何林生

(中共福建省委黨校 公共管理教研部，福建 福州 350001)

大數(shù)據(jù)是信息化發(fā)展的新階段。近年來，黨中央、國務(wù)院對(duì)我國大數(shù)據(jù)的開發(fā)與應(yīng)用工作高度重視。2015年，國務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，系統(tǒng)部署我國大數(shù)據(jù)發(fā)展工作；2016年，黨中央將實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略寫入十八屆五中全會(huì)公報(bào)，標(biāo)志著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略正式上升為國家戰(zhàn)略；2017年，黨的十九大報(bào)告提出，要推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，建設(shè)“數(shù)字中國”[1]。習(xí)近平總書記也曾多次強(qiáng)調(diào)，要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化[2]；開發(fā)適用于政府服務(wù)和決策的人工智能系統(tǒng)，加強(qiáng)政務(wù)信息資源整合和公共需求精準(zhǔn)預(yù)測(cè)[3]，發(fā)揮大數(shù)據(jù)推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的重要作用。

國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的出臺(tái)為數(shù)字治理理論與大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用與融合創(chuàng)造了條件。作為西方公共治理的前沿理論之一，數(shù)字治理理論強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)對(duì)公共政策制定的重要作用，政府在決策過程中應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠明顯提高公共政策制定的準(zhǔn)確性與前瞻性，促進(jìn)政府治理能力的提高，這也正是數(shù)字治理理論作為一種側(cè)重于工具性理論的關(guān)鍵所在。國外學(xué)者對(duì)這一理論的應(yīng)用研究比較深入。鄧?yán)S(Patrick Dunleavy)主張積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)等先進(jìn)的數(shù)據(jù)處理技術(shù)，加強(qiáng)信息時(shí)代背景下協(xié)同公共服務(wù)的發(fā)展，不斷豐富公共部門管理系統(tǒng)的“工具箱”。[4]阿朗索(Roberto Garcia Alonso)認(rèn)為，在治理過程中，數(shù)字治理理論以提高公民參與程度為價(jià)值導(dǎo)向，以信息化為治理手段，合理、有效的公民參與是檢驗(yàn)公共政策成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)字治理的應(yīng)用將有助于創(chuàng)新公民參與的形式。[5]從國內(nèi)研究情況來看，韓兆柱等探究了數(shù)字治理理論的內(nèi)涵及其應(yīng)用途徑[6]；王少泉分析了大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)字政府治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)情況[7]；胡均國認(rèn)為大數(shù)據(jù)時(shí)代具有數(shù)據(jù)規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、處理速度快等特點(diǎn)[8]；李平榮認(rèn)為，在大數(shù)據(jù)時(shí)代更應(yīng)該重視數(shù)據(jù)的挖掘技術(shù)。[9]這些研究成果對(duì)于進(jìn)一步理解大數(shù)據(jù)技術(shù)以及大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用具有重要意義，同時(shí)，大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府科學(xué)決策還需要進(jìn)一步展開深入分析?；诶碚撆c現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面考量，我們認(rèn)為有必要對(duì)以下問題展開分析：大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府科學(xué)決策的現(xiàn)狀如何？面臨什么問題？前景又將怎樣？

一、大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府科學(xué)決策的現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)意義

(一)大數(shù)據(jù)在政府科學(xué)決策方面的應(yīng)用

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展到大數(shù)據(jù)階段，各地各級(jí)政府都開始嘗試將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于政府決策領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府決策在科學(xué)性、有效性、精準(zhǔn)性等方面的效果逐漸顯現(xiàn)。目前，大數(shù)據(jù)在以下幾個(gè)方面應(yīng)用較為普遍。

1.在搜集和分析輿論、民情方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用廣泛。隨著技術(shù)的發(fā)展，智能終端的普及為人們提供了新的社交方式，現(xiàn)在，人們更喜歡通過微博、微信、貼吧等渠道及時(shí)表達(dá)對(duì)某一事件的觀點(diǎn)與看法，龐大的網(wǎng)民數(shù)量和超長(zhǎng)的上網(wǎng)時(shí)間成為各類數(shù)據(jù)來源的保障。這些龐大而混雜的數(shù)據(jù)信息需要進(jìn)行一定的加工和轉(zhuǎn)化，才能夠應(yīng)用于政府部門的決策，而大數(shù)據(jù)技術(shù)在加工和轉(zhuǎn)化的過程中將起到重要作用。經(jīng)過有效分析和處理，政府部門可以及時(shí)掌握社會(huì)民眾心態(tài)的狀況與變化趨勢(shì)，為社會(huì)問題、社會(huì)態(tài)勢(shì)的發(fā)現(xiàn)和處理提供直接依據(jù)，實(shí)現(xiàn)公眾議程向政策議程的轉(zhuǎn)化。

“民之所望，施政所向?！?014年，中國政府網(wǎng)“我向總理說句話”欄目吸引了大量網(wǎng)民的關(guān)注，特別是在每年“兩會(huì)”前，網(wǎng)民自發(fā)在該欄目留言并提出意見建議，以期引起“兩會(huì)”代表和媒體重視，并通過中國政府網(wǎng)向國務(wù)院《政府工作報(bào)告》起草組建言。2018年《政府工作報(bào)告》吸收了中國政府網(wǎng)提供的“教育”和“醫(yī)療保障”兩則網(wǎng)民意見。這兩則網(wǎng)民意見不僅是民眾高度關(guān)注的民生話題，同時(shí)也是政府制定公共政策過程中應(yīng)該予以優(yōu)先解決的問題。通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)充分聽取群眾呼聲更有助于對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行清晰明確地界定。在地方上，江蘇省通過借助“12345在線服務(wù)平臺(tái)”，試圖運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)盡早發(fā)現(xiàn)問題、全面分析問題，從而提高預(yù)測(cè)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)隱患排查能力，以此作為響應(yīng)政策訴求、啟動(dòng)政策議程、制定或調(diào)整政策方案的重要依據(jù)，從而推動(dòng)決策過程優(yōu)化，同時(shí)為有效應(yīng)對(duì)和妥善處置各類突發(fā)事件提供數(shù)據(jù)支撐。

2.在公共服務(wù)領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用有較為突出的效果。以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為例，通過健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)平臺(tái)可以拓寬就醫(yī)渠道，打破信息傳遞障礙，讓居民就醫(yī)更加便捷。例如，福州市計(jì)劃在2020年之前推出“互聯(lián)網(wǎng)+智慧醫(yī)療”服務(wù)應(yīng)用，打造數(shù)字醫(yī)療九大平臺(tái)，其中互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)平臺(tái)將建設(shè)統(tǒng)一的預(yù)約掛號(hào)平臺(tái)，匯集二三級(jí)醫(yī)院掛號(hào)資源池，提供網(wǎng)絡(luò)、電話、APP、微信等多種預(yù)約掛號(hào)途徑，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的全時(shí)、全科、全程預(yù)約掛號(hào)。[10]廈門大學(xué)附屬第一醫(yī)院也推行了“互聯(lián)網(wǎng)+”與醫(yī)療的融合方案，運(yùn)用先進(jìn)的移動(dòng)信息技術(shù)助力醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的發(fā)展，使更多的居民體會(huì)到智慧醫(yī)療帶來的便捷。同時(shí)，通過對(duì)社會(huì)公眾健康醫(yī)療數(shù)據(jù)的挖掘，有助于深入分析個(gè)別地區(qū)集中出現(xiàn)某一病情的原因，為政府降低患病誘因、治理環(huán)境、制定政策等提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。不難看出，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用使公共需求得以更好滿足、民生得以更好保障，并促進(jìn)人民美好生活的愿望能更好得到實(shí)現(xiàn)。

3.在應(yīng)急管理中，大數(shù)據(jù)技術(shù)的作用逐漸凸顯。地方政府可以根據(jù)大數(shù)據(jù)提供的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、人流趨勢(shì)分析、人群畫像分析等信息，對(duì)諸如舉辦大型群體性活動(dòng)、節(jié)假日旅游景區(qū)等進(jìn)行人流的智能把控，一旦數(shù)據(jù)分析提示出現(xiàn)異常人群密集情況或超過場(chǎng)所的最高承受量，管理機(jī)構(gòu)就能夠提前采取應(yīng)急措施，預(yù)防復(fù)雜問題的出現(xiàn)。又如對(duì)自然災(zāi)害預(yù)測(cè)方面，過去的數(shù)據(jù)收集和分析方式存在著死角多、成本高等問題，而物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展則可以借助大量廉價(jià)的傳感器攝像頭和無線通信網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)監(jiān)控收集，再利用大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)分析，做到精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，降低自然災(zāi)害損失。

大數(shù)據(jù)不僅是新技術(shù)，更是一種全新的思維模式和工作方法。大數(shù)據(jù)技術(shù)在社會(huì)治理領(lǐng)域的應(yīng)用正是各級(jí)政府轉(zhuǎn)變思維模式，創(chuàng)新工作方法的體現(xiàn)。如今，大數(shù)據(jù)技術(shù)在以上領(lǐng)域的應(yīng)用才剛剛起步，但已經(jīng)為決策主體多元化提供了前所未有的條件和便利，同時(shí)為公民的有序參與，為決策科學(xué)化和民主化提供了技術(shù)支持。

(二)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府科學(xué)決策的現(xiàn)實(shí)意義

大數(shù)據(jù)為政府決策提供重要的參考指標(biāo)，有利于解決決策過程中信息不全面、不完整、不及時(shí)等問題，并對(duì)問題未來的發(fā)展趨勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)作出預(yù)判和評(píng)估。同時(shí)，通過大數(shù)據(jù)分析對(duì)不同的政策方案反復(fù)對(duì)比，可以盡量減少人為干擾，努力做到好中選優(yōu)、精準(zhǔn)施策。因此，有效運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理、提升政府科學(xué)決策和服務(wù)能力，打造精準(zhǔn)治理、多方協(xié)作的社會(huì)治理新模式，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1.有助于高效實(shí)現(xiàn)政府的決策價(jià)值?，F(xiàn)代政府的決策價(jià)值體現(xiàn)在其提供公共服務(wù)的能力上，服務(wù)效率的提升對(duì)解決新時(shí)代人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾將有重要影響?！白尠傩丈倥芡?，數(shù)據(jù)多跑路”。大數(shù)據(jù)在實(shí)現(xiàn)政府決策價(jià)值過程中起到的作用非常明顯，決策者通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、整合、挖掘，針對(duì)差異化對(duì)象的差別化需求，結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，能夠?yàn)槊癖娞峁┳钸m合、最有效的“量體裁衣式”服務(wù)，從而更科學(xué)地落實(shí)以人民為中心的發(fā)展理念，提高民生保障的針對(duì)性。

2.有助于改善政府決策模式。長(zhǎng)期以來，各級(jí)政府傳統(tǒng)的決策模式可以簡(jiǎn)單分為以下三種類型：第一種是直覺式?jīng)Q策，這種決策方式也經(jīng)常被稱為“拍腦袋”式?jīng)Q策，一把手忽視決策過程中的民主化和科學(xué)化要求，對(duì)決策往往具有絕對(duì)的“話語權(quán)”。第二種是偏好式?jīng)Q策，通過異地學(xué)習(xí)等方式“取經(jīng)”，以外地經(jīng)驗(yàn)解決本地問題，但由于問題和環(huán)境的特殊性，照搬照抄難以解決實(shí)際問題，而部分學(xué)習(xí)又可能因?yàn)闆Q策者的偏好不同而出現(xiàn)“南橘北枳”等問題。第三種是專家式?jīng)Q策，也可以稱為“論證”式?jīng)Q策，地方政府在做決策時(shí)也會(huì)邀請(qǐng)專家參與討論和論證，建構(gòu)模型，作定性或定量分析，但在實(shí)踐的過程中，這種“論證”常常變?yōu)椤白哌^場(chǎng)”，專家的意見、建議未必會(huì)對(duì)決策產(chǎn)生實(shí)際影響。當(dāng)然，在實(shí)際中決策模式不可能如此單一，但無論上述三種模式怎樣“混搭”，制定出來的政策都可能出現(xiàn)不盡如人意的結(jié)果。

決策過程通常是以問題為中心、以結(jié)果為導(dǎo)向。傳統(tǒng)的決策模式通常對(duì)應(yīng)著傳統(tǒng)的信息收集方式，如實(shí)地調(diào)研、抽樣檢查、專家論證、群眾座談、基層信息、典型案例等，通過這些渠道收集的信息具有一定的可信性，但也呈現(xiàn)碎片化的特點(diǎn)，往往存在信息不全面、不完整、不及時(shí)，甚至不準(zhǔn)確的問題。而信息化發(fā)展到大數(shù)據(jù)時(shí)代，人們的生產(chǎn)生活越來越具有數(shù)字化特征，大數(shù)據(jù)技術(shù)理論上幾乎可以搜集到所有相關(guān)信息，數(shù)據(jù)之間通過互相佐證和反復(fù)比對(duì)從而使結(jié)果更全面、更立體。新的大數(shù)據(jù)決策模式將成為傳統(tǒng)決策模式的重要補(bǔ)充。

3.有助于精準(zhǔn)預(yù)測(cè)和度量社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代社會(huì)充滿了不確定因素,但是由于數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性，通過大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)對(duì)多種因素進(jìn)行綜合分析，可以在一定程度上探尋事物發(fā)展的規(guī)律，對(duì)事件的走向進(jìn)行預(yù)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)度量，及早發(fā)現(xiàn)潛在的社會(huì)矛盾和公共風(fēng)險(xiǎn)。如2011年，美國在全國2 000多輛公交車上安裝了傳感器，將汽車沿途收到的溫度、濕度、露水、光照度等數(shù)據(jù)傳送至國家氣象中心，用以更精確地預(yù)報(bào)天氣[11]，這將在一定程度上增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力。當(dāng)然，這只是精準(zhǔn)預(yù)測(cè)簡(jiǎn)單應(yīng)用的例子，假以時(shí)日，大數(shù)據(jù)將對(duì)保護(hù)人類賴以生存的自然資源、探索大自然規(guī)律、促進(jìn)人與環(huán)境和諧相處等方面發(fā)揮重要的作用。[12]

4.有助于明確決策目標(biāo)。政策的制定通常以問題為中心，但實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)“真問題”卻經(jīng)常成為“真正的問題”。地方政府往往無法抓住民眾真正關(guān)切的問題，陷入“什么都想解決，實(shí)際上什么都沒解決”的困境。不僅民眾不滿意，政策執(zhí)行者也感到無所適從。通過大數(shù)據(jù)分析，用可視化的分析結(jié)果反應(yīng)公共需求，對(duì)明確政策目標(biāo)有重要價(jià)值。

二、大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府科學(xué)決策存在的問題及其成因

(一)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府科學(xué)決策存在的問題

面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，借助大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的全樣本生成能力和分析技術(shù)，通過信息的平等交流與共享,大數(shù)據(jù)將助推各級(jí)政府進(jìn)行科學(xué)決策。但在實(shí)際應(yīng)用中，一些地方政府還處于謹(jǐn)慎觀望狀態(tài)，“雷聲大雨點(diǎn)小”“只聞樓梯響，不見人下來”，大數(shù)據(jù)決策的應(yīng)用還面臨一些問題。

1.大數(shù)據(jù)技術(shù)推廣難。大數(shù)據(jù)概念的出現(xiàn)是近些年的事情，很多領(lǐng)導(dǎo)干部雖然“聽說過”大數(shù)據(jù)，但對(duì)大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵及外延并不了解，“心中無數(shù)”現(xiàn)象比較普遍，短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)思維方式的轉(zhuǎn)變。另外，還有相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)決策中運(yùn)用大數(shù)據(jù)持懷疑態(tài)度，仍然固執(zhí)地認(rèn)為傳統(tǒng)的封閉式?jīng)Q策才是成本最低、效率最高、權(quán)力感最強(qiáng)的決策方式[13]，思想上和行動(dòng)上對(duì)大數(shù)據(jù)“不接受、不了解、不使用”，政府決策過程中較少運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)。

2.政府決策過程中公共數(shù)據(jù)資源的開放共享程度偏低。各級(jí)政府掌握的公共數(shù)據(jù)資源是數(shù)據(jù)開放的主力。隨著《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布實(shí)施，我國政府信息公開工作得到極大推動(dòng)。2015年，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確要求在2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)，率先在信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)等重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府公共數(shù)據(jù)資源合理適度向社會(huì)開放。但在實(shí)際工作中，很多地方政府用“數(shù)據(jù)公開”代替“數(shù)據(jù)開放”，且政府?dāng)?shù)據(jù)不同程度地存在“自成體系、相互設(shè)防、彼此屏蔽”情況，“不敢、不愿、不會(huì)”將公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行互通共享，大量的政務(wù)、社會(huì)數(shù)據(jù)資源處于脫節(jié)、割裂狀態(tài)，形成“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”，極大阻礙了數(shù)據(jù)資源的開發(fā)和利用。個(gè)別地方和部門甚至存在“數(shù)據(jù)小農(nóng)”心態(tài)，數(shù)據(jù)專享觀念較重，以“涉密”為由將數(shù)據(jù)作為部門“隱私”，甚至將數(shù)據(jù)神秘化、權(quán)力化、利益化，從中尋租牟利、以“數(shù)”謀私。

3.政府決策過程中運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的能力較弱。當(dāng)前很多地方和部門并沒有設(shè)立專門負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)資源管理和應(yīng)用的部門，對(duì)于大數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘和分析所需的資金投入也不足，同時(shí)，大數(shù)據(jù)方面的人才更是匱乏，特別是能結(jié)合政府決策進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析和判斷的應(yīng)用型人才更是如此?，F(xiàn)在從事大數(shù)據(jù)相關(guān)工作的人員大多是熟悉編程、信息管理等知識(shí)的網(wǎng)絡(luò)信息專業(yè)技術(shù)人員，但他們往往并不具備大數(shù)據(jù)采集、挖掘、整理和分析等方面的專業(yè)技能。在實(shí)踐中，為了解決專業(yè)人才短缺的問題，一些地方的政府部門將相關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù)外包給第三方，但這種做法不僅提高了政府運(yùn)行成本，也存在著一定的安全隱患。比如，有的企業(yè)做完政府外包項(xiàng)目后，私自截留數(shù)據(jù)，不論是企業(yè)內(nèi)部使用還是倒賣數(shù)據(jù)，都給政府部門留下了安全隱患。[14]

(二)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府科學(xué)決策存在問題的成因

1.對(duì)大數(shù)據(jù)思維的認(rèn)同感較低。作為新生事物，部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)還處于觀察、理解和學(xué)習(xí)的階段，思維、理念的轉(zhuǎn)變沒有跟上快速發(fā)展的新形勢(shì)，對(duì)大數(shù)據(jù)能夠提升決策科學(xué)性的認(rèn)知程度還較低。一些決策者質(zhì)疑數(shù)據(jù)的真實(shí)性，從而懷疑數(shù)據(jù)分析和決策模型的有效性；另一些決策者擔(dān)憂大數(shù)據(jù)的保密性，對(duì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)和智能終端可能會(huì)造成的泄密存在恐懼感。這些懷疑都源于對(duì)于大數(shù)據(jù)技術(shù)的陌生。事實(shí)上，大數(shù)據(jù)技術(shù)并不是排斥傳統(tǒng)調(diào)研的調(diào)查結(jié)果，而是傳統(tǒng)調(diào)研的有益補(bǔ)充，決策者通過在互聯(lián)網(wǎng)、社交平臺(tái)和各類數(shù)據(jù)平臺(tái)獲取大量數(shù)據(jù)，通過多樣數(shù)據(jù)源來佐證和關(guān)聯(lián)分析，數(shù)據(jù)質(zhì)量一定比傳統(tǒng)調(diào)研獲取的信息質(zhì)量高得多。

2.決策主體缺乏協(xié)同運(yùn)作和擔(dān)當(dāng)精神。大數(shù)據(jù)環(huán)境下的政府決策強(qiáng)調(diào)決策主體結(jié)構(gòu)扁平化、網(wǎng)絡(luò)化，主張協(xié)同運(yùn)作與交流互動(dòng)。而傳統(tǒng)的自上而下、層級(jí)復(fù)雜的決策機(jī)制在目前我國政府決策過程中仍普遍存在，這種決策機(jī)制存在機(jī)構(gòu)臃腫、決策時(shí)間長(zhǎng)、決策效率低、回應(yīng)公眾的訴求遲緩等弊端，協(xié)同運(yùn)作難以實(shí)現(xiàn)。

數(shù)據(jù)開放，就是要讓“任何人”都能夠“沒有限制”“沒有門檻”地使用數(shù)據(jù)，除法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定不能或不宜公開的內(nèi)容，其余所有的“原始數(shù)據(jù)”都應(yīng)當(dāng)讓使用者免費(fèi)獲得和機(jī)器可讀，獲取便捷。同時(shí)，“數(shù)據(jù)公開”不等于“數(shù)據(jù)開放”，這是兩個(gè)不同的概念。有些地方和部門用“數(shù)據(jù)公開”來代替“數(shù)據(jù)開放”，“不敢、不愿、不會(huì)”將公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行互通共享，其根本原因就在于缺乏擔(dān)當(dāng)作為的勇氣或存在尋租牟利的心理。不同層級(jí)政府或部門之間的決策數(shù)據(jù)如果無法做到互聯(lián)共享，大數(shù)據(jù)分析就如“無米之炊”，數(shù)據(jù)決策更是紙上談兵。

3.人才培養(yǎng)和專業(yè)培訓(xùn)不足。大數(shù)據(jù)決策需要經(jīng)過數(shù)據(jù)準(zhǔn)備、建立模型、實(shí)施部署、輸出結(jié)果等多個(gè)階段，需要具備專業(yè)技術(shù)能力和綜合業(yè)務(wù)能力的人才。專業(yè)化人才是最重要的，這關(guān)系到?jīng)Q策所依的數(shù)據(jù)分析是否可靠。未來，各級(jí)政府決策需要的不是單純的技術(shù)人才，而是同時(shí)兼具管理學(xué)、傳播學(xué)等知識(shí)的復(fù)合型人才，但目前大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)的機(jī)制、模式和相關(guān)國際交流與合作還是應(yīng)該予以優(yōu)先考慮。

三、大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府科學(xué)決策的前景及途徑

(一)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府科學(xué)決策的前景

大數(shù)據(jù)技術(shù)是具有極強(qiáng)洞察力和流程優(yōu)化能力的信息資產(chǎn)處理技術(shù)，被譽(yù)為21世紀(jì)最珍貴的財(cái)產(chǎn)，是社會(huì)治理現(xiàn)代化和決策科學(xué)化的重要支撐。早在1947年，管理學(xué)大師赫伯特·西蒙就指出，人類所有的決策都是基于有限理性的結(jié)果，如果能利用存儲(chǔ)在計(jì)算機(jī)里的信息輔助決策，人類理性的范圍將擴(kuò)大，決策的質(zhì)量就能提高。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，人類社會(huì)面臨的中心問題將從如何提高生產(chǎn)率轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾胃玫乩眯畔⑤o助決策。[15]對(duì)于政府大數(shù)據(jù)決策來說，最大的障礙不是硬件技術(shù)和方法，而是思維和理念的轉(zhuǎn)變。[16]只要不斷順應(yīng)時(shí)代發(fā)展新趨勢(shì)，用好大數(shù)據(jù)、引領(lǐng)大數(shù)據(jù)，就能推動(dòng)政府決策不斷走向科學(xué)化、國家治理不斷走向現(xiàn)代化。

(二)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府科學(xué)決策的途徑

在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，要善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運(yùn)用數(shù)據(jù)，這是領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作的基本功。增強(qiáng)利用數(shù)據(jù)推進(jìn)各項(xiàng)工作的本領(lǐng)，用好大數(shù)據(jù)，要注意以下幾點(diǎn)。

1.樹立大數(shù)據(jù)決策的思維理念。大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)、技術(shù)和思維三要素共同作用的結(jié)果，三者之中大數(shù)據(jù)思維對(duì)政府決策的影響最為關(guān)鍵。當(dāng)一個(gè)地方或一個(gè)部門的管理者或者是決策者首先要具備大數(shù)據(jù)的思維，才能做好大數(shù)據(jù)決策。這就要求各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要不斷解放思想，秉持開放包容的態(tài)度，從思想上高度重視運(yùn)用大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府科學(xué)決策的重要性，將大數(shù)據(jù)作為“開門搞決策”的重要抓手。各級(jí)黨校(行政學(xué)院)、干部學(xué)院要加大對(duì)政府工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部大數(shù)據(jù)方面的相關(guān)培訓(xùn)，這并不是要讓領(lǐng)導(dǎo)干部掌握獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)的技術(shù)，而是要讓領(lǐng)導(dǎo)干部掌握應(yīng)用分析結(jié)果來解決問題的基本方法，應(yīng)該使用案例教學(xué)讓各級(jí)干部將“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的思維和理念入腦入心，做到既能精通政策、嚴(yán)守規(guī)則，又能合理、合法、合規(guī)地運(yùn)用和共享大數(shù)據(jù)平臺(tái)。將大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)融入并運(yùn)用于政府決策過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)，將大數(shù)據(jù)分析的民意結(jié)果和公共需求作為響應(yīng)政策訴求、啟動(dòng)政策議程、制定或調(diào)整完善政策方案的重要因素，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)建立的“公眾輿論空間”進(jìn)行平等協(xié)商，引導(dǎo)公眾有序參與政策討論，加快推進(jìn)政府科學(xué)決策，提高為人民服務(wù)的水平和質(zhì)量。此外，各級(jí)政府還應(yīng)積極應(yīng)用社交網(wǎng)絡(luò)、智能終端等傳輸?shù)臄?shù)據(jù)對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，優(yōu)化決策過程，提高政府事中感知和事后反饋能力，從靜態(tài)管理轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)治理，提高決策方案的執(zhí)行效果，降低決策的執(zhí)行成本。

2.穩(wěn)步推進(jìn)大數(shù)據(jù)資源的開放共享。各級(jí)政府的決策往往是全局性、綜合性的，不同地方、不同部門之間存在著千絲萬縷、錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，這就需要不同的決策主體在決策時(shí)對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行充分的互聯(lián)共享。英國學(xué)者佩里·?？怂拐J(rèn)為：“整體性治理就是通過政府組織機(jī)構(gòu)間進(jìn)行充分的溝通與合作，以此形成有效力的整合與協(xié)調(diào)，彼此實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的一致性與連續(xù)性，相互強(qiáng)化政策執(zhí)行的手段，最終實(shí)現(xiàn)合作無間的一種治理行動(dòng)?！盵17]

政府手中掌握著大量最具權(quán)威、最具公共服務(wù)價(jià)值的數(shù)據(jù)。現(xiàn)在，各級(jí)政府進(jìn)行科學(xué)決策和綜合施策時(shí)越來越強(qiáng)調(diào)多元主體的合作與共治，強(qiáng)調(diào)部門間的合作交流與溝通協(xié)同，重視數(shù)據(jù)在各部門之間的交流。一項(xiàng)政策的出臺(tái)和執(zhí)行，往往需要跨部門、跨層級(jí)，甚至跨區(qū)域之間提供必要的數(shù)據(jù)資源信息進(jìn)行開放共享，從而為提升決策實(shí)效提供幫助。如學(xué)生學(xué)籍信息與公安戶籍?dāng)?shù)據(jù)信息若實(shí)現(xiàn)共享，在高考報(bào)名前教育部門就可以通過共享的公安戶籍?dāng)?shù)據(jù)信息對(duì)當(dāng)?shù)貐⒓痈呖歼m齡人數(shù)預(yù)先進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，然后與本部門學(xué)生學(xué)籍信息進(jìn)行對(duì)比，從中就可以很容易甄別出“高考移民”情況，及時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、研判工作，為政府科學(xué)決策、調(diào)整政策等提供可靠依據(jù)，盡可能避免出現(xiàn)所謂的高考移民事件。

要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源開放共享，首先，要打破信息系統(tǒng)之間不必要的數(shù)據(jù)壁壘，以共享為原則、不共享為例外，無償和分類共享公共數(shù)據(jù)。凡是可以通過共享方式獲得的公共數(shù)據(jù)，不得通過其他方式重復(fù)采集；凡是通過共享獲得的公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)只用于本機(jī)構(gòu)履職需要，不得以任何形式提供給第三方，也不得用于其他任何用途。通過建立“誰擁有，誰負(fù)責(zé)”“誰使用，誰負(fù)責(zé)”“誰流轉(zhuǎn)、誰負(fù)責(zé)”的“三負(fù)責(zé)”機(jī)制，從制度上明確各方的責(zé)任、權(quán)利以及成果分享機(jī)制。在當(dāng)前數(shù)據(jù)共享體系建設(shè)中不要急于求成，不宜一味追求物理集中，在一定層級(jí)上可以采用“物理分散、邏輯統(tǒng)一、管控可信、標(biāo)準(zhǔn)一致”的原則，也就是說，在暫時(shí)不改變現(xiàn)有信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)資源的所有權(quán)和管理格局的情況下，明晰責(zé)權(quán)利，即數(shù)據(jù)應(yīng)用部門提需求、數(shù)據(jù)擁有部門做響應(yīng)、交換平臺(tái)管理部門保流轉(zhuǎn)，從而解決數(shù)據(jù)資源擁有者“不敢、不愿、不會(huì)”共享的問題，促進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享。其次，要統(tǒng)籌規(guī)劃政務(wù)數(shù)據(jù)資源和社會(huì)數(shù)據(jù)資源。抓緊建設(shè)、對(duì)接和完善省、市兩級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)匯聚共享平臺(tái)，進(jìn)行統(tǒng)一管理，將各級(jí)各部門非涉密、非敏感政務(wù)信息系統(tǒng)進(jìn)行整合并接入共享平臺(tái)，依托共享平臺(tái)，面向全省各級(jí)各部門統(tǒng)一提供數(shù)據(jù)資源的共享服務(wù)。但在數(shù)據(jù)開放共享過程中，一定要建立共享負(fù)面清單制度，避免因信息共享而泄露隱私。再次，對(duì)公共數(shù)據(jù)實(shí)行統(tǒng)一目錄管理。明確公共數(shù)據(jù)的范圍、數(shù)據(jù)提供主體等要素，加緊編制公共信息資源開放目錄，建成公共信息資源開放平臺(tái)，為公眾提供全省公共信息資源數(shù)據(jù)開放開發(fā)統(tǒng)一窗口。推動(dòng)各級(jí)各部門按照“領(lǐng)域、行業(yè)、部門、主題、服務(wù)”等多維度的數(shù)據(jù)主題分類并整理完成擬開放的政務(wù)數(shù)據(jù)集，制定數(shù)據(jù)開放清單，適時(shí)向社會(huì)公布并動(dòng)態(tài)更新；同時(shí)做好數(shù)據(jù)開放安全保障，依法依規(guī)加快向企業(yè)和公民分類開放相關(guān)數(shù)據(jù)，倒逼公共數(shù)據(jù)資源的真實(shí)可靠。

3.切實(shí)抓好人才教育和專業(yè)化培訓(xùn)。做好頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)大數(shù)據(jù)“政產(chǎn)學(xué)研用”，促進(jìn)跨界融合，形成工作合力，探索大數(shù)據(jù)人才引進(jìn)、培養(yǎng)的機(jī)制和模式，打造多種形式的高層次人才培養(yǎng)平臺(tái)，加強(qiáng)后備人才培養(yǎng)力度，鼓勵(lì)高等院校和科研院所整合多學(xué)科力量、積極謀劃大數(shù)據(jù)學(xué)科建設(shè)，開設(shè)大數(shù)據(jù)理論知識(shí)方面的專業(yè)課程，引導(dǎo)高等院校與相關(guān)企業(yè)重點(diǎn)培育數(shù)據(jù)分析師、數(shù)據(jù)咨詢師等專門人才，為大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)提供立體式平臺(tái)。

四、結(jié) 語

無論是對(duì)理論研究者而言還是對(duì)決策者來說，政府科學(xué)決策都絕非易事。在大數(shù)據(jù)時(shí)代來臨之前，理論研究者和決策者在政府決策過程中必須收集并處理碎片化數(shù)據(jù)、對(duì)影響決策的諸多因素加以考量，這是一項(xiàng)難度極大的任務(wù)；大數(shù)據(jù)時(shí)代來臨之后，理論研究者和決策者在政府決策過程中能夠較為容易地獲得與決策相關(guān)的數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜及變化速度快等情況的存在使理論研究者和決策者將面臨新的困難。如何借助大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府科學(xué)決策已受到一些政府部門及研究者的重視，但我國目前尚未在這一領(lǐng)域取得重大研究成果，這一領(lǐng)域研究的推進(jìn)，有賴于理論研究者和決策者的共同努力。