劉 建

(北京大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，北京 100871)

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著分稅制改革的完成，中央的各項(xiàng)財(cái)政資金開(kāi)始以“項(xiàng)目”和“專項(xiàng)”的方式向下進(jìn)行分配，而且現(xiàn)已成為財(cái)政支出的主要手段。[1]113-130特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著農(nóng)村農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面廢止與取消，項(xiàng)目制就成了連接中央與地方政府、村兩委、農(nóng)民的一種中介。

項(xiàng)目制作為一種新的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，它通過(guò)將各種農(nóng)村社會(huì)建設(shè)工程以項(xiàng)目和專項(xiàng)劃撥的方式向下分配和轉(zhuǎn)移，重構(gòu)了中央與地方政府、地方政府與村兩委、村兩委與農(nóng)民之間的責(zé)任利益聯(lián)動(dòng)關(guān)系。[2]211-217在當(dāng)今精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入攻堅(jiān)階段之際，項(xiàng)目制在農(nóng)村扶貧工作中起到的作用顯得至關(guān)重要。項(xiàng)目制扶貧以專項(xiàng)化資金自上而下進(jìn)行資源的配套下發(fā)，其在貧困農(nóng)村落地后，將有效地促進(jìn)貧困地區(qū)公共資源的整合和公共產(chǎn)品的供給。精準(zhǔn)扶貧也同樣遵循項(xiàng)目制落地的基本邏輯。

作為一種專業(yè)化治理農(nóng)村和技術(shù)化進(jìn)行扶貧的手段，項(xiàng)目制近年來(lái)引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注，學(xué)者從不同角度提出了不同的分析觀點(diǎn)。折曉葉、陳嬰嬰從中央、地方和村莊三者的關(guān)系入手，形象地總結(jié)出項(xiàng)目制中發(fā)包、打包和抓包的邏輯[3]；周飛舟從財(cái)政體制的角度，對(duì)專項(xiàng)資金的分配體制進(jìn)行了歷史回顧和簡(jiǎn)要分析，并通過(guò)一個(gè)義務(wù)教育的案例來(lái)分析這種專項(xiàng)化的資金在基層社會(huì)的分配和使用中出現(xiàn)的問(wèn)題[4]；周雪光從“控制權(quán)”的理論視角提出一個(gè)分析框架，用以解讀項(xiàng)目制的不同權(quán)威類型、條件和博弈過(guò)程[5]；李祖佩從“項(xiàng)目進(jìn)村”的視角出發(fā)，重點(diǎn)闡述鄉(xiāng)村精英在項(xiàng)目下發(fā)中起到的作用和“項(xiàng)目進(jìn)村”背景下村莊權(quán)力的結(jié)構(gòu)再造[6]；馬良燦則關(guān)注項(xiàng)目制背景下農(nóng)村扶貧工作出現(xiàn)了資源主體、執(zhí)行主體、參與主體與受益主體的角色倒置與目標(biāo)錯(cuò)位問(wèn)題。[2]211-217

既有研究為后續(xù)研究提供了必要且充實(shí)的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目制不同角度的分析也為下一步學(xué)術(shù)研究提供了較為廣闊的研究空間，但從項(xiàng)目制視角分析扶貧的研究較少，該方向仍需要繼續(xù)深入探討。近代以來(lái)，研究中國(guó)基層社會(huì)政權(quán)和秩序的學(xué)者大都傾向于用“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”來(lái)研究基層秩序，特別是社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化。在項(xiàng)目制運(yùn)作的大背景下，農(nóng)村扶貧工作也開(kāi)始以項(xiàng)目的方式從中央向地方進(jìn)行下發(fā)，地方政府承接扶貧項(xiàng)目并逐級(jí)輔之以相應(yīng)的配套資金在貧困農(nóng)村進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧?；诖耍疚膶⒎治鲰?xiàng)目制扶貧的運(yùn)作邏輯，探討項(xiàng)目制扶貧在實(shí)踐中遇到的困境，并提出建設(shè)性的改進(jìn)策略，以期發(fā)揮項(xiàng)目在農(nóng)村扶貧工作中的最大效益，規(guī)避因各級(jí)政府自利性而帶來(lái)的運(yùn)作偏離和實(shí)施錯(cuò)位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村項(xiàng)目制扶貧的“善治”。

二、項(xiàng)目制扶貧的運(yùn)作邏輯

近年來(lái)，大量農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作深刻地體現(xiàn)出以項(xiàng)目制為核心的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府組織行為的影響，折射出農(nóng)民與地方政府、地方政府與中央政府的關(guān)系被重塑。扶貧項(xiàng)目的發(fā)包方，也就是項(xiàng)目資源的直接掌控者，通常指的是中央各部委。中央政府將政策導(dǎo)向嵌入項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目的下發(fā)來(lái)實(shí)現(xiàn)其政治訴求和施政邏輯，并逐級(jí)向基層社會(huì)傳遞。傳統(tǒng)國(guó)家政權(quán)干預(yù)基層社會(huì)的方式不復(fù)存在，新的方式(項(xiàng)目制)重塑和形成了國(guó)家政權(quán)與基層社會(huì)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。而作為項(xiàng)目的打包方在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中通常將國(guó)家意愿與地方政府的利益訴求相結(jié)合，賦予項(xiàng)目新的內(nèi)涵。作為項(xiàng)目抓包方的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級(jí)組織在項(xiàng)目的抓包過(guò)程中對(duì)于申請(qǐng)的項(xiàng)目需要具有一定的資金配套能力。每個(gè)行為主體的行為邏輯在體現(xiàn)國(guó)家、區(qū)域利益的同時(shí)，也體現(xiàn)出利益的差異性，甚至存在對(duì)自身利益追求的最大化。三者之間的角色與行為既影響著項(xiàng)目制扶貧的運(yùn)作邏輯，反過(guò)來(lái)又被項(xiàng)目制扶貧的運(yùn)作邏輯所塑造。

競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目資源通常由省一級(jí)往下分配。省級(jí)政府會(huì)向市一級(jí)下發(fā)項(xiàng)目指標(biāo)，市一級(jí)在接到項(xiàng)目指標(biāo)的分配后會(huì)有選擇性地挑選部分縣區(qū)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。其挑選的主要原因在于，競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資源往往需要相對(duì)應(yīng)的配套資金支持，縣一級(jí)倘若沒(méi)有足夠強(qiáng)的配套資金能力，市一級(jí)通常會(huì)將其排除在競(jìng)爭(zhēng)名單之外。所以在市一級(jí)往下分配項(xiàng)目資源時(shí)，已經(jīng)淘汰了一些財(cái)政能力不足的縣區(qū)，而這些被淘汰的縣區(qū)往往是貧困程度較嚴(yán)重的地區(qū)。除此之外，市一級(jí)還會(huì)對(duì)所有縣區(qū)往年項(xiàng)目的完成情況進(jìn)行綜合考察與評(píng)價(jià)，在往年項(xiàng)目工作實(shí)施過(guò)程中完成較差或者未完成的縣區(qū)也會(huì)失去更多競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目資源的機(jī)會(huì)。項(xiàng)目資源到縣一級(jí)后，各個(gè)行政村需要申請(qǐng)項(xiàng)目。首先，在項(xiàng)目自下而上的申請(qǐng)過(guò)程中，村一級(jí)組織需要召開(kāi)村民代表大會(huì)對(duì)其需要申請(qǐng)的項(xiàng)目進(jìn)行討論協(xié)商，確定好本村申請(qǐng)的項(xiàng)目名單后，村一級(jí)將項(xiàng)目申報(bào)材料提交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開(kāi)會(huì)議協(xié)商各行政村提交的項(xiàng)目申報(bào)，確定好上報(bào)的項(xiàng)目后統(tǒng)一提交給縣一級(jí)?？h扶貧辦在對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請(qǐng)的項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商討論前，要對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目的村莊進(jìn)行實(shí)地考察，主要是對(duì)村一級(jí)要完成所申請(qǐng)項(xiàng)目的能力進(jìn)行評(píng)估和分析。縣扶貧辦的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要是看村莊具有項(xiàng)目實(shí)施能力和村民參與能力的強(qiáng)弱?？h扶貧辦將實(shí)地考察的結(jié)果及時(shí)反饋給縣級(jí)項(xiàng)目評(píng)審小組，由評(píng)審小組最終決定項(xiàng)目的去向。[7]

在項(xiàng)目資源的層層下發(fā)和競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人包括村一級(jí)鄉(xiāng)村精英的社交能力和人脈資源起到了重要的作用。在市縣級(jí)政府參加省級(jí)項(xiàng)目專家評(píng)議小組答辯時(shí)，市縣級(jí)派出的答辯人在一定程度上也影響了項(xiàng)目流向的結(jié)果。答辯人影響項(xiàng)目流向的因素包括：一是答辯人的社交能力和人脈資源；二是答辯人的身份，參加答辯的領(lǐng)導(dǎo)人身份體現(xiàn)了市縣級(jí)政府對(duì)于項(xiàng)目的重視程度；三是答辯人對(duì)評(píng)議小組所提問(wèn)題的發(fā)揮，答辯人回答問(wèn)題的質(zhì)量高低是影響項(xiàng)目評(píng)審得分的重要內(nèi)容；四是答辯人所在地區(qū)往年完成項(xiàng)目的情況，往年項(xiàng)目工作完成的質(zhì)量對(duì)于項(xiàng)目的評(píng)議起到了重要的影響。同樣，村一級(jí)提交項(xiàng)目申報(bào)材料給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)提交項(xiàng)目申報(bào)材料給縣一級(jí)政府，以及縣扶貧辦在相關(guān)行政村進(jìn)行實(shí)地考察時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人能力和社會(huì)資源都起到了重要作用。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著密切聯(lián)系的行政村和與縣政府有著密切聯(lián)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往能夠贏得最后項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，這與鄉(xiāng)村精英個(gè)人能力的發(fā)揮密不可分。

此外，上級(jí)政府更關(guān)注的則是項(xiàng)目落地后的執(zhí)行過(guò)程和實(shí)施結(jié)果，因?yàn)轫?xiàng)目的實(shí)施結(jié)果關(guān)系到上級(jí)政府的績(jī)效考核。在科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)中，上級(jí)政府為了推行工作，通常會(huì)對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行施壓，以期下級(jí)政府能夠保質(zhì)保量完成任務(wù)。但由于利益關(guān)系的分化和追求自身利益最大化的原因，下級(jí)政府會(huì)對(duì)上級(jí)派發(fā)的工作有所選擇地執(zhí)行?？紤]到下級(jí)政府自利性表達(dá)的同時(shí)，上級(jí)政府會(huì)采取“目標(biāo)管理責(zé)任制”來(lái)規(guī)避這種現(xiàn)象的發(fā)生，即將總目標(biāo)進(jìn)行層層細(xì)化和分解，形成一整套目標(biāo)和指標(biāo)體系，再按照目標(biāo)體系的完成情況對(duì)下級(jí)工作的實(shí)際開(kāi)展進(jìn)行考核評(píng)估，以此來(lái)調(diào)動(dòng)下級(jí)政府的積極性，確保項(xiàng)目工作的順利實(shí)施。

作為項(xiàng)目制扶貧最終流向主體的農(nóng)民群體，同樣對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)作的邏輯產(chǎn)生了重要的影響。農(nóng)民是項(xiàng)目制扶貧的對(duì)象，他們的最大利益訴求就是盡快脫離貧困，走向富裕。農(nóng)民的需求具體且實(shí)際，他們希望能夠引進(jìn)滿足自身發(fā)展和切實(shí)受益的項(xiàng)目，規(guī)避基層政權(quán)追求政績(jī)要求而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的輸入產(chǎn)生反作用力。如果扶貧項(xiàng)目與農(nóng)民的具體要求和切身利益不相符，加上部分基層政府為完成工作任務(wù)和追求績(jī)效考核而強(qiáng)力推行，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民不滿，甚至?xí)哟筠r(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定性?；诖耍胤秸谶x擇項(xiàng)目下放的村莊時(shí)，會(huì)慎重考慮該村莊村民的往年“情緒”，避免項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)因農(nóng)民反對(duì)和抵制而導(dǎo)致項(xiàng)目“流產(chǎn)”現(xiàn)象的發(fā)生。因此，基層政府在項(xiàng)目下放過(guò)程中通常往容易接受項(xiàng)目、不鬧事的農(nóng)民群體傾斜。

三、項(xiàng)目制扶貧面臨的困境

(一)項(xiàng)目資源分配不均衡

扶貧項(xiàng)目從最開(kāi)始的競(jìng)爭(zhēng)就體現(xiàn)出了資源分配的不均衡現(xiàn)象。項(xiàng)目在下放過(guò)程中注重下級(jí)政府的資金配套能力和財(cái)政支持，在這一不成文的規(guī)定下就容易淘汰部分需要扶持的貧困地區(qū)，因?yàn)樨毨У貐^(qū)恰恰是因?yàn)樨?cái)政支出能力不足和缺乏相關(guān)的配套資金支持。最貧困的地區(qū)因?yàn)樨毨Ф鵁o(wú)法得到扶貧項(xiàng)目的支持，這無(wú)疑成了一個(gè)悖論。另外，因?yàn)榈胤秸兄陨淼睦嬖V求，加上地方官員往往會(huì)追求政績(jī)，所以地方政府通常會(huì)集中主要的資源和力量投入到幾個(gè)事先選好的“理想”村莊，打造幾個(gè)扶貧亮點(diǎn)村和試點(diǎn)村，成為下級(jí)政府應(yīng)對(duì)上級(jí)政府檢查評(píng)估的政績(jī)工程和面子工程。

最終獲得項(xiàng)目資源的村莊通常有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是村莊的鄉(xiāng)村精英有著超強(qiáng)的個(gè)人能力和廣泛的社會(huì)資源，能夠和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣政府或者更高級(jí)別的政府有密切的聯(lián)系和溝通渠道，能夠?yàn)樽约旱拇迩f發(fā)聲、爭(zhēng)項(xiàng)目；二是村莊有著較強(qiáng)的集體經(jīng)濟(jì)作為后盾，因?yàn)轫?xiàng)目的下放往往伴隨著配套資金的支持，有了相應(yīng)的配套資金，上級(jí)政府才會(huì)相信項(xiàng)目落地后的實(shí)施能力，所以也更多傾向于投向基礎(chǔ)較好的村集體；三是扶貧的村莊是中心村，即處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的中心位置、項(xiàng)目指標(biāo)重點(diǎn)傾斜的村莊，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，村莊的空間位置優(yōu)劣決定了投入資金價(jià)值的大小，當(dāng)村莊位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要道路干線上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了外界媒體宣傳和領(lǐng)導(dǎo)視察，會(huì)著力打造扶貧亮點(diǎn)村和試點(diǎn)村，夸大在任時(shí)的工作業(yè)績(jī)，為日后升遷增加籌碼；四是容易接受項(xiàng)目、不鬧事的村莊，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，如果項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)農(nóng)民的集體反抗或抵制，不僅會(huì)影響其政績(jī)考核、職務(wù)升遷，而且也會(huì)加大政府項(xiàng)目下放和處理問(wèn)題的成本，不良的后果會(huì)造成項(xiàng)目的意外“流產(chǎn)”，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民群體的暴力對(duì)立。

(二)“專家治理”色彩下的目標(biāo)缺陷

項(xiàng)目的立項(xiàng)與運(yùn)行受到地方領(lǐng)導(dǎo)人意志的支配，缺乏規(guī)范的議程，帶有較強(qiáng)的隨意性。項(xiàng)目立項(xiàng)和申請(qǐng)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府熱情很高，會(huì)投入大量的人力物力去爭(zhēng)取，但有的并沒(méi)有進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的實(shí)地考察，不是根據(jù)實(shí)際情況和農(nóng)民的切身需求進(jìn)行申請(qǐng)，缺乏系統(tǒng)且科學(xué)的事前評(píng)估與調(diào)研。在部分項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，由于缺乏對(duì)項(xiàng)目的整體認(rèn)識(shí)與監(jiān)管，面對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題無(wú)法及時(shí)解決，導(dǎo)致項(xiàng)目問(wèn)題積壓越來(lái)越多、越來(lái)越復(fù)雜，最終造成項(xiàng)目的實(shí)施困境或中期流產(chǎn)。項(xiàng)目的設(shè)計(jì)也更多體現(xiàn)了資源發(fā)放主體的政治訴求和施政意志，與農(nóng)民群體的真正需求并不能完全對(duì)接，導(dǎo)致發(fā)放的項(xiàng)目不能行之有效地進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，更不能使廣大農(nóng)民群體享受到資源配置到農(nóng)村普惠性的公共服務(wù)。

項(xiàng)目制與傳統(tǒng)行政體制不同，它力圖做到專項(xiàng)目標(biāo)明確、預(yù)算結(jié)構(gòu)合理、資金分配均衡、審計(jì)監(jiān)督規(guī)范、程序技術(shù)得當(dāng)，具有明顯的“專家治理”的傾向，這種項(xiàng)目的科學(xué)性和系統(tǒng)性都比較完善。[1]113-130但是在項(xiàng)目的具體實(shí)施過(guò)程中，基層政府常常會(huì)把他們的意圖目標(biāo)和利益訴求摻雜在項(xiàng)目中，成為項(xiàng)目的新內(nèi)容，使得項(xiàng)目所涉及的總體結(jié)構(gòu)關(guān)系及其運(yùn)作機(jī)制變得越來(lái)越復(fù)雜，且與農(nóng)民群體的切身利益需求漸行漸遠(yuǎn)。前期工作缺乏前瞻性和遠(yuǎn)見(jiàn)性，致使工作開(kāi)展到中期面臨著諸多利益糾紛和矛盾對(duì)立，此時(shí)基層政府往往會(huì)反復(fù)修改項(xiàng)目實(shí)施意見(jiàn)與內(nèi)容，來(lái)勉強(qiáng)應(yīng)對(duì)中期及后期出現(xiàn)的各種問(wèn)題。加上有些基層干部沒(méi)有將扶貧項(xiàng)目上升到國(guó)家戰(zhàn)略、人民福祉的高度，致使有些項(xiàng)目只是達(dá)到了項(xiàng)目最初設(shè)計(jì)的部分要求，這與扶貧項(xiàng)目的總體要求相差甚遠(yuǎn)。

(三)政府自利性和官員績(jī)效考核的雙重影響

政府的公利性既是政府賴以存在的合法性基礎(chǔ)，又是政府賴以生存的終極性價(jià)值目標(biāo)。但政府不僅是公共利益的代表，有著為人民服務(wù)的價(jià)值驅(qū)動(dòng)，而且也有其自身利益的追求，在項(xiàng)目運(yùn)行和執(zhí)行過(guò)程中體現(xiàn)著其自利性價(jià)值的導(dǎo)向。這種自利性利益集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府官員的政績(jī)?cè)V求，特別是政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于個(gè)人政績(jī)的追求，期望項(xiàng)目落地后能夠取得預(yù)期的效果；二是整個(gè)政府機(jī)構(gòu)的利益，即項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程的成本最小化，這些成本包括申請(qǐng)項(xiàng)目的成本和項(xiàng)目落地后的實(shí)施成本。

自從分稅制改革后，地方政府財(cái)政困難重重，債務(wù)積壓嚴(yán)重，財(cái)政赤字逐年擴(kuò)大。作為項(xiàng)目的打包方，市縣級(jí)政府不僅有自利性利益的潛在驅(qū)動(dòng)，而且還具備獲得物質(zhì)利益的條件，也正是在這一階段，扶貧項(xiàng)目出現(xiàn)了設(shè)計(jì)目的與最終結(jié)果的偏離。地方政府之所以如此熱衷于項(xiàng)目的打包形式，原因還在于他們可以借助項(xiàng)目實(shí)施的機(jī)會(huì)貫徹自身的發(fā)展意圖，以期建立政績(jī)工程、亮點(diǎn)工程，為自己的職位晉升服務(wù)。在傳統(tǒng)的官員績(jī)效考核體系下，項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果最終是由一系列事先劃分好的體系指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)和決定的，這些體系指標(biāo)關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)果，很難反映出項(xiàng)目實(shí)行的真正效果，這就使得地方政府對(duì)于指標(biāo)的完成度超過(guò)了對(duì)解決問(wèn)題的關(guān)注度，基層政府對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作的工作支配權(quán)大大加強(qiáng)。

(四)農(nóng)民主體地位的缺失

馬良燦將項(xiàng)目運(yùn)作的主體細(xì)分為資源主體、執(zhí)行主體和參與主體。他將資源主體對(duì)應(yīng)為掌握資源的中央各部委、省級(jí)職能部門和地市級(jí)職能部門；執(zhí)行主體對(duì)應(yīng)為縣級(jí)政府及其職能部門；參與主體對(duì)應(yīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委。而最終資源流向方和受益者的農(nóng)民容易被排除在項(xiàng)目的主體之外，農(nóng)民在扶貧項(xiàng)目過(guò)程中處于“被參與”的尷尬地位。在更大程度上，扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施還是國(guó)家意志的體現(xiàn)，是上級(jí)政府進(jìn)行任務(wù)下發(fā)的結(jié)果。資源主體向執(zhí)行主體發(fā)放的很多扶貧項(xiàng)目由于地方各級(jí)政府的利益博弈而無(wú)法得到有效貫徹執(zhí)行，使得執(zhí)行主體在理解和實(shí)施項(xiàng)目時(shí)出現(xiàn)偏差，而參與主體和農(nóng)民群體又無(wú)力改變這種困境，最終使項(xiàng)目在落地后勉強(qiáng)執(zhí)行，收到的效果甚微。

作為貧困主體的農(nóng)民沒(méi)有較高的科學(xué)文化知識(shí)，甚至有些貧困地區(qū)的農(nóng)民不知道該如何維護(hù)自身權(quán)益，更別說(shuō)向上反映農(nóng)村地區(qū)的真正需求了。這會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目供給與農(nóng)村實(shí)際的需求存在很大的差距。在農(nóng)村的扶貧實(shí)踐中，有的地方開(kāi)始的時(shí)候轟轟烈烈、場(chǎng)面宏大，當(dāng)?shù)卣賳T投入相當(dāng)大的精力與熱情，但由于扶貧項(xiàng)目的宗旨與原則背離或偏離了農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要，最后項(xiàng)目以失敗或收效甚微而告終。因此，如果扶貧項(xiàng)目背離了農(nóng)民作為項(xiàng)目扶貧主體地位而蛻變成個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的形象工程時(shí)，往往會(huì)給農(nóng)民群體帶來(lái)更大的“二次傷害”。對(duì)于農(nóng)民群體來(lái)說(shuō)，如果存在這種現(xiàn)象，他們慢慢會(huì)形成一種項(xiàng)目制扶貧就是給地方政府臉上貼金、政績(jī)鍍金的觀念，長(zhǎng)此以往，農(nóng)民對(duì)于扶貧項(xiàng)目的熱情就會(huì)冷卻為政治冷漠，扶貧項(xiàng)目在農(nóng)村的實(shí)行就會(huì)缺乏參與群體，這與項(xiàng)目制扶貧的最初意圖與設(shè)計(jì)無(wú)疑是背道而馳。

四、項(xiàng)目制扶貧的改進(jìn)措施

(一)實(shí)現(xiàn)資源主體與貧困主體的直接對(duì)接

如果項(xiàng)目執(zhí)行主體有設(shè)租、尋租行為，就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目扶貧對(duì)象的實(shí)際需求往往被忽視，使得項(xiàng)目的最初意圖和目標(biāo)與最終實(shí)施結(jié)果相背離。為了防范這一問(wèn)題，農(nóng)村應(yīng)當(dāng)盡快恢復(fù)和重建貧困農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生性組織，并且通過(guò)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生性組織的建設(shè)提升農(nóng)村社區(qū)自建能力，實(shí)現(xiàn)資源主體與貧困主體的直接對(duì)接。農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生性組織是村落共同體的拓展和延續(xù)，在農(nóng)民的實(shí)際生活中起互幫互助、維護(hù)社區(qū)公共利益、維系社區(qū)公共關(guān)系和鄉(xiāng)村秩序的重要作用，是實(shí)現(xiàn)基層公共組織規(guī)則正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生性組織視為農(nóng)村社會(huì)承接扶貧項(xiàng)目下鄉(xiāng)的組織基礎(chǔ)，并給予充足的資金支持和相關(guān)制度保障，為其持續(xù)健康運(yùn)行保駕護(hù)航。在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生性組織運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)將貧困農(nóng)民群體納入其中，識(shí)別下鄉(xiāng)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容并完成與本社區(qū)農(nóng)民需求的配對(duì)，在逐步提高社區(qū)組織化程度的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)資源主體與貧困主體的對(duì)接、基層社會(huì)與國(guó)家政權(quán)間的良性互動(dòng)，進(jìn)而減少和避免中間環(huán)節(jié)對(duì)扶貧過(guò)程的過(guò)度干預(yù)和利益捆綁。

有學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)代農(nóng)村實(shí)行社區(qū)內(nèi)生性組織建設(shè)不切合實(shí)際，因?yàn)樨毨У貐^(qū)的農(nóng)民知識(shí)和能力水平有限，無(wú)法進(jìn)行有效地協(xié)調(diào)和組織。但是隨著時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步，互聯(lián)網(wǎng)和大眾媒體對(duì)于農(nóng)民觀念的影響越來(lái)越大，農(nóng)民的眼界不僅僅局限在自己的“一畝三分地”上，他們期望政府能夠提供技術(shù)和資金支持，來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的脫貧夢(mèng)。再加上一批進(jìn)城務(wù)工人員對(duì)于城市的接觸了解和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年的熱情推動(dòng)，他們以傳統(tǒng)的村落共同體為依托進(jìn)行內(nèi)生性組織試建，期待能夠承接和對(duì)接更多的項(xiàng)目資源、資金來(lái)進(jìn)行脫貧致富。在內(nèi)生性組織的建設(shè)過(guò)程中，重要的是經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)與發(fā)展。與傳統(tǒng)外置金融不同，社區(qū)內(nèi)生性組織更適合建立村社內(nèi)置金融合作社組織。內(nèi)置金融，就是指在農(nóng)村村社組織的內(nèi)部置入以資金互助合作為核心的金融平臺(tái)，它建立在土地集體所有制的基礎(chǔ)上，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制為依托，并與所有制和經(jīng)營(yíng)體制相匹配，農(nóng)民的集體成員權(quán)、家庭承包權(quán)、農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)都可以成為其抵押品。在項(xiàng)目資源的下放過(guò)程中，內(nèi)置金融完全可以承接、對(duì)接資源主體分配的扶貧項(xiàng)目，通過(guò)村社合作社的形式進(jìn)行資源整合，規(guī)避信息不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化。[8]

(二)充分發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的動(dòng)員和領(lǐng)導(dǎo)作用

競(jìng)爭(zhēng)到項(xiàng)目是一件比較困難的事情。項(xiàng)目的成功獲取，除了村干部的努力外，也需要具有一定資源支撐與行動(dòng)能力的鄉(xiāng)村精英的共同努力。如同律師在連接國(guó)家法律體系和公民認(rèn)同方面的作用，作為連接國(guó)家體制和村民的關(guān)鍵角色，基層鄉(xiāng)村精英的活動(dòng)和影響在扶貧項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)中起到很大的引導(dǎo)作用。鄉(xiāng)村精英的社會(huì)資源比較豐富，且有著龐大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。村莊需要這樣的鄉(xiāng)村精英來(lái)為其爭(zhēng)取項(xiàng)目，鄉(xiāng)村精英也有著實(shí)現(xiàn)政治抱負(fù)的熱情與動(dòng)力，二者不謀而合，共同促進(jìn)了“項(xiàng)目進(jìn)村”的實(shí)現(xiàn)。[9]

鄉(xiāng)村精英在農(nóng)村生活過(guò)，他們清楚導(dǎo)致農(nóng)村貧困的深層次原因，也清楚如何才能把農(nóng)民團(tuán)結(jié)起來(lái)并走上富裕之路，對(duì)于農(nóng)村需要的基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目資源自然也十分了解，所以他們爭(zhēng)取得到的項(xiàng)目資源自然存在著諸多合理性。再者，鄉(xiāng)村精英在農(nóng)村社會(huì)中有著廣泛的群眾基礎(chǔ)，農(nóng)民群體也十分信賴鄉(xiāng)村精英，如果能夠真正將鄉(xiāng)村精英的作用發(fā)揮出來(lái)，就能夠最大限度地團(tuán)結(jié)農(nóng)民群體，使農(nóng)村社區(qū)自治組織發(fā)揮出應(yīng)有的協(xié)調(diào)作用，從而使項(xiàng)目資源在農(nóng)村貧困的土地上生根發(fā)芽并茁壯成長(zhǎng)。鄉(xiāng)村精英之所以為精英，就在于他們擁有較強(qiáng)的社交能力和人脈資源，一般都有著較為雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，他們個(gè)人所積累和拉攏的社會(huì)關(guān)系能夠?yàn)槿狈Y源的村莊帶來(lái)豐富的外部資源。

在新時(shí)代下，基層治理面臨著新的困境和難題，這些問(wèn)題又阻礙著扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作與實(shí)施。農(nóng)村空心化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，大量的青壯年離開(kāi)世世代代耕作的土地，奔向繁華的城市，致使農(nóng)村現(xiàn)在只剩下老人、兒童、婦女等弱勢(shì)群體，這間接賦予了鄉(xiāng)村精英更大的權(quán)力與機(jī)會(huì)。但是我們也看到，現(xiàn)在部分鄉(xiāng)村精英也存在著素質(zhì)低下、為己謀取私利的不良現(xiàn)象，通常作為鄉(xiāng)村精英的部分村干部更是出現(xiàn)了賄選和決策專斷的不法行為，這使得提高鄉(xiāng)村精英素質(zhì)的工作迫在眉睫。隨著扶貧攻堅(jiān)的深入開(kāi)展和農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的逐漸增多，農(nóng)村地區(qū)迫切需要一個(gè)有公信力、有執(zhí)行力、有行動(dòng)能力的村兩委，而村兩委的作用發(fā)揮往往依賴于鄉(xiāng)村精英的行動(dòng)。當(dāng)前復(fù)雜的形勢(shì)需要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村精英的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素養(yǎng)，使他們?cè)谵r(nóng)民群體中能夠起到領(lǐng)頭羊的作用，真正使扶貧項(xiàng)目順暢進(jìn)行。

(三)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府及其部門應(yīng)及時(shí)調(diào)整和轉(zhuǎn)變角色

在精準(zhǔn)扶貧的大背景下，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的扶貧意識(shí)與扶貧邏輯，以服務(wù)型政府為根本準(zhǔn)則，以簡(jiǎn)政放權(quán)、責(zé)任清單、服務(wù)優(yōu)先為具體要求，重塑貧困農(nóng)民群體的主體地位；根據(jù)各地不同的致貧原因、發(fā)展障礙和幫扶對(duì)象提供有針對(duì)性、有價(jià)值和更優(yōu)質(zhì)的信息與服務(wù)，為廣大返鄉(xiāng)有志青年提供切實(shí)可行的幫助。

在扶貧項(xiàng)目流轉(zhuǎn)和實(shí)施過(guò)程中，各方的利益交織在一起，形成巨大的利益沖突與博弈網(wǎng)絡(luò)，往往會(huì)把農(nóng)民群體排除在外。要想破除這一難題，就要打破由各級(jí)政權(quán)所建構(gòu)的權(quán)力利益網(wǎng)，加強(qiáng)各級(jí)政權(quán)的利益聯(lián)結(jié)，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。基層政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變扶貧觀念與思路，認(rèn)真學(xué)習(xí)當(dāng)前黨中央與國(guó)務(wù)院扶貧的最新要求，將精準(zhǔn)扶貧的理念貫徹到項(xiàng)目制實(shí)施過(guò)程中，創(chuàng)新項(xiàng)目扶貧的工作思路與方法，并且根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況作出準(zhǔn)確科學(xué)且有效的判斷。省級(jí)和縣市級(jí)政府在項(xiàng)目的下放過(guò)程中，可以適度下放扶貧項(xiàng)目工作權(quán)限，給予基層政府適當(dāng)?shù)淖灾餍?。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，扶貧項(xiàng)目一旦審批，就必須按照原先方案逐步進(jìn)行實(shí)施，而作為最了解農(nóng)村實(shí)際情況和農(nóng)民生活需求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部，在實(shí)施項(xiàng)目和推進(jìn)項(xiàng)目過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，調(diào)整項(xiàng)目的權(quán)限很小甚至沒(méi)有。如果將權(quán)力適度下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可以讓扶貧項(xiàng)目發(fā)揮出應(yīng)有的效果，同樣還可以避免項(xiàng)目資源的不必要浪費(fèi)。

基層政府應(yīng)嚴(yán)格按照項(xiàng)目程序進(jìn)行實(shí)施，杜絕將各種扶貧資源和貧困群體當(dāng)成塑造政績(jī)的手段和工具，杜絕當(dāng)前農(nóng)村扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的一些形象工程與面子工程，規(guī)避壓力型體制帶來(lái)的弊端。

(四)重塑貧困群體在扶貧項(xiàng)目中的主體地位

在一些地方，作為扶貧對(duì)象的農(nóng)民被排除在項(xiàng)目運(yùn)作的過(guò)程之外，處于位置尷尬的“被參與”和“被調(diào)動(dòng)”的地位。要想使農(nóng)民群體真正成為受益的主體，擺脫被動(dòng)參與的局面，就必須通過(guò)賦權(quán)的方式為農(nóng)民群體爭(zhēng)取更多的機(jī)會(huì)，將他們的切身需求嵌入到扶貧項(xiàng)目的具體內(nèi)容和實(shí)施的各個(gè)階段，充分表達(dá)農(nóng)民群體的所思、所想和所需。

項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)與貧困群體的實(shí)際需求之所以存在較大的偏差主要是因?yàn)樯舷滦畔⒉粚?duì)稱，即“專家治理”的初衷是為民考慮，但是沒(méi)有考慮貧困地區(qū)的實(shí)際情況，以致在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中農(nóng)民并不買賬。而且從“項(xiàng)目配套資金”的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，項(xiàng)目實(shí)行必須要有相應(yīng)的配套資金來(lái)支持，地方政府不惜以舉債借債的方式籌集資金來(lái)競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目資源，但在項(xiàng)目落地后農(nóng)民的參與性和積極性低，項(xiàng)目實(shí)施效果較差，直接導(dǎo)致項(xiàng)目的意外流產(chǎn)，進(jìn)而使所借的外債難以還清，地方財(cái)政入不敷出。要想切實(shí)解決此問(wèn)題，就必須增強(qiáng)農(nóng)民的主體地位，使之成為項(xiàng)目需要方的真正發(fā)言人；同時(shí)各級(jí)政府需要為農(nóng)民群體提供發(fā)言和建議的暢通渠道，以便資源主體能夠有效了解貧困主體的實(shí)際需要，在項(xiàng)目的最初設(shè)計(jì)上也會(huì)更加科學(xué)、合理和切實(shí)可行。農(nóng)民在其自治組織內(nèi)通過(guò)民主協(xié)商的方式，對(duì)自身發(fā)展需求提出切實(shí)可行的項(xiàng)目計(jì)劃申報(bào)書(shū)并提交給基層政府進(jìn)行審核，基層政府根據(jù)農(nóng)民項(xiàng)目申報(bào)的內(nèi)容，召集相關(guān)領(lǐng)域的專家對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行可行性進(jìn)行分析討論、審核，并對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)地進(jìn)行實(shí)地考察，最終確定項(xiàng)目的去留?？尚行暂^強(qiáng)的項(xiàng)目，基層政府應(yīng)該往上逐級(jí)提交，讓上級(jí)政府了解貧困農(nóng)村和貧困農(nóng)民群體的切身需要，有效避免項(xiàng)目設(shè)計(jì)與需求不相符的制度缺陷。

五、結(jié) 語(yǔ)

項(xiàng)目制扶貧在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中取得了較為顯著的成績(jī)，項(xiàng)目制的運(yùn)作也成為農(nóng)村扶貧減貧、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的主要方式之一，但是在實(shí)踐過(guò)程中也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題的產(chǎn)生與項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯密切相關(guān)。在項(xiàng)目制的背景下，部分基層政府由于利益聯(lián)動(dòng)而進(jìn)行博弈，使得項(xiàng)目資源的一部分并沒(méi)有真正惠及貧困農(nóng)村和農(nóng)民群體，也就使得項(xiàng)目制的效果日漸式微。因此，如何對(duì)現(xiàn)有的扶貧思路、扶貧制度和扶貧模式進(jìn)行改革、如何重塑貧困農(nóng)民群體的項(xiàng)目扶貧主體地位、如何發(fā)揮鄉(xiāng)村精英在項(xiàng)目制扶貧中的動(dòng)員與領(lǐng)導(dǎo)作用、如何調(diào)整和轉(zhuǎn)變地方政府的扶貧方向和服務(wù)意識(shí)，成為當(dāng)前國(guó)家與社會(huì)迫切需要思考和解決的問(wèn)題。[10]扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)期后，農(nóng)村扶貧工作面臨著諸多“難啃的骨頭”。農(nóng)村地區(qū)空心化問(wèn)題嚴(yán)重，村莊內(nèi)生力不足，農(nóng)村扶貧工作變得更加復(fù)雜多變。如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民扶貧的積極性和主動(dòng)性、如何將精準(zhǔn)扶貧嵌入到項(xiàng)目制中、如何喚醒基層社會(huì)的內(nèi)生活力，將是我國(guó)今后項(xiàng)目制扶貧工作的重中之重。