趙 吟

近年來(lái)，侵害公共利益事件屢見(jiàn)不鮮，公益訴訟作為保護(hù)公共利益的有效路徑在各國(guó)得到了較快發(fā)展。我國(guó)2012年《民事訴訟法》第55條授權(quán)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以就侵害社會(huì)公共利益的行為向法院提起訴訟，但沒(méi)有明確檢察機(jī)關(guān)是否有資格提起公益訴訟。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，2015年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》明確進(jìn)行為期兩年的試點(diǎn)工作。2017年6月27日，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉和〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》在兩大訴訟基本法中增加了檢察公益訴訟的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度在我國(guó)正式確立。檢察公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟，相較而言，行政公益訴訟更加側(cè)重訴前程序督促行政機(jī)關(guān)履職，民事公益訴訟則往往需要通過(guò)訴訟程序達(dá)到監(jiān)督效果。以浙江省檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟情況為例，2017年7月1日到2018年6月30日，全省公益訴訟共立案834件，檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起訴訟27件，民事公益訴訟（含刑事附帶民事公益訴訟）案件26件，已判決的13件案件，檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請(qǐng)求均得到支持。雖然民事公益訴訟實(shí)踐已有一定規(guī)模，但尚未形成具有統(tǒng)一指導(dǎo)意義的示范性規(guī)則體系。民事公益訴訟具有怎樣的價(jià)值功能，與民事私益訴訟具有何種關(guān)系，如何確定民事公益訴訟的原則標(biāo)準(zhǔn)以及在現(xiàn)有基礎(chǔ)上民事公益訴訟規(guī)則如何構(gòu)建等問(wèn)題，均值得進(jìn)一步探索與研究。

一、民事公益訴訟的價(jià)值功能

民事公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)為了保護(hù)公共利益，向法院提起訴訟，追究相關(guān)行為人民事責(zé)任的訴訟。目前我國(guó)民事公益訴訟主要適用于生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域。民事公益訴訟在保護(hù)公共利益方面，有其獨(dú)特的價(jià)值功能。

（一）解決公益保護(hù)困境

從個(gè)人違法擅自從事廢油桶清洗，非法排放廢水廢渣污染地下水，到某造紙公司暗設(shè)排管排放污染物污染河流，再到某化工公司非法處置危險(xiǎn)廢物，違法排放生產(chǎn)廢水，造成土壤環(huán)境嚴(yán)重污染，這類損害自然環(huán)境的案件時(shí)有發(fā)生，其中均出現(xiàn)公共利益遭受侵害的情況。保護(hù)公共利益是當(dāng)今社會(huì)面臨的重要問(wèn)題。目前，公共利益的概念眾說(shuō)紛紜，一般而言公共利益具有利益內(nèi)容不確定、受益對(duì)象不確定和利益內(nèi)容流動(dòng)等特征。①參見(jiàn)黃學(xué)賢：《公共利益界定的基本要素及應(yīng)用》，載《法學(xué)》2004年第10期。公共利益的這些特征使得當(dāng)公共利益遭到侵害時(shí)保護(hù)主體不明確，同時(shí)由于缺乏保護(hù)公共利益的意識(shí)、侵害公共利益行為人的強(qiáng)大、專業(yè)知識(shí)匱乏、訴訟成本高昂等原因，即使侵害公共利益案件中有直接利害關(guān)系人，公共利益保護(hù)仍然面臨無(wú)人主張的局面，陷入多重困境。為了保護(hù)公共利益，各國(guó)紛紛確立了民事公益訴訟，美國(guó)總檢察長(zhǎng)和各州檢察官代表政府針對(duì)侵害公共利益的行為起訴，法國(guó)早在1807年《法國(guó)民事訴訟法典》中就規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家保護(hù)公共利益，明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起和參與民事訴訟的權(quán)力，日本檢察機(jī)關(guān)則為公益代表人參加涉及公共利益的民事訴訟。②參見(jiàn)最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》，中國(guó)檢察出版社2017年版，第22～27頁(yè)。民事公益訴訟制度明確了保護(hù)公共利益的主體，通過(guò)民事訴訟追究侵害公共利益行為人的民事責(zé)任以救濟(jì)公共利益，能夠有效解決公共利益保護(hù)的困境。

（二）彌補(bǔ)行政監(jiān)管不足

行政機(jī)關(guān)是公共利益的代表者，因此有學(xué)者認(rèn)為保護(hù)公共利益是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政手段保護(hù)公共利益顯然更高效、更可行，民事公益訴訟沒(méi)有發(fā)揮作用的空間。然而行政機(jī)關(guān)并不能完全解決公共利益保護(hù)問(wèn)題，一方面，公共利益是多元、復(fù)雜利益的結(jié)合，公共利益之間可能會(huì)存在沖突，行政機(jī)關(guān)監(jiān)管過(guò)程中難免會(huì)存在顧此失彼的情況。例如，行政機(jī)關(guān)在某些企業(yè)造成環(huán)境污染的情形中，會(huì)考慮到這些企業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益與帶動(dòng)的就業(yè)率等因素，忽視對(duì)環(huán)境的保護(hù)。另一方面，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管存在局限性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)變得復(fù)雜，公共事務(wù)也大量增加，行政機(jī)關(guān)的人力、資金等資源有限，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管時(shí)不可避免地會(huì)有所遺漏，對(duì)公共利益的保護(hù)不足。例如，美國(guó)通過(guò)設(shè)立專門(mén)的管制機(jī)關(guān)實(shí)施管理以保護(hù)公共利益，其中的典型代表是證券交易委員會(huì)與州際商業(yè)委員會(huì)，但是在后來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，由于預(yù)算限制，將人員分配到了其他任務(wù)上，沒(méi)有能給予相應(yīng)賠償給利益受到損害的投資者的權(quán)限等原因，證券交易委員會(huì)實(shí)際上沒(méi)有能力獨(dú)立執(zhí)行保護(hù)公共利益的任務(wù)。③參見(jiàn)張艷蕊：《民事公益訴訟制度研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第10頁(yè)。由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)民事訴訟程序以保護(hù)公共利益，能夠彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足。

（三）強(qiáng)化多元訴訟監(jiān)督

檢察監(jiān)督實(shí)踐中，當(dāng)公共利益受到侵害時(shí)，行政公益訴訟往往成為首選方式。不可否認(rèn)，行政公益訴訟是一種保護(hù)公共利益的重要手段，但僅依賴行政公益訴訟并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的全方位保護(hù)，這可以從兩者的對(duì)比中獲得說(shuō)明。第一，被訴對(duì)象不同。行政公益訴訟中對(duì)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提起訴訟，民事公益訴訟中侵害公共利益的民事主體是被告。第二，訴訟請(qǐng)求不同。行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的行政行為違法、判令行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)等，民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)則提出違法行為人承擔(dān)立即停止違法行為、賠償損失等民事責(zé)任的訴訟請(qǐng)求。第三，救濟(jì)方式不同。行政公益訴訟是通過(guò)法院督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)等方式對(duì)公共利益進(jìn)行間接救濟(jì)，民事公益訴訟中法院裁判違法行為人承擔(dān)民事責(zé)任直接保護(hù)公共利益。司法實(shí)踐中，在吉林省白山市人民檢察院針對(duì)白山市江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療廢水以及江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局未能有效履行職責(zé)提起行政公益附帶民事公益訴訟一案中，④參見(jiàn)吉林省白山市中級(jí)人民法院（2016）吉06行初4號(hào)行政判決書(shū)；吉林省白山市中級(jí)人民法院（2016）吉06民初19號(hào)民事判決書(shū)。行政公益訴訟和民事公益訴訟皆可成立，那么是否僅確立行政公益訴訟一種途徑就足以保護(hù)公共利益呢？答案是否定的。行政公益訴訟與民事公益訴訟之間差別大，前者不能替代后者的功能。行政公益訴訟中，法院裁判的是行政機(jī)關(guān)的行為，不能直接追究違法行為人的責(zé)任，法院判決作出后，如果行政機(jī)關(guān)拒不履行法院判決，除《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第152條規(guī)定的法院判決行政機(jī)關(guān)履行行政賠償、行政補(bǔ)償或者其他行政給付義務(wù)，行政機(jī)關(guān)拒不履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以依法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行之外，法院不能強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，只能通過(guò)司法建議等途徑督促行政機(jī)關(guān)履行，效果并不理想。對(duì)此，民事公益訴訟的發(fā)展可以強(qiáng)化對(duì)公共利益保護(hù)的多元訴訟監(jiān)督，與行政公益訴訟協(xié)調(diào)配合，可以拓寬公共利益保護(hù)渠道，共同促進(jìn)公共利益保護(hù)朝著更好的方向發(fā)展。

二、民事公益訴訟與民事私益訴訟的關(guān)系

民事私益訴訟即傳統(tǒng)的民事訴訟，民事主體發(fā)生民事糾紛，向法院起訴，法院在當(dāng)事人以及其他訴訟參與人的參加下，審理過(guò)程中進(jìn)行的各種訴訟活動(dòng)，和由這些活動(dòng)產(chǎn)生的各種訴訟法律關(guān)系的總和。⑤參見(jiàn)寧教銘主編：《民事訴訟法》，華中科技大學(xué)出版社2017年版，第7頁(yè)。民事公益訴訟則是一種新型的訴訟制度，為了解決社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的問(wèn)題而探索建立。

民事公益訴訟與民事私益訴訟并非完全不同，兩者之間有著一定程度上的聯(lián)系。首先，民事公益訴訟是新型的制度，但不是一種全新的訴訟制度。民事公益訴訟在傳統(tǒng)民事訴訟機(jī)能擴(kuò)張的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，傳統(tǒng)民事訴訟推動(dòng)了民事公益訴訟的產(chǎn)生和發(fā)展。其次，民事公益訴訟的程序有特殊規(guī)定，但總體上依照民事訴訟法的一般規(guī)定，與傳統(tǒng)民事訴訟相似。再次，民事公益訴訟與民事私益訴訟不是截然對(duì)立的，有的情形下兩者可以共存。正如個(gè)人利益不能同公共利益完全區(qū)分，在很多案件中，行為人的行為往往會(huì)同時(shí)侵害公共利益與私人利益。例如，安徽省肥東縣人民檢察院訴劉某等人生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品民事公益訴訟案件中，⑥參見(jiàn)安徽省肥東縣人民法院（2017）皖0122民初2950號(hào)民事判決書(shū)。劉某等人違法將工業(yè)用鹽加工為食用鹽并銷售，其行為既損害了消費(fèi)者個(gè)人身體健康，又影響不特定多數(shù)消費(fèi)者的生命健康權(quán)。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)不特定多數(shù)消費(fèi)者生命健康權(quán)受損害的情況提起民事公益訴訟，實(shí)際遭受損害的消費(fèi)者個(gè)人可以提起民事私益訴訟。

然而，民事公益訴訟與民事私益訴訟在更多層面上體現(xiàn)出來(lái)的是差異化的功能互補(bǔ)。其一，兩者的訴訟目的不同。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)民事公益訴訟追究違法行為人的民事責(zé)任，是為了保護(hù)公共利益，救濟(jì)已經(jīng)受到損害的公共利益。民事主體通過(guò)民事私益訴訟，解決特定當(dāng)事人之間的民事糾紛，向人民法院尋求對(duì)個(gè)人利益的救濟(jì)。其二，起訴主體有差別。民事私益訴訟中為了避免公民濫訴情況的發(fā)生，嚴(yán)格遵循當(dāng)事人適格，民事主體與案件有直接的利害關(guān)系才有資格提起訴訟，否則法院不予受理。民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與案件并沒(méi)有直接利害關(guān)系，不受當(dāng)事人適格的制約，檢察機(jī)關(guān)因公共利益遭受損害且沒(méi)有其他主體保護(hù)公共利益才向法院起訴。其三，訴訟中對(duì)處分權(quán)的限制不同。民事私益訴訟中解決特定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，不會(huì)影響其他主體的利益，因此當(dāng)事人對(duì)其實(shí)體權(quán)利與程序權(quán)利皆可以自由處分。民事公益訴訟案件涉及公共利益，結(jié)果不限于檢察機(jī)關(guān)與被告，而是會(huì)影響其他眾多公眾的利益，因此檢察機(jī)關(guān)與被告的處分權(quán)受到一定限制。其四，裁判效力不同。民事私益訴訟的判決通常只在當(dāng)事人之間產(chǎn)生效力，是針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)所作出的裁判，社會(huì)影響力有限；而民事公益訴訟由于受益者是不特定的多數(shù)人，其判決的效力不僅僅限于起訴主體與被告，判決效力存在適當(dāng)擴(kuò)大的空間。例如《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第30條規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟生效裁判認(rèn)定的事實(shí)，因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為依據(jù)民事訴訟法第119條規(guī)定提起訴訟的原告、被告均無(wú)需舉證證明，但原告對(duì)該事實(shí)有異議并有相反證據(jù)足以推翻的除外。

因此，民事公益訴訟雖建立于民事私益訴訟的基礎(chǔ)之上，兩者的部分程序相同，且兩者有同時(shí)成立的可能性，但由于兩者在訴訟目的、起訴主體、對(duì)處分權(quán)的限制和判決效力等方面存在諸多差別，民事公益訴訟制度的構(gòu)建不能局限于已有的一般民事訴訟的理論之內(nèi)。作為一種新型保護(hù)公共利益的訴訟制度，民事公益訴訟的具體規(guī)則必然有其特殊性，我國(guó)應(yīng)在已有的學(xué)者研究、司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，審慎構(gòu)建并完善民事公益訴訟制度。

三、民事公益訴訟的原則性標(biāo)準(zhǔn)

法律要獲得遵守，必須首先是制定良好的法律。民事公益訴訟制度能走多遠(yuǎn)，在很大程度上依賴于前提性的規(guī)則設(shè)定。我國(guó)學(xué)者對(duì)民事公益訴訟進(jìn)行了大量的研究，但關(guān)于民事公益訴訟的基準(zhǔn)限度問(wèn)題，如民事公益訴訟語(yǔ)境下的公共利益界定、受案范圍判斷、手段選擇把握等，仍然沒(méi)有清晰的結(jié)論。

（一）公共利益的界定

公共利益是判斷能否提起民事公益訴訟的關(guān)鍵。我國(guó)憲法、民法總則、土地管理法、物權(quán)法等法律中也規(guī)定了公共利益，然而沒(méi)有一部法律能夠清晰界定公共利益的概念。

學(xué)界對(duì)公共利益內(nèi)涵進(jìn)行界定的代表性觀點(diǎn)有：其一，個(gè)人利益總和說(shuō)，公共利益不是獨(dú)立于個(gè)人利益的特殊利益，而是社會(huì)成員個(gè)人利益的總和。⑦參見(jiàn)胡建淼、邢益精：《公共利益概念透析》，載《法學(xué)》2004年第10期。其二，共同利益說(shuō)，該說(shuō)強(qiáng)調(diào)的是利益的某種公共性，將公共利益假定為一種全體公民共同享有的利益。⑧參見(jiàn)朱曉飛：《公益訴訟語(yǔ)境下的“公益”涵義解析》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2008年第3期。其三，抽象秩序說(shuō)，該說(shuō)認(rèn)為只能將公共利益定義為一種抽象的秩序。⑨參見(jiàn)姜濤：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度：一個(gè)中國(guó)問(wèn)題的思考》，載《政法論壇》2015年第6期。其四，普遍利益說(shuō)，公共利益是指應(yīng)予以認(rèn)可和保護(hù)的公眾普遍利益，公共利益是與作為整體的公眾休戚相關(guān)的事項(xiàng)。⑩參見(jiàn)薛波主編：《元照英美法詞典》，北京大學(xué)出版社2013年版，第1116頁(yè)。同時(shí)，有的學(xué)者轉(zhuǎn)而從公共利益的特征和公共利益與其他相關(guān)概念的比較中去理解公共利益。?參見(jiàn)劉學(xué)在：《民事公益訴訟制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第46頁(yè)?？梢哉f(shuō)，不結(jié)合特定背景，想要確定公共利益的概念是很困難的。

德國(guó)學(xué)者紐曼提出公共利益分為主觀的公益和客觀的公益，主觀的公益為基于文化關(guān)系的不特定之多數(shù)成員所涉及的利益，而客觀的公益是符合國(guó)家、社會(huì)重要目的與目標(biāo)的利益。?參見(jiàn)余軍：《“公共利益”的論證方法探析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第4期。民事公益訴訟中“公共利益”的界定，需要厘清兩個(gè)遞進(jìn)問(wèn)題。首先，公共利益是否等于不特定多數(shù)人利益的總和，換句話說(shuō)，公共利益是否只在直接涉及個(gè)人利益時(shí)才能夠得到救濟(jì)。如否，那么公共利益是否大于不特定多數(shù)人利益之總和，公共利益中是否包含間接涉及個(gè)人利益、與社會(huì)發(fā)展有關(guān)的抽象公共利益，即類似于紐曼學(xué)說(shuō)中的客觀的公益。以淮安市檢察院訴曾某侵害烈士名譽(yù)公益訴訟案?參見(jiàn)江蘇省淮安市中級(jí)人民法院（2018）蘇08民公初1號(hào)民事判決書(shū)。為例，此案中消防戰(zhàn)士謝某在火災(zāi)中因解救被困群眾而墜樓犧牲，謝某被批準(zhǔn)成為了烈士，獲得了獻(xiàn)身國(guó)防金質(zhì)紀(jì)念章。曾某在有131名成員的微信群中對(duì)謝某救火犧牲事件公然發(fā)表“不死是狗熊，死了就是英雄”“自己操作失誤掉下來(lái)死了能怪誰(shuí)，真不知道部隊(duì)平時(shí)是怎么訓(xùn)練的”等侮辱性言論，歪曲謝某英勇?tīng)奚氖聦?shí)。在謝某父母等近親屬不會(huì)對(duì)曾某的行為起訴情況下，淮安市檢察院向淮安市中院起訴，請(qǐng)求判令曾某公開(kāi)道歉、消除影響，并最終獲得勝訴。該公益訴訟案件中，雖然涉及謝某人格利益和謝某父母等近親屬利益的保護(hù)，但最主要的在于保護(hù)公共利益，這里的公共利益就是一種抽象的公共利益，即社會(huì)主義核心價(jià)值觀以及尊崇英烈、揚(yáng)善抑惡的社會(huì)風(fēng)氣?？梢?jiàn)，民事公益訴訟中的“公共利益”包括社會(huì)成員中不特定多數(shù)人的利益和抽象的公共利益，其中抽象的公共利益是指那些間接涉及個(gè)人具體利益，但與社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)的利益。

（二）受案范圍的判斷

我國(guó)2017年修改的《民事訴訟法》第55條列舉了兩類行為可由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，即破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源行為和食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益行為，最后用“等”字概括損害公共利益的行為。2018年4月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》第25條第2款規(guī)定了英雄烈士沒(méi)有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院起訴。實(shí)踐中，除了前述法律已經(jīng)明確檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟的行為外，其他一些損害公共利益的行為可謂比比皆是。從域外國(guó)家現(xiàn)有關(guān)于訴訟范圍的規(guī)定來(lái)看，美國(guó)檢察機(jī)構(gòu)可以對(duì)侵害聯(lián)邦利益、涉及征稅或繳稅、證券欺詐等案件提起民事訴訟，德國(guó)民事訴訟法中規(guī)定檢察官可以參與婚姻事件。?廖中洪：《檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟若干問(wèn)題研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2003年第3期。在我國(guó)，民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)有必要且可以起訴的行為不能僅僅限定在第55條規(guī)定的兩類行為中，第55條中的“等”應(yīng)作“等外等”解釋。也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)其他種類損害公共利益的行為提起訴訟。

就當(dāng)前公共利益保護(hù)實(shí)際需要而言，民事公益訴訟的受案范圍除了法律已經(jīng)明確規(guī)定的外，至少還可以包括如下范圍：

第一，公平競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)。在社會(huì)實(shí)踐中，某些企業(yè)通過(guò)與其他企業(yè)達(dá)成協(xié)議和濫用自己的市場(chǎng)支配地位等壟斷行為排除、限制競(jìng)爭(zhēng)以謀求更高利潤(rùn)，同時(shí)存在由行政機(jī)關(guān)干預(yù)產(chǎn)生的行政壟斷現(xiàn)象。雖然《反壟斷法》是為了預(yù)防和制止壟斷行為制定的，但是《反壟斷法》規(guī)定執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān)，在實(shí)施過(guò)程中存在行政監(jiān)督失靈與低效、地方保護(hù)主義等阻礙因素。?顏運(yùn)秋、余彥：《公益訴訟司法解釋的建議及理由——對(duì)我國(guó)〈民事訴訟法〉第55條的理解》，載《法學(xué)雜志》2013年第7期。而且因壟斷遭受損害的消費(fèi)者或者小企業(yè)通常由于壟斷行為認(rèn)定復(fù)雜、訴訟成本高、自身實(shí)力弱等原因，無(wú)法切實(shí)保護(hù)受到損害的公共利益。對(duì)此，借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，涉及壟斷的民事案件屬于檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟范圍之內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)可以針對(duì)侵害公共利益的壟斷行為提起民事訴訟，這有助于保護(hù)不特定多數(shù)消費(fèi)者的利益，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展。

第二，國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)。國(guó)有資產(chǎn)是社會(huì)建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，屬于公共利益范疇。國(guó)有資產(chǎn)歸國(guó)家所有，通常由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，然而實(shí)踐中大量存在私人用非法手段侵吞國(guó)有資產(chǎn)，行政機(jī)關(guān)不作為，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。行政公益訴訟中包括了國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)，但是由于行政公益訴訟針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)，可能存在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)不力的情況。檢察機(jī)關(guān)在國(guó)有資產(chǎn)流失案件中直接對(duì)侵吞國(guó)有資產(chǎn)的行為人提起民事訴訟追究民事責(zé)任，以追回國(guó)有資產(chǎn)，與行政公益訴訟共同保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，助力社會(huì)建設(shè)事業(yè)。

第三，互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人信息保護(hù)。互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，行為人利用互聯(lián)網(wǎng)侵害公眾信息權(quán)，這類行為可能不會(huì)對(duì)個(gè)人造成嚴(yán)重的損害，但是往往會(huì)減損互聯(lián)網(wǎng)安全和不特定多數(shù)人對(duì)網(wǎng)絡(luò)的信任，任其發(fā)展將會(huì)擾亂市場(chǎng)秩序，理應(yīng)劃入檢察機(jī)關(guān)基于保護(hù)公共利益提起民事公益訴訟的范疇。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有專門(mén)的個(gè)人資料保護(hù)法，通過(guò)公益團(tuán)體提起公益訴訟保護(hù)個(gè)人資料，解決互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的個(gè)人資料被非法盜取利用等問(wèn)題。雖然其中沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)通過(guò)民事訴訟保護(hù)個(gè)人資料，但是由于檢察機(jī)關(guān)具有專業(yè)能力和實(shí)力，通過(guò)民事公益訴訟保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人信息是有效可行的途徑。

第四，證券市場(chǎng)投資者保護(hù)。證券市場(chǎng)中普遍存在虛假陳述等欺詐行為，大量投資者因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱和缺乏專業(yè)知識(shí)，被不法行為人利用，其財(cái)產(chǎn)遭受損失，同時(shí)市場(chǎng)交易秩序遭到破壞。個(gè)人投資者出于訴訟成本的考慮，加之舉證困難，通常選擇不起訴，即使起訴獲賠率也非常低。美國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等都將證券市場(chǎng)投資者保護(hù)納入公益訴訟范圍。此類案件中同樣可能涉及公共利益，可由檢察機(jī)關(guān)通過(guò)民事公益訴訟保護(hù)不特定投資者的合法權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)交易秩序的穩(wěn)定。

（三）手段選擇的把握

我國(guó)民事公益訴訟還處于探索與完善階段，檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有限，民事公益訴訟范圍不宜過(guò)大，不同手段選擇的把握應(yīng)遵循比例原則。比例原則是行政法中的基本原則，通常認(rèn)為包括：適當(dāng)性原則，手段有利于目的實(shí)現(xiàn)，目的與手段應(yīng)當(dāng)正當(dāng)、合理地結(jié)合起來(lái)；必要性原則，又稱為最小傷害原則，當(dāng)許多可供選擇的手段存在時(shí)，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)選擇對(duì)公民傷害最小的方式干預(yù)公民權(quán)利；狹義比例原則，即采取的措施和其所追求目的之間應(yīng)當(dāng)成比例。?參見(jiàn)姜昕：《比例原則釋義學(xué)結(jié)構(gòu)構(gòu)建及反思》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2008年第5期。

如何將比例原則用于檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的實(shí)踐操作中，是一個(gè)需要慎重考量的問(wèn)題。以廣州市人民檢察院與陳某等人環(huán)境污染民事公益訴訟案?參見(jiàn)廣東省廣州市中級(jí)人民法院（2017）粵01民初215號(hào)民事調(diào)解書(shū)。為例，該案中陳某等人違法違規(guī)精制提煉回收的廢液壓油，將提煉出的基礎(chǔ)油、齒輪油銷售獲利，并且非法處置危險(xiǎn)物，嚴(yán)重?fù)p害周邊環(huán)境。針對(duì)陳某等人的違法行為，2014年8月29日原廣州市蘿崗區(qū)環(huán)境保護(hù)和城市管理局處以責(zé)令立即停產(chǎn)及罰款的行政處罰，但是陳某等人繳納罰款后并沒(méi)有停產(chǎn)。2015年5月21日原廣州市蘿崗區(qū)環(huán)境保護(hù)和城市管理局再次執(zhí)法檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)陳某等人繼續(xù)進(jìn)行違法行為，2015年5月26日廣州市開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)站進(jìn)行了執(zhí)法檢測(cè)，經(jīng)過(guò)采樣取證等工作后，陳某等人被法院以犯污染環(huán)境罪作出有罪判決。后因公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，且沒(méi)有其他民事主體提起訴訟，故廣州市人民檢察院提起公益訴訟。這種處理方式體現(xiàn)了適當(dāng)性原則，即當(dāng)公共利益受到侵害時(shí)，采用的手段應(yīng)當(dāng)有助于目的實(shí)現(xiàn)，在處理公共利益受侵害中有優(yōu)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)優(yōu)先處理，再由檢察機(jī)關(guān)處理。此案最后達(dá)成調(diào)解協(xié)議，法院進(jìn)行全面審查后確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。調(diào)解協(xié)議中，明確陳某等人承擔(dān)其行為導(dǎo)致環(huán)境污染的修復(fù)工作，負(fù)責(zé)案件的鑒定費(fèi)用、訴訟費(fèi)用，要求陳某等人承擔(dān)與其行為相適應(yīng)的民事責(zé)任，這正是必要性原則的體現(xiàn)。本案中陳某等人的行為造成污染環(huán)境程度嚴(yán)重，在陳某等人承擔(dān)刑事責(zé)任后不能消除對(duì)公共利益的影響，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)民事訴訟的手段保護(hù)公共利益，付出的成本與救濟(jì)公共利益后得到的收益成比例，符合狹義比例原則。而對(duì)于那些受損較輕且可以通過(guò)其他途徑解決的公共利益問(wèn)題，無(wú)需提起民事公益訴訟。

抽象地講，在民事公益訴訟受案范圍作擴(kuò)大解釋的情形下，檢察機(jī)關(guān)事實(shí)上獲得了較大的自由裁量權(quán)，可以根據(jù)具體案情決定針對(duì)什么樣的行為提起公益訴訟。這種賦權(quán)需要一個(gè)客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)作為制約，即手段選擇與目的達(dá)成之間的考量，以體現(xiàn)檢察權(quán)的理性和謙抑。更加立體地來(lái)看，在公共利益受到損害時(shí)，負(fù)有相應(yīng)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)先行處理是較為經(jīng)濟(jì)的選擇；當(dāng)行政處理無(wú)法實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益之目的時(shí)，再由檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督；選擇民事公益訴訟方式，需注意違法行為性質(zhì)與責(zé)任后果承擔(dān)之間的配比，秉持過(guò)罰相當(dāng)?shù)睦砟?。成本與效益的平衡應(yīng)始終貫穿檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的全過(guò)程，從是否提起到如何提起皆定位于民事公益訴訟的價(jià)值功能，在充分發(fā)揮保護(hù)公共利益之作用的同時(shí)避免司法資源的浪費(fèi)。

四、民事公益訴訟的規(guī)則設(shè)計(jì)

（一）檢察機(jī)關(guān)地位

《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，明確了檢察機(jī)關(guān)可以提起、支持民事公益訴訟，這是一種原則性規(guī)定。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中究竟處于什么樣的地位，至今仍無(wú)定論。有的學(xué)者主張“民事公訴人說(shuō)”，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，為了國(guó)家利益提起訴訟，在民事公訴中的訴訟地位為民事公訴人。?參見(jiàn)鄧思清：《論檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)》，載《法商研究》2004年第5期。有的學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是“公益訴訟代表人”更為合理，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，以維護(hù)公共利益為其訴訟目的。?參見(jiàn)劉華英：《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2016年第5期。有的學(xué)者支持“原告說(shuō)”，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)為原告，一方面不會(huì)讓檢察機(jī)關(guān)的地位降低，另一方面檢察機(jī)關(guān)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的屬性也不會(huì)改變，反而準(zhǔn)確反映檢察機(jī)關(guān)實(shí)際的訴訟地位。?參見(jiàn)李浩：《論檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的地位》，載《法學(xué)》2017年第11期。還有學(xué)者主張“雙重身份說(shuō)”，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟案件中其兼具當(dāng)事人與監(jiān)督者的身份，尋求恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間點(diǎn)讓兩重身份隔斷。21參見(jiàn)杜穎：《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度研究》，載《中國(guó)檢察官》2015年第11期。前述幾種觀點(diǎn)，試圖從不同的角度分析檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法律地位問(wèn)題，反映檢察機(jī)關(guān)的不同身份特點(diǎn)，但沒(méi)有把握好檢察機(jī)關(guān)自身的性質(zhì)與提起民事公益訴訟的地位之間的關(guān)系，因此存在不合理之處。

司法實(shí)踐中，民事公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)有著不同的稱謂，例如在廣德縣人民檢察院訴浙江鑫晟實(shí)業(yè)股份有限公司等公益訴訟環(huán)境污染責(zé)任糾紛案22參見(jiàn)安徽省宣城市中級(jí)人民法院（2017）皖18民初4號(hào)民事裁定書(shū)。中，廣德縣人民檢察院是原告。在陽(yáng)曲縣人民檢察院與戎某某失火罪一審刑事判決書(shū)23參見(jiàn)山西省陽(yáng)曲縣人民法院（2018）晉0122刑初36號(hào)刑事附帶民事判決書(shū)。中，將陽(yáng)曲縣人民檢察院稱為公訴機(jī)關(guān)暨附帶民事公益訴訟起訴人。而在貴陽(yáng)市花溪區(qū)人民檢察院訴易某等人環(huán)境民事公益訴訟案民事裁定書(shū)24參見(jiàn)貴州省貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2017）黔01民他8號(hào)民事裁定書(shū)。中，檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟人。此外，2015年《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”身份提起民事公益訴訟，而2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》則規(guī)定人民檢察院以“公益訴訟起訴人”身份提起公益訴訟，兩份文件中對(duì)檢察機(jī)關(guān)的稱謂也不相同。

在此，需厘清的問(wèn)題是兩份文件中的“公益訴訟人”“公益訴訟起訴人”只是一種程序法上的新稱謂，還是意味著一種傳統(tǒng)訴訟法中沒(méi)有的新身份。首先，民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)本身與案件沒(méi)有直接的利害關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)之所以起訴是為了保護(hù)公共利益，是一種履行職責(zé)的行為，檢察機(jī)關(guān)有調(diào)查取證、鑒定勘察等權(quán)利，案件的勝訴敗訴結(jié)果與檢察機(jī)關(guān)無(wú)關(guān)，被告不能提起反訴，因此檢察機(jī)關(guān)只是程序意義上的原告，不是一般民事訴訟中的原告。其次，在刑事訴訟中，我國(guó)同其他國(guó)家一樣實(shí)行國(guó)家追訴主義。刑事公訴案件中不論受害人是否要追究行為人的刑事責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)都要提起公訴，因?yàn)榉缸镄袨椴粌H會(huì)侵害個(gè)人利益，更會(huì)對(duì)公共安全等公共利益造成損害?？梢?jiàn)，刑事公訴也是為了保護(hù)公共利益而起訴。從這個(gè)角度分析，民事公益訴訟與刑事訴訟有著相似之處。刑事訴訟中通過(guò)程序設(shè)計(jì)使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能與作為公訴人的公訴職能相分離，避免身份的沖突，民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，同樣是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

不難發(fā)現(xiàn)，“公益訴訟人”“公益訴訟起訴人”從本質(zhì)上看是一種程序上的新稱謂，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的地位類似于刑事訴訟中的公訴人。這種新稱謂既能與刑事訴訟理論中的公訴人相區(qū)別，又保持了內(nèi)在一致性，與檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)定位相符，同時(shí)意味著民事公益訴訟在傳統(tǒng)民事訴訟理論的基礎(chǔ)上，部分制度可以參照刑事訴訟程序設(shè)計(jì)。例如檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟提交起訴書(shū)，而不是起訴狀；法院以出庭通知書(shū)的方式通知訴訟情況，而不是向檢察機(jī)關(guān)送達(dá)傳票與當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)告知書(shū)，這樣能夠解決傳統(tǒng)民事訴訟理論與民事公益訴訟特殊之處不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

（二）訴訟時(shí)效

訴訟時(shí)效存在的意義在于督促怠于行使權(quán)利的人能夠積極保護(hù)自己的合法權(quán)益。民事公益訴訟不同于一般的民事訴訟，有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，可不受訴訟時(shí)效的限制。然而，2018年修改的《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定提起公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)受到訴訟時(shí)效的限制。這與檢察機(jī)關(guān)是為了保護(hù)公共利益提起訴訟并不矛盾，訴訟時(shí)效可以督促檢察機(jī)關(guān)積極行使職權(quán)，有利于及時(shí)保護(hù)公共利益，故檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)受到訴訟時(shí)效的限制。不過(guò)，檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益而起訴，其訴訟時(shí)效期間的長(zhǎng)度并不需要特殊規(guī)定。因?yàn)槊袷鹿嬖V訟以傳統(tǒng)民事訴訟為基礎(chǔ)，《民法總則》規(guī)定的3年普通訴訟時(shí)效期間科學(xué)合理，民事公益訴訟時(shí)效應(yīng)遵循民事訴訟的一般規(guī)定。

由于檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)公共利益的民事訴訟與一般民事訴訟有所差別，訴訟時(shí)效方面的差異亦應(yīng)有所體現(xiàn)，集中在訴訟時(shí)效應(yīng)當(dāng)從何時(shí)起算。一般民事訴訟中，訴訟時(shí)效期間自權(quán)利人知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受到損害以及義務(wù)人之日起計(jì)算。民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公民舉報(bào)、其他機(jī)關(guān)移送、辦案過(guò)程中自行發(fā)現(xiàn)等途徑知悉公共利益受到損害的情況以及違法行為人，但是檢察機(jī)關(guān)知曉相關(guān)情況后，并不會(huì)立即提起民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)知曉的相關(guān)情況進(jìn)行審查之后擬提起民事公益訴訟的，應(yīng)先進(jìn)行為期30日的公告，公告期滿，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以向法院起訴。因此，民事公益訴訟時(shí)效從檢察機(jī)關(guān)知道公共利益受侵害和違法行為人之日起算，顯然不利于公共利益的保護(hù)。訴訟時(shí)效應(yīng)從檢察機(jī)關(guān)正式受理民事公益訴訟案件之日起算，正式受理案件意味著已經(jīng)明確了公共利益受到侵害的情況和違法行為人，且沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織起訴，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)民事訴訟保護(hù)公共利益。

（三）訴訟程序

檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟一審程序中派員出席法庭，宣讀起訴書(shū)，在法庭審理過(guò)程中通過(guò)訊問(wèn)被告人、出示證據(jù)等方式證明公共利益遭受損害的事實(shí)以期行為人能夠承擔(dān)民事責(zé)任，最終使公共利益得到保護(hù)。作為我國(guó)專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《憲法》和有關(guān)法律的規(guī)定，在民事公益訴訟一審程序中同樣行使法律監(jiān)督職能。有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟并在審判過(guò)程中擁有法律監(jiān)督職能會(huì)破壞民事訴訟程序的平衡，不利于案件的公平公正審理。然而，檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟活動(dòng)是監(jiān)督民事審判活動(dòng)的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事審判活動(dòng)，最終目的是為了追求司法權(quán)威、實(shí)現(xiàn)司法公平正義，審判獨(dú)立與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督并不是不相容的。25參見(jiàn)顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念研究》，中國(guó)檢察出版社2002年版，第200頁(yè)。

同時(shí)，民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)以怎樣的方式啟動(dòng)二審程序，也存在較大的爭(zhēng)議。一方面，根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院行使依照法律規(guī)定提起公益訴訟的職權(quán)。另一方面，若檢察機(jī)關(guān)適用傳統(tǒng)民事訴訟程序中的當(dāng)事人上訴制度，則下級(jí)檢察機(jī)關(guān)上訴至上級(jí)人民法院，作為上訴人的下級(jí)檢察機(jī)關(guān)將對(duì)抗上級(jí)人民法院，與我國(guó)目前一直遵循的人民法院與檢察機(jī)關(guān)平級(jí)對(duì)抗相悖。因此，檢察機(jī)關(guān)作為上訴人與我國(guó)現(xiàn)有理念做法不符。綜合來(lái)看，民事公益訴訟實(shí)質(zhì)上與刑事公訴存在諸多相似之處，其中檢察機(jī)關(guān)的身份類似于刑事公訴之公訴人，所以檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參照刑事公訴規(guī)則和已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以抗訴的方式啟動(dòng)二審程序。

關(guān)于審判監(jiān)督程序，一般民事訴訟中，法院可自行啟動(dòng)或經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)再審，檢察機(jī)關(guān)自行或者當(dāng)事人在法院駁回再審申請(qǐng)、逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定、再審判決裁定有明顯錯(cuò)誤情況下向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)?zhí)崞鹂乖V。民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟通常有充足的證據(jù)，最終裁判結(jié)果是在經(jīng)過(guò)一系列專業(yè)、復(fù)雜的調(diào)查程序和法庭審理程序后由法院作出的，出錯(cuò)幾率非常小。同時(shí)，由于公共利益影響社會(huì)程度較大，如果存在公共利益受損的情況，需要及時(shí)進(jìn)行救濟(jì)。審判監(jiān)督程序在一定程度上會(huì)導(dǎo)致已生效判決裁定效力的不穩(wěn)定，增加訴訟成本，并不利于公共利益的保護(hù)。況且，倘若當(dāng)事人一方不服民事公益訴訟生效裁判申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，那么會(huì)出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)自己作為一方當(dāng)事人的案件進(jìn)行抗訴的尷尬局面，造成訴訟監(jiān)督的虛化。因此，民事公益訴訟一審程序與二審程序的優(yōu)化更為重要，在足以保證審判結(jié)果的公正與權(quán)威之情形下，審判監(jiān)督程序沒(méi)有存在的必要。

（四）訴訟競(jìng)合

司法實(shí)踐中民事公益訴訟與民事私益訴訟競(jìng)合的情況大量存在。如何處理同一侵權(quán)行為引起的民事公益訴訟與民事私益訴訟？2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第29條規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財(cái)產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法第119條的規(guī)定提起訴訟。民事公益訴訟主要保護(hù)公共利益，民事私益訴訟救濟(jì)私人利益，法院受理其中之一，仍可以受理另一個(gè)。

問(wèn)題在于，倘若針對(duì)同一侵害行為既有民事公益訴訟又有民事私益訴訟，那么檢察機(jī)關(guān)可否請(qǐng)求損害賠償？賠償數(shù)額該如何計(jì)算？私益權(quán)利救濟(jì)者能否再行主張違法行為人賠償已經(jīng)由檢察機(jī)關(guān)主張的損害賠償？有學(xué)者因?yàn)閾p害賠償數(shù)額計(jì)算復(fù)雜、分配困難等理由主張檢察機(jī)關(guān)不能請(qǐng)求損害賠償。26參見(jiàn)周翠：《民事公益訴訟的功能承擔(dān)與程序設(shè)計(jì)》，載《北方法學(xué)》2014年第5期。然而，民事公益訴訟中公共利益遭受侵害，若僅允許檢察機(jī)關(guān)提起不作為之訴，可以制止行為人侵害公共利益的行為，但是并不能達(dá)到震懾和預(yù)防的效果，也不能彌補(bǔ)公共利益遭受的損害。而且，民事公益訴訟中如果有直接利害關(guān)系人，這些直接利害關(guān)系人是不確定的，同時(shí)直接利害關(guān)系人有時(shí)通過(guò)訴訟保護(hù)自己的權(quán)利付出的成本非常高昂但收益很低。所以，固然檢察機(jī)關(guān)與公益訴訟案件沒(méi)有直接的利害關(guān)系，但是為了最大程度地保護(hù)公共利益，應(yīng)有權(quán)在民事公益訴訟中提出損害賠償要求。損害賠償?shù)臄?shù)額，借鑒已有的立法經(jīng)驗(yàn)，如果能夠確定實(shí)際損失的，按照實(shí)際損失計(jì)算，如果不能確定實(shí)際損失，則按照行為人通過(guò)違法行為獲得的收益計(jì)算。

此外，民事責(zé)任的內(nèi)容還包括懲罰性賠償，即高于實(shí)際損害數(shù)倍的賠償。懲罰性賠償一方面是提供給受害人的一種救濟(jì)，具有私法性質(zhì)，另一方面通過(guò)懲罰行為人來(lái)維護(hù)公共利益，有震懾預(yù)防的效果，又具有公法性質(zhì)。為了讓行為人內(nèi)化其違法行為導(dǎo)致的社會(huì)成本，強(qiáng)有力威懾行為人的違法行為，為已經(jīng)遭受侵害的不特定多數(shù)受害者給予實(shí)質(zhì)性救濟(jì)，27參見(jiàn)杜樂(lè)其：《消費(fèi)民事公益訴訟損害賠償請(qǐng)求權(quán)研究》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2017年第6期。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)主張懲罰性賠償。懲罰性賠償?shù)臄?shù)額由法院在確定損害賠償數(shù)額后酌定。檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求損害賠償和懲罰性賠償之后，具體受害人如何獲得賠償？對(duì)此，美國(guó)通過(guò)消費(fèi)者基金的方式分配賠償金。在我國(guó)江蘇省常州市人民檢察院訴許某等人環(huán)境公益訴訟糾紛案中，被告賠償對(duì)其他環(huán)境造成的損失150萬(wàn)元，該款于法院判決發(fā)生法律效力之日起30日內(nèi)支付至常州市環(huán)境公益基金專用賬戶。此種做法值得推廣，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)民事公益訴訟獲得的賠償金可以設(shè)立公共利益保護(hù)基金，民事私益訴訟中受害人的實(shí)際損害賠償和法院酌定的懲罰性賠償從該公共利益保護(hù)基金中支出，最后無(wú)人主張的賠償金則用于一般性的公共利益保護(hù)。這樣，既可以節(jié)約訴訟成本，又不會(huì)使得違法行為人的懲罰過(guò)重，有效平衡各方當(dāng)事人的利益。