高小芳

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海200042)

中國共產(chǎn)黨歷來重視制度治黨、依規(guī)治黨，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)貫穿中國共產(chǎn)黨發(fā)展始終。黨內(nèi)法規(guī)隨著中國共產(chǎn)黨的成立產(chǎn)生于新民主主義革命時(shí)期，新中國建立之初開始穩(wěn)定發(fā)展，并伴隨改革開放程度的加深不斷發(fā)展，直至黨的十八大，以銳意進(jìn)取的精神不斷攻堅(jiān)克難，迅速成熟，進(jìn)入發(fā)展黃金期。90多年間，黨內(nèi)法規(guī)愈發(fā)完善，體系和制度建設(shè)不斷加強(qiáng)，并在中國特色社會主義法治體系中的作用越來越明顯。研究歷史，是為了更好指導(dǎo)未來。研究黨內(nèi)法規(guī)歷史沿革，于學(xué)理，有助于開拓視野、夯實(shí)基礎(chǔ)；于實(shí)踐，有助于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在汲取以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、把握發(fā)展規(guī)律中開辟新征程。黨內(nèi)法規(guī)在不同歷史時(shí)期以不同形式反映著不同的歷史內(nèi)容，體現(xiàn)著不同的歷史特征，表現(xiàn)出鮮明的時(shí)代性，并影響著研究風(fēng)格和研究內(nèi)容。[1]64為整體把握和清晰認(rèn)知黨內(nèi)法規(guī)歷史沿革，有必要對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理、歸類和剖析，總結(jié)研究經(jīng)驗(yàn)、糾正研究誤區(qū)，在此基礎(chǔ)上開拓研究視野，對黨內(nèi)法規(guī)歷史沿革進(jìn)行闡述。

一、黨內(nèi)法規(guī)的歷史分期

為更清楚掌握黨內(nèi)法規(guī)的歷史沿革，研究者幾乎都選擇對黨內(nèi)法規(guī)的歷史予以分割并進(jìn)行階段化研究，從部分切入把握整體演進(jìn)脈絡(luò)，總結(jié)內(nèi)容，探尋規(guī)律。但是，對于黨內(nèi)法規(guī)的歷史具體可劃分為幾個(gè)階段，學(xué)界并無定論。

(一)黨內(nèi)法規(guī)的歷史階段劃分綜述

從宏觀和微觀角度分別入手，黨內(nèi)法規(guī)歷史可劃分為不同的階段。從宏觀上看，黨內(nèi)法規(guī)的歷史沿革可劃分為“兩階段”“三階段”和“四階段”三種?！皟呻A段”說是將黨內(nèi)法規(guī)歷史進(jìn)程劃分為兩大階段，又根據(jù)所選取發(fā)展節(jié)點(diǎn)的不同，可再細(xì)分為兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)，以改革開放為標(biāo)志，將黨內(nèi)法規(guī)的歷史劃分為改革開放以前的黨內(nèi)法規(guī)歷史和改革開放以來的黨內(nèi)法規(guī)歷史。第二種觀點(diǎn)，以黨的十八大的召開為標(biāo)志，分為十八大以前的黨內(nèi)法規(guī)歷史和十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)歷史。但是，嚴(yán)格采取此種劃分方法的學(xué)者較少，大部分學(xué)者先將黨內(nèi)法規(guī)歷史進(jìn)行宏觀分期，再以此為基礎(chǔ)，進(jìn)行二次劃分，分為諸多具體階段展開研究。“三階段”說習(xí)慣將黨內(nèi)法規(guī)演變歷程劃分為“新民主主義革命時(shí)期、社會主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期”三個(gè)階段。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者較少。(1)“三階段”說的研究者主要為李忠、李軍和李斌雄等三位。參見：李忠.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2015：31-78；李軍.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究[M].天津：天津人民出版社，2016：71-101；李斌雄.扎緊制度的籠子[M].武漢：武漢出版社，2017：61-128.“四階段”說則充分考慮黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)代性特征，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)歷經(jīng)四個(gè)主要階段發(fā)展成型。(2)采取此種歷史分期的學(xué)者主要有王勇、馬津卓、苗雨、管新華、王振民、施新州、殷嘯虎等幾位。參見：王勇，金成波.黨內(nèi)法規(guī)教程[M].北京：中共中央黨校出版社，2019：1-7；馬津卓.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展歷程探析[J].思想理論教育導(dǎo)刊，2018(6)：64-69；苗雨.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治的歷史發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[J].山東社會科學(xué)，2016(6)：122-128；管新華.依規(guī)治黨的歷史溯源、現(xiàn)實(shí)設(shè)計(jì)和未來推進(jìn)[J].探索，2018(2):91-95；王振民，施新州.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究[M].北京：人民出版社，2016：20-46；殷嘯虎.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2016：29-77.除此，還有學(xué)者將目光轉(zhuǎn)向?qū)χ袊伯a(chǎn)黨發(fā)展具有重要意義的延安時(shí)期，對該時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)行專門研究。(3)對該內(nèi)容的研究主要為趙耀宏、張煒達(dá)、張騰等學(xué)者。參見：趙耀宏.延安時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)[J]. 政策，2018(6):14-15；張煒達(dá)，張騰.延安時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)及其歷史經(jīng)驗(yàn)[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2017(5):30-35.從微觀上看，不少學(xué)者聚焦某一段歷史，對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行更為精準(zhǔn)的研究。這些研究依舊采取階段式研究方法，對黨內(nèi)法規(guī)歷史作更為細(xì)致的劃分。其中，以改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)的歷史沿革為主題的研究數(shù)量最多。改革開放至今的40余年黨內(nèi)法規(guī)歷程，一般可分為“三階段”(4)“三階段”歷史分期的代表學(xué)者為鄒東升、操申斌等。學(xué)者們分別將改革開放40多年來黨內(nèi)法規(guī)的歷史劃分為“建規(guī)立制階段(1978―2002)、穩(wěn)步發(fā)展階段(2003―2012)和體系成熟階段(2012年底至今)”與“恢復(fù)和初步發(fā)展階段(1978―1987)、穩(wěn)步推進(jìn)階段(1987―1997)和體系化發(fā)展階段(1997年至今)”。參見：鄒東升，姚靖.改革開放以來黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的建設(shè)與經(jīng)驗(yàn)[J].甘肅社會科學(xué)，2019(2)：35-43；操申斌.改革開放以來中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史考察[J].安徽史學(xué)，2009(6)：56-61.或“四階段”(5)“四階段”歷史分期的代表學(xué)者為李斌雄、王然、劉力維。三位學(xué)者分別將改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)歷史分為以下幾種：“改革開放起步到全面展開階段(1978―1990)、改革開放新階段(1990―2002)、全面建設(shè)小康社會階段(2002―2012)和中國特色社會主義新時(shí)代(2012―2018)”“撥亂反正和成文化探索階段(1978―1982)、初步發(fā)展階段(1982―1997)、全面發(fā)展階段(1997―2012)和體系化發(fā)展階段(2012至今)”“黨內(nèi)法規(guī)制度恢復(fù)發(fā)展階段(1978―1987)、黨內(nèi)法規(guī)制度穩(wěn)步推進(jìn)階段(1987―1997)、黨內(nèi)法規(guī)制度漸成體系階段(1997―2012 )、黨內(nèi)法規(guī)制度走向規(guī)范階段(2012年至今)”。參見：李斌雄.改革開放40年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)研究[J].決策與信息，2018(10):10-29；王然.改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)的歷史發(fā)展體系創(chuàng)新及機(jī)制構(gòu)建[J].求索，2018(4)：35-44；劉力維，王盛開.改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的發(fā)展邏輯與歷史經(jīng)驗(yàn)[J].湖北社會科學(xué)，2018(11):20-25.兩種。

分期式研究變宏觀為具體，有利于學(xué)者集中精力、重點(diǎn)突破，但是過于宏大的分期，反而會忽視那些看似細(xì)枝末節(jié)實(shí)則在歷史演進(jìn)中扮演較為重要角色的小事件的結(jié)果，不利于還原真實(shí)且具體全面的歷史圖景。宏觀研究中的“兩階段”分期便存在上述問題。將黨內(nèi)法規(guī)90多年的歷史分為兩個(gè)階段考察，恐有過分濃縮之弊端。相較“兩階段”，“四階段”在更為全面地分析、歸納黨內(nèi)法規(guī)階段式特征的基礎(chǔ)上，對黨內(nèi)法規(guī)的歷史進(jìn)行分期，不僅符合階段式研究方法的本質(zhì)要求，發(fā)揮了該研究方法的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)將悠長的黨內(nèi)法規(guī)歷史轉(zhuǎn)為具體階段，“逐一突破”，更凸顯研究成果兼具客觀性與學(xué)術(shù)性。微觀研究中，學(xué)者集中于某一具體時(shí)期，同時(shí)應(yīng)用階段式研究方法，對黨內(nèi)法規(guī)展開更為具體的研究，不失為一種較為可行且科學(xué)的研究方法，但同樣無法避免分階段研究方法的內(nèi)在缺點(diǎn)，即關(guān)注較為宏大事件而忽視某一年份甚至某一月份具體的歷史細(xì)節(jié)，以致無法還原最全面的歷史演進(jìn)圖。為了彌補(bǔ)分期式研究弊端所造成的研究不全面問題，可配合更為具體的個(gè)別式研究方法，選取某一具體年份或某一典型案例予以分析研究。兩種研究方法協(xié)調(diào)并進(jìn)，揚(yáng)長避短、取長補(bǔ)短，既可以還原最完整的黨內(nèi)法規(guī)歷史圖景，又能對現(xiàn)有研究查漏補(bǔ)缺，推動研究成果的完善。

(二)黨內(nèi)法規(guī)的歷史階段劃分標(biāo)準(zhǔn)

黨內(nèi)法規(guī)歷史階段劃分結(jié)論不同，究其根源在于劃分標(biāo)準(zhǔn)的不同。而之所以會產(chǎn)生諸多不同的標(biāo)準(zhǔn)，又與學(xué)者各自的學(xué)科背景及研究視野緊密相連。從不同的角度，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，自然會產(chǎn)生不同的歷史分期形式。根據(jù)現(xiàn)有研究，黨內(nèi)法規(guī)歷史階段的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要可歸納為以下幾個(gè)方面：

第一，中共黨史標(biāo)準(zhǔn)，即從中國共產(chǎn)黨的發(fā)展史出發(fā)，以中國共產(chǎn)黨發(fā)展的階段作為黨內(nèi)法規(guī)的歷史階段。其原因在于中國共產(chǎn)黨歷來重視自身建設(shè)，尤其是注重自身制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系隨著中國共產(chǎn)黨的發(fā)展壯大而不斷發(fā)展完善的。(6)以新民主主義革命時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)為例，黨史界根據(jù)該時(shí)期黨所面臨的主要任務(wù)，通常將新民主主義革命時(shí)期分為黨的創(chuàng)建和大革命時(shí)期、土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭時(shí)期、解放戰(zhàn)爭時(shí)期。研究新民主主義革命時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)者，一般也會遵循黨史界的歷史分期方法，對該時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)的歷史進(jìn)行相應(yīng)階段劃分。第二，重要?dú)v史事件標(biāo)準(zhǔn)，即以黨內(nèi)法規(guī)歷史演變進(jìn)程中具備深遠(yuǎn)轉(zhuǎn)折性、重大影響性的關(guān)鍵事件作為階段劃分標(biāo)準(zhǔn)，對黨內(nèi)法規(guī)史進(jìn)行階段性考察。此種劃分標(biāo)準(zhǔn)為多數(shù)學(xué)者所采納。宏觀意義上的“兩階段”劃分即采用了此種標(biāo)準(zhǔn)。(7)例如，隨著黨的十一屆三中全會的召開，黨和國家進(jìn)行撥亂反正，重新確立了正確的思想路線、政治路線和組織路線，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與此同時(shí)進(jìn)入了大發(fā)展時(shí)期，為此，可將黨內(nèi)法規(guī)歷史沿革分為改革開放前黨內(nèi)法規(guī)的歷史沿革和改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)的歷史沿革。參見：趙娜.改革開放以來中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究述評[J].毛澤東思想研究，2018(6)：41-46.微觀意義上的“三階段”和“四階段”歷史分期，學(xué)者一般以黨和國家的重要政策方針為劃分標(biāo)準(zhǔn)。第三，黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)集體標(biāo)準(zhǔn)，即以國家歷代領(lǐng)導(dǎo)集體作為黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的歷史階段劃分標(biāo)準(zhǔn)。每一代領(lǐng)導(dǎo)集體都有各自的執(zhí)政理念、執(zhí)政方式與執(zhí)政風(fēng)格，投射到黨內(nèi)法規(guī)制度上，自然亦會展現(xiàn)出不同的內(nèi)容、特征等；且歷代領(lǐng)導(dǎo)集體所面臨的具體的世情、國情、黨情亦不相同，決定了黨內(nèi)法規(guī)在保持內(nèi)核穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，必須立足實(shí)踐，順應(yīng)新情況，不斷調(diào)試、發(fā)展、完善，從而呈現(xiàn)出階段性特征。采取此種劃分標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者可以李斌雄為代表。[2]10-11第四，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)文本的規(guī)范性、內(nèi)容的完備性、制度的銜接性、結(jié)構(gòu)的科學(xué)性、環(huán)境的相適性等黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)劃分黨內(nèi)法規(guī)的歷史階段。適用此種劃分標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者較少，以鄒東升、姚靖為代表。(8)這些學(xué)者依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行歸納概括、系統(tǒng)總結(jié)，認(rèn)為改革開放以來我國黨內(nèi)法規(guī)的歷史沿革大致可劃分為建規(guī)立制階段、穩(wěn)步發(fā)展階段和體系成熟階段。參見：鄒東升，姚靖.改革開放以來黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的建設(shè)與經(jīng)驗(yàn)[J].甘肅社會科學(xué)，2019(2)：35-43.第五，綜合標(biāo)準(zhǔn)，即綜合采取上述幾種標(biāo)準(zhǔn)，從不同角度切入，對黨內(nèi)法規(guī)歷史沿革進(jìn)行綜合考量，劃分具體階段。(9)采取此種劃分標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者較少，以馬津卓為典型。馬津卓在研究中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展歷程時(shí)，主要按照黨史的歷史階段來梳理黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展歷程，而在黨史上，并沒有將 1978―2012年劃分為一個(gè)特殊時(shí)期，但是考慮到“新時(shí)代中國特色社會主義”背景下黨內(nèi)法規(guī)的特殊性，其以2012年黨的十八大的召開這一重要?dú)v史事件為節(jié)點(diǎn)，將1978―2012年單列為黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展歷程中的一個(gè)重要階段。參見：馬津卓.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展歷程探析[J].思想理論教育導(dǎo)刊，2018(6)：64-69.

上述五種劃分標(biāo)準(zhǔn)各有利弊：第一種，中共黨史標(biāo)準(zhǔn)。黨內(nèi)法規(guī)服務(wù)于中國共產(chǎn)黨的發(fā)展建設(shè)，隨著中國共產(chǎn)黨在不同時(shí)期所確定的主要任務(wù)和目標(biāo)而變化發(fā)展。以中共黨史為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以充分反映出黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與黨的建設(shè)的相互關(guān)系，更直接體現(xiàn)出黨在不同時(shí)期所肩負(fù)的歷史任務(wù)和所要完成的主要工作對黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的影響。但是，該劃分標(biāo)準(zhǔn)會面臨“脫節(jié)”問題，即中共黨史與黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史并不一定完全重合，可能存在某一時(shí)期是中共黨史上的重要成熟階段反而是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的空白、過渡時(shí)期；反之亦然。[3]128第二種，重要?dú)v史事件標(biāo)準(zhǔn)，跳出黨史分期的固定思維模式，轉(zhuǎn)而將視線投向黨內(nèi)法規(guī)本身發(fā)展情況。以黨內(nèi)法規(guī)演變歷程中的關(guān)鍵事件為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行階段劃分，凸顯了黨內(nèi)法規(guī)研究的獨(dú)立性，也更符合黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)發(fā)展的實(shí)際情況，更能還原歷史本身。第三種，黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)集體標(biāo)準(zhǔn)，雖然考慮到外部執(zhí)政環(huán)境對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的影響，但此種影響并非根本性因素，不能完全決定、反映黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展情況。第四種，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，與重要?dú)v史事件標(biāo)準(zhǔn)類似，亦是黨內(nèi)法規(guī)研究中探索出的獨(dú)特標(biāo)準(zhǔn)，相較前幾種標(biāo)準(zhǔn)更為復(fù)雜，難度更高，也更科學(xué)。

比較而言，前四種劃分標(biāo)準(zhǔn)中，因第一種中共黨史標(biāo)準(zhǔn)的被動性與非同步性、第三種黨和國家領(lǐng)導(dǎo)集體標(biāo)準(zhǔn)的表面性與非實(shí)質(zhì)性，并不宜直接作為黨內(nèi)法規(guī)歷史階段的劃分標(biāo)準(zhǔn)。第四種劃分標(biāo)準(zhǔn)因?yàn)閿[脫了傳統(tǒng)黨史研究方法的桎梏，從“以黨史中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙渣h內(nèi)法規(guī)中心”，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)歷史研究主動性與客觀性的相統(tǒng)一，更應(yīng)為日后研究所優(yōu)先適用。但是考慮到黨內(nèi)法規(guī)歷史的復(fù)雜性及中國特色社會主義建設(shè)新時(shí)期以來黨內(nèi)法規(guī)所形成的新內(nèi)容與新特征，為了便于研究和保證研究的客觀性與科學(xué)性，可適用第五種劃分標(biāo)準(zhǔn)，綜合運(yùn)用中共黨史標(biāo)準(zhǔn)和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對黨內(nèi)法規(guī)歷史進(jìn)行分期。

總的來說，雖然研究視野和劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，具體黨內(nèi)法規(guī)歷史階段表述也不盡相同，但是在時(shí)間段上基本一致。從宏觀上看，以具體時(shí)間點(diǎn)為參照，綜合運(yùn)用中共黨史標(biāo)準(zhǔn)和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可將黨內(nèi)法規(guī)歷史統(tǒng)一歸納為以下三個(gè)階段：黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生(1921―1949年：新民主主義革命時(shí)期)、黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展(1949―2012年：新中國至黨的十八大之前)、黨內(nèi)法規(guī)的完善(2012年至今：黨的十八大以來)。又因?yàn)楦母镩_放偉大決定的作出，黨內(nèi)法規(guī)在中國社會結(jié)構(gòu)變遷的背景下再次發(fā)生翻天覆地的變化而步入更加規(guī)范化、體系化的進(jìn)程，呈現(xiàn)出嶄新的時(shí)代特征。結(jié)合改革開放前后內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)所處內(nèi)外部環(huán)境和所面臨機(jī)遇的不同，以及其所具備的嶄新時(shí)代特征和愈加豐富多樣的內(nèi)容，為了更完整關(guān)照黨內(nèi)法規(guī)演進(jìn)歷程，可將新中國成立至黨的十八大召開之前黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展歷史，再以改革開放為節(jié)點(diǎn)，劃分為曲折發(fā)展(1949―1978年：新中國初至改革開放前)和全面發(fā)展(1978―2012年：改革開放至黨的十八大之前)兩個(gè)時(shí)期。這種歷史分期，既符合歷史梳理研究的一般風(fēng)格，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)歷史進(jìn)程與中國共產(chǎn)黨成長歷史的密切聯(lián)系，又彌補(bǔ)了黨史與黨內(nèi)法規(guī)史中邏輯對應(yīng)的部分“脫節(jié)”問題，照顧到黨內(nèi)法規(guī)自身的發(fā)展特性與獨(dú)特路徑。

二、黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生：以嚴(yán)格時(shí)間線性為維度

黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生于新民主主義革命時(shí)期。黨內(nèi)法規(guī)在不同的具體歷史階段具備不同的內(nèi)容、呈現(xiàn)不同的特征、有著不同的歷史經(jīng)驗(yàn)，新民主主義革命時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)亦是如此。

(一)黨內(nèi)法規(guī)誕生的具體時(shí)間

討論黨內(nèi)法規(guī)具體誕生于哪一時(shí)間，要先分清理論基礎(chǔ)與探討視域。若從詞源學(xué)角度入手，這一議題的研究重心在于“黨內(nèi)法規(guī)”一詞的歷史追溯，學(xué)界對此已展開大量研究，并產(chǎn)生過數(shù)場有代表意義的爭論；若從實(shí)質(zhì)作用角度分析，黨內(nèi)法規(guī)具體誕生時(shí)間的研究則轉(zhuǎn)變?yōu)閷Φ谝徊奎h內(nèi)法規(guī)具體誕生時(shí)間的研究。為了契合本文研究主題，以第一部黨內(nèi)法規(guī)誕生的具體時(shí)間為主線進(jìn)行論述更為合適，即探討實(shí)質(zhì)意義上的黨內(nèi)法規(guī)而非文本意義上的黨內(nèi)法規(guī)。

黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生于新民主主義革命時(shí)期，基本無異議，但是黨內(nèi)法規(guī)具體產(chǎn)生于哪一具體的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，尚存爭議，主要在于1921年制定的《中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》(以下簡稱“一大綱領(lǐng)”)與中共二大制定的《中國共產(chǎn)黨章程》(以下簡稱“二大黨章”)之爭。主張黨內(nèi)法規(guī)誕生于1921年的學(xué)者，主要認(rèn)為一大綱領(lǐng)是中國共產(chǎn)黨制定的第一部黨章，以此綱領(lǐng)的出臺為標(biāo)志，意味著黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生。持此觀點(diǎn)的學(xué)者占多數(shù)。主張黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生于1922年的學(xué)者，主要認(rèn)為二大黨章才是中國共產(chǎn)黨制定的第一部黨章，是第一部黨內(nèi)法規(guī)。

從形式上看，黨章作為黨內(nèi)法規(guī)的根本，在黨內(nèi)法規(guī)體系中處于統(tǒng)領(lǐng)地位，自然當(dāng)以黨章的誕生作為黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生的標(biāo)志。但是，從實(shí)質(zhì)上看，黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)作用在于規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系與黨的活動，《中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》已經(jīng)對黨的名稱和性質(zhì)、黨員的入黨條件和程序、黨組織的設(shè)立、保密要求、綱領(lǐng)修改等作出規(guī)定，具備黨內(nèi)法規(guī)的功能與作用，實(shí)際上處于黨章的地位。因此，應(yīng)當(dāng)以1921年黨的第一次全國代表大會制定的《中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》作為黨內(nèi)法規(guī)誕生的標(biāo)志。1921年7月，黨內(nèi)法規(guī)隨著中國共產(chǎn)黨的成立而正式誕生。

(二)產(chǎn)生階段黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容

第一，建黨與大革命時(shí)期。中國共產(chǎn)黨從初創(chuàng)到國民大革命期間，尚處于幼年時(shí)期，為把黨建設(shè)成為堅(jiān)強(qiáng)的無產(chǎn)階級先鋒隊(duì)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)中國革命的使命，制定修改黨章和健全民主集中制成為黨的建設(shè)的核心任務(wù)，組織建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重中之重。[4]36-37該時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)主要圍繞發(fā)展黨員的條件、黨的組織、黨的工作部門、共產(chǎn)黨與青年團(tuán)的關(guān)系四方面。[5]23-25此外，黨的宣傳和軍事也是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主要內(nèi)容。隨著“槍桿子里出政權(quán)”道理被逐漸接受，以及基于軍事斗爭和軍事管理的需要，軍事法規(guī)也受到黨中央重視，自然產(chǎn)生。[6]25-26

第二，土地革命時(shí)期。大革命失敗后，為了應(yīng)對腥風(fēng)血雨考驗(yàn)、在艱苦與復(fù)雜的環(huán)境中發(fā)展壯大、積蓄力量反對國民黨反動統(tǒng)治，中國共產(chǎn)黨制定了一系列黨內(nèi)法規(guī)。這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)主要圍繞黨自身如何改組、轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)新環(huán)境完成新任務(wù)。[3]128該時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)主要集中在黨員、黨的各級組織及其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、黨組織的派出機(jī)構(gòu)、黨內(nèi)選舉與黨內(nèi)監(jiān)督等四方面。[7]117-122

第三，抗日戰(zhàn)爭時(shí)期。該時(shí)期，中國共產(chǎn)黨與國民黨以及其他力量關(guān)系變得更為復(fù)雜。在這種形勢下，如何保持黨的純潔性和維護(hù)黨的集中統(tǒng)一、如何提高全黨馬克思主義中國化的能力和水平，是全黨必須解決的重要問題，也成為該時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的關(guān)鍵。[8]該時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)主要圍繞黨員的學(xué)習(xí)與教育、黨的組織、黨對群眾的領(lǐng)導(dǎo)、黨員廉潔清正等方面。[9]黨的六屆六中全會上，毛澤東首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念，是黨內(nèi)法規(guī)史上具有里程碑意義的事件。

第四，解放戰(zhàn)爭時(shí)期。為了爭取新民主主義革命的徹底勝利、改善和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨繼續(xù)制定了一系列黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)主要集中于思想、組織和黨的活動要求幾方面，進(jìn)一步健全、規(guī)范黨的民主集中制和黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度是黨內(nèi)法規(guī)重點(diǎn)解決的問題。但是，歷經(jīng)前幾個(gè)階段，黨的自身建設(shè)日漸成熟，該時(shí)期只出臺了少數(shù)黨內(nèi)法規(guī)，且大多數(shù)法規(guī)重要性較低。[3]129

(三)產(chǎn)生階段黨內(nèi)法規(guī)的歷史特征

革命戰(zhàn)爭年代，黨內(nèi)法規(guī)還不具有很強(qiáng)的法的屬性。雖然該階段對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系有所探索，但總體上尚未形成一套完整的、相互銜接的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。[3]131該階段黨內(nèi)法規(guī)具有如下幾個(gè)特征：第一，內(nèi)容上，通過黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系的傳統(tǒng)得以確立[6]27-28，但是不夠全面、統(tǒng)一，存在矛盾沖突現(xiàn)象，且受到蘇俄和共產(chǎn)國際影響。[5]25第二，形式上，比較欠缺規(guī)范性，體系化不足，主要表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的制定和修改主體不一致、程序比較隨意，以及名稱比較混亂等幾個(gè)方面。第三，淵源上，法規(guī)文件和非法規(guī)文件混淆，主要表現(xiàn)為有不少非法規(guī)文件具備規(guī)范作用，一些具有法規(guī)性質(zhì)的條款出現(xiàn)在非法規(guī)形式的文件之中。[5]25第四，執(zhí)行上，存在寬嚴(yán)失度問題，對黨員及黨組織的約束主要通過整風(fēng)運(yùn)動的形式進(jìn)行。[10]124第五，時(shí)效上，受復(fù)雜環(huán)境的影響，黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性、延續(xù)性較差。[7]123另外，由于外部環(huán)境的惡劣以及共產(chǎn)黨尚處于幼年時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)出了較強(qiáng)的集權(quán)性和紀(jì)律性，保密性要求高。[6]27-28黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生階段所具備的這些特征是革命戰(zhàn)爭條件下黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)所無法避免的。[4]46

(四)產(chǎn)生階段黨內(nèi)法規(guī)的歷史經(jīng)驗(yàn)

新民主主義革命時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)存在穩(wěn)定性差、時(shí)效性明顯、規(guī)范性欠缺等諸多缺點(diǎn)，但該時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)，圓滿地完成了革命戰(zhàn)爭年代的歷史重任與使命，作為黨內(nèi)法規(guī)重要的組成部分，其將帶著其特有的時(shí)代烙印在歷史的長河中熠熠生輝。[11]2該階段黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)實(shí)踐存在一些有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和歷史啟示。有學(xué)者聚焦某一具體時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，也有學(xué)者以整個(gè)新民主主義時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)為對象展開較為宏觀的研究?？偟膩砜?，黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生階段的歷史經(jīng)驗(yàn)可主要總結(jié)為以下幾點(diǎn)：第一，通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨組織工作、活動和黨員行為的制度化、規(guī)范化，明確相應(yīng)的責(zé)任和邊界，是不斷加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的基本保證。第二，將維護(hù)黨的集中統(tǒng)一和中央權(quán)威作為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要內(nèi)容。第三，正確處理黨內(nèi)法規(guī)與國家憲法、法律之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)先進(jìn)性與普遍性、政治性與法律性的統(tǒng)一。[3]131

新民主主義革命時(shí)期較為特殊，國內(nèi)外、黨內(nèi)外環(huán)境較為復(fù)雜，各種矛盾聚集、各種主義充斥，黨內(nèi)法規(guī)生成于此時(shí)期，又在此時(shí)期艱難發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)始終圍繞著革命任務(wù)，呈現(xiàn)出濃厚的“革命”色彩，并處于服務(wù)性、配合性地位。[12]270這種服務(wù)性、配合性特質(zhì)，決定了該階段黨內(nèi)法規(guī)的獨(dú)立性、主動性嚴(yán)重不足，只能隨著革命的推進(jìn)適時(shí)成長，以革命演變道路為自身沿革進(jìn)程，遵循著嚴(yán)格的時(shí)間線性軌跡，從而致使該階段的黨內(nèi)法規(guī)歷史可明顯劃分為建黨與大革命時(shí)期、土地革命時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭時(shí)期和解放戰(zhàn)爭時(shí)期這四個(gè)更具體的階段。但是，這并不能否認(rèn)新民主主義革命時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)的作用。該時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已初具雛形，在黨內(nèi)法規(guī)歷史進(jìn)程中具有重要地位，但以往學(xué)界對這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)歷史沿革的研究成果數(shù)量較少，今后應(yīng)充分認(rèn)識該階段黨內(nèi)法規(guī)的重要性，加強(qiáng)研究，發(fā)掘有益的經(jīng)驗(yàn)。

三、黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展：以政黨使命為維度

新中國成立后，我國進(jìn)入社會主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國社會的面貌煥然一新，中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨、從武裝奪取政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)殪柟陶?quán)和建設(shè)社會主義國家、從戰(zhàn)亂動蕩中建黨轉(zhuǎn)變?yōu)楹推綍r(shí)期建黨，黨生存和發(fā)展的條件以及黨的使命和任務(wù)發(fā)生變化。黨內(nèi)法規(guī)也在此背景下有了新的發(fā)展。面對著執(zhí)政初期的各種復(fù)雜環(huán)境，中國共產(chǎn)黨逐步認(rèn)識到黨內(nèi)法規(guī)在和平時(shí)期建設(shè)執(zhí)政黨、鞏固新政權(quán)、創(chuàng)建和發(fā)展社會主義制度過程中的重要性，并進(jìn)行了積極的探索。[13]39黨內(nèi)法規(guī)的重要性得到重新認(rèn)識，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主要內(nèi)容發(fā)生變化。

(一)發(fā)展階段黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容

新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面的探索方向有了改變，主要圍繞如何掌控政權(quán)而展開。[1]66除了完善黨章和黨章性法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)具體包括四個(gè)方面的內(nèi)容：第一，強(qiáng)調(diào)黨對國家的一元化領(lǐng)導(dǎo)，尤其是黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)。[4]47該階段新出臺的黨內(nèi)法規(guī)，不僅確立了政府接受黨委和黨組領(lǐng)導(dǎo)的原則，而且在內(nèi)容上涵蓋中央到基層、政府部門到企業(yè)商業(yè)各組織，實(shí)現(xiàn)了黨與政府的橫縱雙向領(lǐng)導(dǎo)格局。第二，建立和完善黨的組織制度。從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨后，黨自身的組織制度也需要隨著形勢的變化作出相應(yīng)調(diào)整，因此，這一時(shí)期黨的組織法規(guī)數(shù)量較多。[6]30第三，加強(qiáng)對黨員和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的管理。為了適應(yīng)新變化，穩(wěn)固政權(quán)，中國共產(chǎn)黨對黨員和干部在成分構(gòu)成、入黨資質(zhì)、培訓(xùn)學(xué)習(xí)等方面作出了許多努力，同時(shí)對這方面的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了調(diào)整和完善。[14]87-88第四，強(qiáng)化紀(jì)律約束和監(jiān)督力度。除了制定專門性法律規(guī)定，黨還成立了各級紀(jì)律檢查委員會狠抓黨紀(jì)。[15]92另外，社會主義建設(shè)時(shí)期，中央開始重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)也隨著黨的任務(wù)的轉(zhuǎn)變作出了相應(yīng)變化，對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)整成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主要內(nèi)容之一。[11]3軍事性黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)一如既往受到黨中央重視。

1978年，中國共產(chǎn)黨召開十一屆三中全會。鄧小平同志在中央工作會議的報(bào)告中指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！边@表明中國共產(chǎn)黨在深刻反思、認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對黨內(nèi)法規(guī)的重要性有了更進(jìn)一步認(rèn)識，充分認(rèn)識到了黨內(nèi)法規(guī)對于黨的建設(shè)的重要意義。[13]46以鄧小平為核心的中國共產(chǎn)黨，首先恢復(fù)繼承了之前有效的、合理的黨內(nèi)法規(guī)，同時(shí)在此基礎(chǔ)上新制定出臺了一批黨內(nèi)法規(guī)。此后，一系列重要黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)出臺，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開始恢復(fù)，并隨著改革的深入，進(jìn)入全面發(fā)展期。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)主要圍繞以下六個(gè)方面：第一，提出黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)；第二，與時(shí)俱進(jìn)修改黨章；第三，加強(qiáng)組織制度建設(shè)；第四，注重作風(fēng)制度建設(shè)；第五，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督制度；第六，推進(jìn)制度建設(shè)。[4]66-73在六個(gè)主要方面中，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)主要集中在黨風(fēng)廉政和黨內(nèi)監(jiān)督等方面，內(nèi)容涵蓋黨員權(quán)利行使、紀(jì)律檢查、黨員選拔等關(guān)鍵工作。[16]21制度建設(shè)的重要性得到極大認(rèn)識，其在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的核心地位得到全黨認(rèn)可。[1]67

(二)發(fā)展階段黨內(nèi)法規(guī)的歷史特征

因?yàn)橄鄬Ψ€(wěn)定的環(huán)境和黨的重視程度的不斷增加，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展取得明顯成效。該階段黨內(nèi)法規(guī)的歷史特征主要表現(xiàn)為：第一，內(nèi)容上，得到極大豐富與完善，調(diào)整對象越來越多樣復(fù)雜，但依舊存在相互矛盾現(xiàn)象。在已實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)中，還存在“實(shí)體性法規(guī)較多、程序性法規(guī)較少，原則性規(guī)定較多、可操作性措施較少，一般性要求較多、懲罰性措施較少，整體剛性不足”等問題。[6]38第二，穩(wěn)定性上，相較新民主主義革命時(shí)期，此時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)更加穩(wěn)定，尤其是幾部黨章在制定上所體現(xiàn)出的穩(wěn)定性，為其他黨內(nèi)法規(guī)的制定提供了穩(wěn)定和持續(xù)的平臺，容易形成以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)的體系化，保證內(nèi)在統(tǒng)一性。[14]99但是總體來看，黨內(nèi)法規(guī)還是缺乏必要的穩(wěn)定性?！拔母铩逼陂g，黨內(nèi)法規(guī)遭受嚴(yán)重破壞。第三，規(guī)范性上，黨內(nèi)法規(guī)從制定到形式越來越規(guī)范化、程序化?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的制定公布和中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)的成立，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入制度化、規(guī)范化軌道。[4]66第四，體系化上，制度體系內(nèi)部更加注意“成套設(shè)備”的構(gòu)建，法的規(guī)范性特征已經(jīng)顯現(xiàn)。[2]25但是，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)依舊缺乏統(tǒng)籌性。[16]22第五，獨(dú)立性上，黨內(nèi)法規(guī)有了自己的定位，不再與黨的一般文件、工作安排等混淆。[6]37第六，立法水平上，立法技術(shù)日益提高，由過去“數(shù)量型立法”向“質(zhì)量型立法”轉(zhuǎn)變。[17]第七，紀(jì)法關(guān)系上，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與全面依法治國方略相結(jié)合，更加注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互協(xié)調(diào)、相互配合。但是二者沒有被嚴(yán)格區(qū)分，紀(jì)法混淆、以紀(jì)代法現(xiàn)象表現(xiàn)明顯。[11]3第八，執(zhí)行力上，部分黨內(nèi)法規(guī)沒有被很好實(shí)施。[18]117總的來看，該階段黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量大幅增長、門類迅速增加、內(nèi)容更為具體，概念、地位和作用獲得重新認(rèn)識，黨內(nèi)法規(guī)制度體系初具輪廓，在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史上具有里程碑意義。[4]61

(三)發(fā)展階段黨內(nèi)法規(guī)的歷史經(jīng)驗(yàn)

有學(xué)者深刻反思“文革”對黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)重影響，認(rèn)為必須改革和完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，健全黨的民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)制度，制定正確的黨的建設(shè)的方針和政策。[13]45也有學(xué)者將改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)踐對全面構(gòu)筑管黨治黨的“制度之籠”的重要經(jīng)驗(yàn)啟示歸納為以下四點(diǎn)：正確處理權(quán)力與制度的關(guān)系；正確處理思想建黨與制度治黨的關(guān)系；正確處理黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督的關(guān)系；正確處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系。[16]24-25還有學(xué)者從“黨內(nèi)法治”角度出發(fā)，認(rèn)為黨內(nèi)法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)主要有三點(diǎn)：黨內(nèi)法治是國家法治的關(guān)鍵一環(huán)；黨內(nèi)法治的核心訴求是規(guī)范公權(quán)力；黨內(nèi)法治的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)是完善民主集中制。[10]127-128另有學(xué)者以“黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)”為對象，認(rèn)為改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)在于六個(gè)方面：堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與靶向治理一體推進(jìn)；條文破立與體系完善有機(jī)耦合；自上而下與自下而上配套聯(lián)動；“關(guān)鍵少數(shù)”與“絕大多數(shù)”齊抓共管；紀(jì)法分開與紀(jì)法銜接協(xié)調(diào)施展；反面警示與正面倡導(dǎo)辯證共治。[19]36-40總的來說，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)地位的不斷提升與獨(dú)立性的不斷增加，該階段黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)可主要總結(jié)為三點(diǎn)：充分認(rèn)識并重視黨內(nèi)法規(guī)的獨(dú)立作用；正確處理好制度治黨與思想建黨的關(guān)系、依規(guī)治黨與依法治國的關(guān)系、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的關(guān)系；將黨內(nèi)民主以制度的形式確定下來，提升黨內(nèi)法規(guī)的約束力與執(zhí)行力。

自新中國成立后，黨內(nèi)法規(guī)獲得充分發(fā)展，尤其是改革開放以后，其在規(guī)范性、體系性、穩(wěn)定性等方面有了極大提升。黨內(nèi)法規(guī)由革命戰(zhàn)爭年代的附屬性、服務(wù)性地位轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r(shí)期的獨(dú)立、重要地位，成為管黨治黨的規(guī)范依據(jù)。其轉(zhuǎn)變的原因在于中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)法規(guī)自身重要性的不斷認(rèn)識，以及對黨內(nèi)民主與黨內(nèi)紀(jì)律關(guān)系的辯證認(rèn)識。黨內(nèi)法規(guī)超越傳統(tǒng)的紀(jì)律約束、組織建設(shè)功效，在黨肩負(fù)的穩(wěn)固政權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)和發(fā)展社會主義社會等使命的實(shí)現(xiàn)中作出了突出貢獻(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)始終圍繞著政黨使命而獨(dú)立發(fā)展。與產(chǎn)生階段的服務(wù)性、被動回應(yīng)性不同，該階段黨內(nèi)法規(guī)擺脫了依附于革命演變進(jìn)程的微弱式、純粹線性式發(fā)展道路，轉(zhuǎn)變?yōu)橐元?dú)立性與主動性為突出特征的積極性發(fā)展道路，在政黨使命的實(shí)現(xiàn)中不斷探索并加入自身元素，黨內(nèi)法規(guī)的獨(dú)立特色開始彰顯。

四、黨內(nèi)法規(guī)的完善：以法治建設(shè)為維度

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。黨的十八屆四中全會提出全面依法治國的總目標(biāo)在于建設(shè)中國特色社會主義法治體系，并將黨內(nèi)法規(guī)體系納入其中，實(shí)現(xiàn)了新時(shí)代下依法治國與依規(guī)治黨相結(jié)合的雙軌式法治建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)的地位極大提升、作用愈加突出。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨勇于承擔(dān)時(shí)代賦予的新使命，立足時(shí)代高點(diǎn)，奮力推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，在這一過程中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)逐步走向體系化發(fā)展階段。[2]26

(一)完善階段黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容

黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)主要集中于黨章完善、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)總體布局，以及黨內(nèi)法規(guī)的制定、修訂與清理等方面，黨內(nèi)法規(guī)的體系化、執(zhí)行力和理念建設(shè)得到重視，圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨內(nèi)監(jiān)督、黨規(guī)與國法的銜接協(xié)調(diào)等方面的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了一系列重要成就。

第一，修訂和完善黨章。黨的十八大首先對黨章進(jìn)行了修改，并對黨員、黨的干部和黨的基層組織提出了新要求。[13]672012年習(xí)近平總書記在講話中強(qiáng)調(diào)了黨章在建立黨內(nèi)法規(guī)體系中的根本依據(jù)地位，2013年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》正式將這一原則以法規(guī)形式確定下來，黨章作為黨內(nèi)法規(guī)制定總依據(jù)的地位更加明確。[1]68第二，對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。為了解決黨內(nèi)法規(guī)重復(fù)、沖突問題，避免黨內(nèi)法規(guī)的零散化、碎片化，黨的十八大以來黨中央重視對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌布局，先后于2013和2018年制定發(fā)布了兩個(gè)黨內(nèi)法規(guī)，制定五年工作規(guī)劃。聯(lián)席會議制度的建立則是黨中央增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性的又一制度創(chuàng)新。[20]111第三，對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行集中、全面清理。為了解決黨內(nèi)法規(guī)跨度大、間隔長、內(nèi)容雜、形式多、時(shí)效不一等問題，2012年6月和2018年1月，中央先后開展了兩次集中清理活動。[15]93黨內(nèi)法規(guī)制度的體系性、協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)，黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性、權(quán)威性得到維護(hù)，對于加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有重要意義。[20]111-112第四，修訂原來的黨內(nèi)法規(guī)。在歷史與現(xiàn)實(shí)構(gòu)成的坐標(biāo)中，中國共產(chǎn)黨根據(jù)新的歷史條件和現(xiàn)實(shí)形勢，結(jié)合黨的建設(shè)探索過程中形成的成功經(jīng)驗(yàn)和建黨規(guī)律，不斷與時(shí)俱進(jìn)，對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行修訂，更好體現(xiàn)全黨意志。[21]第五，制定新的黨內(nèi)法規(guī)。為了回應(yīng)新時(shí)代下依法執(zhí)政、從嚴(yán)治黨、管黨治黨的需求，中國共產(chǎn)黨及時(shí)根據(jù)新的現(xiàn)實(shí)，圍繞黨內(nèi)政治生活規(guī)范、權(quán)力監(jiān)督和制約、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)銜接等關(guān)鍵問題，制定、出臺了一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的黨內(nèi)法規(guī)，建立了一批工作制度和管理制度。[22]另外，進(jìn)入新時(shí)代后，在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，以及推進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨的進(jìn)程中，形成了涵蓋八個(gè)方面的獨(dú)具特色的習(xí)近平新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)思想。[2]27-28

(二)完善階段黨內(nèi)法規(guī)的歷史特征

黨的十八大以來，隨著中國特色社會主義事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)呈現(xiàn)出新的時(shí)代特征。

第一，更加注重黨內(nèi)法規(guī)制度的理念建設(shè)、執(zhí)行力建設(shè)和體系建設(shè)。[1]68-69理念建設(shè)方面，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》分別貫徹了紀(jì)嚴(yán)于法和紀(jì)在法前、“底線”要求與“高線”要求相結(jié)合、信任與監(jiān)督并重、圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度的基本理念。執(zhí)行力建設(shè)方面，主要通過重視學(xué)習(xí)教育并重視監(jiān)督檢查，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。體系建設(shè)方面，黨的十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)沿著內(nèi)部和外部兩個(gè)方向同步推進(jìn)。第二，更加重視黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接建設(shè)。在全面推進(jìn)依法治國和國家治理現(xiàn)代化的背景下，如何理解黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系以及二者的銜接和協(xié)調(diào)，成為亟待厘清的基礎(chǔ)性問題。[23]第三，黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)籌性、協(xié)調(diào)性顯著增強(qiáng)。通過發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)制定五年工作規(guī)劃、建立聯(lián)席會議制度以及開展清理活動，黨內(nèi)法規(guī)的零散化、碎片化問題得到改善，體系性、協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)，統(tǒng)一性、權(quán)威性得到維護(hù)。第四，黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化、體系化特征明顯。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更加注重黨的建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律和科學(xué)化要求。[13]67“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)架總體完成，有機(jī)統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)體系整體形成，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)步入了科學(xué)化、體系化建設(shè)的快車道。[11]79第五，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力不斷增強(qiáng)，剛性約束顯現(xiàn)，表現(xiàn)出了明顯的從嚴(yán)治黨的時(shí)代特性。[11]10黨中央專門成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步提升了黨內(nèi)法規(guī)在體系、內(nèi)容和內(nèi)在邏輯關(guān)系上的科學(xué)化與具體執(zhí)行上的強(qiáng)制性。[6]43-46第六，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化、實(shí)用化、時(shí)代化特征凸顯。[16]23-24

(三)完善階段黨內(nèi)法規(guī)的歷史經(jīng)驗(yàn)

黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，相應(yīng)進(jìn)入發(fā)展新階段，并開始完善和走向興盛。這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)相對豐富，不同學(xué)者有不同的認(rèn)知與觀點(diǎn)。有學(xué)者將黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為涵蓋思想指導(dǎo)、黨的領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)路徑、黨章地位、政治建設(shè)、依法治國、紀(jì)法銜接、頂層設(shè)計(jì)、問題導(dǎo)向和制定實(shí)施九個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)。[18]395-397也有學(xué)者認(rèn)為該時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)至少包括堅(jiān)持問題導(dǎo)向、辯證看待黨內(nèi)法規(guī)制度的“操作性強(qiáng)弱”問題和抓住“關(guān)鍵少數(shù)”三方面。[20]114-115

總的來看，黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)可總結(jié)為以下幾點(diǎn)：第一，堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，與黨的方針、路線、政策相配套[24]，尤其是堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨建新理念指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本原則和政治方向。第二，注意總體布局與具體推進(jìn)相結(jié)合。要重視頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的整體指導(dǎo)與全局部署，避免“碎片化”現(xiàn)象；注重基礎(chǔ)主干性、程序性黨內(nèi)法規(guī)的制定與修訂，避免黨內(nèi)法規(guī)“空白化”和“輕程序”問題；注重系統(tǒng)聯(lián)動，避免黨內(nèi)法規(guī)間的交叉重復(fù)或沖突矛盾問題。[25]第三，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。避免重?cái)?shù)量而不重質(zhì)量的陷阱，實(shí)現(xiàn)從“數(shù)量型立規(guī)”向“質(zhì)量型立規(guī)”轉(zhuǎn)變。[26]第四，堅(jiān)持問題導(dǎo)向。既立足當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨面臨的新情況新問題，重點(diǎn)解決當(dāng)前管黨治黨面臨的突出矛盾和在高級干部中存在的突出問題，又要不斷健全黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度。[20]115第五，把黨的政治建設(shè)擺在首位。思想建黨與制度治黨、依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合，使黨內(nèi)激勵(lì)機(jī)制和處罰機(jī)制法規(guī)化。[18]397第六，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接。必須堅(jiān)持以法治思維統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，既要使黨內(nèi)法規(guī)制度自身符合法律規(guī)范的一般要求，又要注重統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、依規(guī)治黨和依法治國之間的關(guān)系。[19]41-42

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)重視程度之高前所未有，發(fā)展機(jī)遇之好前所未有，推進(jìn)速度之快前所未有，黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力之強(qiáng)前所未有。[27]黨的《十八屆四中全會決定》明確提出“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”，將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系之形成作為建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要任務(wù)。以黨的十八屆四中全會為分水嶺，黨內(nèi)法規(guī)由主要在黨內(nèi)使用的政治概念轉(zhuǎn)化為一個(gè)重要的法治概念，成為依法執(zhí)政之“法”的重要一極，在中國特色社會主義法治體系的完善中發(fā)揮著重要作用。[12]280如果說產(chǎn)生階段的黨內(nèi)法規(guī)因?yàn)楠?dú)立性不足而依附于革命任務(wù)進(jìn)行，遵循著嚴(yán)格的時(shí)間線性成長軌跡；發(fā)展階段的黨內(nèi)法規(guī)因?yàn)楠?dú)立性的提升而在積極協(xié)助政黨使命實(shí)現(xiàn)的過程中，探索出主動彰顯自身規(guī)律特性的發(fā)展路徑；那么完善階段的黨內(nèi)法規(guī)則獨(dú)立擔(dān)負(fù)起中國特色社會主義新時(shí)代賦予其的使命，在法治建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著與日益增的作用，最終開啟了獨(dú)立自主、與國家法律協(xié)同作為的新型道路。

五、結(jié) 語

通過系統(tǒng)梳理現(xiàn)有研究，不難發(fā)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)歷史沿革研究相對宏觀、抽象。學(xué)者多用階段式分析方法，將黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展歷史劃分為新民主主義革命時(shí)期、社會主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開放時(shí)期和黨的十八大以來四個(gè)時(shí)期，并對其進(jìn)行階段性梳理總結(jié)，但卻很少深入歷史細(xì)節(jié)，作精細(xì)化、具體化研究。另外，分時(shí)期式整體研究中，存在厚此薄彼現(xiàn)象。改革開放時(shí)期，尤其是黨的十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)歷史頗受學(xué)者青睞，研究成果較多；而新民主主義革命時(shí)期、社會主義革命和建設(shè)時(shí)期則較少受到關(guān)注，尤以前者為甚。這可能與改革開放以來的黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量較多、種類較為豐富，更便于資料收集、展開研究有關(guān)。但是，重視某一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)而忽視其他時(shí)期，既是對“研究歷史是為了更好指導(dǎo)未來”這一根本性研究目的的違背，也不利于黨內(nèi)法規(guī)研究的完善與發(fā)展，同時(shí)也不符合我國以史明鑒、重視每一個(gè)不論大小與否的歷史經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)良傳統(tǒng)。除此，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展趨勢的研究幾乎沒有，實(shí)為一大缺憾，有待改進(jìn)。

研究主體的單調(diào)性和研究方法的單一化傾向亦是黨內(nèi)法規(guī)歷史沿革研究的突出特點(diǎn)。在研究主體上，多為黨史黨建學(xué)者、馬克思主義理論學(xué)者和政治學(xué)學(xué)者，而立足法學(xué)視野的研究者則相對較少。研究方法上，規(guī)范分析方法一枝獨(dú)秀，以實(shí)證分析方法作歷史梳理與規(guī)律總結(jié)的成果基本為零，多學(xué)科百花齊放、百家爭鳴現(xiàn)象的慘淡與規(guī)范實(shí)證研究方法互補(bǔ)共進(jìn)模式的缺乏，畢竟是黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史研究的一大缺憾。為了更好迎接黨內(nèi)法規(guī)“顯學(xué)”時(shí)代的到來，黨內(nèi)法規(guī)研究要善用解釋論、實(shí)證論、歷史論和比較論等四種方法。[28]

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)已隨著中國特色社會主義新時(shí)代的到來而進(jìn)入完善階段，日后將面臨更多問題，需要及時(shí)破解、掃清發(fā)展障礙。對于研究而言，除了應(yīng)立足國情，腳踏實(shí)地，發(fā)現(xiàn)“真中國”問題，汲取本土經(jīng)驗(yàn)，推動黨內(nèi)法規(guī)在解決問題中不斷發(fā)展，還應(yīng)拓寬視野，打開國門、走向世界，積極研究其他國家、地區(qū)政黨在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的有益經(jīng)驗(yàn)，取其精華、補(bǔ)己短板。一方面，應(yīng)盡可能研究更多國家、地區(qū)政黨的黨內(nèi)法規(guī)，在橫向上拓展研究領(lǐng)域；另一方面，除了基礎(chǔ)問題研究，更應(yīng)立足我國國情，對標(biāo)我國黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的不足之處和所面臨的困境，帶著“問題”意識，作更為細(xì)致具體的、有針對性的研究，在縱向上拓展研究深度。未來，學(xué)者應(yīng)在堅(jiān)持中國特色的基礎(chǔ)上，加大法學(xué)方面的研究力度，做到研究上的“橫縱交織”，實(shí)現(xiàn)研究方法上的“齊驅(qū)并進(jìn)”，緊貼時(shí)代脈搏體現(xiàn)時(shí)代精神，更好利用“他山之石”予以“攻玉”，推動我國黨內(nèi)法規(guī)不斷發(fā)展完善。