黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度?推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，針對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度作出了言簡意賅而意義深遠的表述：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度?！?/p>

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度?推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，見新華網(wǎng)www.xinhuanet.com/2019-11-06。

這無疑是指明了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度深化改革之間的內(nèi)在聯(lián)系，由此我們不難得出這樣一個命題，即完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度必須深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

回顧我國農(nóng)村改革的歷程，現(xiàn)階段農(nóng)村基本經(jīng)營制度的提出，正是與我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革進程息息相關(guān)的。眾所周知，由于三級所有、政社合一的人民公社制度超越了我國社會主義初級階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實需要，嚴重束縛了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，導致我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)徘徊不前，群眾的溫飽問題長期得不到解決。為了能夠吃飽肚子，以安徽鳳陽小崗的18位農(nóng)民為代表，一些農(nóng)民在20世紀70年代末偷偷搞起了包產(chǎn)到戶，包干到戶，因其調(diào)動了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)熱情和積極性，促進了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，最終得到了中央的肯定并得以在全國農(nóng)村推行，從而揭開了我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的帷幕。肇始于農(nóng)村基層而具有誘致性特點的農(nóng)地承包經(jīng)營，最終成為了由中央全面推動的強制性變遷。這一改革觸動了集體農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度，由傳統(tǒng)的集體所有集體統(tǒng)一經(jīng)營改變?yōu)榧w所有家庭承包經(jīng)營。在堅持農(nóng)村土地勞動群眾集體所有制的前提下，集體土地承包給了本集體的農(nóng)戶，由農(nóng)戶自主經(jīng)營。于是，集體農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)束不再是集體所獨享，除狹義所有權(quán)之外的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，包括使用權(quán)、收益權(quán)和經(jīng)營決策權(quán)等都被賦予了本集體的農(nóng)戶，這在理論上被概括為土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離。集體統(tǒng)一經(jīng)營改革為農(nóng)民分戶經(jīng)營，在交夠國家留足，集體余下歸己的利益激勵下，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，我國的糧食生產(chǎn)也因此連年上了臺階。改革促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，但這是通過激勵生產(chǎn)力中人的要素所實現(xiàn)的，而土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，則由于分戶承包改革而變得分散而零碎，無法獲得土地經(jīng)營的規(guī)模效益。同時，分戶經(jīng)營的分散性也導致了小農(nóng)戶面對大市場時的矛盾和問題。已有的改革在解決了傳統(tǒng)的集中統(tǒng)一經(jīng)營所產(chǎn)生問題的同時，不能不直面分戶經(jīng)營所存在的問題。實踐證明;只統(tǒng)不分，難以調(diào)動農(nóng)戶的積極性;而只分不統(tǒng)，我國農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展又面臨嚴峻約束，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標難以實現(xiàn)。在認真總結(jié)改革中集體農(nóng)地兩權(quán)分離實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央不失時機提出了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度應是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村基本經(jīng)營制度的提出和強調(diào)統(tǒng)分結(jié)合，正是基于集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革后，集體擁有所有權(quán)而農(nóng)戶獲得了承包經(jīng)營權(quán)這樣一個現(xiàn)實，因而集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革是提出統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提。

雖然家庭承包經(jīng)營制度改革中，中央適時提出了統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，然而綜觀全國農(nóng)村，改革中分戶承包落實到位了，而“統(tǒng)”卻普遍難于落實。面對農(nóng)地經(jīng)營分散、細碎化，農(nóng)戶難以抗衡自然風險和市場風險，而集體的“統(tǒng)”難于形成的現(xiàn)實，加之種養(yǎng)大戶和農(nóng)民自發(fā)組織合作社的出現(xiàn)以及部分工商資本的下鄉(xiāng)，因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)地的兩權(quán)分離發(fā)展為三權(quán)分置，集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束中的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分別歸屬于村集體、承包農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營方，這也是改革中集體產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新性探索。理論界對于集體的“統(tǒng)”為什么難于形成，通常認為是改革以來集體經(jīng)濟的衰落，即便是有心統(tǒng)也無力統(tǒng)。那么，我們需要問一問：到底如何才算“統(tǒng)”？“統(tǒng)”是否也如“自古華山一條路”，只能回到集體集中統(tǒng)一經(jīng)營？而要得出正確的答案，理論上必須闡明“統(tǒng)”的實質(zhì)是什么。在筆者看來，統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營制度中，“統(tǒng)”的實質(zhì)就是社會化組織功能，“統(tǒng)”就是要將改革后分散承包經(jīng)營的農(nóng)戶，通過各種利益連接紐帶和機制，吸引他們自愿加入各種社會化的組織結(jié)構(gòu)中，通過融入社會化組織體系，落實統(tǒng)分結(jié)合，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機銜接。顯然，這既符合我國當前和今后很長一個時期，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營仍然是我國農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營方式這一國情，同時又是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。明確了“統(tǒng)”的實質(zhì)是社會化組織功能，那么，只要是能夠發(fā)揮社會化組織功能，無論是集體經(jīng)濟組織，還是農(nóng)民自發(fā)組織的合作社等新型農(nóng)業(yè)社會化組織，客觀上也就是在發(fā)揮“統(tǒng)”的作用。這樣一個認知，來自于對農(nóng)村改革實踐中一些新探索的思考。譬如，貴州農(nóng)村的“三變”改革中，既產(chǎn)生了村集體主辦合作社的塘約案例，也產(chǎn)生了村集體領(lǐng)辦并入股合作社的南猛案例，還出現(xiàn)了由能人組織農(nóng)戶自發(fā)創(chuàng)辦合作社的飛虎山案例。以上三個案例，前二者均與村集體息息相關(guān)，只是具體運作不同

對其所作分析，請見程民選、徐燦琳：堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度：新思考與新探索，中國人民大學復印報刊資料《社會主義經(jīng)濟理論與實踐》2019年第1期。;后一案例則非由村集體組織，而是經(jīng)由能人自發(fā)組織、跨村運作的農(nóng)民合作社。由村集體組織的合作社，目前局限于行政村范圍內(nèi)，而農(nóng)民自發(fā)組織的合作社的發(fā)展，其社會化組織功能并未止步于行政村邊界，因此也可能更有利于資源的優(yōu)化配置。由村集體組建的合作社，只要是本村成員，凡有參加合作社意愿者均可入社。而由能人組建的合作社，對于入社社員則有選擇的考慮，并不一定接納所有愿意加入的農(nóng)戶。就這一點論，要做到一個都不拉下，似乎又非集體經(jīng)濟組織莫屬。以上基于“統(tǒng)”的實質(zhì)分析，明確村集體組建的合作社和能人組建的合作社都具有社會化組織功能，我們也就能夠?qū)χ醒朐谝幌盗形募?，為什么既強調(diào)發(fā)展集體經(jīng)濟組織，又強調(diào)大力扶持農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的成長，獲得一個全面的理解。這是因為，促進集體經(jīng)濟組織的發(fā)展和扶持農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的成長，無疑都是統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)在要求。由此可見，認為惟有集體經(jīng)濟組織才能發(fā)揮“統(tǒng)”的功能的觀點存在片面性。有鑒于此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》中明確指出：“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，需要長期堅持并不斷完善。扶持小農(nóng)戶，在堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位的同時，促進小農(nóng)戶之間、小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間開展合作與聯(lián)合，有利于激發(fā)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)在活力，是夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的根基。”

中共中央辦公廳?國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)www.gov.cn/2019-02-21。

發(fā)展集體經(jīng)濟組織和扶持新型農(nóng)業(yè)社會化組織成長，是實現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營制度的題中之義。由此去審視現(xiàn)階段集體經(jīng)濟組織發(fā)展和新型農(nóng)業(yè)社會化組織成長的現(xiàn)狀和問題時，筆者認識到，無論是著眼于發(fā)展集體經(jīng)濟組織，還是著力于新型農(nóng)業(yè)社會化組織的成長，完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度都離不開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的深化改革。

我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的深化改革業(yè)已完成了對于集體土地的“確權(quán)頒證”，而農(nóng)村土地制度三項改革工作也正在進行中。當我們對于這一輪改革究竟落實了什么，從農(nóng)村基本經(jīng)營制度的視角進行審視時，筆者所得出的結(jié)論是：農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)因獲得了鐵證，農(nóng)民對于集體土地的用益物權(quán)有了法律保障。然而，集體土地的所有權(quán)究竟包含哪些行為性權(quán)利卻并未明確。何以如是說？不妨就現(xiàn)實中人們熟知的事實來明證。這些年來，因為青壯年農(nóng)民外出務工，農(nóng)村中土地撂荒的現(xiàn)象隨處可見。對于集體所有土地的被撂荒，請問作為所有者的集體能夠行使何種權(quán)利予以制止？又如，對于因傾倒廢渣廢水等而污染毀損了集體農(nóng)地，作為所有者的集體有出來維權(quán)的嗎？雖然，通過確權(quán)頒證集體也獲得了屬于本集體的土地所有權(quán)證，但卻并未明確集體對于其所有土地能夠行使何種權(quán)利，空有一個本本，不正是有名無實嗎？這個問題如果不能通過深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革予以解決，要更好地發(fā)揮集體“統(tǒng)”的功能恐怕難以如愿。同樣道理，三項試點中統(tǒng)籌縮小征地范圍與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，如果能夠全面落實，則對于集體產(chǎn)權(quán)的切實保護必將有利于集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，從而有利于完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的深化改革，下一步的重點，一方面應是在切實保護農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的同時，落實集體所有權(quán)。筆者提出的落實集體所有權(quán)，即是要明確集體對于其所有的土地，分類來看，各自應當享有哪些行為性權(quán)利。比如，就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地論，要依法明確并保障農(nóng)村集體對于本集體的經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和入市交易權(quán)。對于集體農(nóng)地，則應重點考慮集體農(nóng)地所有權(quán)的行使邊界，既不妨害集體成員的承包經(jīng)營權(quán)，也不妨害土地有序流轉(zhuǎn)后經(jīng)營方依法經(jīng)營的權(quán)利，但卻有權(quán)管理本集體所有農(nóng)地的是否合規(guī)使用，并依法賦予集體收回撂荒農(nóng)地并重新配置使用的權(quán)利，維護本集體土地不受侵害（包括污染毀損）的權(quán)利以及對于本集體受損土地的索賠權(quán)和要求恢復權(quán)。而對于宅基地，則應賦予村集體依法管理本集體宅基地的權(quán)利。這樣一些權(quán)利，本是村集體依據(jù)我國憲法，作為本集體土地的所有者所應當享有的權(quán)利，但在我國現(xiàn)行土地管理法、農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律法規(guī)中尚未得到應有規(guī)定，需要在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度深化改革中依法予以進一步的明確。譬如，我國農(nóng)村土地承包法對于農(nóng)地的棄耕拋荒等，在第六十四條中是這樣規(guī)定的：“土地經(jīng)營權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態(tài)環(huán)境，承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。土地經(jīng)營權(quán)人對土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害應當予以賠償?！?/p>

參見《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（最新修正版）》，法律出版社2019年第1版。顯然，本條所適用的是承包方將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的情形，而并不涉及承包方對于承包經(jīng)營農(nóng)地的棄耕拋荒，而現(xiàn)實中這類農(nóng)地撂荒現(xiàn)象更為普遍。對于集體農(nóng)地的撂荒，農(nóng)地所有者對于承包者無法行使任何權(quán)利，對于經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去的棄耕拋荒，也只有要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的權(quán)利。至于這一要求無法實現(xiàn)時集體作為所有者可以進一步行使什么權(quán)利，卻沒有了下文。雖然在農(nóng)村土地承包法中，也有兩處提到發(fā)包方依法收回承包地，但都流于空乏，而缺乏具體的明確規(guī)定。由此不難看出，集體對于其農(nóng)地的所有權(quán)已然被嚴重弱化。再如，我國農(nóng)村土地承包法中，對于發(fā)包方的權(quán)利作出了如下規(guī)定：一、發(fā)包本集體所有的或者國家所有依法由本集體使用的農(nóng)村土地;二、監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地;三、制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為;四、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。

參見《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（最新修正版）》，法律出版社2019年第1版。但這些權(quán)利更像是國家賦予的管理權(quán)利，而并非基于物權(quán)法等對于集體土地所有者應當享有產(chǎn)權(quán)的明確規(guī)定。再來看看目前關(guān)于農(nóng)村宅基地的新規(guī)定：宅基地不能流轉(zhuǎn)給城市人口，且只能在本集體成員中流轉(zhuǎn);國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。可見規(guī)定重點仍在宅基地使用方利益的保護上，而對于已經(jīng)進城落戶同時不愿退出宅基地者，作為土地所有者的集體很難有所作為。眾所周知，產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的重點：一是收益權(quán)，二是處置權(quán)。由于宅基地歸本集體成員無償使用，作為集體土地所有者已無收益權(quán)可論，而現(xiàn)有規(guī)定也不保護集體對于空置宅基地的處置權(quán)，那集體對于宅基地的所有權(quán)究竟何以體現(xiàn)？最近在江西上饒考察，看到這樣的宣傳：“宅基地不是祖業(yè)，而是集體資產(chǎn)”。提法無疑是正確的，但問題在于宅基地作為集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)何以落實。

另一方面，針對新型農(nóng)業(yè)社會化組織成長的需要，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度深化改革中，對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中承擔社會化組織功能的，諸如農(nóng)民合作社及其聯(lián)合社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等，其在依法合規(guī)經(jīng)營中對于非農(nóng)建設(shè)用地的客觀需求，也應當據(jù)實予以合理解決。譬如他們對于農(nóng)機庫、倉儲、冷庫、晾曬用地、加工用房等及相應出入道路的用地需求，應當基于客觀、真實和合理的原則予以滿足，而不宜一刀切。這方面土地管理重點防范的是變相占用，而絕不應是卡經(jīng)營的實際用地需要。有關(guān)管理部門不能因為有變相占用的事例就因噎廢食，一刀切，用一個指標針對不同需求，這樣的結(jié)果必然是應當滿足的實際用地需求難以得到批準，從而影響新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體社會化組織功能的發(fā)揮，同樣不利于我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善。

綜上所述，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進程中，中央適時提出了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度應是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這不僅符合集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革后，集體擁有所有權(quán)而農(nóng)戶獲得了承包經(jīng)營權(quán)這樣一個現(xiàn)實，而且也能據(jù)實得出集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革是統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提這樣一個結(jié)論。而完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度同樣離不開我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的深化改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度深化改革下一步的重點：一方面應是在切實保護農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的同時，落實集體所有權(quán)。這個問題如果不能通過深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革予以解決，要更好地發(fā)揮集體“統(tǒng)”的功能恐難如愿。另一方面，針對新型農(nóng)業(yè)社會化組織成長的需要，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度深化改革中，對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依法合規(guī)經(jīng)營中對非農(nóng)建設(shè)用地的客觀需求，也應當據(jù)實予以合理解決，切實支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長，以利于吸引小農(nóng)戶自愿加入合作社等社會化組織結(jié)構(gòu)中，更好地發(fā)揮其社會化組織功能。

（責任編輯：楊?洋）