李慧，皮軍功

【摘要】本文通過(guò)對(duì)湖南省5個(gè)樣本縣縣域?qū)W前教育財(cái)政投入的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)近年縣域?qū)W前教育財(cái)政投入總體穩(wěn)中有升，但仍存在財(cái)政投入嚴(yán)重不足、財(cái)政預(yù)算機(jī)制不完善、財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：政府重視不夠，政策設(shè)計(jì)存在不足；縣域?qū)W前教育財(cái)政投入機(jī)制不順；學(xué)前教育督導(dǎo)實(shí)施工作需進(jìn)一步完善等。

【關(guān)鍵詞】公共產(chǎn)品；縣域?qū)W前教育；財(cái)政投入

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1005-6017（2019）04-0012-06

【作者簡(jiǎn)介】李慧（1981-），女，湖南衡東人，長(zhǎng)沙師范學(xué)院發(fā)展規(guī)劃與學(xué)科建設(shè)處助理研究員，碩士；皮軍功（1966-），男，湖南常德人，長(zhǎng)沙師范學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員，博士。

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和教育科學(xué)的進(jìn)步，學(xué)前教育的重要性不斷被人們認(rèn)識(shí)到。從社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)講，作為社會(huì)事業(yè)的重要組成，學(xué)前教育對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展具有巨大的促進(jìn)作用。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），把加快學(xué)前教育發(fā)展居于戰(zhàn)略任務(wù)的首位，為繼續(xù)深化學(xué)前教育改革的發(fā)展指明了方向。隨著教育公平、均衡發(fā)展等觀念的日益興起以及全面小康社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展越來(lái)越關(guān)注。2015年，湖南省人民政府在發(fā)布的《湖南省實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017年）》中明確提出：到2017年，逐步建立起以公共財(cái)政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制。

公共產(chǎn)品理論關(guān)注社會(huì)各個(gè)部門在社會(huì)生活中所應(yīng)肩負(fù)的責(zé)任，并研究這些部門應(yīng)以什么樣的方式向社會(huì)提供服務(wù)。農(nóng)村學(xué)前教育，由于其具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，這就要求政府部門必須嚴(yán)格落實(shí)、切實(shí)執(zhí)行，以改變目前農(nóng)村的學(xué)前教育基本完全由個(gè)人承擔(dān)的不合理現(xiàn)狀。湖南省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村地區(qū)量廣面大，根據(jù)實(shí)際情況，農(nóng)村中小學(xué)和幼兒園的主管部門是縣教育局。因此，本文基于對(duì)湖南省縣域?qū)W前教育財(cái)政投入現(xiàn)狀的調(diào)查和分析，在公共產(chǎn)品視野下展開(kāi)對(duì)湖南省縣域?qū)W前教育財(cái)政投入問(wèn)題的思考。

二、研究方法

2015年9月至2018年1月，在大量查閱文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，采取蹲點(diǎn)調(diào)研（研究人員在ZZ縣蹲點(diǎn)調(diào)研5個(gè)月）與抽樣調(diào)查相結(jié)合的方式，綜合運(yùn)用問(wèn)卷法、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研法、訪談法等多種方法，組織專項(xiàng)調(diào)研5次、調(diào)研人員30余人次，對(duì)湖南省5個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、中等、欠發(fā)達(dá)的樣本縣（不同縣用不同字母表示）的縣域?qū)W前教育財(cái)政投入情況進(jìn)行了深入細(xì)致地調(diào)研。5個(gè)樣本縣2014年人均GDP排名見(jiàn)表1。

訪談樣本縣教育局主管副局長(zhǎng)、基教股股長(zhǎng)或?qū)W前教育專干、民辦教育管理辦公室負(fù)責(zé)人、縣財(cái)政局負(fù)責(zé)人等共12人，具體見(jiàn)表2。

每個(gè)樣本縣均提供了國(guó)家和省級(jí)及縣級(jí)學(xué)前教育財(cái)政投入情況、縣級(jí)年度學(xué)前教育財(cái)政投入使用情況、幼兒園收費(fèi)情況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及縣域內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理后，使用SPSS 24.0進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

三、研究結(jié)果

（一）縣域?qū)W前教育財(cái)政投入的現(xiàn)狀

1. 縣域?qū)W前教育財(cái)政投入總量及生均經(jīng)費(fèi)投入

從總體趨勢(shì)看，2013～2015年ZZ縣、TJ縣、SZ縣學(xué)前教育財(cái)政投入總量有所增長(zhǎng)，全縣學(xué)前教育投入占財(cái)政教育投入的比例在1.75%～6.85%之間，平均比例為3.26%。但是，2015年，TJ縣和SZ縣全縣學(xué)前教育投入占財(cái)政教育投入的比例都低于2013年和2014年，分別為2.05%和2.80%。具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表3。

2015年，ZZ縣、TJ縣、SZ縣學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)投入為1100元。其中ZZ縣生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入最高，生均2600元；TJ縣生均學(xué)前教育財(cái)政投入最低，生均600元。具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表4。

2. 縣域?qū)W前教育財(cái)政投入來(lái)源

近年，湖南省縣域?qū)W前教育財(cái)政投入來(lái)源多元化。從2013年開(kāi)始，中央、省、縣三級(jí)財(cái)政均有不同程度的投入，受惠的范圍也逐漸擴(kuò)大。在各縣提供的學(xué)前教育財(cái)政投入數(shù)據(jù)中，一般把來(lái)源于中央、省級(jí)的學(xué)前教育專項(xiàng)資金統(tǒng)稱為國(guó)家學(xué)前教育財(cái)政投入。2013～2015年，縣域?qū)W前教育財(cái)政投入主要依靠國(guó)家學(xué)前教育教育財(cái)政投入。ZZ縣、TJ縣、SZ縣2013～2015年三年累計(jì)縣級(jí)學(xué)前教育投入占全縣學(xué)前教育財(cái)政總投入的比例在14.31%～29.17%之間（除2013年TJ縣縣級(jí)財(cái)政未列明學(xué)前教育投入情況外），平均比例為22.55%。具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表5。

在樣本縣中，SZ縣屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的抽樣代表，但是，2013～2015年，SZ縣縣級(jí)財(cái)政學(xué)前教育投入是TJ縣的2.32倍、是ZZ縣的1.43倍。

3. 縣域?qū)W前教育財(cái)政投入的使用

國(guó)家學(xué)前教育財(cái)政投入（含中央、省級(jí)資金）一般以專項(xiàng)方式進(jìn)行撥付，?？顚Ｓ?；縣本級(jí)財(cái)政投入主要用于保證公辦園在編教師基本工資、辦公經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、添置玩教具、校車補(bǔ)貼等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)財(cái)政對(duì)本縣學(xué)前教育的投入，80%以上用于人員工資?？h域內(nèi)學(xué)前教育財(cái)政投入的使用，主要從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政投入、幼兒園硬件軟件投入、公辦民辦投入等方面進(jìn)行分析。

（1）縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)前教育財(cái)政投入情況

2013～2015年，BJ縣全縣學(xué)前教育財(cái)政投入中，縣城所在地的鎮(zhèn)財(cái)政投入占比高于55.00%，其他15個(gè)非縣城所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入總和占比不到45.00%，其中，有的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連續(xù)3年學(xué)前教育財(cái)政投入在全縣學(xué)前教育財(cái)政投入中占比始終在0.43%～0.66%之間徘徊。2013～2015年，連續(xù)3年TY縣縣級(jí)學(xué)前教育財(cái)政共投入1672.52萬(wàn)元用于TY縣實(shí)驗(yàn)幼兒園；在全縣國(guó)家學(xué)前教育財(cái)政投入中，縣實(shí)驗(yàn)幼兒園共使用資金386萬(wàn)元、占比8.37%。與此同時(shí)，2014年和2015年TY縣某偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家學(xué)前教育財(cái)政投入均為0元。

（2）縣域內(nèi)學(xué)前教育財(cái)政投入用于園所建設(shè)情況

2013～2015年，ZZ縣學(xué)前教育財(cái)政投入總計(jì)3498萬(wàn)元，其中建設(shè)經(jīng)費(fèi)3015萬(wàn)元，占比86.19%。2014年和2015年，TJ縣擴(kuò)大學(xué)前教育資源中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持公辦幼兒園專項(xiàng)資金中，用于支持農(nóng)村和在城鄉(xiāng)接合部改擴(kuò)建、新建公辦幼兒園、改善辦園條件的資金比例分別為82.00%和94.00%。

（3）縣域內(nèi)學(xué)前教育財(cái)政投入用于扶持民辦幼兒園的資金情況

縣域?qū)W前教育財(cái)政投入主要投入公辦幼兒園，民辦幼兒園投入很少，主要以獎(jiǎng)補(bǔ)資金和扶持資金的形式投入。

2013～2015年，TJ縣民辦幼兒園投入占全縣學(xué)前教育財(cái)政投入的平均占比為9.09%。尤其是2014年，TJ縣民辦幼兒園投入占全縣學(xué)前教育財(cái)政投入的占比僅為2.37%。具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表6。

2015年，在TJ縣縣域范圍內(nèi)，中央和省級(jí)支持民辦幼兒園專項(xiàng)資金對(duì)于縣城所在鎮(zhèn)的農(nóng)村民辦幼兒園的生均投入為183.7元/人，對(duì)于非縣城所在鎮(zhèn)農(nóng)村民辦幼兒園的生均投入為122.8元/人。具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表7（見(jiàn)下頁(yè)）。

4. 湖南省縣域?qū)W前教育財(cái)政投入的管理機(jī)制

對(duì)于縣域?qū)W前教育未來(lái)發(fā)展的規(guī)劃，各縣均根據(jù)《湖南省實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017年）》的文件精神，未來(lái)財(cái)政投入仍然主要是用于幼兒園硬件升級(jí)和保證人員工資。

訪談?wù)撸嘿F縣學(xué)前教育投入的依據(jù)是什么？是否建立了生均公用經(jīng)費(fèi)投入制度？

TY縣財(cái)政局政府工作人員：沒(méi)有建立生均公用經(jīng)費(fèi)投入制度。我們縣學(xué)前教育投入的依據(jù)有：（1）一個(gè)鄉(xiāng)新建或改建一個(gè)公辦幼兒園（按照原來(lái)40個(gè)鄉(xiāng)投入，現(xiàn)已合并至20多個(gè)），現(xiàn)在仍有建設(shè)任務(wù)；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地，財(cái)政資金只管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，設(shè)施設(shè)備沒(méi)錢繼續(xù)投入、靠自籌資金；幼兒園收費(fèi)，可以考慮自行運(yùn)轉(zhuǎn)；（3）民辦幼兒園辦得好的、已形成規(guī)模的，以財(cái)政扶持、獎(jiǎng)補(bǔ)資金為主……上面不給政策，下面很難搞好。

（二）縣域?qū)W前教育財(cái)政投入存在的問(wèn)題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的學(xué)前教育，國(guó)家實(shí)施第一期和第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃以來(lái)，由于各級(jí)政府的重視，在財(cái)政投入上總體穩(wěn)中有升，但仍存在財(cái)政投入嚴(yán)重不足、財(cái)政預(yù)算機(jī)制缺乏、財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。

1. 縣域?qū)W前教育財(cái)政投入嚴(yán)重不足

在湖南省縣域?qū)W前教育財(cái)政投入中，雖然中央和省級(jí)也會(huì)有資金投入，但多以專項(xiàng)資金形式撥付，為一次性投入，缺乏制度保障；縣級(jí)財(cái)政財(cái)力有限，對(duì)本縣學(xué)前教育的投入只能勉強(qiáng)投入一些，且80.00%以上用于人員工資；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在經(jīng)費(fèi)來(lái)源不足、財(cái)政赤字與債務(wù)突出現(xiàn)象，均無(wú)能力對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政投入，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦幼兒園的用地一般由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府劃撥。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2015年ZZ縣、TJ縣、SZ縣全縣學(xué)前教育投入（含中央、省級(jí)、縣級(jí)資金）占財(cái)政教育投入的平均比例為3.90%，平均學(xué)前教育生均財(cái)政投入為1100元，但其中新建和改建幼兒園各類用房和設(shè)施的費(fèi)用比例高達(dá)85%以上，實(shí)際用于幼兒園運(yùn)轉(zhuǎn)的生均財(cái)政投入只有不到165元。

同期，按照中央統(tǒng)一規(guī)定，2016年湖南省義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：普通小學(xué)每生每年600元，普通初中每生每年800元，特殊教育學(xué)校和隨班就讀殘疾學(xué)生每生每年6000元。在校舍安全方面，對(duì)城鄉(xiāng)公辦義務(wù)教育學(xué)校的教學(xué)及教學(xué)輔助用房、行政辦公用房、生活服務(wù)用房等校舍的維修改造，按每平方米800元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。由上推測(cè)，2015年縣域?qū)W前兒童生均財(cái)政投入是小學(xué)生均投入的27.5%，是初中生均投入的20.6%。

各地均反映由于“資源缺乏”導(dǎo)致學(xué)前教育投入不足，尤其是幼兒園運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。絕大部分農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)完全把家長(zhǎng)繳費(fèi)作為唯一的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。經(jīng)費(fèi)不足造成農(nóng)村幼兒園辦園過(guò)程中的利潤(rùn)擠壓，帶來(lái)一系列辦園質(zhì)量、師資水平、幼兒發(fā)展等方面問(wèn)題。

2. 縣級(jí)財(cái)政預(yù)算機(jī)制不完善

教育預(yù)算是國(guó)家各級(jí)政府和各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)的年度收支計(jì)劃，是國(guó)家及地方財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，體現(xiàn)出公共財(cái)政框架下政府承擔(dān)的教育責(zé)任，決定了教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的充足、均衡和效益水平[1]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖南省縣域?qū)W前教育財(cái)政預(yù)算機(jī)制不完善，中央和省級(jí)財(cái)政投入是縣域?qū)W前教育財(cái)政投入資金來(lái)源的主體，多以專項(xiàng)資金的方式進(jìn)行撥付，這在很大程度上影響了財(cái)政投入的穩(wěn)定性，無(wú)法充分保障投入水平?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（2010）明確提出“各級(jí)政府要將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算”，但仍然缺乏對(duì)于預(yù)算制度的具體規(guī)定。比如，縣域內(nèi)學(xué)前教育投入依據(jù)之一是“一個(gè)鄉(xiāng)新建或改建一個(gè)公辦幼兒園”，在哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建或改建、資金需要多少、分批次投入多少等，都存在很大的不確定性，而且很大程度上取決于當(dāng)年全縣的學(xué)前教育財(cái)政總投入?？h域內(nèi)用于培訓(xùn)、支持民辦幼兒園發(fā)展等的費(fèi)用，均不是根據(jù)全縣學(xué)前教育發(fā)展的實(shí)際需求確定投入，而是每年從縣域?qū)W前教育財(cái)政投入中固定劃撥一定經(jīng)費(fèi)，無(wú)法滿足全縣學(xué)前教育發(fā)展的需要。

3. 縣域財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理

縣域財(cái)政投入不合理，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)與教育經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)不合理，二是公辦園與民辦園的投入結(jié)構(gòu)不合理，三是學(xué)前教育硬件資源和軟件資源的投入結(jié)構(gòu)不合理，四是縣城所在地與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的投入結(jié)構(gòu)不合理等?？h域?qū)W前教育財(cái)政投入中，來(lái)自中央和省級(jí)的資金均以專項(xiàng)資金的形式撥付，近3年的學(xué)前教育財(cái)政投入均向公辦園傾斜且絕大部分用于園所硬件建設(shè)，幼兒園日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)投入很少。縣域?qū)W前教育財(cái)政投入中，投入到民辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)只占全縣學(xué)前教育總投入的9.00%左右，每個(gè)民辦幼兒園每年平均公共財(cái)政投入5000元左右，大量的民辦幼兒園每年公共財(cái)政投入為0。與此同時(shí)，縣域內(nèi)縣城所在地及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，少數(shù)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連續(xù)2年公共財(cái)政投入均為0。

四、討論

在第一期和第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的社會(huì)背景下，湖南省縣域?qū)W前教育仍然面臨諸多發(fā)展中的問(wèn)題，其原因可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

1. 政府重視程度還有待提高，政策設(shè)計(jì)存在不足

第一期和第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，各級(jí)政府對(duì)于近三年來(lái)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展給予了大力支持，也取得了一定的成效。但是，總體而言，政府重視程度不夠，在政策設(shè)計(jì)層面明顯存在問(wèn)題[2]。

第一，政策執(zhí)行力不夠。第一期和第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃只是由政府發(fā)文，沒(méi)有充分覆蓋政府各職能部門，且具體部門不明確，籠統(tǒng)表述為“有關(guān)部門”，在執(zhí)行效力與覆蓋面上明顯薄弱。

第二，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任模糊。第一期和第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的主體是模糊的“有關(guān)部門參與的學(xué)前教育聯(lián)席會(huì)議制度”，沒(méi)有明確第一責(zé)任人。

第三，經(jīng)費(fèi)投入含糊。第一期和第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)投入通篇都是含糊的“適當(dāng)傾斜”“一定比例”“合理比例”“明顯提高”，缺乏一定的操作性和執(zhí)行力。

第四，考核責(zé)任不明確。最新的政策性文件、2015年發(fā)布的《湖南省實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃》中，對(duì)于考核責(zé)任，描述為“各地要建立督導(dǎo)檢查和問(wèn)責(zé)機(jī)制，將行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)任務(wù)和政策措施落實(shí)情況納入各有關(guān)部門工作實(shí)績(jī)的考核指標(biāo)?！?但是，對(duì)于工作實(shí)績(jī)，沒(méi)有具體的考核指標(biāo)，沒(méi)有明確的責(zé)任人，沒(méi)有相關(guān)的處罰措施?？己私Y(jié)果不可能作為主要責(zé)任人的干部選拔、任免和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，更沒(méi)辦法對(duì)未完成任務(wù)的主要責(zé)任人進(jìn)行行政處分。

2. 縣域?qū)W前教育財(cái)政投入機(jī)制不順

目前，縣域?qū)W前教育財(cái)政投入基本上都是以收入定預(yù)算，還處于“有多少錢、辦多少事”的水平，沒(méi)有根據(jù)縣域?qū)W前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃來(lái)確定預(yù)算，也沒(méi)有建立生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，各縣普遍存在縣域?qū)W前教育財(cái)政投入機(jī)制不順的現(xiàn)象。

有研究指出，發(fā)展中國(guó)家在財(cái)政分權(quán)過(guò)程中面臨“垂直失衡”問(wèn)題，即各級(jí)政府的支出責(zé)任與其相應(yīng)的收入來(lái)源不一致，各級(jí)政府的收入來(lái)源普遍不足 [3]。在有限的收入來(lái)源中，受到政府官員的“官本位”價(jià)值取向的影響，各級(jí)政府更可能把有限的財(cái)政收入投入到更有形、短期內(nèi)更見(jiàn)成效的領(lǐng)域[4]。學(xué)前教育作為一種遲效的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，自然不會(huì)成為首選。即使是在政策指導(dǎo)下，縣域?qū)W前教育的發(fā)展需要投入，也只是會(huì)投入到一些見(jiàn)效快、一次性投入的硬件設(shè)施中。這就導(dǎo)致了中央和省級(jí)擴(kuò)大學(xué)前教育資源專項(xiàng)資金主要用于解決公辦幼兒園一次性的硬件投入，缺乏后勁；占縣域?qū)W前教育機(jī)構(gòu)主體地位的民辦幼兒園的發(fā)展最終轉(zhuǎn)嫁到人民群眾頭上，完全依靠保教費(fèi)來(lái)維持幼兒園的發(fā)展。

3. 學(xué)前教育督導(dǎo)實(shí)施工作不完善

2010年11月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》明確要求“各級(jí)教育督導(dǎo)部門要把學(xué)前教育作為督導(dǎo)重點(diǎn)”，即對(duì)政府責(zé)任落實(shí)、經(jīng)費(fèi)投入、安全管理、教師隊(duì)伍建設(shè)等方面進(jìn)行督導(dǎo)，并向社會(huì)公示結(jié)果。2012年實(shí)施的《教育督導(dǎo)條例》是教育督導(dǎo)納入法制化道路的標(biāo)志；同年，制定了《學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》。在我國(guó)政策法規(guī)當(dāng)中，對(duì)教育督導(dǎo)的外延劃分了兩大類，即督政和督學(xué)。督政主要指對(duì)政府教育工作的督導(dǎo)，對(duì)象為政府；督學(xué)主要指對(duì)學(xué)校教育機(jī)構(gòu)教育教學(xué)工作的督導(dǎo)，對(duì)象為學(xué)校教育機(jī)構(gòu)。目前，湖南省縣域?qū)W前教育督導(dǎo)評(píng)估工作一般由省人民政府教育督導(dǎo)室組織實(shí)施。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣域?qū)W前教育督導(dǎo)評(píng)估在督評(píng)理念、督評(píng)機(jī)制等方面均需進(jìn)一步完善。

首先，學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估的理念定位存在偏差，重鑒定輕促進(jìn)[5]。一是將督導(dǎo)評(píng)估狹隘地定位于目標(biāo)管理責(zé)任制的配套工具，即通過(guò)“貼標(biāo)簽式”的“評(píng)比評(píng)優(yōu)”，將考核結(jié)果與“園所等級(jí)、職稱評(píng)定、職務(wù)升遷、獎(jiǎng)懲分配”等關(guān)乎直接利益的問(wèn)題掛鉤，這一現(xiàn)象在各級(jí)各類園所評(píng)審時(shí)期尤為凸顯。二是在督導(dǎo)評(píng)估手段上傾向于可計(jì)算化的科學(xué)主義，即通過(guò)制訂一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系用量化測(cè)評(píng)得出不同等級(jí)。在量化結(jié)果運(yùn)用上，行政部門通常進(jìn)行簡(jiǎn)單的橫向比較而忽視各縣實(shí)際情況、各類園所辦園背景、資源投入等，反而造成了人為的“馬太效應(yīng)”[6]，導(dǎo)致有限的縣域?qū)W前教育資源集中往幾所幼兒園或幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入，加劇了不公平；同時(shí)，也導(dǎo)致了有限的縣域?qū)W前教育資源更多投入到了見(jiàn)效快、容易出政績(jī)的園所硬件資源建設(shè)方面，對(duì)于見(jiàn)效慢的保教質(zhì)量、師資、培訓(xùn)、教研等軟件資源建設(shè)投入甚少。

其次，在學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估運(yùn)行機(jī)制上，重他評(píng)輕自評(píng)。在督政方面，各級(jí)政府更為注重的是對(duì)幼兒園的行政性督導(dǎo)，而較為忽視對(duì)自身履職狀況的反思與評(píng)價(jià)。近年來(lái)，自評(píng)概念已逐漸超出園所范疇而拓展到政府對(duì)自身的評(píng)價(jià)，但是，此方面的意識(shí)仍較為滯后，這主要有以下兩點(diǎn)原因：一是我國(guó)行政體制中上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的層級(jí)式督導(dǎo)關(guān)系由來(lái)已久，政府內(nèi)部尤其是督導(dǎo)部門尚無(wú)監(jiān)督同級(jí)政府的意愿與能力；二是人大、政協(xié)等部門對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督與制約力度尚待加強(qiáng)，高層統(tǒng)籌下針對(duì)政府執(zhí)行力的聯(lián)合督查仍較為薄弱。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為縣財(cái)政局負(fù)責(zé)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的工作人員，不清楚本縣學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃，在問(wèn)及“貴縣學(xué)前教育投入的依據(jù)是什么”時(shí)，只能籠統(tǒng)表述為“按照第二期三年行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行”“一個(gè)鄉(xiāng)新建或改建一個(gè)公辦幼兒園”等。省人民政府教育督導(dǎo)室對(duì)各縣學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行督查時(shí)，也是更多注重“做了什么”而非“做得怎樣”，對(duì)縣域內(nèi)學(xué)前教育財(cái)政投入是否真正有效地促進(jìn)了本縣學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展關(guān)注較少。由此可知，督導(dǎo)評(píng)估工作實(shí)際開(kāi)展的質(zhì)量并不高。

綜上，由于政府重視不夠、政策設(shè)計(jì)存在不足、縣域?qū)W前教育財(cái)政投入機(jī)制不順、學(xué)前教育督導(dǎo)實(shí)施工作不完善等原因，即使在第一期、第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的社會(huì)背景下，湖南省縣域?qū)W前教育財(cái)政投入仍然面臨諸多發(fā)展中的問(wèn)題，離第二期三年行動(dòng)計(jì)劃的預(yù)期目標(biāo)仍有較大差距，實(shí)現(xiàn)“辦人民滿意的學(xué)前教育”目標(biāo)依然任重道遠(yuǎn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 夏靖，龐麗娟，張霞.推進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育投入體制機(jī)制改革的政策思考[J].教育發(fā)展研究，2014（04）.

[2] 廖莉，袁愛(ài)玲.農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入的困境及其突破——基于廣東省的實(shí)證調(diào)查[J].教育發(fā)展研究，2015（06）.

[3] 袁愛(ài)玲，何秀英，廖莉，等. 農(nóng)村學(xué)前教育與社會(huì)發(fā)展[M].北京：人民出版社，2015.

[4] 徐偉萍，黃沖.農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制的研究與探索——以寧波市江北區(qū)甬江街道為例[J].上海教育科研，2015（06）.

[5] 李琳.學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估體系建設(shè)探索——以上海市為例[J].中國(guó)教育學(xué)刊，2014（03）.

[6] 趙海利.構(gòu)建財(cái)政性學(xué)前教育投入增長(zhǎng)的保障機(jī)制——基于經(jīng)濟(jì)學(xué)需求與供給的視角[J].教育發(fā)展研究，2016（20）.

本文系2016年湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題“城鄉(xiāng)流動(dòng)學(xué)前兒童心理健康現(xiàn)狀審思及教育策略研究”（編號(hào)：XSPYBZCO69）、2015年教育科學(xué)重大委托課題“湖南省農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展研究”（編號(hào)：XJK015ZDWT002）的階段性研究成果。

通訊作者：李慧，157036889@qq.com

（責(zé)任編輯 張付慶）