汪 鵬

一、問題的提出

按照黨中央部署，掃黑除惡專項斗爭在各級黨委的領導下，2018年全國基本實現(xiàn)了“黑惡勢力違法犯罪突出問題得到有效遏制，在全社會形成對黑惡勢力人人喊打的氛圍”目標。進入2019年，掃黑除惡專項斗爭進入到深水區(qū)與攻堅期，斗爭的難度與復雜度都不斷加大。根據(jù)全國掃黑辦對掃黑除惡專項斗爭提出的“抓市促縣”新要求以及從2019年3月開始的對全國各省市進行第二輪專項督導檢查，都對各地掃黑除惡專項斗爭提出了新的挑戰(zhàn)。

相較于此前開展的兩次“打黑除惡”專項斗爭，在本次掃黑除惡專項斗爭開展過程中，各級政法機關一方面強調“堅決防止黑惡勢力坐大成勢”“打早打小”，另一方面更加強調應當建立懲治黑惡勢力犯罪的長效機制，形成依法打擊的法治保障，做到“打準打實”。特別是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部在2018年、2019年公布的有關掃黑除惡專項斗爭的指導意見中，多次強調“堅決防止人為拔高或降低認定標準，確保法律效果，政治效果，社會效果”的統(tǒng)一等內容，都是對掃黑除惡專項斗爭法治化路徑的強調，為了形成有效打擊黑惡勢力的防控體系。

從實際情況來看，隨著2019年專項斗爭逐漸深入，政法機關（各地掃黑除惡專項斗爭專項機構、公安機關、檢察機關、法院等）相互推諉、不配合、不認真核查、核查質量不過關的情況仍然較為突出?！鞍讣饘酉陆?，壓力逐層釋放，任務逐層加重，案件質量逐層降低”的問題日益突出，暴露出與前兩次“打黑除惡”專項斗爭相同的政法機關協(xié)同配合問題，直接影響了掃黑除惡專項斗爭的實際效果。正如羅素在《權力論》中所言，“權力也和物理上的能一樣，具有很多形態(tài)，如果孤立地研究某一種形態(tài)，只能獲得局部的成功，正如單研究一種形態(tài)的能，在某些方面是會有缺陷的，除非也兼顧到其他形態(tài)”。①［英］伯特蘭·羅素：《權力論》，吳友三譯，商務印書館2017年版，第4頁。在理論上建立近乎完美的防控體系也許不切實際，但是以實際狀況為研究對象，從矛盾中尋求解決問題的契機與突破口應當是上佳選擇。筆者認為，實現(xiàn)掃黑除惡專項斗爭的法治化建設目標，關鍵在于政法機關應當構建開展專項斗爭的協(xié)調保障機制。而協(xié)調保障機制的建立，一方面離不開對兩次“打黑除惡”專項斗爭中暴露的黑惡勢力犯罪對我國基層組織建設的破壞力的深入分析，另一方面也離不開對現(xiàn)有黑惡勢力犯罪治理模式的全面總結。

二、黑惡勢力犯罪對基層組織的破壞性分析

為分析黑惡勢力犯罪對基層組織的破壞性，筆者從歷史上兩次“打黑除惡”專項斗爭所暴露出的社會治理問題點以及現(xiàn)階段掃黑除惡專項斗爭案件的裁判文書入手，運用犯罪學的統(tǒng)計分析方法進行了研究。

（一）黑惡勢力犯罪的歷史演變

從歷史演變過程來看，黑惡勢力的出現(xiàn)與農(nóng)村和城市的公權力、倫理綱常等舊的社會控制弱化而新的社會控制體系尚未建立的社會背景高度契合。②王永浩：《論懲治黑惡勢力的路徑轉向：由“打”到“治”——兼談基層組織建設在“掃黑除惡”中的地位》，載《犯罪研究》2019年第1期。新中國成立之初，在新生政權的嚴厲打擊下，一部分黑社會成員被就地正法或者教育改造，另一部分則逃亡海外，黑社會組織在大陸消失了近30年。后來，隨著“改革開放”政策的實施以及對我國社會主義市場經(jīng)濟體制的摸索和建立，“黑色經(jīng)濟”迅速膨脹，吸毒販毒③1988年中國首次公布吸毒人數(shù)為7萬人，1995年激增至52萬人，7年間共增加了7.4倍。參見郭翔、呂小麗：《大陸青年吸毒問題及對策研究》，載《青少年犯罪研究》1996年第6期。、賣淫嫖娼④1984年全國查獲賣淫嫖娼人員12281人，1989年查獲人數(shù)首次突破10萬人，1991年查獲人數(shù)突破20萬人，是11年前的29.5倍。轉引自張萍主編：《當今中國社會病》，北京燕山出版社1993年版，第201頁。、賭博⑤據(jù)公安部統(tǒng)計，1991年查處的賭博治安案件為340654起，1993年為372707起，1994年為389043起。參見張荊：《黑社會性質組織犯罪的再度興起與對策研究》，載《張荊教授犯罪學研究甲子紀念文集》，知識產(chǎn)權出版社2017年版，第34頁。討債等涉黑涉惡問題不斷暴露，形成黑惡勢力滋生的溫床，部分原因表現(xiàn)在經(jīng)濟結構的轉型，但是更為直接的原因是社會整合嘗試始終未能完成。所謂社會整合，是指在社會繼續(xù)變遷過程中產(chǎn)生的、把各種新舊矛盾重新調整于統(tǒng)一體中的能力和過程。⑥張荊：《經(jīng)濟結構轉型中的中國犯罪問題》，載《張荊教授犯罪學研究甲子紀念文集》，知識產(chǎn)權出版社2017年版，第20頁。這個能力越強，過程越迅速，經(jīng)濟結構的轉型所帶來的社會結構性震蕩就越小，犯罪率就越能夠得到有效控制。改革開放后，原本作為我國社會基層治理重要元素的農(nóng)村公社制度被廢除，取而代之的是村民組織基層自治制度。國家政權建設使得傳統(tǒng)權威和組織堙沒化，國家剛性力量的后撤使得基層社會呈現(xiàn)出弱秩序乃至無秩序。⑦馬華、王紅卓：《從禮俗到法治：基層政治生態(tài)運行的秩序變遷》，載《求實》2018年第1期。合法社會控制的弱化是黑社會組織產(chǎn)生的重要條件。

政法機關在兩次的“打黑除惡”專項斗爭中，也暴露出在“打早打小”“打準打實”方面的不足。一方面，兩次專項斗爭暴露出打擊黑惡勢力犯罪存在“重打擊、輕預防”的問題。縱觀2000年、2006年的“打黑除惡”專項斗爭，均是在黑惡勢力已經(jīng)形成規(guī)模，發(fā)展成為氣候以后，政法機關才開始關注、治理、打擊，這無疑增加了偵破、審理涉黑涉惡案件的難度。⑧席珺：《農(nóng)村黑惡犯罪的治理與防控——以社會結構變遷為分析路徑》，載《第六屆犯罪學論壇論文集》2019年，第683頁。另一方面，由于社會治理不到位，如對刑滿釋放等重點人群及其他列管對象控制管理不力，對轄區(qū)的出租屋、娛樂場所及流動人口管理存在較大漏洞等問題，特別是流動人口中無固定居所、無固定職業(yè)的高危人群或受到打擊處理的人并不能完全發(fā)現(xiàn)并列管掌控。⑨莫崇斌、聶錦：《農(nóng)村打黑除惡難點及對策》，載《云南警官學院學報》2011年第4期。因此，“打準打實”的要求也無法完全落實。

（二）基于涉黑涉惡案件分析黑惡勢力犯罪的分布特點

為準確掌握黑惡勢力犯罪組織的地域分布情況，筆者對經(jīng)人民法院審理并判決的涉黑涉惡案件的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，可以為分析黑惡勢力犯罪對基層組織建設的破壞程度提供參考。

筆者選取自2018年開展“掃黑除惡”專項斗爭以來，在新聞媒體報道中西部地區(qū)某兩個省份涉及黑惡勢力犯罪（共271件）刑事案件⑩本次調研選取的案件均來自掃黑除惡專項斗爭開展以后被新聞媒體曝光的涉黑涉惡案件，在掃黑除惡專項斗爭開展之前已經(jīng)進入到審查起訴階段的案件未納入本次調研分析當中。作為分析對象，從案發(fā)地區(qū)、涉黑涉惡組織初次實施犯罪時間、犯罪次數(shù)、涉黑涉惡罪名及打擊重點領域?按照兩高兩部2018年3月公布的《關于開展掃黑除惡專項斗爭的指導意見》所列的13種涉黑涉惡領域進行劃分。等角度，對黑惡勢力犯罪影響基層組織政權的情況進行考察，發(fā)現(xiàn)如下特征：

1. 惡勢力犯罪占絕大多數(shù)。在對自掃黑除惡專項斗爭開展以來公布的涉黑涉惡271件刑事案件進行分析，按照兩高兩部制定的《關于開展掃黑除惡專項斗爭的指導意見》劃分標準，其中被人民法院認定為惡勢力團伙的有173件，被認定為惡勢力犯罪集團的有51件，被認為黑社會性質組織的有44件。?根據(jù)兩高兩部《關于開展掃黑除惡專項斗爭的指導意見》及刑法相關規(guī)定，有4件案件雖然在相關報道中被認定為涉黑案件，但是在具體罪名的認定上沒有“組織、領導、參加黑社會性質組織罪”等刑法規(guī)定的涉黑罪名，因此不納入到本次調研的范圍之內。

圖1：涉黑涉惡案件的定性分布統(tǒng)計 （單位：件）

2.在區(qū)域分布上，城中村、成熟社區(qū)發(fā)生的黑惡勢力犯罪數(shù)量高于新社區(qū)?？疾焐婧谏鎼喊讣姆植家?guī)律對于建立社區(qū)治安防控體系具有積極意義。例如，美國調查團隊利用犯罪制圖技術和執(zhí)法管理，認為15-25歲男性街頭暴力犯罪容易集中在貧困、社會孤立和相對貧困的地方即問題地方。?Anthony Braga and David Weisburd. Policing Problem Places: Crime Hot Spots and Effective Prevention. Oxford: Oxford University Press,2012.筆者以城市、城鄉(xiāng)結合部、農(nóng)村地區(qū)為一級分析項，以成熟社區(qū)、新社區(qū)、城中村為城市地區(qū)的二級分析項，以距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府5公里范圍內的農(nóng)村、距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府5公里范圍外的農(nóng)村作為農(nóng)村地區(qū)的二級分析項，對調研對象進行數(shù)據(jù)分析，具體如下：

圖2：涉黑涉惡案件地域分布統(tǒng)計 （單位：件）

在地域分布中，作為城市主要組成單元的成熟社區(qū)在惡勢力團伙、惡勢力集團以及黑社會性質組織的選項統(tǒng)計中，占比為14.4%，13.72%，27.27%；城中村在上述選項所占比重為16.76%，25.49%，31.8%；新社區(qū)作為社會資源尚未配套的地區(qū)，所占比例較低分別為7.5%，3.9%，0。農(nóng)村地區(qū)涉黑涉惡案件所占比例嚴重超過城市，其中距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府5公里范圍內的惡勢力團伙案件87件，所占比重高達50.29%，惡勢力犯罪集團25件，占全省惡勢力犯罪團伙案件的比重為49.01%，黑社會性質組織犯罪12件，占全省的比重達到27.27%。5公里范圍外的農(nóng)村在上述項目中的比例分別為10.98%，7.8%，4.5%。通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)：在成熟社區(qū)、城中村以及距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較近的農(nóng)村地區(qū)涉及的黑惡勢力犯罪較為集中。

3.黑惡勢力犯罪初次違法犯罪時間的分布呈現(xiàn)出波浪形特征。我國在1996年及2006年分別開展過兩次“打黑除惡專項斗爭”，并且根據(jù)公安部的文件要求，我國從2004年起，已將打擊黑惡勢力團伙犯罪納入到社會治安綜合治理體系之中?？疾旌趷簞萘Ψ缸锝M織的初次實施違法犯罪時間，可以較為客觀地評價兩次專項斗爭的實際效果，并體現(xiàn)出黑惡勢力犯罪對基層政權組織建設的破壞程度。

其中，初次違法犯罪的時間在1990年到1995年的有49件，所占比例為18%；發(fā)生在1996年到2000年的有12件，所占比例為4.28%；發(fā)生在2001年到2005年的案件有98件，所占比例為36.16%；發(fā)生在2006年到2010年的案件為30件，所占比例為11.07%；發(fā)生在2016年至2019年的案件為51件，所占比例為18.89%。在上述統(tǒng)計中，發(fā)生在1996年至2000年和2006年至2010年的案件數(shù)量明顯減少，與上述時間段正在進行的打黑除惡專項斗爭密切相關，體現(xiàn)出打黑除惡的實際成效，一定程度上印證了我國采取專項運動方式具有實效性。然而，在上述統(tǒng)計中也發(fā)現(xiàn)社會治理的效果隨著運動式打擊結束后遞減，黑惡犯罪組織的發(fā)展與專項運動開展呈現(xiàn)出波浪式交替的特點。

圖3：惡黑勢力犯罪組織初次實施違法犯罪的時間統(tǒng)計

4.對違法犯罪次數(shù)的統(tǒng)計上，大部分涉黑涉惡案件是以5次到7次為主。對黑惡犯罪組織實施的違法犯罪次數(shù)進行統(tǒng)計，可以為分析黑惡勢力對社會秩序及公民人身財產(chǎn)安全的破壞性提供基礎。從第一次實施犯罪到2018年以后被公安機關立案偵查，黑惡勢力實施的違法次數(shù)情況如下：5次以下（不含5次）的有34件，所占比例為12.54%；5次以上7次以下的案件為192件，所占比例為70.84%；7次以上10次以下的案件為29件，所占比例為10.7%，10次以上的16件，所占比例為5.9%。從上述統(tǒng)計中，可以發(fā)現(xiàn)實施5次以上違法犯罪行為的黑惡犯罪組織所占比重占到80%以上。上述問題突出反映了基層警務力量和社區(qū)系統(tǒng)對打擊黑惡勢力犯罪的針對性及有效性較差。

圖4：惡黑犯罪組織實施違法犯罪次數(shù)統(tǒng)計 （單位：件）

5.在罪名分布上，涉黑案件主要涉及組織、領導黑社會性質組織罪、非法拘禁罪、敲詐勒索罪等違法犯罪行為，涉惡案件主要涉及敲詐勒索罪、尋釁滋事罪、詐騙罪等違法犯罪行為。首先，從44件黑社會性質組織犯罪案件涉及的罪名來看，被認定為構成組織領導參加黑社會性質組織罪的案件有44件，所占比例為100%。其次，被認定構成敲詐勒索罪、尋釁滋事罪的案件分別為39件和31件，所占比例分別為88.63%與70.45%。最后，被認定為故意毀壞財物罪和故意傷害罪的案件分別為27件和12件，所占比例為61.36%與27.8%。這反映了在此類案件中，當事人觸犯多個罪名，侵犯數(shù)類不同法益，案情比一般案件更為復雜，社會危害性更大。

圖5：黑社會性質組織涉及罪名統(tǒng)計 （單位：件）

從227件惡勢力犯罪案件所涉及到的罪名來看，被認定構成敲詐勒索罪、尋釁滋事罪的案件分別為87件和152件，所占比例分別為38.3%與66.9%；被認定為故意毀壞財物罪和非法拘禁罪的案件分別為57件和31件，所占比例為25.11%與13.65%。與黑社會性質組織涉及的犯罪進行比較，可以發(fā)現(xiàn)尋釁滋事罪、敲詐勒索罪、非法拘禁罪等較為惡性犯罪所占比例較高。此外，有7件涉及惡勢力團伙的案件中，被認定的罪名是開設賭場罪。上述統(tǒng)計反應出黑惡犯罪組織實施的犯罪行為基本屬于嚴重破壞社會秩序，對基層政權治理造成較大破壞。

圖6：惡勢力犯罪組織涉及罪名統(tǒng)計 （單位：件）

6.在打擊領域分布上，農(nóng)村地區(qū)主要涉及“操縱基層政權，破壞基層選舉等村霸”，城市地區(qū)主要涉及“非法高利放貸，暴力討債”，“在征地拆遷過程中，煽動鬧事”等領域。將黑惡犯罪組織實施的犯罪行為與本次掃黑除惡專項斗爭打擊的重點領域進行比對，對準確把握特定區(qū)域掃黑除惡專項斗爭的基本態(tài)勢，串并線索，節(jié)約有限核查資源具有重要的意義。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部2018年1月公布的《關于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》（以下簡稱為《2018指導意見》）對掃黑除惡專項斗爭重點打擊領域進行了具體的細化與劃分。筆者以指導意見劃分的13個重點領域為參照，對已被人民法院判決的涉黑涉惡犯罪案件進行統(tǒng)計，具體情況如下：

圖7：已決涉黑涉惡犯罪案件領域分布統(tǒng)計 （單位：%）

從統(tǒng)計分析的情況來看，涉黑涉惡犯罪案件在掃黑除惡專項斗爭重點打擊的13個領域上，具有較為明顯的分布特點：村霸等黑惡勢力占比最高，達30%。把持基層政權、操縱破壞基層換屆選舉，壟斷農(nóng)村資源，侵吞集體資產(chǎn)的黑惡勢占到27%。該項數(shù)據(jù)是對公安機關提出的“舉報農(nóng)村賄選是否構成涉黑涉惡線索，是否值得公安機關核查”這一疑問的直接回應。征地、租地、拆遷、工程項目建設等過程中煽動鬧事的黑惡勢力占比為23%，非法高利放貸、暴力討債的黑惡勢力占比15%，充當?shù)叵聢?zhí)法隊的黑惡勢力占比5%。

（三）小結

從歷史演進及判決分析的視角，黑惡勢力犯罪在以下三個方面對基層組織建設及公民人身、財產(chǎn)安全等方面存在較大的破壞力：第一，在實施違法犯罪的種類上，尋釁滋事、敲詐勒索、故意傷害、故意殺人等嚴重暴力型犯罪較多，對公民人身安全、財產(chǎn)安全破壞較為嚴重。第二，黑惡勢力的組織活動呈現(xiàn)出“隱性—顯性、隱性并存”的特征。部分案件表現(xiàn)出在初期通過開設地下賭場、招賭設局、敲詐勒索等方式秘密行動壯大黑惡勢力，后通過人員及資金優(yōu)勢以“村長”“村主任”等基層政權領導或者“董事長”“總經(jīng)理”等公司高級管理人員名義公開活動，以合法活動掩護為地下違法行為。第三，黑惡勢力在短時間內被公安機關迅速消滅，一旦高壓態(tài)勢有所松懈就立即卷土重來。上述特征表明在構建打擊黑惡勢力機制中，應當強調“打防并舉”，從源頭鏟除黑惡勢力滋生的土壤。

三、 打擊黑惡勢力犯罪模式的類型化分析

根據(jù)中央要求，各級的政法委牽頭，由公安、檢察、法院、紀委監(jiān)察委作為成員單位，由轄區(qū)掃黑辦作為下級單位的掃黑除惡專項斗爭領導小組辦公室（以下簡稱“掃黑除惡專項機構”）應當為掃黑除惡業(yè)務配備“專人專班”，由專門的機構在專門的場所負責掃黑除惡的整體工作，由專人負責線索的接報、相關會議的記錄、文件的接轉、信息的共享以及案件的指導等工作。然而，由于全國各地硬件水平參差不一，領導對“專人專班”要求的認識、理解不一致，主要工作方法差異較大，導致各地的協(xié)同保障平臺的建設水平存在較大差距，工作開展的程度和內容也相差較大。對此差別進行類型化考察是本文開展的前提與依據(jù)。筆者從2018年10月開始，分四次對中東西部部分城市進行了為期半年的調研。?筆者組建由犯罪學、刑事法學的專家組成調研團，分別對黑龍江省鶴崗市、哈爾濱市，陜西省西安市、西咸新區(qū)，河南省安陽市等地進行調研走訪，上述調研走訪為本文對政法機關協(xié)同模型的總結歸納奠定了基礎。通過調研發(fā)現(xiàn)，在掃黑除惡專項斗爭中，政法機關的協(xié)作模式從領導模式、業(yè)務種類等方面考察，主要包括以下三類：

（一）金字塔模式

該種類型是指掃黑除惡專項斗爭專門機構在政法委的領導下，對轄區(qū)內掃黑除惡專項斗爭工作進行實質化領導，對涉黑涉惡信息的登記、研判、核查、分流、反饋等全程參與的“金字塔模式”。隸屬于政法委的掃黑除惡專項機構，從舉報受理、案件指導、綜合協(xié)調、調研督導等業(yè)務層面，直接對轄區(qū)內各級政法機關開展掃黑除惡專項斗爭的實際情況進行動態(tài)掌握和全面監(jiān)督，并對不認真核查，亂報、胡報、錯報等違規(guī)情況進行責任制劃分。

該種模式特點：首先，將掃黑辦的定位在溝通同時，加入領導職能。將各項業(yè)務進行條塊拆分，根據(jù)業(yè)務性質抽調公檢法人員，成立工作組（專班），由專人負責。其次，在與轄區(qū)的下級掃黑除惡專門機構關系上，突出業(yè)務直接領導，將條塊業(yè)務直接向下延伸，下級掃黑除惡專門機構需要按照各個小組的工作職能分別對接，突出業(yè)務延伸的專業(yè)性與全面性。最后，能夠承擔同級檢察、法院、行業(yè)部門的線索分流與組織協(xié)調。

該模式下，掃黑除惡專項斗爭專門機構以充足的人員及技術保障，可以順利流轉，法院、檢察院、行業(yè)部門自行收集或接受群眾舉報的各類線索。同時，專業(yè)公檢法隊伍也可以為檢察院、法院提供案例指導與咨詢。該種模式的主要弊端在于掃黑除惡斗爭專項機構業(yè)務繁重，所需要的人力、物力較多，很多市（區(qū)）限于實際條件無法滿足。另外，該種模式需要下級掃黑除惡專門機構也盡可能地組成相同的模式范圍，否則容易形成倒三角的壓力向上級集中擠壓。

（二）平行流通模式

第二類是“平行流通模式”，即掃黑除惡斗爭專項機構在各級政法委領導下，主要負責涉黑涉惡信息的“上傳下達”，并沒有將重點放在對司法實務進行指導，與公檢法等單位的關系更加傾向于“平行流通模式”。該種模式的特點在于：首先，線索管理重點在流轉，按照“不放過每一條線索”的要求，對所受理的所有線索均要求全面核查。其次，由于人力有限，不能對各項業(yè)務進行條塊劃分，只能由一人負責三至四塊業(yè)務。再次，對法院、檢察院、行業(yè)部門自行收集或接受群眾舉報的各類線索，要求快速流轉，核查、復查的力度欠缺。

該種模式的主要弊端：首先，人力資源嚴重短缺，業(yè)務人員承接較大不同種類業(yè)務量，導致效率低下，特別是在上級采取“金字塔”式領導模式進行條塊業(yè)務領導下，非常容易造成信息流通堵塞。其次，不對信息進行研判，導致對轄區(qū)內掃黑除惡斗爭態(tài)勢了解不足。研判意義在于區(qū)分常年信訪件與涉黑涉惡件，在減少工作量的同時，突出掃黑除惡專項斗爭靶向性意義。再次，對公檢法的指導流于形式，無法構建公檢法機關聯(lián)動的司法保障體系。在“平行流通模式”下，掃黑除惡斗爭專項機構的牽制力不足，對公檢法報送數(shù)據(jù)不進行實質審查，對斗爭開展過程中存在的違規(guī)違法情況也不進行直接處理。

（三）流線型模式

第三類，掃黑除惡專項斗爭中政法機關協(xié)同關系，存在不同時期、不同強度的“流線型模式”。在該種模式下，掃黑除惡專項機構負責人的領導特質對掃黑除惡斗爭開展有重要影響，專門機構負責人出眾的人際關系和協(xié)調能力成為掃黑除惡斗爭開展的重要保障。該種模式與網(wǎng)格化治理有一定聯(lián)系，具有典型的伸縮性，在領導或上級重視時，可以調整為平行式，在領導不重視或常規(guī)時，采取用網(wǎng)格化社會治安治理的方式對接掃黑除惡專項斗爭工作。

該種模式的弊端是掃黑除惡斗爭開展主要依靠的并非規(guī)章制度，而是負責人的個人推動力，存在濫用權力與玩忽職守的危險，與中央依法開展掃黑除惡斗爭要求相違背。但除此之外，尚有一些地區(qū)的掃黑除惡專項機構的工作目的仍停留在應付上級檢查，僅主要承擔一些日常辦公室、政治部的工作內容。所以，如何規(guī)范此類專項機構的設立標準，最大化其工作職能，改善并發(fā)揮政法機關之間的相互配合、相互制約機制，為掃黑除惡專項斗爭，最終為各地區(qū)的政法全局工作提供有效的幫助，是亟需解決的問題。

四、存在的問題

（一）緩解線索“堰塞湖”乏力，制約發(fā)揮線索數(shù)據(jù)價值

從2019年開始，隨著掃黑除惡專項斗爭的深入推廣與宣傳，特別是全國掃黑辦開通“12337”舉報平臺后，電話舉報、來信來訪、網(wǎng)上舉報、線索移交等信息收集渠道線索激增。對海量線索的分流與交辦已經(jīng)成為各級政法機關遇到的實際難題。調研后發(fā)現(xiàn)，從接到群眾舉報到流轉交辦，最后到線索核查反饋，往往需要超過一個月的時間。大量涉黑涉惡線索和反饋處于在途流轉，上一級掃黑除惡專項機關掌握信息嚴重滯后，不利于對當前掃黑除惡專項斗爭態(tài)勢的掌握。

首先，對線索缺乏研判與串并，大量無關線索核查擠壓有限核查資源。在實際走訪過程中發(fā)現(xiàn)，部分基層掃黑除惡專項機構機械執(zhí)行“不浪費每一條線索”的要求，對線索是否屬于專項斗爭的打擊對象不作判斷，所有收到的舉報線索全部要求公安機關等單位核查。該種做法導致部分地方公安機關在原本就人力有限的情況下，只能疲于應付，敷衍了事。部分掃黑除惡專項機構對線索管理還仍然停留在較原始的人工錄入階段，無法準確及時排查涉黑涉惡案件。

其次，面對海量涉黑涉惡線索，行業(yè)部門與各級掃黑除惡專項機構間缺乏有效信息流轉渠道，無法實現(xiàn)掃黑除惡與社會治理的有機結合。行業(yè)部門在掃黑除惡專項斗爭中不僅承擔涉黑涉惡線索受理，更需承擔自查、摸排、整治本行業(yè)、本地區(qū)的亂象的責任。在實際走訪中，發(fā)現(xiàn)有部分行業(yè)存在“掃黑除惡是公安機關的事情，與行業(yè)監(jiān)管無關”的錯誤思想。部分行業(yè)甚至對于“什么是黑”“什么是惡”等問題缺乏了解。行業(yè)部門在主動發(fā)現(xiàn)或接受群眾舉報后，由于自身專業(yè)知識所限，無法承擔對線索的研判與分析，因此如何將線索進行流轉與利用也成為實際遇到的難題。

最后，線索核查追責不足直接制約專項斗爭成效。掃黑除惡專項斗爭既是一場打擊黑惡勢力犯罪的專項行動，也是檢驗政法機關運行效果的“試金石”。特別是線索核查事關刑事偵查活動能否按時啟動，能否有效打傘破網(wǎng)，是掃黑除惡的重中之重。然而在走訪中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)明顯存在上報信息及查處情況的胡報、亂報、錯報、虛報、漏報等嚴重問題。與此同時，近期因線索泄密導致舉報人被打擊報復等嚴重違紀、違法的問題也已經(jīng)暴露出來。?中國新聞網(wǎng)：《寧夏隆德縣公安局泄露線索致舉報人被打 局長被免職》, http://ent.chinanews.com/gn/2019/07-13/8893567.shtml， 2019年7月15日訪問。

（二）涉黑涉惡案件的糾錯機制有待加強

對于掃黑除惡斗爭的開展，中央在相關指導意見中反復強調，依據(jù)法治，對于黑惡犯罪案件的認定要把握好法律政策界限，既不能降格處理，也不應人為拔高。雖然中央一再強調“防止為片面追求打擊成效而下達辦理黑惡勢力犯罪案件的指標”，但有些地方或部門仍然遵循舊的思維和做法，下達任務指標。?何榮功：《避免黑惡犯罪的過度拔高認定：問題、路徑與方法》，載《法學》2019年第6期。制度是一把雙刃劍，當掃黑除惡專項斗爭在法治軌道當中運行時，它是一項懲治黑惡勢力的法律活動，然而當掃黑除惡專項斗爭背離法治軌道時，就有可能成為少數(shù)人利用專項斗爭侵犯公民權利的工具。因此，掃黑除惡法治保障的重要一環(huán)就是應當建立涉黑涉惡案件的糾錯機制，堅決防止“左”的傾向，將掃黑除惡專項斗爭置于全面依法治國的約束之下?，F(xiàn)階段，在加強涉黑涉惡案件的依法糾錯機制方面，還存在以下問題：

第一，各級掃黑除惡專項機構對公檢法等單位的依法糾錯協(xié)調尚須加強。按照規(guī)定，掃黑除惡專項機構的重要職能之一就是對涉黑涉惡案件的協(xié)調指導工作。從現(xiàn)有案件分析，各級掃黑除惡專項機構多將重點放在“協(xié)同保障”上，即保障涉黑涉惡案件能夠在刑事訴訟各階段順利通過，相反將涉黑涉惡案件轉化為一般刑事案件或者不作為刑事案件的情況較少，協(xié)調糾錯機制尚未完全建立。掃黑除惡專項機構將重點放在對各個領域、行業(yè)、地區(qū)的線索及案件的摸排上，要求零突破，但是對摸排的線索及案件是否屬于涉黑涉惡案件，是否存在過度拔高等問題，缺少必要的審查性機制保障。應當將經(jīng)掃黑除惡專項機構協(xié)調后，被政法機關接受并進行糾錯的案件作為各級掃黑除惡專項機構的考核指標之一。

第二，政法機關在深入解讀掃黑除惡規(guī)范性文件，強化糾錯能力方面還須進一步加強。在調研走訪中發(fā)現(xiàn)，公檢法等機關對《惡勢力指導意見》規(guī)定的“惡勢力其他成員”存在理解不一致的情況?！稅簞萘χ笇б庖姟返?條規(guī)定，惡勢力其他成員包括因參與實施惡勢力違法犯罪活動已受到行政或刑事處罰的人員。部分公安機關認為根據(jù)該條規(guī)定，在掃黑除惡專項斗爭中，對因違法犯罪行為已受到過行政處罰的人員，可以再次將其違法犯罪行為作為惡勢力中的危害行為進行評價，而且可以再次進行處罰。部分檢察機關則認為根據(jù)該項規(guī)定，僅能夠推導出該項違法犯罪行為可以作為惡勢力中的危害行為進行評價，但是不應當再次處罰。再如《惡勢力指導意見》對惡勢力的危害性認定中，增加了“欺壓百姓”的表述，即構成惡勢力的案件應當符合“為非作惡、欺壓百姓”的特征。然而在實踐中，部分政法機關對“欺壓百姓”的含義及內容產(chǎn)生了不同的理解，導致處理尺度不一。部分政法機關認為“黑吃黑”的現(xiàn)象不屬于“欺壓百姓”，因為百姓一定是良民；部分政法機關則認為在字典中“百姓”一詞，并未表述為“僅指沒有非法犯罪的人”，所以“黑吃黑”的情況仍然屬于“欺壓百姓”。雖然部分學者認為即使政法機關之間對于法律、法規(guī)的理解存在不一致的問題，但是可以通過法院的最終判決統(tǒng)一認識。然而，上述問題直接牽扯到有限核查資源對黑惡勢力的排查與認定，所以僅靠法院判決來統(tǒng)一思想的主張是不切實際的。加大對掃黑除惡相關司法文件的理解與適用，應當是防止錯案發(fā)生的重要措施之一。

第三，還須進一步加強保障涉黑涉惡案件當事人及訴訟參與人的訴訟權利。訴訟參與人的有效辯護是杜絕產(chǎn)生冤假錯案的重要保障之一。中央一再強調，專項斗爭不是否定近年來一直推行的司法體制改革，司法體制改革的要求也仍然是專項斗爭的要求。然而，從實踐效果來看，部分司法機關為了防止犯罪嫌疑人翻案等問題，對律師提出的會見要求消極回應，設置律師會見障礙，導致辯護律師無法充分行使辯護權等問題時有發(fā)生。

（三）掃黑除惡與強化基層組織建設的結合度有待加強

從歷史成因及打擊現(xiàn)狀來看，黑惡勢力對基層組織建設的破壞力是巨大的。掃黑除惡專項斗爭不僅要重視對黑惡勢力的打擊，更重要的是鏟除黑惡勢力滋生的土壤，重建基層組織政權。從近期查處的涉黑涉惡案件來看，家族、宗族勢力介入基層組織政權，演化成黑惡勢力橫行鄉(xiāng)里的“大面積塌方”案件不在少數(shù)。例如哈爾濱呼蘭區(qū)于文波黑社會犯罪集團，該黑社會性質組織在長達十余年期間長期壟斷自然資源領域、建筑開發(fā)領域，實施尋釁滋事、故意傷害數(shù)十起，共有包括該區(qū)區(qū)委書記在內的14名黨政干部因涉嫌保護傘被抓。再如西安市“王過渡等黑社會性質組織案”，該組織依靠家族勢力在2017年以前以地下招賭設局、敲詐勒索為主要經(jīng)濟來源，通過選舉當上村長后長期侵占大量村集體財產(chǎn)，強攬工程十余項，在當?shù)卦斐煞浅毫拥挠绊憽Ｉ鲜霭讣挤从吵龊趷簞萘ι鐣刃蚣盎鶎咏M織建設的破壞。在打擊黑惡勢力犯罪時應當及時修復長期被破壞的基層組織，恢復基層組織與群眾的信任關系，強化基層組織對社會治安的管控力度。在實際走訪中，筆者發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題：

第一，部分基層組織不清楚、不了解轄區(qū)內群眾反映問題強烈的區(qū)域、領域、行業(yè)。群眾反映問題強烈的領域、區(qū)域是掃黑除惡專項斗爭需要重點關注的問題之一。對于“一名群眾反復舉報，不同群眾針對同一人反復舉報”的線索，應當強化分析與串并，將群眾反映突出的問題作為排查的重點。然而，部分基層組織對線索管理仍然采用較為原始的人工管理，并未借助科技手段進行準確定位，導致對轄區(qū)問題的理解僅僅停留在定性，無法定量衡量。

第二，掃黑除惡專項斗爭與基層組織重建存在著不同步、不協(xié)調的問題。在掃黑除惡專項斗爭中，政法機關重點關注的是依法辦案，將犯罪嫌疑人繩之以法。然而，當?shù)亟M織部門對基層組織的重建往往存在著滯后的問題，容易形成社會管理的“真空期”，不利于社會秩序恢復?，F(xiàn)在個別地區(qū)組織部門推行的“黨員掛職村支書”活動，將掃黑除惡專項斗爭與強化黨建緊密結合起來，是一種有益的嘗試。特別是針對地區(qū)亂象及行業(yè)亂象等雖然不涉黑涉惡，但是存在違法的行為，也應當依法進行查處，將掃黑除惡專項斗爭與鞏固基層組織緊密結合起來。

五、從“打”到“治”的路徑轉型

為堅決推進掃黑除惡專項斗爭法治化建設，貫徹執(zhí)行黨中央部署，落實習近平總書記提出的“掃黑除惡專項斗爭要有明確的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術安排”，筆者認為需要正確認識與把握以下三種關系：

（一）正確認識與把握“打早打小”與“打準打實”之間的關系

“打早大小”與“打準打實”相輔相成、相互促進，兩者缺一不可，都是開展掃黑除惡專項斗爭的基本要求。

一方面，“打早打小”是“打準打實”的基本要求?！按蛟绱蛐　笔屈h中央開展掃黑除惡專項斗爭中，打擊黑惡勢力犯罪、維護社會治安的基本要求與戰(zhàn)略部署。堅持“打準打實”并不意味著必須等到黑惡勢力坐大成勢后才能被打擊。作為社會“毒瘤”的黑惡勢力犯罪嚴重危害社會穩(wěn)定和公民的人身與財產(chǎn)安全。從現(xiàn)階段打掉的多起黑惡勢力案件來看，其組織存續(xù)時間均在六年以上，組織成員均在五人以上，實施的違法犯罪行為均在四起以上，其中部分案件還包括故意殺人、故意傷害、綁架等嚴重暴力犯罪和涉及到較高級別的保護傘。及時打掉黑惡勢力，對維護社會治安與穩(wěn)定具有積極意義。

另一方面，“打早打小”以“打準打實”為基本保障。堅持“打早打小”的同時必須堅持依法嚴懲，突出打擊重點，對黑惡勢力犯罪的組織者、領導者、骨干成員，該判重刑的依法重判，堅決打掉其囂張氣焰?！按蛟绱蛐　北仨氁婪ㄟM行，堅決貫徹“以事實為依據(jù)、以法律為準繩”，符合刑法和中央文件的要求，對“涉黑涉惡”犯罪嚴格按照相關法律規(guī)定，堅持依法辦案，堅持法定標準，堅決杜絕人為造案、枉法裁判、違法拔高或降低案件認定標準，防止出現(xiàn)掃黑除惡專項斗爭擴大化。應當充分發(fā)揮“人民法院指導性案例”“檢察機關開展掃黑除惡專項斗爭典型案例”的指導作用，對黑惡勢力案件的構成要件進行拆分式解讀。并且充分發(fā)揮案例引導線索核查的作用，以經(jīng)人民法院判決生效的判決為對象，進行重點領域、重點行業(yè)、重點場所的分類分析，可以有效化解類似線索核查的主體確定問題。

（二）正確認識和把握“涉黑涉惡案件”與一般刑事案件的關系

兩高兩部在《關于開展掃黑除惡專項斗爭的指導意見》中，明確要求準確界定涉黑涉惡案件與一般刑事案件，將涉黑涉惡案件作為本次專項斗爭的對象。在2019年4月9日兩高兩部公布的《惡勢力犯罪指導意見》中，從期間特征、反向定義、社會危害性特征等角度也再次明確涉黑涉惡案件與一般刑事案件的區(qū)別，嚴防涉黑涉惡犯罪專項打擊擴大化。在兩者關系上，需要注意：

一方面，要堅決杜絕只查涉黑涉惡案件，對一般刑事案件先放一放的錯誤思想。一般刑事案件雖然不涉黑涉惡，但是從發(fā)生的地域、行業(yè)分析，如果多件案件表現(xiàn)出地區(qū)亂象或者行業(yè)亂象，那么上述案件仍然屬于專項斗爭“整治亂象”的內容之內。

另一方面，積極查處一般刑事案件對發(fā)現(xiàn)可能存在的涉黑涉惡線索而言，具有積極意義。兩高兩部在2018年制定的《關于開展掃黑除惡專項斗爭的指導意見》中，對可能涉嫌的罪名按照“慣常實施的違法犯罪”與“伴隨實施的違法犯罪”進行分類規(guī)定，目的就是要求公安機關防止“就案查案”，強化案件與線索串并責任，切實提高涉黑涉惡線索排查水平，運用整體思維及時發(fā)現(xiàn)一般刑事案件的涉黑涉惡線索。在此過程中，政法機關應當進一步深挖數(shù)據(jù)價值，利用SPSS、AMOS、ARC-GIS等軟件加強線索的串并與比對。通過數(shù)據(jù)的深度利用，可以為掌握特定區(qū)域、領域、行業(yè)提供積極參考。

（三）正確認識與把握專項斗爭與常態(tài)化治理之間的關系

根據(jù)黨中央的部署，到2020年掃黑除惡專項斗爭應當建立針對黑惡勢力犯罪的常態(tài)化治理機制。該項任務的完成取決于正確把握專項斗爭與常態(tài)化治理之間的辯證關系。

首先，應當明確專項運動不僅是一項政治運動，更是在依法治國前提下，針對特定犯罪實施的法律運動，所以應當堅守法律底線，不能以政策代替法律。在全面推進依法治國的背景下，強調依法辦案是其中應有之義，即使開展掃黑除惡專項斗爭，也不能例外。必須吸取過去由于片面追求從重從快打擊嚴重犯罪分子而造成部分冤假錯案的教訓，確保掃黑除惡專項斗爭在法治的軌道上運行；應當明確“從重從快”的含義，即必須依法進行，從重不是一味加重，從快也不是一味求快，而是在法律范圍內迅速、及時辦案，追求辦案質量與辦案效率的統(tǒng)一。這樣做有利于在嚴厲打擊黑惡勢力的同時堅守政策和法律底線，維護法律秩序的安定性，最終達到對涉黑涉惡問題的常態(tài)化治理。

其次，常態(tài)化治理的基本戰(zhàn)略、戰(zhàn)術需要在專項斗爭中實踐、總結、提煉?，F(xiàn)階段，各地在掃黑除惡專項斗爭中摸索出的政法機關協(xié)同保障模式、檢察機關提前介入模式、公安機關偵辦模式等一大批寶貴經(jīng)驗都將是掃黑除惡常態(tài)化治理的重要依據(jù)。圍繞打、防、管、建，系統(tǒng)梳理提煉專項斗爭中探索出來的好經(jīng)驗、好做法，轉化為制度、規(guī)范，形成長效機制，推動掃黑除惡常態(tài)化運行，把掃黑除惡專項斗爭不斷推向縱深。

再次，各地需要緊抓市情、區(qū)情、鄉(xiāng)情、村情，在塊塊上（地域分布）與條條上（行業(yè)分布）上，摸清底數(shù)，搞清態(tài)勢。打擊黑惡勢力違法犯罪，必須緊緊依靠人民群眾，暢通舉報渠道、鼓勵群眾舉報涉黑涉惡線索，讓群眾評價專項斗爭實施成效，確保專項斗爭得到認可。應當將掃黑除惡專項斗爭與基層組織治理緊密結合起來，通過規(guī)范村委會選舉活動，強化村務、組務公開，以重新贏得群眾信賴與認可作為根本落腳點。

總之，專項斗爭與常態(tài)化治理之間的關系并非是完全割裂的，而應當相互補充，相互協(xié)調，共同發(fā)展。只有把當前和長遠結合起來，一手抓常態(tài)長效打擊機制建設，一手抓源頭治理機制建設，才能鞏固擴大專項斗爭成果。