給上一級政府，剩下的部分則由地方政府支配使用（張維迎和栗樹和，1998;陳抗等，2002）①。盡管財政包干制使得地方政府享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處，激發(fā)了地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的熱情，但是制度設(shè)計的缺陷也使得地方政府與中央政府競爭經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分成。在這一時期，地方政府通過瞞報收入等手段擴(kuò)大支配財政收入的比例，使得中央政府的收入占比不斷下降，全國性公共產(chǎn)品的供給能力捉襟見肘。為此，在1994年，中央政府推行分稅制改革，這次改革將稅收劃分為三類：中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅。并且，為了避免地方政府稅收征管對中央稅收分配的侵蝕，中央政府建立國家稅務(wù)局征收中央稅，地方稅務(wù)局則征收地方稅（陳抗等，2002）。改革的結(jié)果是，相比分稅制改革以前，中央政府的財力大大增長，相應(yīng)地，地方政府的稅收分成逐漸下降。但是，地方政府的事權(quán)并未縮減，地方政府仍然需要承擔(dān)大量的支出責(zé)任。

在政治集權(quán)方面，中國的政府結(jié)構(gòu)是中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級科層體系，地方官員是否能夠沿著科層體系往上晉升取決于其能否在上一級政府設(shè)定的考核指標(biāo)中勝出，而在考核指標(biāo)的設(shè)定上，上一級政府擁有絕對的話語權(quán)。因此，中央政府的政策總是能夠沿著科層體系自上而下傳遞，地方官員出于晉升的動機(jī)具有遵循中央政策的強(qiáng)大激勵。并且，由于晉升職位是固定且有限的，同一級地方官員為了晉升不得不展開競爭，這使得地方政府往往會加大在經(jīng)濟(jì)增長方面的努力程度，超出上級政府預(yù)期的增長目標(biāo)，以在零和博弈中實現(xiàn)占優(yōu)均衡。中國政府職能最為全面的基層政府是縣級政府，因此，Cheung（2014）將縣級政府之間的競爭視為“平生沒有見過這么好的中國制度”。

為了最大限度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，地方政府展開的激烈競爭主要圍繞以下兩個方面展開：

第一，稅收競爭。為了更多地吸引有利于經(jīng)濟(jì)增長的流動性生產(chǎn)要素，地方政府競相降低轄區(qū)的實際稅率，以短期內(nèi)犧牲實際稅率的方式獲得長期稅基的增長。中國的稅收立法權(quán)是高度統(tǒng)一的，除了筵席稅等不太重要的稅收之外，地方政府一般無權(quán)決定稅種開征和稅率設(shè)定，所以各地方政府實際稅率上的差別主要體現(xiàn)為中央政府所批準(zhǔn)的稅收優(yōu)惠政策的不同。不同地區(qū)由于爭取到的稅收優(yōu)惠幅度和范圍不同，其宏觀稅負(fù)水平具有很大差異。在這樣的背景下，地方政府的稅收競爭形式主要表現(xiàn)在對中央政府優(yōu)惠政策的爭取與對征稅努力程度的選擇等方面（沈坤榮和付文林，2006）。已有研究幾乎一致性地認(rèn)為，中國地方政府間通過稅收手段競爭流動性經(jīng)濟(jì)資源，對地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了顯著的促進(jìn)作用。這種促進(jìn)作用一方面來自內(nèi)外資企業(yè)提供的更為豐富的經(jīng)濟(jì)增長資源，另一方面則來自稅收競爭下地方政府對企業(yè)直接干預(yù)的減少與市場化改革的推進(jìn)（Qian and Roland，1998;林毅夫和劉志強(qiáng)，2000;付文林和耿強(qiáng)，2011）。

令人感到意外的是，地方政府圍繞稅收收入展開的實際稅率競爭，并未導(dǎo)致地區(qū)間實際稅率的逐底競賽，這在很大程度上使得地方政府的稅收競爭維持在合理的邊界內(nèi)。已有研究從地方政府和企業(yè)兩個視角對此進(jìn)行了解釋。一是在官員晉升錦標(biāo)賽的競爭邏輯下，當(dāng)?shù)胤秸母偁幖ち页潭瘸^一定閾值后，預(yù)期到晉升無望的地方官員會降低提升財政收入的努力程度，避免了稅率的持續(xù)降低（Lu andLandry，2014）。二是相比較低的稅率，企業(yè)更加在乎集聚獲得的集聚租金。因此，即使地方政府并未實施更低的稅率政策，只要企業(yè)投資得到的集聚租金更大，也依然能夠吸引企業(yè)的流入（付文林和耿強(qiáng)，2011）。

第二，土地競爭。分稅制改革以后，財權(quán)與事權(quán)劃分的不對等并沒有帶來普遍的地方政府財政困境，原因在于，中央政府在財政收入上給地方政府關(guān)閉一扇門的同時，又打開了一扇窗。中央政府在分稅制改革之初將土地轉(zhuǎn)讓收益劃給地方政府，隨著1998年國家啟動住房商品化改革，土地增值的空間逐漸顯現(xiàn)，使得土地出讓收入逐漸成為地方政府競爭的核心。對于制造業(yè)企業(yè)而言，土地是很重要的生產(chǎn)要素，地方政府一方面通過降低工業(yè)土地出讓價格競相吸引國內(nèi)外企業(yè)入駐，獲得經(jīng)濟(jì)增長的基本動力。另一方面，又依靠工業(yè)發(fā)展吸引的勞動力流人為本地的商住房市場提供穩(wěn)定的需求，從而促進(jìn)房地產(chǎn)價格的上漲，既彌補(bǔ)了工業(yè)土地低價出讓的損失，又進(jìn)一步促進(jìn)了轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。

中央政府向地方政府的放權(quán)，除了激發(fā)地方政府為經(jīng)濟(jì)資源展開競爭，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長的活力外，還為打開經(jīng)濟(jì)高速增長之門提供了兩把重要的鑰匙。

一是，中央政府給予地方政府在具體政策執(zhí)行上的自由裁量權(quán)，在針對官員的考核中重視結(jié)果而不重視過程，為地方政府尋找適合轄區(qū)發(fā)展方式提供了微妙的空間。中國是一個幅員遼闊的大國，這決定了中國經(jīng)濟(jì)必須要走大國發(fā)展道路，而大國發(fā)展道路的關(guān)鍵就在于分權(quán)。因此，中央政府僅僅負(fù)責(zé)政策的頂層設(shè)計，由地方政府具體負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行。在具體執(zhí)行過程中，地方政府由于具有自由裁量權(quán)，往往導(dǎo)致中央政策在局部地區(qū)呈現(xiàn)非完全執(zhí)行的狀態(tài)。在改革開放后的很長一段時間，地方政府的這種相機(jī)抉擇機(jī)制是有利于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的。原因在于，中央政府獲取各地區(qū)信息成本較大，一些中央政府制定的政策并非放之四海而皆準(zhǔn)。如果強(qiáng)制推行，可能反而會導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，這在計劃經(jīng)濟(jì)時代實際上已經(jīng)得到部分驗證。正是因為自由裁量空間的存在，地方政府才能夠視中央政策是否有利于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長而決定認(rèn)真執(zhí)行還是敷衍了事。這雖然導(dǎo)致了中央政策在地方實際執(zhí)行層面的巨大差異性，但是這種背離某種程度上符合地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的客觀情況，對于經(jīng)濟(jì)增長而言是有效的（沈坤榮和金剛，2018）。

二是，中央政府鼓勵地方政府探索適宜轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，再進(jìn)一步考慮政策自下而上的可行性。不同于小國發(fā)展，中國作為一個轉(zhuǎn)型大國，現(xiàn)實中并不存在其他國家的成功案例可供全面移植與模仿，這就迫切需要中國能夠設(shè)計出符合自身體制與發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)增長方式。中國幅員遼闊，各個地區(qū)歷史文化、資源稟賦以及發(fā)展階段千差萬別，這尤其需要地方政府在發(fā)展過程中貢獻(xiàn)地方智慧。中央政府向地方政府的放權(quán)，鼓勵了地方政府開展改革與發(fā)展的試點(diǎn)實驗。因此，符合地方客觀現(xiàn)實的改革措施不斷涌現(xiàn)，孕育了“三來一補(bǔ)”等中國特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在探索地方政策的過程中，地方官員扮演著類似于企業(yè)家的角色，在企業(yè)家精神的基礎(chǔ)上不斷開拓體制性創(chuàng)新，尋求發(fā)展中的問題并加以解決，從而構(gòu)成了改革開放以后中國經(jīng)濟(jì)增長的基本邏輯。

（三）增長動力：改革開放與投資驅(qū)動

1.制度改革

經(jīng)濟(jì)增長來源于投資與全要素生產(chǎn)率兩個方面的驅(qū)動，其中全要素生產(chǎn)率增長既受到技術(shù)創(chuàng)新的影響，也受益于制度創(chuàng)新。研究表明，改革開放以后中國經(jīng)濟(jì)的長期高速增長，很大程度上取決于全要素生產(chǎn)率的持續(xù)增長（Bosworth and Collins，2008;Hsieh and Klenow，2009;Brandt et al.，2012）。盡管很難區(qū)分制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新各自在多大程度上貢獻(xiàn)了全要素生產(chǎn)率的增長，但是二者對于全要素生產(chǎn)率增長的重要性均已在學(xué)術(shù)界形成共識。

與改革開放前的制度改革相類似，改革開放以后，制度改革同樣在農(nóng)村和城市部門展開。在農(nóng)村，與改革開放前農(nóng)村集體化運(yùn)動恰恰相反，各個地區(qū)積極開展去集體化運(yùn)動，首先在安徽鳳陽小崗村得到實踐的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸在全國擴(kuò)散。盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后，規(guī)?；鞯膬?yōu)勢不再，但是，承包制避免了土地集體化運(yùn)作導(dǎo)致的公地悲劇，有效避免了搭便車的激勵扭曲，對于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率起到了正向的作用。與此同時，人民公社運(yùn)動時期的社隊企業(yè)，逐漸演變成中國20世紀(jì)90年代十分重要的非國有經(jīng)濟(jì)形式——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)①。其中，蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得益于毗鄰上海地區(qū)的星期日工程師，顯著推動了轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。1981年至1990年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值年均增長28.1%，而國有經(jīng)濟(jì)同期增幅僅為7.7%。在城市，由于地方政府之間的激烈競爭，有益于提高轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長績效的國有企業(yè)改革迅速展開（張維迎和栗樹和，1998）。總體上，中國國有企業(yè)的改革走過了一條從擴(kuò)權(quán)讓利試點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、利改稅、承包經(jīng)營責(zé)任制、租賃制、股份制試點(diǎn)到現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)與新型國有企業(yè)構(gòu)造的歷程，這些改革大大提升了國有企業(yè)的效率（黃速建等，2019）。

2.對外開放

1978年以后，特別是2001年中國加入WTO以后，對外開放顯著促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的高速增長。對外開放至少在三個方面產(chǎn)生了增長效應(yīng)：一是，與改革前形成鮮明對比的是，改革后中國大量吸收外資。這些外資不僅帶來了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的資本要素，更為重要的是，還提供了大量前沿的技術(shù)和管理經(jīng)驗。外商直接投資通過水平關(guān)聯(lián)、前向與后向關(guān)聯(lián)對中國企業(yè)產(chǎn)生了正向的溢出效應(yīng)，促進(jìn)了中國產(chǎn)業(yè)的升級，提高了國民經(jīng)濟(jì)的全要素生產(chǎn)率（沈坤榮和耿強(qiáng)，2001;邱斌等，2008）。二是，對外開放使得中國的產(chǎn)品獲得了廣闊的國外市場，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸從“內(nèi)需依存型”向“出口導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)變（劉瑞翔和安同良，2011）。通過出口，中國企業(yè)可以進(jìn)一步接觸到發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)與管理方式，從而通過學(xué)習(xí)效應(yīng)促進(jìn)國內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)率的提高（張杰等2009;錢學(xué)峰等，2011;范劍勇和馮猛，2013;呂大國等，2016）。三是，對外開放也為中國企業(yè)提供了對外投資的空間。尤其是近年來，中國企業(yè)對外投資的規(guī)模大幅增長，通過綠地投資與跨國并購等多種方式既獲得了經(jīng)濟(jì)增長所需的能源資源，又通過逆向技術(shù)溢出效應(yīng)促進(jìn)國內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新的提升（蔣冠宏和蔣殿春，2012;毛其淋和許家云，2014）。

不僅如此，對外開放的重要性還體現(xiàn)在，將地方政府競爭約束在合理的范圍內(nèi)，避免過度競爭產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。改革開放以后，雖然地方政府行為對市場起到互補(bǔ)作用，但是地方政府對資源配置起決定性作用，而市場僅起到輔助性或基礎(chǔ)性作用。令人費(fèi)解的是，在這樣的背景下，地方政府對資源配置的種種干預(yù)從未突破合理的邊界。在一次又一次干預(yù)中，地方政府并未發(fā)展成為“掠奪之手”，而總是表現(xiàn)為“援助之手”。究其原因，在于中央政府不僅做對了鼓勵地方政府展開競爭的激勵，而且通過對外開放拓寬了產(chǎn)品市場的競爭程度，使得地方政府的干預(yù)行為總是能被約束在合理的范圍內(nèi)，否則一旦地方政府從“援助之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥訆Z之手”，市場將會立馬給予負(fù)面的反饋，造成的后果將首先由地方政府承擔(dān)。這一邏輯被周黎安（2018）形象地歸納為“官場+市場”的模式，即在官場競爭和市場競爭的相互作用下，更大范圍的市場化提升了轄區(qū)內(nèi)政府干預(yù)的有效性，外部的“有效市場”促成了轄區(qū)內(nèi)的“有為政府”，而這一切的關(guān)鍵，就在于對外開放。

3.投資驅(qū)動

從需求視角看待中國改革開放以后的經(jīng)濟(jì)增長，投資是最為重要的驅(qū)動因素，正因如此，改革開放以后中國經(jīng)濟(jì)增長常常被總結(jié)為投資驅(qū)動型增長模式。其中，主要是地方政府競相投資拉動了經(jīng)濟(jì)的增長，相比之下，民間投資顯得不足。地方政府競相投資驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長，造成了改革開放以后中國經(jīng)濟(jì)增長另外一個特征性事實——經(jīng)濟(jì)波動。關(guān)于經(jīng)濟(jì)波動的形成機(jī)制，沈坤榮和孫文杰（2004）形象地概括為“黃燈效應(yīng)”。他們認(rèn)為，中央政府對地方政府投資沖動的宏觀微調(diào)常常失效，原因在于地方政府的“理性預(yù)期”與“學(xué)習(xí)效應(yīng)”。一般而言，針對不斷升溫的宏觀經(jīng)濟(jì)，中央政府采取溫和的“微調(diào)”措施，發(fā)出經(jīng)濟(jì)應(yīng)該放緩的信號，力圖實現(xiàn)“軟著陸”。但是，這些溫和的“微調(diào)”措施往往得到逆向效果，出現(xiàn)中央喊停，各地經(jīng)濟(jì)反而沖刺的現(xiàn)象。為了能在中國特有的經(jīng)濟(jì)周期波動中獲取最佳的發(fā)展空間，各級地方政府往往在經(jīng)濟(jì)緊縮的“前夜”進(jìn)行最后的沖刺。這種白天學(xué)習(xí)貫徹中央文件，晚上繼續(xù)加班加點(diǎn)開工建設(shè)的行為，往往都能夠取得經(jīng)濟(jì)上的成功。比如，可以在下一輪經(jīng)濟(jì)啟動時占有先機(jī)，可以先將項目突擊審批上馬而向上級政府進(jìn)行融資的“倒逼”，而最后政治上的“進(jìn)步”就是對這種經(jīng)濟(jì)成功的“肯定”。有了這種理性預(yù)期概念，地方政府“非理性”沖刺行為自然不會停止。中央政府不斷出臺的“微調(diào)”政策，恰似十字路口不斷閃爍的“黃燈”，刺激著各級地方政府在即將到來的“紅燈”亮起之前，猛踩投資擴(kuò)張的“油門”，作出最后的沖刺。為此，中央政府必須采取更為嚴(yán)厲的緊縮政策，“一刀切”式的行政手段也就在所難免，這樣的宏觀調(diào)控就像抗生素類西藥，盡管不能增強(qiáng)機(jī)體的內(nèi)在素質(zhì)，卻會有立竿見影的效果。因而改革開放以后，中國的宏觀經(jīng)濟(jì)總是潮起潮落，顯示出特有的周期性特征。

四、十八大與十八屆五中全會期間的經(jīng)濟(jì)增長：2012-2015年

（一）經(jīng)濟(jì)增長的特征事實：高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量

2012年以后，中國經(jīng)濟(jì)增長速度逐漸脫離長期的高速增長軌道，開始步人中高速增長階段的新常態(tài)。在新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)高速增長不再是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)，從高速增長向高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變，是這一時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心內(nèi)涵。

數(shù)據(jù)表明，十八大以后，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)穩(wěn)步向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。一方面，中國經(jīng)濟(jì)增長維持在中高速水平，盡管與過去的高速增長相比有所下降，但是與同期其他國家相比，仍然處于較高的經(jīng)濟(jì)增速軌道上。在2013-2016年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長7.2%，同期全球經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的增速分別為2.6%和4%。另一方面，改革開放以后投資驅(qū)動型增長模式存在的一些問題慢慢得到解決，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，消費(fèi)成為驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化升級。2013年，按現(xiàn)價增加值計算，服務(wù)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重首次超過第二產(chǎn)業(yè)。總體上，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)以及新商業(yè)模式等經(jīng)濟(jì)增長的新動能加快成長起來，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)也已初見成效。

（二）政府行為：政府讓位于市場

盡管在改革開放之后的很長一段時間，地方政府對資源配置起決定性作用，促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，但是隨著地方政府競爭愈發(fā)激烈，近年來，地方政府行為游走在中央政府管控的邊緣，所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)不容忽視。

首先，地方政府展開的稅收競爭引發(fā)了投資的超常性增長，降低了整體投資區(qū)域配置績效，帶來了宏觀經(jīng)濟(jì)的過度波動。而研究表明，宏觀經(jīng)濟(jì)的波動與經(jīng)濟(jì)的長期增長速度呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系（邵軍和徐康寧，2011;陳昆亭等，2012）。因此，稅收競爭帶來的短期增長收益很可能是以長期增速的下降為代價的。當(dāng)?shù)胤秸母偁庍M(jìn)入白熱化狀態(tài)，地方政府傾向于選擇地方保護(hù)性策略，大幅增加了地區(qū)間的交易成本，人為切割了中國天然統(tǒng)一的大市場，所帶來的價格扭曲產(chǎn)生資源配置效率的損失，進(jìn)一步損害了長期的經(jīng)濟(jì)增長（周業(yè)安，2003;沈坤榮和付文林，2006）。

其次，盡管在改革開放的早期，土地財政為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決了“第一桶金”問題，并成為地方政府長期以來重要的財政收入來源，但是，“以地謀發(fā)展”的增長模式適應(yīng)了中國經(jīng)濟(jì)在追趕式階段快速增長的需求，卻也給未來可持續(xù)發(fā)展帶來了艱巨的挑戰(zhàn)。地方政府壟斷了土地一級市場，一手低價買進(jìn)土地，一手高價賣出土地。為了擴(kuò)大土地出讓的收入，地方政府傾向于降低土地征收的成本，使得大量失地農(nóng)民的基本權(quán)益難以得到保障，引發(fā)了一系列社會隱患。與此同時，為了增加土地出讓收入，地方政府與房地產(chǎn)商合謀，具有維持高企房價乃至進(jìn)一步推高房價的激勵，進(jìn)而使得房地產(chǎn)市場的投機(jī)行為屢禁不止。

再者，由于分稅制改革以后地方政府的財力被削弱，地方政府債券發(fā)行等合規(guī)合法融資渠道存在很大局限性，地方融資平臺逐漸演變成為地方政府舉債的主要渠道。盡管地方融資平臺保障了中國改革開放后很長一段時間，尤其在內(nèi)外部條件十分惡劣的90年代中后期經(jīng)濟(jì)的高速穩(wěn)定增長，但是，也不可避免地助長了地方政府的盲目舉債行為，帶來了沉重的地方隱性債務(wù)問題。

最后，地方政府圍繞GDP增長展開激烈的競爭，使得短期內(nèi)不利于GDP增長的公共服務(wù)供給長期被忽視。其中最為典型的就是環(huán)境保護(hù)。正因如此，伴隨著改革開放以后中國經(jīng)濟(jì)高速增長，環(huán)境問題也變得愈發(fā)嚴(yán)重。盡管一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速的東部沿海地區(qū)開始改變重視GDP忽視環(huán)境治理的政府支出偏向，但是地區(qū)之間發(fā)展階段的差異性，使得環(huán)境治理的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控難以落實，造成了污染的就近轉(zhuǎn)移，降低了污染治理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性（沈坤榮等，2017）。不僅如此，不同地區(qū)參與不同形式的環(huán)境規(guī)制競爭，其中一些地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境規(guī)制的競相向上競爭，而一些地區(qū)展開環(huán)境規(guī)制的逐底競賽，進(jìn)一步拉大了地區(qū)間環(huán)境規(guī)制的差異程度，為污染企業(yè)的跨地轉(zhuǎn)移提供了更大的空間，約束了環(huán)境規(guī)制對企業(yè)創(chuàng)新的倒逼機(jī)制，對于長期經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了不利的影響效應(yīng)（金剛和沈坤榮，2018）。

由于地方政府競爭產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)逐漸蓋過正面效應(yīng)，矯正地方政府競爭的激勵機(jī)制就顯得刻不容緩。因此，黨的十八屆三中全會指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用?！边@意味著，十八大以后，改革的方向是引導(dǎo)政府尤其地方政府扮演好服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色。驅(qū)動地方政府行為讓位于市場，是十八大以后中國經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量增長階段的必然要求。

在改革開放之后的很長一段時間，地方政府的任務(wù)維度是單一的，這帶來了經(jīng)濟(jì)的高速增長，但是也引發(fā)了一系列潛在的問題，例如環(huán)境等公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足，約束了長期經(jīng)濟(jì)增長的空間。十八大以后中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，以高質(zhì)量發(fā)展為起點(diǎn)，市場起配置資源的決定性作用，政府面臨的任務(wù)是多維度的，不僅需要通過更好地服務(wù)市場促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，還需要糾正公共品供給中的市場失靈，擴(kuò)大環(huán)境、社會保障等公共品的供給。在這樣的背景下，由于不同任務(wù)的量化程度與考核難易程度不同，如果還依賴地方政府競爭構(gòu)成的驅(qū)動力，重視經(jīng)濟(jì)增長忽視公共服務(wù)的偏倚現(xiàn)象仍然難以解決。正因如此，十八大以后，中央政府通過一系列頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)地方政府與市場的關(guān)系，將地方政府從多任務(wù)中釋放出來，開展有利于長期經(jīng)濟(jì)增長的服務(wù)活動。相關(guān)的政策至少包括以下兩個方面：

第一，通過將任務(wù)分配給中央部委或者省級政府緩解地方政府的多任務(wù)負(fù)擔(dān)，約束其干預(yù)資源配置的空間。其中，一些具有很強(qiáng)跨區(qū)外部性的活動由中央部委或省級政府集中負(fù)責(zé)管理。例如，在環(huán)境治理領(lǐng)域，十八屆五中全會指出，“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實施大氣、水、土壤防治行動計劃，實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度?！睂⒒鶎迎h(huán)保部門的管理權(quán)最終上收至省一級，能夠很大程度上隔離環(huán)境管理權(quán)力與地方利益，有利于打破地方保護(hù)，解決長期以來基層環(huán)境部門執(zhí)法不嚴(yán)的痼疾。并且，2016年由環(huán)保部牽頭成立中央環(huán)保督察組，對地方生態(tài)環(huán)保工作進(jìn)行督查，將環(huán)境監(jiān)督功能從地方政府中剝離出來，既能緩解地方政府的多任務(wù)問題，又極大提高了監(jiān)督的中立性與客觀性。