朱應(yīng)平

摘要：地方性法規(guī)特別是省級(jí)地方性法規(guī)對(duì)非直接對(duì)應(yīng)性法律和行政法規(guī)進(jìn)行實(shí)施性細(xì)化規(guī)定明顯不足。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，專(zhuān)業(yè)性地方性法規(guī)往往只對(duì)本領(lǐng)域的法律和行政法規(guī)予以實(shí)施性細(xì)化，很少對(duì)非對(duì)應(yīng)性的一般性綜合性法律和行政法規(guī)予以細(xì)化，導(dǎo)致后者能否在某個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤?、能否為某?zhuān)業(yè)行政部門(mén)作為執(zhí)法依據(jù)不明確，影響行政機(jī)關(guān)對(duì)該專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行合法有效的管理監(jiān)督。其次，一般性綜合性地方性法規(guī)對(duì)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的法律和行政法規(guī)的實(shí)施關(guān)注不足，使得專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)法律和行政法規(guī)能否通過(guò)一般性綜合性地方性法規(guī)得以實(shí)施的問(wèn)題不明確。要提高地方性法規(guī)實(shí)施上位法的質(zhì)量，須針對(duì)上述兩種不足采取改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：地方性法規(guī) 實(shí)施 法律 行政法規(guī)

《立法法》第73條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)……?！边@種情形是指，在有上位法的情況下，為保證法律和行政法規(guī)的實(shí)施，地方性法規(guī)可以制定執(zhí)行性的規(guī)定。法律和行政法規(guī)是要在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行的，考慮到全國(guó)各地的實(shí)際情況，有些規(guī)定只能比較概括和原則。比較具體的規(guī)定，則需要由地方性法規(guī)根據(jù)本行政區(qū)的實(shí)際情況加以制定，這樣才有利于更好地根據(jù)實(shí)際情況執(zhí)行法律和行政法規(guī)?！胤叫苑ㄒ?guī)應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)規(guī)定為依據(jù)作出具體化的或補(bǔ)充的規(guī)定，但不能同法律或行政法規(guī)相抵觸。

根據(jù)地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)是否有直接對(duì)應(yīng)性關(guān)系，地方性法規(guī)對(duì)法律和行政法規(guī)的實(shí)施可以分為兩類(lèi)。

第一類(lèi)，直接實(shí)施對(duì)應(yīng)性法律和行政法規(guī)的地方性法規(guī)。如《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》是對(duì)《產(chǎn)品質(zhì)量法》直接對(duì)應(yīng)實(shí)施的地方性法規(guī)。目前此類(lèi)對(duì)應(yīng)性地方性法規(guī)比較普遍。再如，《北京市建設(shè)工程質(zhì)量條例》（2016年制定）是直接依據(jù)國(guó)務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）制定的，屬于直接實(shí)施對(duì)應(yīng)性法律和行政法規(guī)的地方性法規(guī)。受篇幅所限，本文對(duì)此不再展開(kāi)分析，另文討論。

第二類(lèi)是實(shí)施非直接對(duì)應(yīng)性法律和行政法規(guī)的地方性法規(guī)，也就是與法律、行政法規(guī)沒(méi)有直接對(duì)應(yīng)性關(guān)系的地方性法規(guī)。如《江蘇省實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》（1999年制定，2004、2008、2017年三次修正）第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)人民防空建設(shè)，保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民防空法》等法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法。”這部地方性法規(guī)直接對(duì)應(yīng)的上位法是《人民防空法》，這在第1條也作了列舉。該條在1999年制定時(shí)未將國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《條例》作為明確的上位法依據(jù)，但在2008年修正的條文中新增加了一條作為第35條規(guī)定：“建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位違反人民防空工程質(zhì)量管理規(guī)定從事相關(guān)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上建設(shè)、人防等相關(guān)行政主管部門(mén)在其職責(zé)范圍內(nèi)按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定予以處罰?！睋?jù)此，《條例》也是江蘇省地方性法規(guī)制定的上位法依據(jù)。但很顯然，《條例》不是《江蘇省實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》的直接對(duì)應(yīng)的上位法依據(jù)，只能屬于非直接對(duì)應(yīng)的行政法規(guī)。所以，《江蘇省實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》相對(duì)于《人民防空法》，其屬于直接實(shí)施法律的地方性法規(guī);相對(duì)于《條例》，其屬于實(shí)施非直接對(duì)應(yīng)性行政法規(guī)的地方性法規(guī)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“非對(duì)應(yīng)性地方性法規(guī)”）。

多數(shù)地方性法規(guī)既有直接實(shí)施對(duì)應(yīng)性法律和行政法規(guī)的任務(wù)，也有實(shí)施非直接對(duì)應(yīng)性法律和行政法規(guī)的任務(wù)。從實(shí)際情況看，前者實(shí)施的情況較好，后者實(shí)施情況不理想。本文只討論后一種情形，即地方性法規(guī)實(shí)施非直接對(duì)應(yīng)性法律法規(guī)的情形。

以下主要以省級(jí)地方性法規(guī)實(shí)施《中華人民共和國(guó)建筑法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建筑法》，下文涉及其他法律、行政法規(guī)等，均省去“中華人民共和國(guó)”）、《條例》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等為上位法，對(duì)非直接對(duì)應(yīng)的地方性法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行分析。

《建筑法》（1997年制定，2011年修正）《產(chǎn)品質(zhì)量法》（1993年制定，2000、2009年修正）是全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律?！稐l例》是國(guó)務(wù)院根據(jù)《建筑法》制定的行政法規(guī)。

以下具體舉例展示省級(jí)地方性法規(guī)對(duì)《條例》的實(shí)施和細(xì)化的情況，并進(jìn)行評(píng)析。

非對(duì)應(yīng)性地方性法規(guī)對(duì)法律、行政法規(guī)的實(shí)施可以分為兩種情況：第一，專(zhuān)業(yè)性地方性法規(guī)對(duì)一般性綜合性法律、行政法規(guī)的實(shí)施。第二，一般性綜合性地方性法規(guī)對(duì)專(zhuān)業(yè)性法律、行政法規(guī)的實(shí)施。

一、專(zhuān)業(yè)性地方性法規(guī)對(duì)一般性綜合性法律和行政法規(guī)實(shí)施情況

（一）地方性法規(guī)實(shí)施上位法的情況及其問(wèn)題

某一領(lǐng)域?qū)I(yè)性地方性法規(guī)通常只關(guān)注對(duì)本專(zhuān)業(yè)性直接對(duì)應(yīng)的上位法進(jìn)行實(shí)施細(xì)化，對(duì)于非本專(zhuān)業(yè)的一般性綜合性法律和行政法規(guī)實(shí)施不足。以下以涉及人民防空（或民防）方面的地方性法規(guī)為例說(shuō)明，分析表明，不少省級(jí)人大常委會(huì)制定了直接對(duì)應(yīng)《人民防空法》的地方性法規(guī)，但很少在此類(lèi)專(zhuān)業(yè)性地方性法規(guī)中提及非直接對(duì)應(yīng)性的《建筑法》《條例》等依據(jù)。《建筑法》尤其是《條例》對(duì)建設(shè)工程治理管理提出了詳細(xì)的要求，設(shè)定了大量的法律責(zé)任，特別是行政處罰的責(zé)任。照理地方性法規(guī)有必要根據(jù)其規(guī)定，將人防或者民防工程建設(shè)質(zhì)量管理納入其中，為人防或者民防行政部門(mén)執(zhí)法提供依據(jù)。

1.涉及民防專(zhuān)業(yè)性地方性法規(guī)沒(méi)有提及《條例》

這是目前地方性法規(guī)的主要情形。多數(shù)省市自治區(qū)人大常委會(huì)根據(jù)《人民防空法》制定了地方性法規(guī)。名稱(chēng)有三種形式：第一，“XXX省（市、自治區(qū)）人民防空條例”，如《北京市人民防空條例》，這是國(guó)內(nèi)省級(jí)地方性法規(guī)中的主要情形。第二，“XXX?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）民防條例”，這種情況很少，目前主要是《上海市民防條例》。第三，“XXX?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）實(shí)施《中華人民共和國(guó)人民防空法》辦法”，如《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》。

由于《人民防空法》第三章“人民防空工程”規(guī)定較簡(jiǎn)單，該法律和《上海市民防條例》在“法律責(zé)任”部分涉及的行政處罰較少，主要包括：城市新建民用建筑違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定不修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室;侵占人民防空工程;不按照國(guó)家規(guī)定的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修建人民防空工程;違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定改變?nèi)嗣穹揽展こ讨黧w結(jié)構(gòu)、拆除人民防空工程設(shè)備設(shè)施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能;拆除人民防空工程后拒不補(bǔ)建;向人民防空工程內(nèi)排人廢水、廢氣或者傾倒廢棄物;城市新建民用建筑，少建防空地下室或者不繳、少繳民防工程建設(shè)費(fèi);出租或者使用未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的民防工程;平時(shí)利用民防工程不按照規(guī)定辦理備案手續(xù);未向市或者區(qū)民防辦報(bào)送竣工檔案;擅自改建民防工程。也就是說(shuō)，這部法律對(duì)民防工程建設(shè)質(zhì)量管理方面的規(guī)定簡(jiǎn)單，處罰責(zé)任少。

無(wú)論《人民防空法》還是直接對(duì)應(yīng)的地方性法規(guī)很少對(duì)民防工程建設(shè)質(zhì)量提出要求，很難滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的需要。按說(shuō)省級(jí)地方性法規(guī)應(yīng)該根據(jù)國(guó)務(wù)院《條例》的相關(guān)規(guī)定增加民防工程建設(shè)質(zhì)量管理方面的措施并根據(jù)《條例》規(guī)定增加法律責(zé)任，但上述地方性法規(guī)多數(shù)沒(méi)有作出規(guī)定。如《北京市人民防空條例》《上海市民防條例》都沒(méi)有此類(lèi)規(guī)定。這給民防行政部門(mén)涉及人民防空或者民防建設(shè)工程質(zhì)量的管理和處罰帶來(lái)不便。

2.涉及民防工程建設(shè)方面的專(zhuān)業(yè)性地方性法規(guī)未依據(jù)《條例》

《山西省人民防空工程建設(shè)條例》（2008年山西省人大常委會(huì)制定，2013年修正）是目前唯一一部省級(jí)人大常委會(huì)制定的專(zhuān)門(mén)涉及民防工程建設(shè)的地方性法規(guī)。其第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)和規(guī)范人民防空工程建設(shè)，提高城市整體防護(hù)能力，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，依據(jù)《中華人民共和國(guó)人民防空法》等法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例?！?/p>

從這部地方性法規(guī)調(diào)整的對(duì)象和目的來(lái)看，本應(yīng)該以《人民防空法》《建筑法》《條例》作為其上位法。從該法規(guī)名稱(chēng)來(lái)說(shuō)：“人民防空”對(duì)應(yīng)的上位法是《人民防空法》;而“工程建設(shè)”對(duì)應(yīng)的上位法應(yīng)該是《建筑法》《條例》，但是很遺憾，該地方性法規(guī)未以《建筑法》《條例》作為上位法，所以其設(shè)定的行政措施、處罰與《建筑法》和《條例》不同。如第28條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，人民防空工程施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查或者審查不合格，建設(shè)單位擅自施工，或者建設(shè)單位擅自變更施工圖設(shè)計(jì)文件進(jìn)行施工的，由縣級(jí)以上人民政府人民防空行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正;逾期不改正的，責(zé)令停止施工。”這個(gè)規(guī)定與《條例》設(shè)定的處罰明顯不同?！稐l例》第64條規(guī)定：“施工單位有不按照工程設(shè)計(jì)圖紙或者施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工的其他行為的，責(zé)令改正，處工程合同價(jià)款百分之二以上百分之四以下的罰款?！币罁?jù)《山西省人民防空工程建設(shè)條例》制定的《太原市人民防空工程管理?xiàng)l例》《大同市人民防空工程建設(shè)和管理?xiàng)l例》兩部地方性法規(guī)也有類(lèi)似情形。

查閱2008年5月14日山西省人大法制委員會(huì)副主任委員鄧永明在山西省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議上所作的《山西省人大法制委員會(huì)關(guān)于（山西省人民防空工程建設(shè)條例（草案））審議結(jié)果的報(bào)告》可見(jiàn)，《建筑法》和《條例》根本未進(jìn)入該省人大常委會(huì)立法依據(jù)的視野之中。

這就提出了以下問(wèn)題：山西省人大常委會(huì)制定《山西省人民防空工程建設(shè)條例》，除了依據(jù)《人民防空法》以外，是否還要依據(jù)《建筑法》和《條例》？如果必須依據(jù)后兩部法律法規(guī)，那么前述處罰的條文應(yīng)當(dāng)與《條例》第64條一致。如果沒(méi)有將兩部法律行政法規(guī)作為上位法依據(jù)，為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？難道《建筑法》《條例》不應(yīng)該是《山西省人民防空工程建設(shè)條例》的上位法依據(jù)嗎？從理論上說(shuō)，涉及建設(shè)工程質(zhì)量的地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定應(yīng)該遵循《建筑法》和《條例》的規(guī)定，雖然該地方性法規(guī)第1條所標(biāo)示了依據(jù)《人民防空法》，但這個(gè)依據(jù)只是一個(gè)泛化的依據(jù)。因?yàn)椤度嗣穹揽辗ā分胁](méi)有對(duì)前述違法行為的處罰作出任何規(guī)定?？梢?jiàn)，地方人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)，如何對(duì)待非專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)是要解決的一個(gè)大問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)實(shí)中，有很多一般的法律、行政法規(guī)，而這些法律和行政法規(guī)需要在很多專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域予以實(shí)施，如果地方人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)，沒(méi)有注意到這種情況，對(duì)于上位法的實(shí)施就會(huì)出現(xiàn)很大的缺位。

3.少數(shù)地方性法規(guī)提及《條例》

只有少數(shù)地方性法規(guī)提到《條例》。如《江蘇省實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》（1999年制定，2004、2008、2017年三次修正）第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)人民防空建設(shè)，保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民防空法》等法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法?！痹摋l雖然在1999年制定時(shí)未將《條例》作為明確的依據(jù)，但在2008年修正的條文中新增加了一條作為第35條規(guī)定：“建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位違反人民防空工程質(zhì)量管理規(guī)定從事相關(guān)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上建設(shè)、人防等相關(guān)行政主管部門(mén)在其職責(zé)范圍內(nèi)按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定予以處罰?！?/p>

筆者查閱了相關(guān)資料。這條文出現(xiàn)在2008年江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“關(guān)于修改《江蘇省實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》的決定”第29條。而省人防辦主任張永康在省人大常委會(huì)會(huì)議上所作的“關(guān)于《江蘇省實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》修正案（草案）的說(shuō)明”、省人大常委會(huì)環(huán)境資源城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)所作的“關(guān)于《江蘇省實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》（修正案草案）審查意見(jiàn)的報(bào)告”以及省人大法制委員會(huì)副主任委員劉克希所作的“關(guān)于《江蘇省實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》修正案（草案）審議結(jié)果的報(bào)告”都未提到國(guó)務(wù)院《條例》。這說(shuō)明該省人大常委會(huì)在修改地方性法規(guī)時(shí)，對(duì)其中重要內(nèi)容進(jìn)行修改或者增加時(shí)，還缺乏“說(shuō)明理由”的意識(shí)。按說(shuō)在地方性法規(guī)修正時(shí)，增加了依據(jù)一部行政法規(guī)《條例》作為處罰的規(guī)定，這是一個(gè)很大的調(diào)整變動(dòng)，理應(yīng)有相應(yīng)的說(shuō)明，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)在法規(guī)的第1條“立法依據(jù)”中將《條例》明確列舉為上位法依據(jù)。雖然這部地方性法規(guī)還有不足，但其確認(rèn)了國(guó)務(wù)院《條例》作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法處罰依據(jù)，這是前兩種情形沒(méi)有的，這是地方性法規(guī)立法質(zhì)量提高的一個(gè)重要表現(xiàn)。它說(shuō)明，該省人大常委會(huì)意識(shí)到要將實(shí)施國(guó)務(wù)院行政法規(guī)作為地方性法規(guī)的重要任務(wù)。

該地方性法規(guī)還有一個(gè)不足是，未明確“縣級(jí)以上建設(shè)、人防等相關(guān)行政主管部門(mén)在其職責(zé)范圍內(nèi)”依法予以處罰的具體職權(quán)職責(zé)權(quán)限分工。比如，建設(shè)行政部門(mén)、人民防空或者民防行政主管部門(mén)是否有權(quán)對(duì)每一種處罰都可以行使不得而知。

也有少數(shù)地方性法規(guī)明確了專(zhuān)業(yè)行政機(jī)關(guān)與一般行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)職責(zé)分工。如《深圳市實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》（2009年深圳市人大常委會(huì)制定）第48條規(guī)定，違反國(guó)家有關(guān)人民防空工程設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定承攬人民防空工程設(shè)計(jì)的，人民防空主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)向設(shè)計(jì)資質(zhì)管理部門(mén)通報(bào)情況，并建議有關(guān)部門(mén)依法處罰。據(jù)此，人民防空行政部門(mén)沒(méi)有處罰權(quán)。第49條規(guī)定，“人民防空工程未按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件施工或者未經(jīng)人民防空主管部門(mén)驗(yàn)收合格將建筑物投入使用的，人民防空主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)責(zé)令建設(shè)單位限期改正，拒不改正的，處五萬(wàn)元罰款;對(duì)負(fù)有相關(guān)責(zé)任的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位，人民防空主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建議規(guī)劃、建設(shè)主管部門(mén)依法處罰。”“人民防空主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位違反建設(shè)工程質(zhì)量管理法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)建設(shè)主管部門(mén)，建設(shè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正，并依法處罰。”據(jù)此第1款規(guī)定，對(duì)相對(duì)人違反規(guī)定，未按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件施工或者未經(jīng)人民防空主管部門(mén)驗(yàn)收合格將人民防空建筑物投入使用的，人民防空主管部門(mén)只能對(duì)建設(shè)單位予以處罰，對(duì)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位則由其他行政機(jī)關(guān)處罰。根據(jù)第2款規(guī)定，人民防空主管部門(mén)則沒(méi)有處罰權(quán)。這一規(guī)定在明確處罰權(quán)限上對(duì)上位法即《人民防空法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》作了明確的責(zé)任分工，但這種分工是否科學(xué)，值得探討。筆者認(rèn)為，將涉及人民防空一些主要的處罰權(quán)不授予人民防空行政部門(mén)，不符合功能最適當(dāng)原則。因?yàn)橐话憬ㄔO(shè)行政部門(mén)執(zhí)法人員對(duì)人民防空專(zhuān)業(yè)方面的知識(shí)和執(zhí)法能力未必能勝任。

（二）專(zhuān)業(yè)性地方性法規(guī)忽視實(shí)施一般性法律和行政法規(guī)的行政對(duì)策

如前指出，不少省級(jí)人民防空或者民防方面的地方性法規(guī)未對(duì)民防工程建設(shè)質(zhì)量管理作出規(guī)定，也未在地方性法規(guī)中明確民防行政部門(mén)是否可以適用《條例》進(jìn)行執(zhí)法處罰，這種地方性法規(guī)立法情況滿(mǎn)足不了實(shí)踐的需要，為此行政機(jī)關(guān)采取了相應(yīng)的補(bǔ)救措施：有的在行政權(quán)力清單中加以明確，也有的制定行政處罰裁量基準(zhǔn)加以明確。具體情況如下：

1.在政府規(guī)章或者規(guī)范性文件中予以規(guī)定

2013年河南省政府令頒布的《河南省人民防空工程管理辦法》第1條規(guī)定：“為規(guī)范人民防空工程（以下簡(jiǎn)稱(chēng)人防工程）管理，提高城市總體防護(hù)能力，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民防空法》《河南省實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》等法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法?！痹摋l雖然未規(guī)定《條例》作為立法依據(jù)，但第37條規(guī)定“違反本辦法，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》有處罰規(guī)定的，從其規(guī)定?！比秉c(diǎn)是，該條規(guī)定沒(méi)有明確，處罰主體是建設(shè)行政部門(mén)還是人民防空部門(mén)。第4條規(guī)定“縣級(jí)以上人民防空主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)人防工程規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)和使用的監(jiān)督管理?！薄鞍l(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土資源、財(cái)政、公安、安全生產(chǎn)監(jiān)管等有關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé)做好人防工程建設(shè)管理的相關(guān)工作?！?/p>

直到2017年河南省人防辦制定的《河南省人民防空工程建設(shè)質(zhì)量管理暫行辦法》第100條才明確規(guī)定：“縣級(jí)以上人民防空主管部門(mén)對(duì)人防工程建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、施工圖審查、人防設(shè)備生產(chǎn)安裝、質(zhì)量檢測(cè)等單位違反人防工程質(zhì)量管理規(guī)定的行為，按照《中華人民共和國(guó)人民防空法》《河南省實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《河南省人民防空工程管理辦法》等法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，做出行政處罰;涉嫌犯罪的，依照有關(guān)規(guī)定移送司法機(jī)關(guān)處理?！睋?jù)此，人民防空行政部門(mén)有權(quán)予以處罰。

201 1年湖南省政府公布的《湖南省人防辦行政執(zhí)法依據(jù)目錄》（湘防辦發(fā)[2011]74號(hào)）將《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第46條列為湖南省人民防空辦公室職權(quán)依據(jù)，但此類(lèi)職權(quán)屬于“對(duì)人民防空工程的建設(shè)、質(zhì)量、維護(hù)管理、開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查”，不包括行政處罰權(quán)，也就是人民防空部門(mén)沒(méi)有行政處罰權(quán)。

上海市政府公布的上海市民防辦公室權(quán)力清單中，行政處罰權(quán)87項(xiàng)。其中依據(jù)《人民防空法》和《上海市民防條例》確立的行政處罰職權(quán)的只有13項(xiàng)，其他74項(xiàng)均依據(jù)其他法規(guī)。

2.省級(jí)人民防空或者民防部門(mén)的規(guī)定

上海市民防辦發(fā)布的2015年《上海市民防行政處罰裁量基準(zhǔn)》，將《上海市建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》第50～57、59條，國(guó)務(wù)院《條例》第54～56、58、60～64、66、73條，《招標(biāo)投標(biāo)法》第49、50、53、54、68條，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第65、67條，《上海市建設(shè)工程檢測(cè)管理辦法》第30、31、33、35條，《安全生產(chǎn)法》第94條《實(shí)施工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》第18條《上海市建設(shè)工程質(zhì)量和安全管理?xiàng)l例》第61、63～67條，《上海市建設(shè)工程監(jiān)理管理辦法》第32、33條等作為民防行政部門(mén)處罰的依據(jù)。以此彌補(bǔ)《人民防空法》和《上海市民防條例》的不足。而上述這些非民防專(zhuān)業(yè)類(lèi)的法律法規(guī)的行政處罰裁量基準(zhǔn)，直接采用上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會(huì)于2015年發(fā)布的《上海市建設(shè)工程行政處罰裁量基準(zhǔn)（2015年版）》，將其中部分行政處罰裁量基準(zhǔn)直接拿過(guò)來(lái)予以適用。

2013年《吉林省人民防空行政處罰裁量基準(zhǔn)制度試行》將《條例》第56、58、59、63、67條作為民防行政部門(mén)處罰的依據(jù)。2015年浙江省人民防空辦公室發(fā)布的《浙江省人民防空行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)（試行）》序號(hào)第19～34，涉及國(guó)務(wù)院《條例》第54～69、73條的適用。2017年《浙江省人民防空行政處罰裁量基準(zhǔn)》再次確認(rèn)了上述規(guī)定，適用國(guó)務(wù)院《條例》第54～69、73條一共17個(gè)條文（序號(hào)第10～25）等。2015年安徽省人民防空辦公室發(fā)布的《安徽省人民防空行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度》將《條例》第56、58、67、73條作為民防部門(mén)適用處罰的依據(jù)。

2013年山東省人民防空辦公室發(fā)布的《山東省人民防空行政處罰裁量基準(zhǔn)》規(guī)定：“違反人民防空建設(shè)的其他行為，有關(guān)行政主管部門(mén)制定行政處罰裁量基準(zhǔn)的，人民防空主管部門(mén)可遵照?qǐng)?zhí)行?！薄哆|寧省人民防空辦公室權(quán)責(zé)清單》（省政府2016年版）將《條例》第54、60、61、63、67、68條作為其權(quán)力清單事項(xiàng)，但尚未發(fā)現(xiàn)其制定行政處罰裁量基準(zhǔn)加以具體化。

2011年河北省人民防空辦公室發(fā)布的《河北省人民防空工程質(zhì)量監(jiān)督管理實(shí)施辦法》第1條規(guī)定，為加強(qiáng)全省人民防空工程（以下簡(jiǎn)稱(chēng)人防工程）建設(shè)的監(jiān)督管理，確保人防工程建設(shè)質(zhì)量，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民防空法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《河北省實(shí)施中華人民共和國(guó)人民防空法辦法》等有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，結(jié)合我省實(shí)際，制定本辦法。但未規(guī)定人民防空行政部門(mén)適用《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》進(jìn)行處罰。

3.設(shè)區(qū)的市政府規(guī)范性文件的規(guī)定

以下設(shè)區(qū)市在制定文件時(shí)尚無(wú)立法權(quán)。2008年日照市政府頒布的《日照市人民防空工程建設(shè)管理辦法》第1條規(guī)定，為加強(qiáng)和規(guī)范人民防空工程（以下簡(jiǎn)稱(chēng)人防工程）的建設(shè)與管理，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民防空法》、國(guó)務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》以及《山東省實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。第32條規(guī)定，對(duì)違反本辦法規(guī)定的行為，依照《中華人民共和國(guó)人民防空法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《山東省實(shí)施（中華人民共和國(guó)人民防空法）辦法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

《高密市人民防空工程建設(shè)管理辦法》《煙臺(tái)市人民防空工程管理辦法》等作了類(lèi)似規(guī)定。但其處罰主體不明確。

4.設(shè)區(qū)的市級(jí)人民防空辦公室的規(guī)定

2011年沈陽(yáng)市人民防空辦公室《沈陽(yáng)市人民防空辦公室行政處罰自由裁量實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》將《條例》第56、58、59、63、64條等作為民防行政部門(mén)處罰的依據(jù)。2013年鄭州市人民防空辦公室發(fā)布的《鄭州市人民防空行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》將《條例》第54、56～59、63～67、69、73條作為民防部門(mén)處罰的依據(jù)。

2016年《廣州市人民防空行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化表》將《條例》第54、56、63～67條等作為民防行政部門(mén)處罰的依據(jù)，并且規(guī)定“其自由裁量權(quán)的行使參照市城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)制定的行政處罰自由裁量權(quán)行使規(guī)則中相關(guān)內(nèi)容執(zhí)行?！贝送膺€將《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第54、55、56、57條等作為民防行政部門(mén)處罰的依據(jù)。還規(guī)定“其自由裁量權(quán)的行使參照市城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)制定的行政處罰自由裁量權(quán)行使規(guī)則中相關(guān)內(nèi)容執(zhí)行。”此外還規(guī)定：“其他依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》取得的行政處罰權(quán)，其自由裁量權(quán)的行使參照市城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)制定的行政處罰自由裁量權(quán)行使規(guī)則中相關(guān)內(nèi)容執(zhí)行。其他依據(jù)《人民防空法》取得的行政處罰權(quán)，由廣州市城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施，并根據(jù)《廣州市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》（穗城管[2016]197號(hào)）行使行政處罰自由裁量權(quán)?！?/p>

5.上述行政對(duì)策的不足分析

雖然上述行政處理解決了部分問(wèn)題，但是仍然有不少問(wèn)題有待解決：

第一，全國(guó)只有少數(shù)一些地方采取這些方法解決問(wèn)題，還有不少地方?jīng)]有明確民防或者人防行政部門(mén)是否能適用國(guó)務(wù)院《條例》。凡是在沒(méi)有明確的地方，其民防或者人防行政執(zhí)法依據(jù)就會(huì)遇到麻煩，或者這個(gè)領(lǐng)域的違法行為往往沒(méi)有受到法律的制裁。有人可能質(zhì)疑，難道建設(shè)行政部門(mén)不依法對(duì)人防或者民防領(lǐng)域的工程建設(shè)違法行為進(jìn)行檢查和處罰嗎？

從理論上說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題似乎不存在，因?yàn)榻ㄔO(shè)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)民防或者人防領(lǐng)域的建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行管理、監(jiān)督檢查和處罰，但從實(shí)際情況看，很多地方的建設(shè)行政部門(mén)沒(méi)有在此領(lǐng)域進(jìn)行執(zhí)法或者處罰。這不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為建設(shè)行政部門(mén)不作為，而是要考慮建設(shè)行政部門(mén)執(zhí)行能力和可能性，就其專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力來(lái)說(shuō)，建設(shè)行政部門(mén)很難勝任這個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)工程質(zhì)量執(zhí)法工作，因?yàn)樵擃I(lǐng)域有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，對(duì)于建設(shè)行政部門(mén)執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，一般缺乏人防或者民防方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，缺乏相應(yīng)的執(zhí)法能力。立法者在立法配置權(quán)力時(shí)要遵循權(quán)力自身運(yùn)行的規(guī)律，這是立法科學(xué)性的要求。我國(guó)《立法法》第6條對(duì)科學(xué)立法作了要求?！翱茖W(xué)立法，就是要求法律準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律，同時(shí)遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律?？茖W(xué)立法的核心，在于立法要尊重和體現(xiàn)規(guī)律?！绷⒎ㄕ咴诹⒎〞r(shí)要將權(quán)力配置給最有能力去勝任的相關(guān)主體予以執(zhí)行。這是權(quán)力自身運(yùn)行規(guī)律的要求。這個(gè)在學(xué)理上被稱(chēng)為功能最適當(dāng)原則的要求。

第二，地方性法規(guī)不明確一般性綜合性法律、行政法規(guī)是否在專(zhuān)業(yè)性地方性法規(guī)的適用問(wèn)題，使得上位法的相關(guān)規(guī)定不能在本地得到有效的實(shí)施，不符合憲法的精神。我國(guó)憲法第99條規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行……?！钡?00條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！敝贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)落實(shí)法律、行政法規(guī)的精神正是地方性法規(guī)最重要的任務(wù)?，F(xiàn)實(shí)中需要地方性法規(guī)為行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法提供更有針對(duì)性的法規(guī)依據(jù)。地方性法規(guī)沒(méi)有根據(jù)上位法精神解決這一問(wèn)題，地方性法規(guī)應(yīng)有的功能很難得到有效發(fā)揮。

第三，政府規(guī)章、一般行政規(guī)范性文件實(shí)施法律和行政法規(guī)的權(quán)威性不足。前述表明，一些地方通過(guò)制定規(guī)章、行政權(quán)力清單和行政處罰裁量基準(zhǔn)來(lái)明確法律或者行政法規(guī)在本地區(qū)適用與否。換言之，將行政機(jī)關(guān)一些低層級(jí)的規(guī)范性文件作為實(shí)施法律和行政法規(guī)的依據(jù)。這種做法在一定情況下是有好處的，也是必要的，但是畢竟行政規(guī)范性文件效力等級(jí)較低，加上其合法性和其他質(zhì)量都缺乏有效保障措施的情況下，在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章沒(méi)有作出明確規(guī)定的情況下，由行政規(guī)范性文件直接實(shí)施法律和行政法規(guī)確實(shí)不妥。

第四，從上述行政對(duì)策的辦法可以看出，即使明確了《條例》可以為民防或者人防行政部門(mén)予以適用，但各地情況差距很大。比如有的規(guī)定，民防或者人防部門(mén)只能適用《條例》開(kāi)展監(jiān)督檢查工作但不能處罰;有的規(guī)定能夠適用的條文很少，而有的地方則能適用《條例》甚至其他法律和行政法規(guī)的情形較多。同樣的法律、行政法規(guī)能否為民防或者人防部門(mén)適用，全國(guó)差距如此之大。這一點(diǎn)由行政機(jī)關(guān)來(lái)處理顯然正當(dāng)性不足，至少要有地方性法規(guī)作為依據(jù)可能更妥。

二、一般性綜合性地方性法規(guī)對(duì)專(zhuān)業(yè)性法律、行政法規(guī)關(guān)顧不足

（一）實(shí)施不足的兩種情況

非對(duì)應(yīng)性地方性法規(guī)實(shí)施法律、行政法規(guī)不足的另一種情形是，一般性綜合性的地方性法規(guī)對(duì)專(zhuān)業(yè)性法律、行政法規(guī)關(guān)顧不足，很少為地方性法規(guī)實(shí)施法律、行政法規(guī)提供關(guān)聯(lián)性依據(jù)。如《產(chǎn)品質(zhì)量法》作為產(chǎn)品質(zhì)量方面的一般法律，很多省級(jí)人大常委會(huì)都制定了對(duì)應(yīng)的一般性地方性法規(guī)，各地地方性法規(guī)在實(shí)施這部上位法時(shí)，合法性、科學(xué)性和適當(dāng)性都有很大成績(jī)。但此類(lèi)一般性地方性法規(guī)對(duì)其他特定領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性法律、行政法規(guī)的關(guān)顧較少或者不足，很少為地方性法規(guī)實(shí)施非對(duì)應(yīng)性的專(zhuān)業(yè)性法律、行政法規(guī)提供關(guān)聯(lián)性依據(jù)。

如《產(chǎn)品質(zhì)量法》第2條第3款規(guī)定：“建設(shè)工程不適用本法規(guī)定;但是，建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備，屬于前款規(guī)定的產(chǎn)品范圍的，適用本法規(guī)定。”第8條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作?！?/p>

各地在制定地方性法規(guī)時(shí)，在對(duì)上述兩個(gè)條文進(jìn)行實(shí)施細(xì)化，要按照《立法法》規(guī)定的科學(xué)原則，遵循功能最適當(dāng)原則，兼顧專(zhuān)業(yè)性法律如《建筑法》、行政法規(guī)如《條例》的規(guī)定進(jìn)一步明確相關(guān)行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)職責(zé)劃分，為專(zhuān)業(yè)行政部門(mén)通過(guò)地方性法規(guī)執(zhí)行專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域法律、行政法規(guī)提供依據(jù)。但從地方性法規(guī)實(shí)際情況來(lái)看，沒(méi)有做好此項(xiàng)工作。表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)行政行為與技術(shù)監(jiān)督部門(mén)在實(shí)施《產(chǎn)品質(zhì)量法》第2條第3款中的“建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備”方面的職責(zé)界限，但沒(méi)有地方性法規(guī)予以明確。2011年國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施（中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法）若干問(wèn)題的意見(jiàn)》指出：“《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條規(guī)定，建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備，適用本法規(guī)定。因此，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)上述產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督?！薄百|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)可以進(jìn)入建筑工地進(jìn)行監(jiān)督檢查和執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)建設(shè)施工單位使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備有質(zhì)量問(wèn)題，可以對(duì)建設(shè)單位和建設(shè)施工單位進(jìn)行調(diào)查，以此為線索依法追究生產(chǎn)者的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任。并將建設(shè)施工單位使用有質(zhì)量問(wèn)題的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的情況通報(bào)建設(shè)行政主管部門(mén)。”可以說(shuō)這是中央行政機(jī)關(guān)對(duì)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的理解。

但這種理解未必是唯一正確的理解。因?yàn)閺墓δ茏钸m當(dāng)原則來(lái)說(shuō)，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)在涉及建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備等產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督檢查和處罰方面未必能更勝任，建設(shè)行政部門(mén)可能更能勝任對(duì)此類(lèi)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售進(jìn)行檢查監(jiān)督和處罰。

既然全國(guó)人大常委會(huì)未對(duì)此作出過(guò)解釋?zhuān)@就意味著地方性法規(guī)可以確定建設(shè)行政部門(mén)有權(quán)對(duì)涉及此類(lèi)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售行為進(jìn)行監(jiān)督檢查和處罰，這樣規(guī)定符合《立法法》的科學(xué)原則。省級(jí)人大常委會(huì)在制定實(shí)施性地方性法規(guī)時(shí)，應(yīng)該根據(jù)本省的情況，確定建設(shè)行政部門(mén)是否對(duì)此類(lèi)產(chǎn)品具有監(jiān)督檢查和處罰權(quán)。但從地方性法規(guī)的實(shí)際情況看，地方性法規(guī)沒(méi)有明確這個(gè)問(wèn)題。如《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》第4條規(guī)定：“市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)主管本市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)按照職責(zé)分工做好產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作?！薄氨臼泄ど绦姓芾聿块T(mén)負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督管理，其他有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。”可見(jiàn)，在產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域，一般性地方性法規(guī)《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》根本沒(méi)有提到建設(shè)行政部門(mén)對(duì)“建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備”類(lèi)產(chǎn)品的檢查監(jiān)督和處罰權(quán)等等。這說(shuō)明這部一般性地方性法規(guī)雖然對(duì)《產(chǎn)品質(zhì)量法》作了比較好的實(shí)施，但對(duì)專(zhuān)業(yè)性法律和行政法規(guī)《建筑法》《條例》關(guān)注不足，沒(méi)有考慮到行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃分的科學(xué)性原則、功能最適當(dāng)原則。

2.應(yīng)當(dāng)明確其他專(zhuān)業(yè)行政部門(mén)具體所指但地方性法規(guī)沒(méi)有明確。根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，技術(shù)監(jiān)督部門(mén)是該法律的主管部門(mén)，其他專(zhuān)業(yè)部門(mén)到底指哪些？它們的職權(quán)職責(zé)如何？《產(chǎn)品質(zhì)量法》沒(méi)有規(guī)定。比如，人防或者民防行政部門(mén)對(duì)人防或者民防方面“建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備”產(chǎn)品的執(zhí)法檢查監(jiān)督和處罰是否適用這部法律？地方性法規(guī)本應(yīng)在此方面有所作為，這方面內(nèi)容也是地方性法規(guī)最能作出科學(xué)性、適當(dāng)性、具體性立法的領(lǐng)域，但是很多地方性法規(guī)往往在此方面無(wú)所貢獻(xiàn)。

如前所說(shuō)，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第8條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作?！逼渲械摹坝嘘P(guān)部門(mén)”到底指哪些并不明確。按說(shuō)地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)在法規(guī)中明確，人民防空行政部門(mén)或者民防行政部門(mén)是否可以依據(jù)此規(guī)定作為執(zhí)法的依據(jù)?！渡虾Ｊ挟a(chǎn)品質(zhì)量條例》第4條規(guī)定：“市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)主管本市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)按照職責(zé)分工做好產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作?！薄氨臼泄ど绦姓芾聿块T(mén)負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督管理，其他有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。”可見(jiàn)，《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》增加了工商行政部門(mén)的職責(zé)，而沒(méi)有對(duì)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的“有關(guān)部門(mén)”還包括其他哪些部門(mén)予以具體明確。其實(shí)明確“有關(guān)部門(mén)”的具體指向和具體職責(zé)正是地方性法規(guī)應(yīng)該規(guī)定的內(nèi)容。這說(shuō)明這部地方性法規(guī)在制定時(shí)沒(méi)有關(guān)顧到《人民防空法》這一專(zhuān)業(yè)法律的相關(guān)精神，同時(shí)也沒(méi)有注意到與《上海市民防條例》之間的銜接，科學(xué)性明顯不足;也沒(méi)有給上海市民防行政部門(mén)適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》對(duì)涉及民防方面的“建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備”類(lèi)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售進(jìn)行檢查監(jiān)督和處罰權(quán)提供依據(jù)。

（二）行政對(duì)策

在一般性綜合性地方性法規(guī)忽視關(guān)顧專(zhuān)業(yè)性法律和行政法規(guī)的情況下，地方行政機(jī)關(guān)往往為了解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也采取相應(yīng)的對(duì)策措施。如2017年12月27日河南省人民防空辦公室、河南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、河南省工商行政管理局聯(lián)合發(fā)布《全省人防工程專(zhuān)用設(shè)備產(chǎn)品質(zhì)量專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)方案》，其中規(guī)定：“各級(jí)人防、質(zhì)監(jiān)、工商部門(mén)要積極配合，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，不斷完善部門(mén)之間信息互通機(jī)制，提高執(zhí)法效能。對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的人防設(shè)備產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，由人防部門(mén)責(zé)令企業(yè)限期整改，屢次整改仍有質(zhì)量問(wèn)題的，建議國(guó)家人防主管部門(mén)取消其生產(chǎn)安裝資格;對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)假冒偽劣人防設(shè)備的，由質(zhì)監(jiān)、工商部門(mén)依據(jù)《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》等有關(guān)法律、法規(guī)處理?！本褪钦f(shuō)，根據(jù)河南省人民防空、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督和工商部門(mén)三家的理解，民防行政部門(mén)有監(jiān)督檢查權(quán)，有責(zé)令期限整改權(quán)，但沒(méi)有處罰權(quán)。對(duì)于生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)假冒偽劣人防設(shè)備產(chǎn)品的，只能由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)和工商部門(mén)予以處罰。

這種做法雖然解決了部分問(wèn)題，但由地方行政機(jī)關(guān)之間作這種協(xié)商處理，法定依據(jù)并不充分。我們認(rèn)為，由地方性法規(guī)作出明確規(guī)定，才是合法的做法。筆者認(rèn)為，從功能最適當(dāng)原則來(lái)說(shuō)，民防行政部門(mén)承擔(dān)民防工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備等產(chǎn)品生產(chǎn)、銷(xiāo)售的執(zhí)法檢查和處罰，不僅符合《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定，而且也是其職責(zé)所在。因?yàn)?，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)、工商行政部門(mén)對(duì)于民防工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售，無(wú)論在檢查監(jiān)督還是在認(rèn)定和處罰方面，明顯存在專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足的問(wèn)題，即使勉強(qiáng)執(zhí)法，也會(huì)影響行政行為的執(zhí)法效率和質(zhì)量。

2014年國(guó)家人民防空辦公室制定了《人民防空專(zhuān)用設(shè)備生產(chǎn)安裝管理暫行辦法》，對(duì)部分涉及民防產(chǎn)品生產(chǎn)不合格作出了規(guī)定，“企業(yè)違反本辦法規(guī)定，有下列行為之一的，由地下空間分會(huì)將其產(chǎn)品從目錄中刪除，廢止其‘人防（防護(hù)、防化、警報(bào)）設(shè)備從業(yè)能力達(dá)標(biāo)企業(yè)證書(shū)，并通過(guò)中國(guó)人民防空網(wǎng)公布;造成人民生命財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償損失;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這個(gè)規(guī)定很乏力。而且根本未提到《產(chǎn)品質(zhì)量法》。換言之，國(guó)家人民防空辦公室根本未意識(shí)到民防領(lǐng)域建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的生產(chǎn)、銷(xiāo)售可以適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》的問(wèn)題。

三、改進(jìn)非對(duì)應(yīng)性地方性法規(guī)實(shí)施法律和行政法規(guī)質(zhì)量的建議

前文分析表明，非對(duì)應(yīng)性地方性法規(guī)實(shí)施法律、行政法規(guī)的情況很不理想。在地方性法規(guī)沒(méi)有作出明確具體落實(shí)上位法的情況下，行政機(jī)關(guān)采取了相應(yīng)的對(duì)策。這些對(duì)策性措施彌補(bǔ)了地方性法規(guī)的不足，但也有不少問(wèn)題，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

筆者認(rèn)為，地方性法規(guī)對(duì)非對(duì)應(yīng)性法律、行政法規(guī)很少予以實(shí)施性的規(guī)定有很多原因，如全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院沒(méi)有對(duì)相關(guān)法律、行政法規(guī)予以解釋?zhuān)胤叫苑ㄒ?guī)擔(dān)心在地方性法規(guī)中作出實(shí)施性規(guī)定可能會(huì)越權(quán)。但這個(gè)問(wèn)題很好解決，可以通過(guò)請(qǐng)示全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的方式解決。

更主要的原因是，地方性法規(guī)大多由政府某個(gè)主管部門(mén)起草，每個(gè)部門(mén)在起草地方性法規(guī)時(shí)，往往著眼于本部門(mén)對(duì)應(yīng)性的法律和行政法規(guī)，對(duì)其他非對(duì)應(yīng)性的法律和行政法規(guī)則可能不太熟悉，也不愿多關(guān)注。而負(fù)責(zé)其他非對(duì)應(yīng)法律、行政法規(guī)實(shí)施的主管部門(mén)也不愿在不屬于自己主管實(shí)施的地方性法規(guī)中去將法律、行政法規(guī)的實(shí)施納入其中。

要克服地方性法規(guī)由某個(gè)部門(mén)單獨(dú)起草帶來(lái)的這種局限性，除了加大大部制改革行政機(jī)關(guān)外，還要政府特別是政府法制部門(mén)在審查部門(mén)起草的地方性法規(guī)草案時(shí)，要盡可能改變這種狀況，要關(guān)注非對(duì)應(yīng)性法律、行政法規(guī)在非對(duì)應(yīng)性地方性法規(guī)中的實(shí)施問(wèn)題。人大常委會(huì)在審議時(shí)，也要打破行政機(jī)關(guān)牽頭起草地方性法規(guī)草案所帶來(lái)的這種局限性，要從地方性法規(guī)必須全面貫徹實(shí)施法律、行政法規(guī)的高度去審視地方性法規(guī)的合法性、科學(xué)性和適當(dāng)性。不僅要關(guān)注直接對(duì)應(yīng)性法律、行政法規(guī)在地方性法規(guī)中的實(shí)施，還要關(guān)注非直接對(duì)應(yīng)性法律、行政法規(guī)在地方性法規(guī)中的貫徹實(shí)施。

地方性法規(guī)對(duì)非對(duì)應(yīng)性法律、行政法規(guī)實(shí)施不足是影響我國(guó)地方性法規(guī)質(zhì)量的一個(gè)重大問(wèn)題，必須引起全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和地方人大及其常委會(huì)的高度重視。這也是未來(lái)地方人大及其常委會(huì)在立法特別是在審議時(shí)要克服的缺陷。

如何改變非直接對(duì)應(yīng)性地方性法規(guī)實(shí)施上位法質(zhì)量不高的情形，筆者認(rèn)為，地方人大及其常委會(huì)在立法中要做好兩方面工作：

1.在制定一般性地方性法規(guī)時(shí)，要兼顧專(zhuān)業(yè)法律、行政法規(guī)，要設(shè)置相關(guān)條文為其專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法和制度設(shè)計(jì)留下相應(yīng)的余地。以前述地方立法為例，具體說(shuō)，有兩條路徑，第一，在《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》中將民防行政部門(mén)納入《產(chǎn)品質(zhì)量法》第8條規(guī)定的“有關(guān)部門(mén)”之中。對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管來(lái)說(shuō)，這是一般性綜合性的地方性法規(guī)，將“民防行政部門(mén)”納入《產(chǎn)品質(zhì)量法》的“有關(guān)部門(mén)”之中，不僅將上位法《產(chǎn)品質(zhì)量法》予以具體化，還將《人民防空法》等相關(guān)專(zhuān)業(yè)法律等予以具體化。第二，未來(lái)修改《上海市民防條例》時(shí)，將民防行政部門(mén)依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定予以執(zhí)法和處罰的具體內(nèi)容細(xì)化。具體說(shuō)，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第2條第3款規(guī)定：“建設(shè)工程不適用本法規(guī)定;但是，建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備，屬于前款規(guī)定的產(chǎn)品范圍的，適用本法規(guī)定?！痹凇渡虾Ｊ忻穹罈l例》中增加規(guī)定：本市民防行政部門(mén)依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》負(fù)責(zé)民防建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備等產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售的管理、監(jiān)督檢查和處罰工作。如此，地方性法規(guī)的質(zhì)量才符合《立法法》第6條“明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。”

2.在制定專(zhuān)業(yè)性地方性法規(guī)時(shí)，要兼顧一般性綜合性法律、行政法規(guī)的內(nèi)容要求。地方人大及其常委會(huì)有義務(wù)在專(zhuān)業(yè)性地方性法規(guī)中將一般性和綜合性法律、行政法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定納入地方性法規(guī)之中，并根據(jù)本地情況予以細(xì)化。如在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，《環(huán)境保護(hù)法》是一般性綜合性法律，其中第24條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，有權(quán)對(duì)排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。……第63條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留;情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留：……。第67條規(guī)定，上級(jí)政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。……第68條規(guī)定，地方各級(jí)政府、縣級(jí)以上政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)有下列行為之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分;造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開(kāi)除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職：……。

上述這些條文中“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”屬于主管部門(mén)。各地在制定地方性法規(guī)時(shí)，都會(huì)在“XXX省（市、自治區(qū)）環(huán)境保護(hù)條例”等地方性法規(guī)中作出具體的規(guī)定。但是《環(huán)境保護(hù)法》上述條文中“其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)”“有關(guān)部門(mén)”“其他有關(guān)部門(mén)”等也需要各地在制定專(zhuān)業(yè)性地方性法規(guī)時(shí)予以具體落實(shí)。有些地方性法規(guī)立法有所落實(shí)。如《江蘇省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第1條規(guī)定：“為保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，合理開(kāi)發(fā)利用農(nóng)業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，保障人體健康，根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。”

該《條例（草案）的說(shuō)明》指出，“關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的部門(mén)職責(zé)分工問(wèn)題”中指出：“農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)是國(guó)家整個(gè)環(huán)保工作的重要組成部分。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作涉及到許多部門(mén)，工作任務(wù)十分繁重，只有在各級(jí)政府和環(huán)保部門(mén)的統(tǒng)一組織、監(jiān)督管理之下，充分發(fā)揮各有關(guān)部門(mén)的作用，才能把這項(xiàng)工作做好?！稐l例（草案）》按照我國(guó)環(huán)境保護(hù)‘統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)的原則，并根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)新的‘三定方案的內(nèi)容，規(guī)定環(huán)保部門(mén)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)等部門(mén)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，并依法實(shí)施監(jiān)督管理。其中農(nóng)業(yè)部門(mén)的職責(zé)主要包括：組織開(kāi)展農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)工程技術(shù)，擬定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染整治區(qū)的劃定范圍和整治方案，組織綠色食品和無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，對(duì)耕地使用和養(yǎng)護(hù)的監(jiān)督管理，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥、化肥的使用，依法參與對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故的調(diào)查處理，等等?！稐l例（草案）》同時(shí)還規(guī)定國(guó)土、水利、地礦等部門(mén)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作?！?/p>

該地方性法規(guī)第37條規(guī)定：違反本條例規(guī)定的，按照下列規(guī)定進(jìn)行處罰：……，其中明確了農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)、林業(yè)或者工商行政部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)等處罰分工。第38條規(guī)定：“違反本條例其他規(guī)定，有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！痹诒纠?，《江蘇省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》是一部專(zhuān)業(yè)性地方性法規(guī)，在設(shè)計(jì)相關(guān)內(nèi)容時(shí)，將一般的綜合l生法律《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的“其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)”“有關(guān)部門(mén)”“其他有關(guān)部門(mén)”予以具體化，作了責(zé)任明確的操作性強(qiáng)的規(guī)定。

我國(guó)不少法律和行政法規(guī)設(shè)定了多部門(mén)的管理監(jiān)督職權(quán)，通常確立一個(gè)綜合性的主管部門(mén)，此外還籠統(tǒng)規(guī)定其他一些專(zhuān)業(yè)性行政機(jī)關(guān)負(fù)有相關(guān)責(zé)任。地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)將法律和行政法規(guī)涉及這方面的職責(zé)職權(quán)作出詳細(xì)具體的規(guī)定。只有這樣，地方性法規(guī)才符合《立法法》要求，地方性法規(guī)的質(zhì)量才能切實(shí)提升，也只有如此，才能為地方依法行政提高充分的依據(jù)。