摘 要 以城市危舊住宅區(qū)為主的城市棚戶區(qū)改造，對提升城市品位格局、改善人民群眾生活水平和消化商品房庫存均具有重大意義。浙江同舟律師事務所自2012年底徐戎房屋倒塌事件開始，服務于城市危舊住宅區(qū)改造項目，積累了一定的經(jīng)驗。本文通過對相關(guān)工作的整理、總結(jié)和思考，對新常態(tài)下如何推進城市棚戶區(qū)改造工作提供了建議和參考，對以“城市更新”模式解決日益增多的城市危舊房問題進行了探索和思考。

關(guān)鍵詞 危舊住宅區(qū) 舊城改造 城市更新 房屋征收

作者簡介：沈穎程，浙江同舟律師事務所主任，從事律師工作。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.239

城市危舊住宅區(qū)的改造，對提升城市布局和規(guī)劃、改善人民群眾居住水平，消化商品房存量等方面的積極意義。2012年12月16日寧波市江東區(qū)徐戎小區(qū)倒樓這樣的突發(fā)事件以一種具有傳播力的方式，將這個問題推到了前臺。筆者認為，以房屋征收模式進行的舊城區(qū)改造，具有流程規(guī)范、推動有利等優(yōu)點，但不可避免地存在政府大包大攬、財政開支壓力和推進范圍受限等劣勢。如何在改造需求迫切廣泛的情形下，律師通過新型的法律服務，探索推進新型的舊城改造途徑，轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮市場功能和業(yè)主自主權(quán)利，是新常態(tài)下針對新型領(lǐng)域所進行的法律服務，在實現(xiàn)律師職業(yè)經(jīng)濟價值的同時，更具有實現(xiàn)社會價值的意義。

一、城市危舊房屋的成因和解危責任概述

根據(jù)徐戎倒樓事故的調(diào)查結(jié)果，該次房屋倒塌是由墻體拆改和工程質(zhì)量雙重因素造成 。墻體拆改，主要是違法裝修、底層破墻開門、違法搭建等行為，這種現(xiàn)象在城市其他老舊小區(qū)里較為普遍。危舊房屋大多建于上世紀八九十年代，限于當時的建筑標準、技術(shù)水平及管理方式，致使房屋安全性能較差，例如：房屋結(jié)構(gòu)方面，當時大多采用磚混結(jié)構(gòu)；樓頂板大多為預應力圓孔板，且墻頭擱；每層僅設(shè)鋼筋混凝土圈梁一道；構(gòu)造柱少；墻體大多用紅磚空斗砌筑，承重墻整體強度低，造成了房屋上部結(jié)構(gòu)剛度差 。

同時，老舊小區(qū)中房屋出租比例較高，致使房屋所有者作為房屋安全第一責任人的職責沒有履行到位，房屋年久失修，安全隱患容易累積，卻無法第一時間診斷排除。

根據(jù)2015年最新修改的《寧波市城市房屋使用安全管理條例》（該條例于2000年制定發(fā)布，2015年針對徐戎倒樓等事件進行了較大篇幅的修改）第四十三條的規(guī)定，根據(jù)危舊房的不同成因就危房的解危費用做了明確規(guī)定：“（一）因不可抗力因素、超過房屋合理使用年限或者不當使用造成房屋險情的，由房屋所有權(quán)人承擔。異產(chǎn)毗連房屋，由所有權(quán)人按照各自房屋建筑面積分攤；（二）因施工、堆放、撞擊等人為因素造成房屋險情的，由造成房屋險情的責任人承擔；（三）在房屋合理使用年限內(nèi)因工程質(zhì)量原因造成房屋險情的，由建設(shè)單位或者其他相應責任單位承擔；（四）因多種因素或者多次行為造成房屋結(jié)構(gòu)損壞，能夠確定責任大小的，按照責任大小承擔。”

上述規(guī)定與《侵權(quán)責任法》第八十六條：“建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施倒塌造成他人損害的，由建設(shè)單位與施工單位承擔連帶責任。建設(shè)單位、施工單位賠償后，有其他責任人的，有權(quán)向其他責任人追償。因其他責任人的原因，建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施倒塌造成他人損害的，由其他責任人承擔侵權(quán)責任?！奔啊段餀?quán)法》第三十六條：“造成不動產(chǎn)或者動產(chǎn)毀損的，權(quán)利人可以請求修理、重作、更換或者恢復原狀。”等相關(guān)規(guī)定是一致的。

盡管如此，現(xiàn)實生活的認識誤區(qū)和歸責難題，使得危房解危工作面臨諸多障礙，解危責任雖可由法律條文來加以區(qū)分，但實踐中卻會出現(xiàn)老百姓與政府，政府部門與部門之間的互相推諉。相關(guān)法律法規(guī)沒有宣傳到位，使得很多群眾沒有意識到：絕大部分情形下，房屋所有者才是房屋使用安全的責任人，卻誤認為危房解危的責任在于政府部門，認為房管中心是危房解危的法定主管部門。這種認識誤區(qū)非常不利于我們做好當前危房解危工作，因此，要加強法制宣傳，提高房屋所有人對房屋安全使用知識和解危的法律責任的知曉度，克服社會上不少群眾存在的“現(xiàn)在只要確定是危房，政府就會買單”的錯誤認識 。

此外，實踐中還因為多種原因，使得房屋安全原因無法查明、歸責不能到位、費用無法合理分攤，最終使得房屋征收之外的其他途徑無法有效落實，例如：構(gòu)成危房的相關(guān)房產(chǎn)并未超過合理使用年限；或因年限關(guān)系無法鑒定工程質(zhì)量原因，建設(shè)單位和施工單位或已經(jīng)注銷，多種原因?qū)е碌陌踩鹿嗜绾畏謹偨馕ＹM用。

二、房屋征收模式分析和相關(guān)問題梳理

（一）分析房屋征收流程和律師法律服務

根據(jù)《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》和寧波市相關(guān)文件規(guī)定，房屋征收模式的舊城改造一般按以下流程進行：確定征收范圍（規(guī)劃立項）——入戶調(diào)查（同時開始社會穩(wěn)定風險評估）——征詢意愿（即90%以上被征收人同意）——征收補償方案的論證和征求意見（必要時有聽證要求）——作出房屋征收決定（之前需有社會穩(wěn)定風險評估結(jié)論）——進行價格評估——簽訂補償協(xié)議（對簽約期內(nèi)無法簽訂協(xié)議的，作出征收補償決定）——履行補償協(xié)議或決定——搬遷改造等環(huán)節(jié)。在上述流程的每個環(huán)節(jié)，律師要提供全程合法性審查、文書起草、與被征收人交流及法律咨詢、協(xié)助簽約談判、對特定事項出具法律意見書和指導穩(wěn)評流程、訴訟應對等工作。該類法律服務工作需要多專業(yè)、團隊化的配合，需要律師與其他社會服務機構(gòu)的配合交流。

（二）征收改造模式中遇到的問題和經(jīng)驗總結(jié)

在征收改造的過程中，有一些典型性的問題值得討論和研究，試闡述分析：

1.非住宅房屋的改造意愿不強。且非住宅（辦公、商業(yè)用途房產(chǎn)）往往面積較大，導致一個區(qū)塊內(nèi)戶數(shù)不多，此時往往可能導致被征收人抱團談判，可能出現(xiàn)簽約比例不足80%的情況。故針對非住宅的改造，是否需要滿足90%的意愿和80%的簽約比例、是否必須提供調(diào)換房產(chǎn)等問題，可以作為今后條例修正的討論點。

2.訴訟流程漫長是因為征收改造涉及眾多業(yè)主的重大財產(chǎn)權(quán)利造成的，如何兼顧個人財產(chǎn)權(quán)利和公共利益的關(guān)系，涉及《物權(quán)法》、《行政訴訟法》的強制性規(guī)定。目前可實行的策略并不多，主要在于前期做好調(diào)查摸底工作、規(guī)劃多區(qū)塊劃分，在部分區(qū)塊出現(xiàn)釘子戶的情況下，不影響其他區(qū)塊的搬遷建設(shè)，將部分業(yè)主維護自身權(quán)利的負面影響控制在最小范圍。

3.房屋用途爭議和未登記建筑爭議是房屋征收中導致簽約不能的主要因素。針對該問題，需要在公布征收范圍前，作好摸底和處理工作。對改變房屋用途、房屋用途未登記等情形，提前作好預判和處理方案；對違法建筑作好行政確認和拆除工作。統(tǒng)一相關(guān)的標準，將矛盾隱患消除在征收改造之前。

4.原址重建和加大貨幣補償形式。在征收改造中，有部分業(yè)主會提出原址安置的要求，而原址安置的交付周期較長，即征收人需要承擔較長的過渡安置費用，而《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定對原址新建安置的過渡期超過36個月（其他情形超過24個月），需要雙倍支付臨時安置費。此種規(guī)定加大了征收成本，也限制了改建地塊的規(guī)劃空間。

目前我市危舊房改造中選擇調(diào)產(chǎn)安置的被征收人，往往還有三分之一以上的比例，有必要通過各種舉措增加貨幣補償?shù)谋壤＠缃M織房源供選擇貨幣補償?shù)谋徽魇杖烁傎I、聯(lián)系相關(guān)商業(yè)樓盤提供優(yōu)惠方案等，也可進一步論證調(diào)產(chǎn)安置中的住房困難保障、擴檔等增加安置面積的政策標準，引導被征收人選擇貨幣安置。

三、城市更新模式的優(yōu)勢和法律障礙

（一）城市更新模式的優(yōu)勢

城市更新的模式處理城市危舊房屋，符合《物權(quán)法》業(yè)主對自己財產(chǎn)負責的原則，符合商品房作為一種商品具有逐漸老化需要更新的本質(zhì)屬性；也與“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的理念相契合，是一座城市以業(yè)主作為主體實現(xiàn)有機、可持續(xù)發(fā)展的理想狀態(tài)。徐戎房屋倒塌后，針對多幢不同程度的危房，業(yè)主在政府、社區(qū)的指導下，也嘗試進行“業(yè)主自主、政府支持、市場運作、自求平衡”的自力更新模式嘗試，并通過了相關(guān)意愿征詢工作，最后取得良好的效果。

（二）城市更新模式在目前的實踐中存在以下方面的障礙需要克服

1.土地使用權(quán)年限無法重新計算。根據(jù)我國的建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)制度，土地使用權(quán)從出讓之日起計算，具有固定的年限。自力更新模式并沒有經(jīng)過土地使用權(quán)收歸國有再出讓的流程，故無法重新計算土地使用年限。這對使用了30年住宅和商業(yè)用房均存在到期后另行支付土地使用費的問題，特別是商業(yè)房產(chǎn)的土地使用權(quán)年限僅為40年，而目前相關(guān)的到期另交使用費（出讓金）的制度尚不明確。

2.建筑高度和容積率方面的限制無法突破。由于改建需要的相關(guān)成本，比如需要在原址的新建設(shè)增加建筑容積率（增加高度或密度，一般是增加高度），但《寧波市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二十八條規(guī)定“因城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)需要導致已出讓地塊的相關(guān)建設(shè)條件發(fā)生變化，建設(shè)單位或者個人可以向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請變更規(guī)劃條件，但不得改變規(guī)劃條件確定的用地性質(zhì)，提高規(guī)劃條件確定的容積率、建筑高度或者建筑密度”。故在自力更新模式下，原規(guī)劃限制成為無法突破的障礙。

3.城市更新的程序法缺位。制度缺陷的深層次原因是產(chǎn)權(quán)制度的不完善，博弈各方在產(chǎn)權(quán)模糊的前提下發(fā)生角色異化，過度追求己方權(quán)益 。因為缺乏法律依據(jù)，針對城市更新中產(chǎn)生的爭議，法院系統(tǒng)意見也不統(tǒng)一。究其本質(zhì)，就在于，目前城市更新法律系統(tǒng)對行政機關(guān)權(quán)力行使缺乏制約，同時對更新參與人權(quán)力保障力度不夠。

4.公眾參與機制不健全。城市更新中涉及多方法律關(guān)系，矛盾產(chǎn)生的根源就是利益分配的不均衡。城市化的壓力之下，在中國的城市更新中，存在著資源失衡的問題。城市更新的過程實質(zhì)上是參與各方（居民、地方政府、開發(fā)商等）之間從各自的目標出發(fā)進行空間權(quán)益博弈的過程。城市更新，在一定程度上是文脈的延續(xù)，是物質(zhì)空間和人文空間的巨大變動和重新構(gòu)建。近年來，我國的城市更新研究也從對單純的物質(zhì)空間環(huán)境改善的關(guān)注轉(zhuǎn)變到對經(jīng)濟、社會、政治等多方面的高度關(guān)注，越來越多的學者因此開始關(guān)注和研究城市更新中的權(quán)益博弈問題。提高公眾參與是決策民主化的必然選擇，也是決策順利推行的保證。但是，目前，公民參與城市更新內(nèi)容、方式以及范圍都沒有具體的可操作性的規(guī)定。一方面，公眾的參與意識還不夠強，另一方面政府管理部門缺乏公眾參與理念，甚至有些管理部門會和企業(yè)部門聯(lián)合起來壟斷城市更新的信息，公眾很難對城市更新的過程進行實質(zhì)性的參與，被排除在規(guī)劃之外。

鑒于以上的因素，考慮目前寧波城市更新的現(xiàn)狀，如徐戎小區(qū)的因為涉及住宅眾多、改造需求迫切的原因，最終未實行自力更新、原址重建的試舉。但相關(guān)的宣傳策劃嘗試，為我市城市更新的試驗提供了基礎(chǔ)。

危舊房屋和城市危舊住宅區(qū)的改造，是一項關(guān)系到廣大人民群眾重大利益的工作，涉及面廣、周期長、法律關(guān)系錯綜復雜。從規(guī)劃安排到改造模式的選擇直至分配安置，在每個環(huán)節(jié)均涉及到合法性的審查、社會穩(wěn)定風險的評估和訴訟應對等方面，律師在危舊房改造工作中，可以發(fā)揮決策參謀、合法審查、風險評估和訴訟代理、談判協(xié)助等方面的工作，對于實現(xiàn)律師的法律價值、社會價值均具有重大意義。

注釋：

新華網(wǎng)2013年12月12日新聞報道.寧波徐戎倒樓事故調(diào)查結(jié)果公布.http：//news.xin huanet.com/local/2013-12/12/c_118534262.htm .2016年4月6日訪問.

陳文平.舟山全市危舊房問題現(xiàn)狀、存在問題及對策、建議.舟山建設(shè).2013（6）.

胡昌宣.當前危房解危工作若干問題思考.寧波政府法制.2014（3）.