周亞男

摘 要：本文結(jié)合我國(guó)棚戶區(qū)改造的政策演化，縱向剖析我國(guó)棚戶區(qū)改造模式歷程，找出了我國(guó)棚戶區(qū)改造模式在轉(zhuǎn)型過程中存在的問題。本文研究具有一定現(xiàn)實(shí)意義，為促進(jìn)我國(guó)棚戶區(qū)改造模式轉(zhuǎn)型提供了借鑒。

關(guān)鍵詞：舊城改造;棚戶區(qū);問題分析

通過對(duì)我國(guó)棚戶區(qū)改造的政策演化分析，縱向剖析我國(guó)棚戶區(qū)改造模式從政府全能改造向公私合作改造動(dòng)態(tài)演變的過程，政策的演變過程實(shí)際上是政府和企業(yè)不斷博弈的過程，正是由于政府和企業(yè)的動(dòng)態(tài)演化博弈推動(dòng)了我國(guó)棚戶區(qū)改造政策的演變。在實(shí)踐環(huán)節(jié)，棚戶區(qū)改造模式轉(zhuǎn)型的過程中存在很多問題，這些問題的存在嚴(yán)重阻礙了棚戶區(qū)改造模式轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，進(jìn)而降低了棚戶區(qū)改造效率，不利于棚戶區(qū)改造的長(zhǎng)效性和持續(xù)性。經(jīng)過歸納與總結(jié)，我國(guó)棚戶區(qū)改造模式在實(shí)際轉(zhuǎn)型過程中，主要存在以下問題：

一、政府干預(yù)過多，企業(yè)較少的決策權(quán)

（1）政府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”

在實(shí)際棚戶區(qū)改造工作中，部分地區(qū)開始嘗試公私合作改造模式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將棚戶區(qū)改造部分工作交給企業(yè)負(fù)責(zé)，但是在具體操作的過程中，政府大部分只是將棚戶區(qū)改造安置房建設(shè)工作交給企業(yè)，并且企業(yè)大部分是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。這種做法限制了公私合作范圍，不僅合作對(duì)象單一，合作的范圍也比較狹隘。首先，大部分政府選擇的合作對(duì)象只是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，忽視了一些綜合性較強(qiáng)的服務(wù)類企業(yè);其次，政府只是將棚戶區(qū)改造的建設(shè)環(huán)節(jié)交給企業(yè)負(fù)責(zé)，大部分工作仍由政府控制，這樣容易出現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)前后脫節(jié)的現(xiàn)象，增加項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。

政府在整個(gè)公私合作的過程中，不僅是企業(yè)的合作伙伴還是監(jiān)督者，換言之，政府的角色既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，雙重角色導(dǎo)致政府經(jīng)常利用權(quán)力之便干預(yù)企業(yè)的具體工作。在部分地區(qū)棚戶區(qū)改造工作中，政府明明己經(jīng)把安置房建設(shè)工作交給企業(yè)負(fù)責(zé)，但是經(jīng)常利用政治優(yōu)勢(shì)要求企業(yè)選擇指定的建筑材料，按照提前規(guī)劃好的圖紙進(jìn)行房屋建設(shè)，過分干預(yù)棚戶區(qū)改造的具體事務(wù)，將企業(yè)作為“提線木偶”，按照政府的意愿進(jìn)行棚戶區(qū)改造工作。

（2）政府“大權(quán)獨(dú)攬”，企業(yè)沒有發(fā)揮的空間

在實(shí)際棚戶區(qū)改造工作中，部分企業(yè)經(jīng)常會(huì)埋怨政府控股太多，自己沒有太多的決策權(quán)，導(dǎo)致企業(yè)不能充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，在棚戶區(qū)改造中不能大顯身手。實(shí)際上，棚戶區(qū)改造模式轉(zhuǎn)型緩慢的主要原因之一就是政府管得太多，限制了企業(yè)的發(fā)展空間。部分地區(qū)公私合作改造的過程中，政府鼓勵(lì)企業(yè)入股投資，希望通過給予企業(yè)一定的股份來(lái)吸引企業(yè)參與棚戶區(qū)改造，可是在實(shí)際操作中，政府擁有大部分股權(quán)，企業(yè)只有小部分股權(quán)，控股權(quán)仍在政府手中。這樣就導(dǎo)致了企業(yè)成為了政府的“附屬”，大部分行動(dòng)要受政府的限制，在有關(guān)棚戶區(qū)改造的決策中沒有太多的話語(yǔ)權(quán)，市場(chǎng)的先進(jìn)技術(shù)和管理理念等不到充分施展的機(jī)會(huì)，大大降低了公私合作的效率。

二、政府在與企業(yè)合作的過程中態(tài)度反復(fù)多變

（1）政府單方面變更合同

在公私合作改造模式中，政府基于合作者與監(jiān)督者的雙重身份，使其在公私合作中占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，經(jīng)常變更合同內(nèi)容，政策的隨意性使得企業(yè)常常處于弱勢(shì)地位，沒有太多的主動(dòng)權(quán)。

在一些商業(yè)開發(fā)價(jià)值較大的棚戶區(qū)改造工作中，起初政府將一部分開發(fā)權(quán)交給企業(yè)，讓企業(yè)負(fù)責(zé)商業(yè)開發(fā)。企業(yè)憑借先進(jìn)的市場(chǎng)技術(shù)以及科學(xué)的管理理念成功進(jìn)行了商業(yè)開發(fā)，盈利可觀。此時(shí)，政府看到企業(yè)獲得了較大的利潤(rùn)，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下單方面更改合同內(nèi)容，減少企業(yè)的利潤(rùn)分配比例，或者取消以前給予企業(yè)的政策優(yōu)惠，變相增加政府的經(jīng)濟(jì)利益。

在一些商業(yè)價(jià)值開發(fā)較小的棚戶區(qū)改造工作中，政府也嘗試進(jìn)行公私合作改造模式，給予企業(yè)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，降低企業(yè)的投資成本來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)積極參與?？墒窃趯?shí)際合作的過程中，當(dāng)由于規(guī)劃或者政策出現(xiàn)問題時(shí)，政府會(huì)將責(zé)任全部推卸到企業(yè)身上，隨意改變合同內(nèi)容，朝著有利于保護(hù)政府利益的方向修改。

除此之外，部分政府將PPP模式簡(jiǎn)單的理解為“圈錢模式”，在合作之前，政府往往會(huì)承諾一些條件，給予企業(yè)各種稅收優(yōu)惠政策以及土金融政策，給企業(yè)描述一種很美好的商業(yè)前景，當(dāng)企業(yè)投資棚戶區(qū)改造之后，政府經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)兌現(xiàn)縮水或者完全不履行諾言的情況。總之，在政府資金緊張的情況下，熱切歡迎企業(yè)參與，許以企業(yè)各種優(yōu)惠政策;在政府資金充足的情況下，對(duì)企業(yè)的態(tài)度比較冷漠，制定的政策或合同也沒有很大的吸引力。

（2）政府換屆出現(xiàn)政策不連續(xù)現(xiàn)象

棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及規(guī)劃、設(shè)計(jì)、拆遷、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)以及后期維護(hù)等工作，項(xiàng)目周期一般都比較長(zhǎng)，因此經(jīng)常會(huì)面臨政府換屆的問題。

“新官不理舊賬”，一屆政府一套理念，領(lǐng)導(dǎo)更替可能會(huì)導(dǎo)致棚戶區(qū)改造政策出現(xiàn)不連續(xù)的問題，新任政府不認(rèn)同前一屆的政策理念，隨意更改合同內(nèi)容，要求企業(yè)按照現(xiàn)有的合同更改工作內(nèi)容及工作方法，這種做法會(huì)導(dǎo)致已經(jīng)在進(jìn)行中的棚戶區(qū)改造工程“半路夭折”。

除此之外，由于目前還沒有從國(guó)家層面明確給出棚戶區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)界定，因此，大部分地區(qū)只是籠統(tǒng)的進(jìn)行棚戶區(qū)界定。在一些地區(qū)的棚戶區(qū)改造中，由于政府換屆，現(xiàn)任政府會(huì)認(rèn)為被改造地區(qū)不應(yīng)該納入棚戶區(qū)改造行列，因此會(huì)暫停各項(xiàng)工作，取消各項(xiàng)優(yōu)惠政策，最終出現(xiàn)很多“爛尾工程”。政府的這種隨意性嚴(yán)重?fù)p害了棚戶區(qū)居民的切身利益，同時(shí)也深深打擊了企業(yè)參與棚戶區(qū)改造的積極性。

三、企業(yè)投資收益率不高，參與能動(dòng)性不強(qiáng)

棚戶區(qū)改造項(xiàng)目屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，甚至偏向于公益性項(xiàng)目，因此，企業(yè)不能單單通過“使用者收費(fèi)”方式收回投資成本，必須通過政府給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼才可能實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。但是現(xiàn)實(shí)情況是棚戶區(qū)改造建設(shè)周期長(zhǎng)，成本回收較慢，并且涉及到棚戶區(qū)居民的拆遷補(bǔ)償，項(xiàng)目成本極高，整個(gè)項(xiàng)目下來(lái)至少需要幾百億元甚至上千億元，并且棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的盈利空間較小，除了一些商業(yè)開發(fā)價(jià)值較大的棚戶區(qū)可以實(shí)現(xiàn)較多的盈利，大部分棚戶區(qū)改造的資本回報(bào)率都比較低，一般在3%-5%。

大部分企業(yè)的流動(dòng)資金有限，并且都希望能在較短時(shí)間內(nèi)收回投資成本，得到較高的資本回報(bào)率。企業(yè)擔(dān)心棚戶區(qū)改造項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可變因素太多，難以有效控制風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致成本收不回來(lái)，因此在實(shí)際棚戶區(qū)改造中，真正愿意參與到棚戶區(qū)改造中的企業(yè)并不多。

四、部分政府和企業(yè)以權(quán)謀私，賺取公眾利益

（1）部分政府官員挪用棚戶區(qū)改造資金

棚戶區(qū)改造項(xiàng)目成本極高，政府為了促進(jìn)棚戶區(qū)改造的順利進(jìn)行，設(shè)立棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金，用于支持各地開展棚戶區(qū)改造工作。但是在很多地區(qū)存在騙取或者挪用棚戶區(qū)改造資金的現(xiàn)象。

（2）部分政府和企業(yè)借棚戶區(qū)改造名義違規(guī)建商品房

在棚戶區(qū)改造的過程中，會(huì)出現(xiàn)這樣一種情況：政府和企業(yè)合謀，二者聯(lián)合起來(lái)盡量減少對(duì)棚戶區(qū)居民的拆遷補(bǔ)償，偷工減料，盡量縮減項(xiàng)目成本，擴(kuò)大盈利空間，最終將得到的利潤(rùn)在二者之間瓜分。這樣的現(xiàn)象在棚戶區(qū)改造中并不少見，部分政府為了獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益會(huì)選擇與企業(yè)合謀，而企業(yè)在追求自身利益最大化的前提下也會(huì)選擇與政府合謀，二者借棚戶區(qū)改造名義大肆興建商品房，謀取暴利，在各項(xiàng)行政審批環(huán)節(jié)，政府部門“睜一只眼閉一只眼”，大開綠燈給企業(yè)放行。

結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)改造模式轉(zhuǎn)型，可以有效解決棚戶區(qū)改造低效問題。棚戶區(qū)改造效率的提高，不但可以改善公共部門的工作效率，而且還可以促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率的提高，從而提高整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效率。

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