鐘磊

摘要：隨著我國財政體制改革不斷深化，行政事業(yè)單位對財務工作的要求越來越規(guī)范，建立健全財務內(nèi)部控制顯得尤為重要，但目前行政事業(yè)單位，尤其是基層單位在財務內(nèi)部控制的認識及實施方面還存在諸多問題。文章分析了當前我國基層行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制存在的問題及原因，并提出了相應的完善建議。

關鍵詞：基層行政事業(yè)單位;財務內(nèi)部控制;內(nèi)控環(huán)境;審計監(jiān)督;風險評價

一、引言

內(nèi)控專家Adrian Cadbury認為，“公司的敗績都是由內(nèi)部控制失敗引起的”，這充分體現(xiàn)了有效的內(nèi)部控制對單位的良好健康發(fā)展起著舉足輕重的作用。但從我國的現(xiàn)實情況來看，基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制普遍比較薄弱，有關挪用、侵占或詐騙單位資產(chǎn)的新聞屢見不鮮。加強基層行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制，切實規(guī)范和改進財務管理工作顯得尤為緊要。

二、行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制概述

（一）財務內(nèi)部控制的概念

美國審計準則委員會于1972 年所做《審計準則公告》中對內(nèi)部控制提出了較為經(jīng)典的解釋，其定義如下：“內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，單位為了提高經(jīng)營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內(nèi)部實施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計劃、程序和方法。” 行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制，就是行政事業(yè)單位通過制定制度規(guī)范、實施措施和執(zhí)行程序，以期達到規(guī)范財務活動、防范財務風險的整個過程。

（二）行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的特殊性

行政事業(yè)單位相較企業(yè)主要有以下特點：其一，行政事業(yè)單位是政府向社會提供公共服務的媒介，其業(yè)務活動是謀求最廣泛的社會效益，不以盈利為目的，具有明顯的非市場性;其二，行政事業(yè)單位的資金來源主要由政府財政撥款，不像企業(yè)需要自籌資金保證其正常運行和發(fā)展。行政事業(yè)單位的組織特點也決定了其財務內(nèi)部控制工作需與單位經(jīng)濟活動的內(nèi)在特點相結(jié)合，將內(nèi)部控制的基本原理與我國實際情況相結(jié)合，可以說具有中國特色。

（三）行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的重要性

行政事業(yè)單位作為政府依法行政的主體，承擔著宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等諸多職能，與我國社會經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關。實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是依法行政的保障與基礎，財務內(nèi)部控制作為內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，是防范與監(jiān)控財務風險的重要機制。新形勢下，規(guī)范和加強行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制，嚴格管控各類潛在經(jīng)濟風險，防控廉政風險，提高財政資金使用效益，確保國有資產(chǎn)安全完整，不僅有助于單位自身的健康長遠發(fā)展，更能有效提升單位內(nèi)部管理水平及公共服務效益，對整個社會的健康發(fā)展有十分積極和長遠的影響。

三、基層行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制存在的問題

（一）財務內(nèi)控意識不強

基層行政事業(yè)單位的財務內(nèi)控意識普遍比較薄弱，主要表現(xiàn)為以下三方面：一是部分單位負責人風險意識淡薄，對財務內(nèi)部控制建設的重視程度不夠，甚至違反國家有關法律法規(guī)和財經(jīng)紀律規(guī)定隨意支出或不按要求結(jié)算。二是部分財務人員對權責和規(guī)范不太明確，憑個人經(jīng)驗和想法做事，財務管理較為主觀隨意。三是部分業(yè)務經(jīng)辦人員未認識到虛構(gòu)經(jīng)濟事項的嚴重性，未意識到虛開的發(fā)票也是假發(fā)票，是違反財經(jīng)紀律的行為，認為只要是正規(guī)發(fā)票或資金未到個人賬戶就沒事，加之部門領導核實不力，財務信息的合法性、真實性無法保證?？梢哉f，財務內(nèi)控意識的缺乏嚴重威脅著基層行政事業(yè)單位的資金安全。

（二）預算管理和經(jīng)費開支審批制度配套不完善或執(zhí)行不到位

基層行政事業(yè)單位管理基礎比較薄弱，財務內(nèi)控制度不夠健全，特別在預算管理和經(jīng)費開支方面還存在一些問題，具體表現(xiàn)為：第一、缺乏相應的財務內(nèi)控制度配套，如沒有根據(jù)單位業(yè)務活動特點和實際情況制定相應的制度，或雖然有制度，但制度設計不合理，如過于理想化難以實施，或制度文字描述性偏多而缺少清晰的業(yè)務流程圖及配套表單，或權責分工、審批權限不明，使得制度缺乏可操作性;第二、制度因沒有及時修訂已不能適應新情況，或相關職責交叉、權責脫節(jié)等問題突出，使得制度缺乏適應性。以上，造成單位預算和資金使用管理的諸多問題，如預算編制不夠科學、合理、精細，在預算執(zhí)行階段，費用支出又沒有得到有效控制，導致資金浪費和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生;第三、單位缺乏保證制度有效執(zhí)行的長效機制，對內(nèi)控的執(zhí)行情況既沒有檢查監(jiān)督，也沒有相應的獎懲措施，憑黨紀政紀和個人自覺約束，內(nèi)控制度猶如墻上擺設。

（三）內(nèi)部審計監(jiān)督不力

財務內(nèi)部控制能有效發(fā)揮作用，離不開健全完善的內(nèi)部審計監(jiān)督，而基層行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)不健全、專業(yè)人員缺乏的問題較為突出，許多基層單位沒有獨立的內(nèi)部審計部門，有的雖然設立了內(nèi)審機構(gòu)，但由財務人員兼任，職責分工不清，更談不上獨立性和監(jiān)督性，加之單位行政管理的特點，內(nèi)審人員在實際工作開展過程中可以說是束手束腳，有些基層單位的內(nèi)部審計充當著事后諸葛和救火員的角色，名存實亡，難以發(fā)揮實質(zhì)性監(jiān)督作用，違背了內(nèi)部控制的初衷。

（四）缺少風險反饋機制

根據(jù)財政部關于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎性評價工作有關要求，近年來，各行政事業(yè)單位均針對兩個層面、十二個方面內(nèi)容開展了內(nèi)部控制自我評價工作，但針對自我評價過程中發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風險點，沒有提出合理化對策建議，事后也沒有督促落實整改，這就失去了內(nèi)控自我評價的意義，內(nèi)部控制的目標也難以實現(xiàn)。至于常態(tài)化財務風險預警和崗位風險評價機制更是無從談及。

四、基層行政事業(yè)單位財務內(nèi)控存在問題的原因分析

從宏觀看，主要是內(nèi)部控制建設起步較晚，我國自2014年起才正式對行政事業(yè)單位實施強制性內(nèi)部控制規(guī)范，財務內(nèi)部控制目前尚未成熟，特別是預算歸口管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理等方面尚處于探索階段。

從微觀看，一是基層行政事業(yè)單位員工年齡和知識結(jié)構(gòu)老化現(xiàn)象較為嚴重，單位隊伍整體水平不高，對于信息化辦公系統(tǒng)操作不熟悉，整體信息化管理水平不高，導致工作效率低下、工作內(nèi)容也較為混亂;二是基層單位管理基礎較為薄弱，制度制定和完善的工作量和難度都很大，需要許多時間、花費許多精力;三是受人員編制和崗位設置限制，個別基層單位關鍵崗位職責不清、不相容崗位制度未能真正落實，制衡機制缺失。

五、基層行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度的改進建議

（一）提高思想認識，營造良好的財務內(nèi)控環(huán)境

加強財務內(nèi)部控制建設，首先要對其重要性、緊迫性有清晰的認識，基層行政事業(yè)單位應強化風險意識，特別是單位一把手，要始終繃緊財務內(nèi)控這根弦，把實施財務內(nèi)部控制作為依法理財、科學理財?shù)闹匾罁?jù)，作為防范和管控經(jīng)濟活動風險的有力手段。單位可區(qū)別不同層次和崗位，開展有針對性的教育培訓，如定期組織重點崗位人員學習系統(tǒng)內(nèi)類似崗位職級人員的典型違法案例，積極參加上級組織的相關學習培訓，增強其內(nèi)控意識;鼓勵財務人員在單位內(nèi)部開展財經(jīng)紀律和財務規(guī)章制度培訓授課，督促業(yè)務經(jīng)辦人員加強對財務制度的學習，提高對財務工作的理解和認可，增強貫徹實施財務內(nèi)控的主動性和自覺性，形成領導帶頭，全員參與，人人貫徹實施財務內(nèi)控規(guī)范的良好氛圍。

（二）抓緊制度配套和專業(yè)人才培養(yǎng)，把財務內(nèi)控落到實處

一是完善及落實財務內(nèi)控制度。完善的財務內(nèi)控制度是落實財務內(nèi)部控制的依據(jù)，規(guī)范執(zhí)行財務內(nèi)控制度是實現(xiàn)財務內(nèi)部控制的手段。單位可以預算管理為突破口，通過明確費用歸口，細化經(jīng)費支出管理，明確費用審批權限等手段，提高預算和經(jīng)費支出管理的規(guī)范化、科學化水平，財務部門也可通過梳理和明確主要（重要）經(jīng)濟事項的業(yè)務辦理流程查找現(xiàn)行財務制度存在的問題，從而有針對性的加以補充和修訂;另一方面，要加強制度的執(zhí)行力，不能為制度而制度，要加強制度的全員學習，以財務內(nèi)控制度作為財務工作的基本要求，將其貫穿到各項經(jīng)濟活動中去，提高財務信息的質(zhì)量;要特別加強對關鍵崗位工作人員的培訓教育，有條件的單位可實行輪崗制度，將制度切實落實到位。二是提升財務人員的業(yè)務素質(zhì)。財務人員在單位內(nèi)控建設過程中起著十分關鍵的作用，財務人員要首先了解和熟悉單位財務內(nèi)控的內(nèi)容，自覺遵守相關規(guī)定，強化風險承擔意識，但基層行政事業(yè)單位財務人員的專業(yè)技能與綜合素養(yǎng)普遍不高，對此，需要加強學習培訓，不斷提高其專業(yè)技能和服務水平，同時，財務人員還需提高自身綜合素養(yǎng)，自覺嚴格按照相關制度要求進行財務管理，避免出現(xiàn)因個人利益而徇私舞弊的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）強化監(jiān)督檢查，保證內(nèi)控目標良好實現(xiàn)

第一、建立相對獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，保證內(nèi)部審計的獨立性和權威性，切實發(fā)揮審計在內(nèi)控中的作用。采取日常監(jiān)督和專項監(jiān)督相結(jié)合的方式：一是將內(nèi)部控制制度建立及實施情況列為日常審計工作，盡量減少內(nèi)控設計上的缺陷，堵塞執(zhí)行中的漏洞;二是在審計工作中要注重方法、突出重點，應特別加強對重大經(jīng)濟事項和主要業(yè)務往來單位的監(jiān)督審查，將風險防范在事前;三是與上級財務檢查相結(jié)合，針對檢查中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部管理缺陷和現(xiàn)實問題督促限期整改，并建立健全責任追究和問責機制。第二、聘請第三方專業(yè)機構(gòu)對單位的內(nèi)部控制體系進行檢查評價，內(nèi)控制度是否健全，執(zhí)行效果如何，有沒有漏洞，針對存在的問題與缺陷提出合理化對策建議，促進內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)。

（四）建立風險評價機制，探索建立完善內(nèi)部控制的長效機制

應建立單位財務狀況預警機制，針對經(jīng)濟活動中的關鍵節(jié)點和主要風險，如業(yè)務活動不合法或不合規(guī)風險、國有資產(chǎn)流失風險、資產(chǎn)使用效率低下風險、財務信息不真實不完整風險、可能發(fā)生舞弊或腐敗現(xiàn)象風險進行不定期評估，對重點崗位人員進行崗位風險評估。此外，良好的預警系統(tǒng)還應積極的建立必要的應急機制從而對可能產(chǎn)生的突發(fā)事件做出及時防范。

六、結(jié)語

綜上所述，基層行政事業(yè)單位應高度重視財務內(nèi)部控制工作，并將其貫穿單位業(yè)務活動全過程，通過制定完善的內(nèi)控制度、強化制度執(zhí)行、加強審計監(jiān)督、加強人才培養(yǎng)、建立風險預警評價機制等手段，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，切實規(guī)范基層行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制建設，提高內(nèi)部管理水平，促進單位健康可持續(xù)發(fā)展。

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