趙筱芳

(湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105)

一、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的雙維結(jié)構(gòu)緣何建立

如何正確處理黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)必須回答的一個(gè)重大政治、理論和實(shí)踐問(wèn)題，特別是在黨的十八屆四中全會(huì)明確將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”確定為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分之后，怎么把這個(gè)問(wèn)題回答好、把二者關(guān)系理明白就顯得尤為迫切。[1]目前，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系已然成為學(xué)界研究的焦點(diǎn)，一大批相關(guān)成果如雨后春筍般涌現(xiàn)，但由于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)、效力、調(diào)整范圍等前提性問(wèn)題理解的不同，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系研究依然呈現(xiàn)“百家爭(zhēng)鳴”的狀態(tài)，尚未達(dá)成共識(shí)，存在一定的模糊之處。要擺脫此種困境，研究方法的更新尤為重要。路德維?！ぞS特根斯坦在1922年提出：世界是由許多“狀態(tài)”構(gòu)成的總體，每一個(gè)“狀態(tài)”都是一條眾多事物組成的鎖鏈，他們處于確定的關(guān)系之中，這種關(guān)系就是這個(gè)“狀態(tài)”的結(jié)構(gòu)。[2]此后，結(jié)構(gòu)主義逐漸從一種單純的傳統(tǒng)意義上的哲學(xué)學(xué)說(shuō)，成為人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域共同應(yīng)用的一種研究方法，試圖使人文社會(huì)科學(xué)達(dá)到類似自然科學(xué)一樣的精確度。因此，我們不妨從結(jié)構(gòu)主義出發(fā)，從總體與分體兩個(gè)方面入手，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的雙維結(jié)構(gòu)。

(一)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的梳理有賴于方法論的指引

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律都是治國(guó)理政所須仰仗的重要依據(jù)，其規(guī)范黨員或公民生活的方方面面，具有法規(guī)數(shù)量多、體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜、調(diào)整范圍廣的特點(diǎn)，要把握其關(guān)系并非易事。從數(shù)量上看，僅2018年即印發(fā)《干部人事檔案工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》等74部中央黨內(nèi)法規(guī)。[3]截至2019年5月，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)有5 989件，其中，中央黨內(nèi)法規(guī)270件，部門黨內(nèi)法規(guī)287件，地方黨內(nèi)法規(guī)5 432件。[4]國(guó)家法律的數(shù)量則更為驚人，目前我國(guó)現(xiàn)行有效法律274件，行政法規(guī)600多件，地方性法規(guī)12 000余件。[5]從體系結(jié)構(gòu)上看，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成了“四個(gè)三”的體系框架，即在體系架構(gòu)上包括以黨章為根本，準(zhǔn)則、條例為主干，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為枝椏的三層結(jié)構(gòu)；在規(guī)范位階上包括中央黨規(guī)、部委黨規(guī)、地方黨規(guī)三個(gè)層級(jí)；在規(guī)范形態(tài)上包括主體性規(guī)范、行為性規(guī)范、保障性規(guī)范三種類型。國(guó)家法律則是由公法、私法和社會(huì)法三大類及憲法、刑法、民法等數(shù)十個(gè)法律部門構(gòu)成的有機(jī)整體。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律皆具有多維特征。從調(diào)整范圍上看，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的調(diào)整視野都是360度，通過(guò)強(qiáng)弱不等的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)社會(huì)活動(dòng)的全覆蓋。[6]由此可見(jiàn)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系進(jìn)行梳理無(wú)疑是一項(xiàng)艱難且復(fù)雜的任務(wù)，有賴于科學(xué)的方法論指引。

(二)作為方法論的結(jié)構(gòu)主義能厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系

一方面，結(jié)構(gòu)主義是說(shuō)明和解釋各種社會(huì)現(xiàn)象的最為精確、最有意義和最簡(jiǎn)單明了的方法。[7]91采取此一方式，能將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律細(xì)化為“小板塊”，構(gòu)建“板塊”與“板塊”之間的關(guān)系，化整為零，將其從紛繁復(fù)雜的狀態(tài)中抽離并得以簡(jiǎn)化，從而厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系。另一方面，結(jié)構(gòu)主義通過(guò)著眼于事物或現(xiàn)象的整體結(jié)構(gòu)，進(jìn)而探究本質(zhì)的思想[8]，能為各門科學(xué)提供一種普遍有效的方法，依據(jù)這個(gè)方法，人們可以把自己所遇到的現(xiàn)象整理成連貫的整體，或者說(shuō)一個(gè)系統(tǒng)。[7]92也就是說(shuō)，采取結(jié)構(gòu)主義的方法對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系加以研究，能擺脫以偏概全的禁錮，找出黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律各個(gè)維度、各個(gè)區(qū)域、各個(gè)文本之間的關(guān)系，打破絕對(duì)間隙，將其連成一個(gè)統(tǒng)一的整體?？傊?，采取結(jié)構(gòu)主義的方式，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系進(jìn)行解構(gòu)與重構(gòu)，是厘清兩者關(guān)系的可行之道。

(三)雙維結(jié)構(gòu)有助于周延描述黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系

在歷史、現(xiàn)實(shí)、規(guī)范等不同維度下中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系呈現(xiàn)出多重結(jié)構(gòu)。[9]要厘清這種結(jié)構(gòu)，必須從整體和部分兩方面“雙管齊下”。從整體上看，習(xí)近平同志指出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局?！盵10]由此形成黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的第一維結(jié)構(gòu)。任何黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的具體化、細(xì)節(jié)化，都必須在此格局下建構(gòu)。與此同時(shí)，對(duì)于實(shí)踐中黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律“誰(shuí)高誰(shuí)低”、適用時(shí)“誰(shuí)先誰(shuí)后”的問(wèn)題，概而論之的“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”“國(guó)家法律優(yōu)于黨內(nèi)法規(guī)”等一維觀點(diǎn)顯然無(wú)法作出具體指引，還需要從微觀角度予以闡釋。因此，有必要在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律類型化的基礎(chǔ)上，具體到部分，把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的特殊樣態(tài)，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的第二維結(jié)構(gòu)?？傊?，雙維結(jié)構(gòu)既能從整體上勾勒黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的總體關(guān)系，又能從微觀上把握兩者關(guān)系的細(xì)節(jié)部分，從而有助于周延描述黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的總體關(guān)系

新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家，必須完善以憲法為核心的國(guó)家法律體系和以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系，把依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。這兩者的有機(jī)統(tǒng)一，有賴于從整體上把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系。[11]具體而言，基于“相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間形成了共治、互補(bǔ)和互益關(guān)系，三種關(guān)系層層遞進(jìn)，共同保障依法治國(guó)與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。

(一)共治關(guān)系

共治關(guān)系，即黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共生于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，共同保障社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)。從國(guó)家治理角度出發(fā)，“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。”[12]申言之，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨之法，也與國(guó)家法律一起，共同構(gòu)成治國(guó)理政的國(guó)務(wù)之維。例如國(guó)家公職人員的管理領(lǐng)域，即由《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)和《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)法官法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》等國(guó)家法律共同規(guī)制。從黨內(nèi)治理角度出發(fā)，由于國(guó)法的效力及于其管轄范圍內(nèi)的一切人和事，黨務(wù)關(guān)系亦屬國(guó)法調(diào)整的范圍。當(dāng)入規(guī)的黨務(wù)關(guān)系同時(shí)也入法時(shí)，黨務(wù)關(guān)系將同時(shí)由黨規(guī)和國(guó)法調(diào)整。[13]由此形成黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共治的黨務(wù)之維。因此，不論是從國(guó)務(wù)角度出發(fā)抑或從黨務(wù)角度出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律皆形成共治關(guān)系。

(二)同向關(guān)系

同向關(guān)系，即黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在價(jià)值理念上呈現(xiàn)出一致取向，其具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)理念。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律都是制度規(guī)范，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，都必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本原則不動(dòng)搖，所以必然存在著密切的一致性關(guān)系。[14]因此，無(wú)論是黨內(nèi)法規(guī)抑或國(guó)家法律，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)理念都是應(yīng)有之義。二是民主集中理念。從文本的角度來(lái)看，作為根本法的黨章與憲法都對(duì)民主集中作出了明確規(guī)定。從法實(shí)施的角度來(lái)看，民主集中理念貫穿于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的方方面面，既表現(xiàn)在黨組織和國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織層面上，又表現(xiàn)在具體的工作機(jī)制與方法上。因此，民主集中理念為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共同遵循。三是法的價(jià)值理念。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律均具有不容違背的強(qiáng)制力，展現(xiàn)出強(qiáng)烈的秩序價(jià)值；均將正義具體化為權(quán)利和義務(wù)，致力于實(shí)現(xiàn)對(duì)資源、利益和負(fù)擔(dān)進(jìn)行權(quán)威的分配，彰顯出正義價(jià)值；均將人的自由意志轉(zhuǎn)化為自由權(quán)利，排除自由意志實(shí)現(xiàn)的外在障礙，體現(xiàn)出同向的自由價(jià)值。四是控權(quán)理念。一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律均將“治官治吏”作為控權(quán)的重點(diǎn)，并制定了一系列法規(guī)規(guī)范；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律均對(duì)公權(quán)力的運(yùn)行設(shè)置了嚴(yán)格的程序和方式，體現(xiàn)出一致的控權(quán)理念。由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律展現(xiàn)了同向的價(jià)值追求。

(三)互益關(guān)系

互益關(guān)系是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在發(fā)展進(jìn)程中相得益彰，相互促進(jìn)。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律作為治國(guó)理政所仰仗的重要依據(jù)，兩者各有所長(zhǎng)。一方面，兩者之間的互益關(guān)系建立在相互借鑒的基礎(chǔ)上。例如在體系建設(shè)上，國(guó)家法律已經(jīng)形成了完善的法律規(guī)范體系，理順了法律規(guī)范間的上下、左右、內(nèi)外關(guān)系，并具備了一套較為成熟的體系化經(jīng)驗(yàn)。作為一種正式的規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)完全可以吸收國(guó)家法律體系化的經(jīng)驗(yàn)，走上良性發(fā)展軌道。[15]又如黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的組織、工作原則具有先進(jìn)性，國(guó)家法律可以認(rèn)可吸收，使其成為法律的一部分。[16]另一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的互益關(guān)系體現(xiàn)為相互促進(jìn)。例如在實(shí)施中，黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)調(diào)黨員必須“自覺(jué)遵守黨的紀(jì)律，模范遵守國(guó)家的法律法規(guī)”，通過(guò)先鋒隊(duì)的帶頭作用倡導(dǎo)普通群眾遵守法律，從而促進(jìn)國(guó)家法律的實(shí)施。又如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》具體條款的落地必須依靠《選舉法》《組織法》等國(guó)家法律的協(xié)同促進(jìn)?？偠灾?，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在治國(guó)理政的過(guò)程中和諧共生、良性互動(dòng)、互惠互利。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的分體關(guān)系

總體關(guān)系是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系進(jìn)行宏觀描述，從而抽象出“概念式”關(guān)系。分體關(guān)系則是基于微觀的視角，從黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的內(nèi)部結(jié)構(gòu)出發(fā)，進(jìn)行細(xì)化闡釋，旨在解釋黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的“特有關(guān)系”，用以補(bǔ)全“概念式”關(guān)系的空洞。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的分體關(guān)系主要包括如下幾種：

(一)平行關(guān)系

平行關(guān)系是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在各自的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用，兩者獨(dú)立存在、平行共處、互不干涉。平行關(guān)系下的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律就像兩個(gè)相離的圓圈，共存于中國(guó)特色社會(huì)主義法治這一平面內(nèi)，其有如下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一是法規(guī)運(yùn)行的獨(dú)立性。在平行關(guān)系下，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的存在不以對(duì)方為依托。缺少黨內(nèi)法規(guī)，國(guó)家法律依舊可以存在；離開(kāi)國(guó)家法律，黨內(nèi)法規(guī)仍然可以運(yùn)行。例如離開(kāi)《立法法》《規(guī)章制定程序條例》等國(guó)家法律，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)依然可以順暢運(yùn)行。二是調(diào)整方式的雙重性。調(diào)整方式的雙重性是指在平行關(guān)系下，雖然黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律各管一塊，但由于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象具有雙重身份，因此其既要接受黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整，也要接受國(guó)家法律的調(diào)整。例如黨員要遵守《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員保障條例》等黨內(nèi)法規(guī)，但即使不考慮黨員身份，其作為中國(guó)公民，還是要接受《刑法》《刑事訴訟法》等國(guó)家法律的調(diào)整。三是調(diào)整范圍的動(dòng)態(tài)性。雖然在平行關(guān)系下，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的調(diào)整范圍存在一條明顯的界限，但這條界限并不是絕對(duì)的，而是隨著事務(wù)的發(fā)展而變化，這使得黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間呈現(xiàn)出一種動(dòng)態(tài)平行的關(guān)系。

(二)互補(bǔ)關(guān)系

互補(bǔ)關(guān)系是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律對(duì)同一事物進(jìn)行調(diào)整，但調(diào)整方式相異且分工合作、相互補(bǔ)充?；パa(bǔ)關(guān)系的形成既得益于多元法治體系碰撞，又取決于黨政合作的現(xiàn)實(shí)需求，其主要通過(guò)以下三種方式得以實(shí)現(xiàn)：第一，宏觀調(diào)整與微觀調(diào)整的互補(bǔ)。例如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第二條規(guī)定，選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須堅(jiān)持依法辦事原則。其中“依法辦事原則”體現(xiàn)的是一種宣示，是一種宏觀調(diào)整。而《憲法》《公務(wù)員法》《檢察官法》等國(guó)家法律作為此條規(guī)定的引證對(duì)象，所作出的具體規(guī)定體現(xiàn)的則是微觀調(diào)整。由此可見(jiàn)，在上述黨政干部的提名推薦領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在調(diào)整方式上存在互補(bǔ)關(guān)系。第二，調(diào)整范圍的互補(bǔ)。例如在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)干部的管理上，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定國(guó)務(wù)院工作部門或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員的任免、考核、離職等方面。國(guó)家法律則規(guī)定國(guó)務(wù)院總理的選任、職權(quán)等方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互補(bǔ)充，共同完成對(duì)國(guó)務(wù)院公職人員選拔任用的調(diào)整。第三，調(diào)整對(duì)象的互補(bǔ)。例如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第四條規(guī)定：“本條例適用于選拔任用……最高人民法院、最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員(不含正職)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員……。”《人民法院組織法》第四十二條規(guī)定：“最高人民法院院長(zhǎng)由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉?！薄度嗣駲z察院組織法》第三十七條規(guī)定：“最高人民檢察院檢察長(zhǎng)由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉和罷免。”也就是說(shuō)，對(duì)于最高人民法院、最高人民檢察院的正職領(lǐng)導(dǎo)干部與非正職領(lǐng)導(dǎo)干部的選任分別由國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，顯著體現(xiàn)了兩者在調(diào)整對(duì)象上的互補(bǔ)。

(三)轉(zhuǎn)化關(guān)系

“轉(zhuǎn)化，變易也”。轉(zhuǎn)化是指在一定條件下，事務(wù)各自向著和自己相異的方面發(fā)展而造成的地位轉(zhuǎn)變。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的轉(zhuǎn)化關(guān)系基于黨內(nèi)法規(guī)的試點(diǎn)行為而存在，也即黨內(nèi)法規(guī)在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，以國(guó)家法律的形式將試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的轉(zhuǎn)化。例如在國(guó)家官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度上，由于制定相關(guān)國(guó)家法律的條件尚未成熟，所以由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人事項(xiàng)的申報(bào)進(jìn)行規(guī)范，當(dāng)條件成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開(kāi)方面的規(guī)范，從而轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。

(四)競(jìng)合關(guān)系

競(jìng)合關(guān)系是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在調(diào)整范圍、具體規(guī)則設(shè)置、規(guī)范文本等方面都完全重合的狀態(tài)。在中國(guó)特色社會(huì)主義的法治實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律競(jìng)合關(guān)系的法規(guī)載體為混合性黨規(guī)[18]，即黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨中央工作機(jī)關(guān)，以及省、自治區(qū)、直轄市黨委與國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、人民團(tuán)體等共同制定，既能調(diào)整黨務(wù)，也能調(diào)整國(guó)務(wù)；既能約束黨組織與黨員，也能約束非黨組織與黨外人士的黨內(nèi)法規(guī)。作為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系最“親密”的存在，競(jìng)合關(guān)系具有如下三個(gè)方面的基本特征：一是立規(guī)主體的雙重性。競(jìng)合關(guān)系是具有立規(guī)權(quán)的黨組織與具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)同一領(lǐng)域進(jìn)行一體調(diào)整的狀態(tài)，其存在兩個(gè)立規(guī)主體。例如《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》的立規(guī)主體即為中共中央和國(guó)務(wù)院。二是制定依據(jù)的雙重性。競(jìng)合關(guān)系下的混合性黨內(nèi)法規(guī)既要依據(jù)國(guó)家法律制定，又要以相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)。例如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》作為混合性黨規(guī)，其第一條規(guī)定：“為了進(jìn)一步弘揚(yáng)艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的優(yōu)良作風(fēng)，推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)，建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)規(guī)定，制定本條例。”該規(guī)定即同時(shí)依據(jù)國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)制定。三是法規(guī)適用的雙重性，即在競(jìng)合關(guān)系下，混合性黨內(nèi)法規(guī)既能適用于黨內(nèi)，又能在國(guó)家、社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮作用。例如《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》“適用于對(duì)地方各級(jí)黨委和政府、縣級(jí)以上政府部門推進(jìn)法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)情況的督察工作”，即具有法規(guī)適用的雙重性。

四、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系雙維結(jié)構(gòu)的保障

構(gòu)建雙維結(jié)構(gòu)的目的在于進(jìn)一步厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，進(jìn)而保障中國(guó)特色社會(huì)主義法治的協(xié)調(diào)一致。如果只建立結(jié)構(gòu)而不設(shè)置具體的運(yùn)行規(guī)則，則可能違背初衷，達(dá)不到研究應(yīng)有的作用。由此，必須建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律雙維結(jié)構(gòu)的保障機(jī)制。

(一)總體關(guān)系的保障原則

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的總體關(guān)系是基于整體的、宏觀的視角得以構(gòu)建，因而要保障其關(guān)系，必須從原則角度出發(fā)。具體而言，要保障黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的總體關(guān)系，必須堅(jiān)持協(xié)調(diào)一致原則、雙向互動(dòng)原則與統(tǒng)籌兼顧原則。

第一，協(xié)調(diào)一致原則，即黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間“不抵觸”“相一致”。貫徹落實(shí)協(xié)調(diào)一致原則，保障黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律總體關(guān)系的協(xié)調(diào)，必須把握如下兩個(gè)方面：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是不能動(dòng)搖的政治原則。[19]將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律，使其秉承一致的理念追求，是保障協(xié)調(diào)一致原則的第一要義。二是黨內(nèi)法規(guī)不得突破國(guó)家法律的底線?！稇椃ā返谖鍡l規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！秉h章總綱中規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。由此構(gòu)建了協(xié)調(diào)一致原則的第二要義，即黨內(nèi)法規(guī)不得突破國(guó)家法律的底線。

第二，雙向互動(dòng)原則，即黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間不是單向灌輸，而是彼此聯(lián)系、相互作用的。堅(jiān)持雙向互動(dòng)原則，保障黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的總體協(xié)調(diào)，必須從以下三個(gè)方面出發(fā)：一是理念的互容。用中國(guó)哲學(xué)術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系是“和而不同”。作為治國(guó)理政的規(guī)則，兩者都堅(jiān)守“建立健全中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”這一理念。但從治黨與治國(guó)角度出發(fā)，兩者卻存在“不同”之處。例如國(guó)家法律以權(quán)利為本位，黨內(nèi)法規(guī)則更重義務(wù)，兩者存在“不同”之處。為追求最終的“和”，必須堅(jiān)持“不同”理念的互動(dòng)，相互兼容、相互接納。二是文本的互引。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的共生、同治離不開(kāi)法規(guī)文本的支撐，因而文本上的互引成為兩者雙向互動(dòng)的一種常用方式。例如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》大量引用了刑法的規(guī)定，《監(jiān)察法》沿用了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢査機(jī)關(guān)案件檢査工作條例》的部分規(guī)定。三是實(shí)施的互聯(lián)。實(shí)施的互聯(lián)要求黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的實(shí)施機(jī)關(guān)注重相互幫助、相互配合。例如調(diào)查過(guò)程應(yīng)積極互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)證據(jù)的有效、及時(shí)轉(zhuǎn)化。

第三，統(tǒng)籌兼顧原則，即必須同時(shí)照顧到黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律，不可偏頗。具體而言，應(yīng)當(dāng)做到如下兩個(gè)方面：一是相互獨(dú)立。黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的兩個(gè)分支，二者相互獨(dú)立而存在，擁有各自的作用板塊和領(lǐng)域。[20]盡管黨規(guī)與國(guó)法齊飛能夠盡量減少政黨和國(guó)家分開(kāi)立法的成本以及可能存在的沖突[21]，但也不能將兩者混同，而忽略或屏蔽黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律間的基本區(qū)分。二是同時(shí)加強(qiáng)。依規(guī)治黨是依法治國(guó)的關(guān)鍵，依法治國(guó)是依規(guī)治黨的基礎(chǔ)。推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的總體進(jìn)程，必須同時(shí)推進(jìn)這兩個(gè)體系現(xiàn)代化。同時(shí)，必須逐步提高依規(guī)治黨的水平，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的法治化轉(zhuǎn)型；不斷明確黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在法治進(jìn)程中的分工，實(shí)現(xiàn)兩者在整個(gè)社會(huì)規(guī)范體系中的有機(jī)銜接；不斷提高黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的制度化水平，展現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治的顯著優(yōu)勢(shì)。

(二)分體關(guān)系的保障規(guī)則

除了構(gòu)建整體的、宏觀的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律總體關(guān)系的保障原則，還應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)具體的分體關(guān)系運(yùn)行規(guī)則，全方位保障黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系雙維結(jié)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行。具體而言，分體關(guān)系的保障規(guī)則如下：

第一，平行關(guān)系的“并駕齊驅(qū)”“互不侵犯”規(guī)則?！安Ⅰ{齊驅(qū)”是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律作為國(guó)家發(fā)展的重要推動(dòng)力量，在國(guó)家法治化進(jìn)程中必須齊頭并進(jìn)，共同推進(jìn)?！盎ゲ磺址浮边@一運(yùn)行規(guī)則是為杜絕平行狀態(tài)下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律間形成矛盾并保障兩者間的協(xié)調(diào)而設(shè)立的，是指黨內(nèi)法規(guī)或國(guó)家法律不得逾越界限，不得涉及對(duì)方調(diào)整范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不得侵占立規(guī)或立法空間。例如黨旗為綴有金黃色黨徽?qǐng)D案的紅旗，是中國(guó)共產(chǎn)黨的象征與標(biāo)志，只能由《中國(guó)共產(chǎn)黨黨旗黨徽制作和使用的若干規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)定；國(guó)旗為綴五顆黃色五角星的紅旗，是中華人民共和國(guó)的標(biāo)志與象征，只能由《國(guó)旗法》等國(guó)家法律進(jìn)行規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)不得逾越界限對(duì)國(guó)旗進(jìn)行調(diào)整，國(guó)家法律也不得超出調(diào)整范圍對(duì)黨旗進(jìn)行規(guī)制，否則就侵犯了對(duì)方調(diào)整范圍，構(gòu)成越權(quán)。

第二，互補(bǔ)關(guān)系的“權(quán)力分工”規(guī)則。此規(guī)則是由黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律對(duì)同一領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整發(fā)展而來(lái)，而這種對(duì)同一領(lǐng)域運(yùn)用不同的法治規(guī)則進(jìn)行調(diào)整是基于法規(guī)的“溢出效力”(1)“溢出效力”是指規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)方面的黨內(nèi)法規(guī)，會(huì)在一定程度上影響到國(guó)家權(quán)力的行使或公民、法人、其他組織的權(quán)益。參見(jiàn)：宋功德.黨規(guī)之治[M].北京：法律出版社，2015：492；歐愛(ài)民.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系論[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018：221；江國(guó)華.正當(dāng)性、權(quán)限與邊界——特別權(quán)力關(guān)系理論與黨內(nèi)法規(guī)之證成[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))，2010(1)：70-81.形成的。這種“溢出效力”是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律調(diào)整范圍的“打破”與“磨合”。為維持這種“打破”與“磨合”的平衡，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間“1+1>2”的效果，必須遵守“權(quán)力分工”運(yùn)行規(guī)則，即強(qiáng)調(diào)合理分工、明確分工。也就是說(shuō)，在互補(bǔ)關(guān)系下，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間必須建立一條明確的界限，防止相互侵犯立法空間情形的發(fā)生。要明確黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的明確分工應(yīng)當(dāng)做到如下兩個(gè)方面：一是建立立法銜接機(jī)制。立法銜接機(jī)制是指黨內(nèi)法規(guī)制定部門與國(guó)家立法部門之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制和制度。通過(guò)建立立法銜接機(jī)制，共同研究需要雙方配合解決的重要問(wèn)題，交流借鑒各自在立法工作中的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定與國(guó)家立法的相互協(xié)調(diào)，使兩者在同一領(lǐng)域發(fā)揮互補(bǔ)作用。具體來(lái)說(shuō)，建立立法銜接機(jī)制應(yīng)當(dāng)做到立法規(guī)劃的銜接、立法界限的明晰、銜接平臺(tái)的搭建、清理機(jī)制的健全。二是建立備案審查銜接機(jī)制。備案審查銜接機(jī)制一方面是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律在調(diào)整范圍上互不侵犯的保障，另一方面也是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律合法運(yùn)行的保障。具體來(lái)說(shuō)，建立備案審查銜接機(jī)制應(yīng)當(dāng)做到確定審查范圍、嚴(yán)格審查程序、明確審查責(zé)任等。

第三，轉(zhuǎn)化關(guān)系的適用條件規(guī)則。轉(zhuǎn)化關(guān)系的“先行先試”特征使得所涉黨內(nèi)法規(guī)具有一定的優(yōu)先性與試錯(cuò)性，因此必須予以嚴(yán)格規(guī)范。具體而言，其應(yīng)當(dāng)遵守以下三個(gè)條件：一是范圍條件。試點(diǎn)行為不得超越黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律調(diào)整范圍的“警戒線”，即使立法條件不成熟也不得涉及國(guó)家法律的保留事項(xiàng)。二是情形條件。黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律必須同時(shí)滿足以下兩種情形：第一，由于黨內(nèi)法規(guī)的試點(diǎn)行為涉及的是國(guó)家法律的調(diào)整范圍，因此只有在國(guó)家法律無(wú)暇制定、來(lái)不及制定或制定面臨較大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才能由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行先行先試。第二，只有在重大且緊急的情形下，才能制定轉(zhuǎn)化型黨規(guī)。對(duì)于既不重大也不緊急的情形，可由國(guó)家法律進(jìn)行內(nèi)部管理。三是程序條件。將成熟的黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律即以法律化實(shí)施方式來(lái)確認(rèn)政治化實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)。[22]因此，必須遵循“法律化”的程序。在轉(zhuǎn)化前嚴(yán)格遵守評(píng)估轉(zhuǎn)化的必要性和可行性、審核立法質(zhì)量和實(shí)施效果、形成國(guó)家法律立法建議草案等程序；在轉(zhuǎn)化中，必須依據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)過(guò)起草、審議、討論、通過(guò)和公布等程序才能正式將黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家法律；在轉(zhuǎn)化后，也應(yīng)按照一般的法律實(shí)施規(guī)則，根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估、清理、廢止。

第四，競(jìng)合關(guān)系的范圍限制規(guī)則。競(jìng)合關(guān)系下的混合性黨內(nèi)法規(guī)作為一種法治“新樣態(tài)”，為許多法治難題提供了“中國(guó)方案”。但在競(jìng)合關(guān)系帶來(lái)優(yōu)益性的同時(shí)，也面臨著一定的風(fēng)險(xiǎn)，一旦濫用即可能造成黨內(nèi)法規(guī)效力越位、國(guó)家法律效力架空等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響法治的順利實(shí)施。因此，必須對(duì)競(jìng)合關(guān)系的適用領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格限制，將其載體——混合性黨規(guī)的調(diào)整范圍限定為如下幾個(gè)方面：一是機(jī)關(guān)工作重疊領(lǐng)域。黨的機(jī)關(guān)與國(guó)家機(jī)關(guān)都需要對(duì)內(nèi)部事務(wù)管理、組織運(yùn)行、公文處理等相關(guān)事宜建章立制。[23]采取“兩規(guī)一立”的制定方式是更為經(jīng)濟(jì)的立法模式。二是黨政同責(zé)領(lǐng)域。在安全生產(chǎn)、環(huán)境監(jiān)管等領(lǐng)域，國(guó)家機(jī)關(guān)不但要承擔(dān)責(zé)任，同級(jí)黨委也需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。為保障“責(zé)任到位”，防止推諉責(zé)任情形的發(fā)生，采取混合性黨規(guī)的方式不失為可行之道。三是意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域。習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)，能否做好意識(shí)形態(tài)工作，事關(guān)黨的前途命運(yùn)，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，事關(guān)民族凝聚力和向心力。由此可見(jiàn)意識(shí)形態(tài)管理的重要性，黨必須不斷強(qiáng)化對(duì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的管理。然而意識(shí)形態(tài)往往具有全局性，涉及全體公民，如通過(guò)黨組織單獨(dú)制定黨內(nèi)法規(guī)的方式對(duì)意識(shí)形態(tài)事務(wù)進(jìn)行調(diào)整存在“名不正、言不順”之嫌，不符合法治建設(shè)的一般規(guī)律。因此，通過(guò)制定混合性黨內(nèi)法規(guī)對(duì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域進(jìn)行直接的、具體的領(lǐng)導(dǎo)，便成為一種最佳的制度選擇。四是反腐倡廉銜接領(lǐng)域。反腐倡廉既需要黨內(nèi)法規(guī)的“抓小抓微”，也需要國(guó)家法律的“重拳出擊”。在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共同治理腐敗的過(guò)程中，不可避免會(huì)出現(xiàn)需要銜接的情形，例如程序交接、證據(jù)轉(zhuǎn)換等。在此種情形下，混合性黨內(nèi)法規(guī)既能雙向適用，又能避免對(duì)接的不一致情形，成為實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國(guó)法的融合貫通的合理方式。

五、結(jié) 語(yǔ)

厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系不僅是彰顯中國(guó)法治特色的重要理論命題，也是回應(yīng)法治實(shí)踐新時(shí)代需求的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的發(fā)展與完善，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系必定更加密切、更加融洽、更加完善，這對(duì)理論工作者提出了新要求與新挑戰(zhàn)。如何全面總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相伴隨行的成功經(jīng)驗(yàn)，如何有效應(yīng)對(duì)黨、法關(guān)系提出的現(xiàn)實(shí)難題，如何正確引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律發(fā)展的未來(lái)方向，還需要理論工作者主動(dòng)跟上實(shí)踐發(fā)展的步伐，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系進(jìn)行深入剖析，形成具有理論深度的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的“中國(guó)理論”，提出切合實(shí)踐的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的“中國(guó)方案”，構(gòu)建符合法治發(fā)展規(guī)律的“中國(guó)路線”。