孫達新

[摘要]本文從扶貧審計的實施背景入手，結合審計項目實際，重點研究國家審計在精準扶貧中發(fā)揮的作用，同時指出扶貧審計存在的問題，并提出改進建議。

[關鍵詞]國家審計 精準扶貧 作用

一、扶貧審計的實施背景

黨的十八大以來，習近平總書記把扶貧、脫貧作為全面建成小康社會的重要任務，提出要堅決實現(xiàn)精準扶貧、精準脫貧，開啟扶貧工作新局面。黨的十九大報告指出“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗”。按照“十三五”規(guī)劃要求，到2020年實現(xiàn)貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽、區(qū)域性整體貧困得以解決。在具體扶貧工作中，按照“中央部署、省負總責、市縣抓落實”的總體要求，各級政府部門要將幫扶措施落實到每一名貧困群眾。截至2018年，全國脫貧成效顯著，已有6300多萬人口實現(xiàn)脫貧，在這一過程中，國家審計發(fā)揮了重要作用。

從本質屬性上看，國家審計是國家治理體系的一項基礎性制度安排，能夠預防、揭示、抵御國家治理中出現(xiàn)的各類問題，是國家治理體系的基石。從特點功能上看，國家審計接觸部門多、了解情況多、實地核查多、上下聯(lián)動多，通過審計可以了解各方情況、發(fā)現(xiàn)問題漏洞、提出意見建議。中央審計委員會第一次會議提出，要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度，加大對重點民生資金和項目審計力度。扶貧工作是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的重要環(huán)節(jié)，是農業(yè)農村事業(yè)最大的民生任務，加強扶貧審計是體現(xiàn)國家審計本質屬性、發(fā)揮審計功能、落實審計職責的必然要求。

二、國家審計在精準扶貧中的作用

精準扶貧是一項由多部門聯(lián)合開展的系統(tǒng)工程，國家審計由于其本質屬性和功能的特殊性，在扶貧工作中發(fā)揮著不可替代的作用。

（一）助力貧困人員的精準識別

精準識別是精準扶貧的首要前提，是實現(xiàn)“扶真貧、真扶貧、真脫貧”目標的基礎，識別貧困人員數(shù)據(jù)是制定扶貧政策、落實幫扶措施的重要依據(jù)。在實際操作中，對貧困人員的認定實行屬地化管理，具體由市縣部門開展，通過“個人申請—提供材料—民主評議—審核審批—公示公布—檔案管理—事后監(jiān)督”等環(huán)節(jié)進行認定。在認定過程中，市縣扶貧部門大多停留在對上報材料真實性、完整性的審查，并未關聯(lián)匹配其他部門掌握的數(shù)據(jù)，導致最終認定的貧困人員名單不精準。

審計在核查中，將多個政府部門提供的信息數(shù)據(jù)與現(xiàn)有貧困人員數(shù)據(jù)進行核對，以核實貧困人員的認定是否精準，如將貧困人員數(shù)據(jù)與工商部門企業(yè)注冊數(shù)據(jù)、稅務部門繳納個人所得稅數(shù)據(jù)、財政部門財政供養(yǎng)人員數(shù)據(jù)、公安部門死亡人員數(shù)據(jù)、交警部門車輛登記數(shù)據(jù)、住建部門房產登記數(shù)據(jù)等分別進行核查比對。經過比對，發(fā)現(xiàn)貧困人口中存在經商辦企業(yè)人員、高收入人員、財政供養(yǎng)人員、已死亡人員、擁有高檔轎車人員、擁有商品房人員等情況。

（二）規(guī)范教育補助的精準發(fā)放

扶貧先扶智，要解決貧困地區(qū)代際傳遞問題，教育普及是重要方式和有效手段。教育扶貧主要針對農村貧困家庭子女上學問題，要求實現(xiàn)控輟保學、應學盡學，切實減輕貧困家庭上學負擔。目前，扶貧教育補助的發(fā)放涵蓋學齡前至大學全過程，使貧困家庭子女上學得以保障。但實際中，仍然存在扶貧教育補助發(fā)放不規(guī)范問題。

審計在核查中，通過將教育部門的歷年扶貧教育補助發(fā)放情況數(shù)據(jù)與扶貧部門的貧困戶家庭信息數(shù)據(jù)進行比對，發(fā)現(xiàn)存在部分貧困家庭子女在義務教育階段未獲得教育補助，而非貧困家庭子女獲得補助的情況。同時，將貧困戶家庭信息數(shù)據(jù)與教育部門的學籍信息數(shù)據(jù)進行比對，發(fā)現(xiàn)存在部分義務教育階段的貧困家庭子女輟學情況。此外，結合貧困戶家庭信息數(shù)據(jù)及高中畢業(yè)生大學錄取數(shù)據(jù)，與歷年教育補助發(fā)放情況進行比對，發(fā)現(xiàn)存在部分貧困大學生未獲得補助的情況。

（三）推動扶貧資金的管理完善

扶貧資金是財政專項資金，在實際操作中，扶貧資金的發(fā)放由各級財政部門負責，具體的管理使用由各級扶貧部門主導。如何讓扶貧資金落到實處，讓貧困群眾享受到實際的幫扶政策，使扶貧資金產生最大效用，取決于資金能否按時、準確發(fā)放和規(guī)范管理使用。現(xiàn)實中，往往存在財政部門扶貧資金結余過多、扶貧部門對資金的管理使用不規(guī)范等問題。

審計在核查中，通過調取當?shù)刎斦块T的預決算報表、財政指標支付進度情況，發(fā)現(xiàn)部分市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在扶貧資金結余過多、許多扶貧補助資金應發(fā)未發(fā)、扶貧項目進展緩慢的問題。通過調取各類扶貧補助標準制度文件，向扶貧、住建、教育、醫(yī)療等部門了解扶貧專項資金的具體使用狀況，發(fā)現(xiàn)部分市縣存在盲目提高標準、吊高群眾胃口，多發(fā)、錯發(fā)補助資金的情況。而在扶貧資金具體使用中，投入企業(yè)用于產業(yè)扶貧項目的資金缺少有效監(jiān)管，企業(yè)對扶貧資金任意使用，財政資金的安全存在風險隱患。

（四）核查產業(yè)扶貧的績效水平

產業(yè)扶貧是通過產業(yè)項目帶動貧困戶發(fā)展的扶貧方式，使貧困戶既能獲得項目經營產生的分紅收益，又能掌握一定的生產技能，實現(xiàn)給貧困戶“造血”的目的。具體而言，產業(yè)扶貧采用“農戶+合作社”的運作方式，通過將扶貧資金投入各類農業(yè)種養(yǎng)殖合作項目，讓貧困戶參與到項目的生產經營中。而在實際運行中，產業(yè)扶貧由各市縣扶貧部門主導實施，村鎮(zhèn)確定擬實施的產業(yè)項目，上報扶貧部門，審核立項通過后，報財政部門申請撥付資金。在實施過程中，會出現(xiàn)一些產業(yè)項目經營不規(guī)范、績效較低、貧困戶內生動力不足等問題。

審計在核查中，采取項目績效評價與實地調研的方法實施審計。首先，審計人員調取扶貧部門歷年的產業(yè)扶貧項目實施情況表，對各類產業(yè)項目進行整理、分類和篩選；其次，調取財政部門出具的產業(yè)扶貧項目績效評價報告，對績效評價較低的項目予以重點關注；再次，實地調研重點關注的產業(yè)項目，查看項目的運作模式、經營收益情況、貧困戶參與情況等；最后，通過分析和實地調研，發(fā)現(xiàn)產業(yè)扶貧項目存在以下問題：合作化模式下，貧困戶很少參與到項目的種養(yǎng)殖經營中，自我發(fā)展能力不足，呈現(xiàn)“輸血”狀態(tài)；許多項目的產品銷售情況不佳，投入的扶貧資金不具備長期效益；部分合作社未與貧困戶簽訂項目合作協(xié)議書，貧困戶的利益缺少保障。

（五）監(jiān)督農村危房改造工作

農村危房改造是實現(xiàn)“兩不愁三保障”的重要一環(huán)，是改善貧困戶基本居住條件的重要措施。危房改造需經過“個人申請—村級評議—鎮(zhèn)級審核—縣級審批—市級備案—公示公布—組織實施”等環(huán)節(jié)開展，改造工作申報人數(shù)多、投入資金大。在農村危房改造中，存在村干部優(yōu)親厚友，同一家庭、同一人員重復申報危改資金，提高改造標準等情況，造成危房改造補助資金的損失浪費。

審計在核查中，對于不同年度農村危房改造數(shù)據(jù)表，利用與危房改造人員的身份證號進行關聯(lián)，發(fā)現(xiàn)存在同一人員重復申請危改資金的情況；通過將歷年農村危房改造數(shù)據(jù)表與農村戶籍信息表進行關聯(lián)，發(fā)現(xiàn)存在同一戶家庭以不同家庭成員的名義重復申請危改資金的情況；通過將歷年農村危房改造數(shù)據(jù)表與住建部門危房鑒定等級表進行關聯(lián)，發(fā)現(xiàn)存在鑒定為局部危險的房屋按照拆除重建的補助標準進行危房改造，隨意提高補助標準的情況；通過將上述問題疑點情況與村委兩級干部信息表進行關聯(lián)，發(fā)現(xiàn)存在村干部優(yōu)親厚友的情況。

三、扶貧審計存在的問題

國家審計在精準扶貧工作中，通過發(fā)現(xiàn)扶貧存在的各類問題，促進有關部門完善制度、出臺政策、加強整改，體現(xiàn)了國家審計的本質屬性。但在實際工作中，扶貧審計也存在如下問題。

（一）審計工作站位不高，投入力量不足

有的審計人員在扶貧工作中政治站位不高，未能站在全面建成小康社會、中央政策執(zhí)行、全省工作落實的高度看待審計工作，對扶貧審計的重要性認識不夠。同時，在扶貧審計全覆蓋工作中，投入的審計力量不足，項目抽查少、資金覆蓋少，存在審計盲區(qū)和空白，增加了審計風險。

（二）審計問題碎片化，審計報告系統(tǒng)性不強

在扶貧審計工作中，審計結果碎片化案例多、體系化成果少。審計實施過程中，總體情況與個別事項、不同事項，具體情況與體制機制未能有機結合，系統(tǒng)把握能力欠缺，很難通過審計報告對整體扶貧情況進行總體評價，較少提出有價值的政策建議。同時，審計報告還存在用語不夠規(guī)范、表述不夠完整、定性不夠準確、證據(jù)不夠充分、邏輯性不夠強等問題。

（三）審計工作之間的聯(lián)動不夠，大數(shù)據(jù)應用不足

審計中，對省、市、縣各級財政收支中與扶貧相關的情況重視不夠，扶貧審計與經濟責任審計、財政審計、金融審計的聯(lián)動性不強。同時，對扶貧領域大數(shù)據(jù)應用的思考和推動不夠，未能將各部門數(shù)據(jù)應用于審計工作之中，特別是在地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)、醫(yī)療衛(wèi)生數(shù)據(jù)、社會保險數(shù)據(jù)方面的應用存在不足，有待進一步研究和探索。

四、改進扶貧審計工作的建議

（一）提升對扶貧審計重要性的認識

要從全面建成小康社會的高度認識扶貧審計工作，從國家政策落實的角度理解扶貧審計工作，提高審計人員的政治站位。同時，充分發(fā)揮審計的綜合評價作用，加強系統(tǒng)把握能力，提出有價值的政策建議。此外，要將精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，在實施扶貧審計時，將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興作為整體工作進行考慮。

（二）加大對扶貧審計的覆蓋力度

要加大扶貧審計工作的力量投入，提高扶貧項目的抽查數(shù)量和資金覆蓋面，加強對非貧困縣扶貧工作實施情況的審計，加強對東西部協(xié)作地區(qū)扶貧項目的審計，做到不留審計盲區(qū)、不留監(jiān)督空白。同時保證審計全覆蓋的質量，防止審計工作出現(xiàn)審不深、審不透、審不準的情況。

（三）加強扶貧審計與其他審計工作的聯(lián)動

從本質上看，精準脫貧與防范化解重大風險、污染防治之間相互聯(lián)系、相互交叉，要加強“三大攻堅戰(zhàn)”之間的聯(lián)系，加強扶貧審計與其他審計工作的聯(lián)動。例如，在扶貧審計中，要關注是否存在以扶貧項目的名義舉債，形成隱性債務，引發(fā)債務風險的情況；要從環(huán)保角度，借助地理信息系統(tǒng)分析工具，關注扶貧工作中的環(huán)境保護情況。

（四）推動扶貧審計的大數(shù)據(jù)應用

進一步擴大扶貧審計的大數(shù)據(jù)應用范圍，不能僅局限在數(shù)據(jù)分析層面，還要拓展數(shù)據(jù)綜合運用能力，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)在研判中的作用。在具體工作中，以建檔立卡貧困戶的數(shù)據(jù)信息為基礎，發(fā)揮審計的綜合優(yōu)勢，整合相關社保、醫(yī)療、教育、工商、稅務、公安等各部門數(shù)據(jù)，開展大數(shù)據(jù)分析，達到利用數(shù)據(jù)揭示和反映問題的效果。

（五）堅持“三個區(qū)分開”的原則

扶貧審計工作要堅持“三個區(qū)分開”的原則，不能簡單使用相關部門的規(guī)章制度直接對照檢查問題，要從是否有利于實現(xiàn)脫貧任務、是否有利于貧困群眾、是否有利于改善生活質量、是否有利于長期效益等方面看待問題，結合具體問題進行具體分析。

（作者單位：審計署駐深圳特派員辦事處，

郵政編碼：518034，電子郵箱：stevenaudit@163.com）

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