許迎春

摘要：管制性征收是在政府管制日益增多的情況下，為了保障私人財(cái)產(chǎn)的權(quán)益而在美國(guó)產(chǎn)生的一種新型征收制度，其經(jīng)歷了奠基、確立和發(fā)展三個(gè)時(shí)期。美國(guó)管制性征收的判斷標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的，而是不斷發(fā)展的，當(dāng)今美國(guó)管制性征收的判斷主要采取絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)、多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)和“背景原則”的例外規(guī)則，其救濟(jì)措施是公正補(bǔ)償。管制性征收制度代表一個(gè)國(guó)家對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的努力，該制度無(wú)論在實(shí)踐還是在立法層面上都具有很強(qiáng)的合理需求。我國(guó)應(yīng)創(chuàng)立管制性征收制度、設(shè)定符合國(guó)情的判斷標(biāo)準(zhǔn)和建立公正補(bǔ)償?shù)木葷?jì)措施。

關(guān)鍵詞：管制性征收判斷標(biāo)準(zhǔn)治安權(quán)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)

一、問題的提出

管制性征收源于美國(guó)，是一個(gè)在判例法中發(fā)育出來(lái)的概念。相較于傳統(tǒng)的征收，管制性征收并未通過正式的征收程序剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)，而是通過立法或具體的行政行為過度限制財(cái)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)有重大程度的減損或基本權(quán)能的喪失，以至產(chǎn)生類似征收的效果。

盡管我國(guó)并不存在管制性征收這一法律概念，但實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)生活中已出現(xiàn)大量類似的法律問題。如我國(guó)的《土地管理法》《動(dòng)物防疫法》《文物保護(hù)法》《森林法》《防沙治沙法》和《自然保護(hù)區(qū)條例》等都有過度限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法，還有各地的禁摩事件、山西煤礦兼并重組事件、張谷英古宅改建事件、石光銀植樹造林卻禁止砍伐事件和為保證APEC藍(lán)無(wú)數(shù)企業(yè)被勒令停產(chǎn)事件等。我國(guó)管制性征收制度的缺乏，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)的大量管制性征收問題并未受到足夠的關(guān)注，這樣只能任由矛盾出現(xiàn)并激化，因此我國(guó)亟待建立相應(yīng)的管制性征收制度。雖然管制性征收或類似制度存在和運(yùn)作于許多國(guó)家，但是出現(xiàn)得最早、發(fā)展最為成熟的則是美國(guó)。目前我國(guó)學(xué)者對(duì)美國(guó)管制性征收制度的研究剛剛起步，在管制性征收的判斷標(biāo)準(zhǔn)與救濟(jì)措施等方面的研究還比較薄弱，一些學(xué)者沒有區(qū)分早期的與現(xiàn)今的判斷標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)措施，誤以為一些早已被棄用的判斷標(biāo)準(zhǔn)與救濟(jì)措施在當(dāng)今美國(guó)仍然適用，而且較少有學(xué)者根據(jù)自己的研究結(jié)果去探索構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的管制性征收制度。因此，通過了解目前最為成熟的美國(guó)管制性征收制度，借鑒其中的有益經(jīng)驗(yàn)，并立足于我國(guó)國(guó)情進(jìn)行分析，進(jìn)而構(gòu)建我國(guó)的管制性征收制度，這有助于解決我國(guó)日益增多的管制性征收問題。

二、美國(guó)管制性征收制度發(fā)展的歷史回顧

美國(guó)管制性征收是在政府限制私人財(cái)產(chǎn)日益增多的情況下，為了保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益而在司法實(shí)踐中逐漸發(fā)展起來(lái)的一種新型征收制度。從1776年至1922年，這一階段為美國(guó)管制性征收制度的奠基時(shí)代。這一時(shí)期，美國(guó)的征收制度尚處在傳統(tǒng)征收階段，當(dāng)時(shí)學(xué)者的普遍看法是政府為了公共使用的目的強(qiáng)制取得私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)才構(gòu)成征收，而限制私人財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)則不構(gòu)成征收。此時(shí)政府為了防止私人財(cái)產(chǎn)的有害使用，保護(hù)公眾的利益，可以以治安權(quán)限制私人財(cái)產(chǎn)，即便給私人財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，也不予補(bǔ)償。然而，在20世紀(jì)初，美國(guó)社會(huì)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。由于城市化和工業(yè)化的蓬勃發(fā)展，美國(guó)從原先的農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)工商業(yè)社會(huì)，大量的農(nóng)村人口涌人城市，以及各種工商企業(yè)的建立，導(dǎo)致城市的居住環(huán)境日益惡化。為了改變這種狀況，一些城市開始對(duì)土地利用進(jìn)行管制，并制定了大量的管制條例，但有的管制給土地所有者及企業(yè)施加了過重的負(fù)擔(dān)，從而引發(fā)了是否應(yīng)當(dāng)將政府的管制行為予以適當(dāng)限制的思考。

從1922年至1978年，這一階段為管制性征收制度確立時(shí)期。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)經(jīng)歷了由自由資本主義向壟斷資本主義的過渡，國(guó)家開始對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭袕V泛的干預(yù)，政府的治安權(quán)范圍有所拓展。在這一背景下，1922年在聯(lián)邦最高法院產(chǎn)生了管制性征收的經(jīng)典案例馬洪案，該案被視為管制性征收制度誕生的重要標(biāo)志。在該案中，賓州煤炭公司將一塊土地的地上權(quán)轉(zhuǎn)讓給馬洪的前任房主，但在合同中明確保留了在其地下采煤的權(quán)利，后來(lái)馬洪在知情的情況下買下了該地產(chǎn)。1921年賓夕法尼亞州為防止地面建筑物下陷危險(xiǎn)而頒布了禁止煤炭公司開采房屋下煤礦的《柯勒法案》，于是馬洪據(jù)此向法院申請(qǐng)禁止煤炭公司在他的房屋下采煤的禁制令，而煤炭公司自然不滿，從而引發(fā)了訴訟，該案件最后被上訴到聯(lián)邦最高法院。最高法院判決《柯勒法案》對(duì)賓州煤炭公司采礦權(quán)的限制實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了征收。在該案中，法院首次確認(rèn)政府的管制行為限制私人財(cái)產(chǎn)達(dá)到一定程度也可以構(gòu)成征收，并確立了判斷管制性征收的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即“經(jīng)濟(jì)影響程度”標(biāo)準(zhǔn)、“破壞法律所認(rèn)可的財(cái)產(chǎn)權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)、“有害使用”標(biāo)準(zhǔn)和“平均利益互惠”標(biāo)準(zhǔn)，由此建立了管制性征收制度。然而，在這一經(jīng)典判例誕生后的50年里，美國(guó)并沒有出現(xiàn)第二個(gè)類似的案件，管制性征收制度的發(fā)展基本上處于停滯狀態(tài)。這一現(xiàn)象有著深刻的社會(huì)原因，20世紀(jì)30年代美國(guó)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)大蕭條，為振興經(jīng)濟(jì)，美國(guó)政府推行羅斯福新政，在經(jīng)濟(jì)政策上放棄了傳統(tǒng)的自由放任主義，國(guó)家開始加強(qiáng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和立法。此時(shí)政府的治安權(quán)得到極大的擴(kuò)張，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)受到法規(guī)的限制也越來(lái)越多，這引起了美國(guó)聯(lián)邦最高法院的抵制，但是在羅斯?？偨y(tǒng)的強(qiáng)力干預(yù)下，支持新政的自由派大法官逐漸取代保守派大法官成為聯(lián)邦最高法院的多數(shù)，最終美國(guó)聯(lián)邦最高法院放棄了之前對(duì)經(jīng)濟(jì)立法進(jìn)行嚴(yán)格司法審查的做法，而采用合憲性推定的原則，只是對(duì)涉及人權(quán)的立法仍然采用嚴(yán)格的司法審查。這種雙重審查標(biāo)準(zhǔn)反映了法院對(duì)于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度的減弱。

從1978年至今，這一階段為管制性征收制度的發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期由于環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，國(guó)家頒布了大量的管制法規(guī)，除了傳統(tǒng)的區(qū)劃法規(guī)，還包括環(huán)境保護(hù)法規(guī)、標(biāo)志管理法規(guī)、文物古跡保護(hù)法規(guī)、租金管制法規(guī)和農(nóng)地保護(hù)法規(guī)等。此時(shí)政府的治安權(quán)得到了前所未有的擴(kuò)張，而這在促進(jìn)公共利益的同時(shí)，也給私人財(cái)產(chǎn)權(quán)帶來(lái)了過度限制的不利影響，導(dǎo)致針對(duì)管制性征收的索賠案件大量出現(xiàn)。并且，這一時(shí)期由于新經(jīng)濟(jì)自由主義的崛起，美國(guó)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)又進(jìn)一步趨于強(qiáng)化，尤其在里根總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，其不僅大力促進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和實(shí)行減稅政策，還任命了三位大法官，使得保守派大法官在美國(guó)聯(lián)邦最高法院中取得了多數(shù)，相應(yīng)的聯(lián)邦最高法院加大了對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保護(hù)。因此，這一時(shí)期管制性征收制度得到極大的發(fā)展，各種新的判斷標(biāo)準(zhǔn)也紛紛確立。1978年在美國(guó)聯(lián)邦最高法院又誕生了一個(gè)經(jīng)典案例，即賓州中央運(yùn)輸公司訴紐約市案。在該案中，紐約市的地標(biāo)保護(hù)法將中央車站確定為地標(biāo)，法律規(guī)定要想改變地標(biāo)的任何外部設(shè)計(jì)風(fēng)格或在原址上興建任何新的建筑物都要經(jīng)過地標(biāo)保護(hù)委員會(huì)的批準(zhǔn)。該車站的所有人賓州中央運(yùn)輸公司兩次提出在中央車站上面建造一座55層寫字樓的申請(qǐng)，但均被地標(biāo)委員會(huì)以摩天大樓與中央車站建筑風(fēng)格不和諧為由而予以駁回。于是賓州中央運(yùn)輸公司向州法院提起訴訟，稱地標(biāo)保護(hù)法限制中央車站的建設(shè)構(gòu)成了管制性征收。最后案件被上訴到聯(lián)邦最高法院，但最高法院判決地標(biāo)保護(hù)法對(duì)中央車站的限制不構(gòu)成管制性征收，從而無(wú)需給予補(bǔ)償。從該案件中提煉出來(lái)的“經(jīng)濟(jì)影響程度”“政府行為性質(zhì)”和“干涉合理投資回報(bào)期待程度”三要素標(biāo)準(zhǔn)被稱為多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)，該平衡標(biāo)準(zhǔn)已成為當(dāng)今美國(guó)法院判斷管制性征收案件的主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。由于多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)具有一定的模糊性，因而聯(lián)邦最高法院在后來(lái)的司法判例中也建立了一些更為清晰的輔助性判斷標(biāo)準(zhǔn)，如在洛利托案和盧卡斯案中建立了“永久的實(shí)質(zhì)性占有”和“剝奪全部經(jīng)濟(jì)價(jià)值”這兩個(gè)絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，還在諾蘭案和多蘭案中發(fā)展出了專門適用于強(qiáng)制捐獻(xiàn)的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)。

三、現(xiàn)今美國(guó)管制性征收的判斷標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)管制性征收制度的發(fā)展一直是由法官基于憲法的規(guī)定而對(duì)治安權(quán)與私人不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的相互關(guān)系進(jìn)行各種不同的解釋而推動(dòng)的。由于判例法中各個(gè)法官的司法哲學(xué)不同，因此判例中管制性征收判斷標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變，而是不斷發(fā)展完善的。譬如早期在馬洪案中確立的“有害使用”標(biāo)準(zhǔn)、“平均利益互惠”標(biāo)準(zhǔn)和“破壞法律所認(rèn)可的財(cái)產(chǎn)權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)雖然仍舊殘存著，而且確實(shí)偶爾被少數(shù)法官所采用，但是它們基本上已被新的判斷標(biāo)準(zhǔn)所取代?，F(xiàn)今美國(guó)管制性征收的認(rèn)定包括以下三個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)與一個(gè)“背景原則”的例外規(guī)則。

（一）絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)

絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)是指永久的實(shí)質(zhì)性占有標(biāo)準(zhǔn)和剝奪全部經(jīng)濟(jì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。由于這種標(biāo)準(zhǔn)與多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)相比，該標(biāo)準(zhǔn)不需要對(duì)多個(gè)因素進(jìn)行權(quán)衡，且更加簡(jiǎn)單明了，因此被稱為絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。

1.永久的實(shí)質(zhì)性占有

“永久的實(shí)質(zhì)性占有”標(biāo)準(zhǔn)是指當(dāng)政府或其授權(quán)第三者永久的實(shí)質(zhì)性占有私人不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，就構(gòu)成了管制性征收。該標(biāo)準(zhǔn)源于“洛利托訴曼哈頓有線電視公司”一案。本案的案情系紐約州法律規(guī)定，房屋出租人須允許有線電視公司在其出租的公寓上安裝有線電視電線，原告洛利托認(rèn)為此舉構(gòu)成了征收，因此向法院起訴要求有線電視公司給予補(bǔ)償。

本案的多數(shù)意見由馬歇爾大法官主筆，他首先引用先前的判例并指出，當(dāng)存在某種得到政府授權(quán)的永久的實(shí)質(zhì)性占有的時(shí)候，不論其所促進(jìn)的公共利益多么重要，也不論其對(duì)所有人的影響有多么輕微，法院一向都是認(rèn)為構(gòu)成征收。其次，他強(qiáng)調(diào)此種永久的實(shí)質(zhì)性占有行為使得所有人無(wú)法對(duì)該部分財(cái)產(chǎn)行使排他、使用、收益和處分等權(quán)能，而排他權(quán)正是財(cái)產(chǎn)權(quán)中最重要的一項(xiàng)權(quán)利。對(duì)于這種極端情形，法院認(rèn)為所有人享有歷來(lái)就存在的補(bǔ)償期待權(quán)。因此，基于以上理由，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為永久的實(shí)質(zhì)性占有對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害的嚴(yán)重性遠(yuǎn)非其他管制措施所能相比，其本質(zhì)上就是征收。

“永久的實(shí)質(zhì)性占有”的構(gòu)成須同時(shí)具備兩個(gè)條件，即侵占的“永久性”和“實(shí)質(zhì)性占有”，二者缺一不可。美國(guó)聯(lián)邦最高法院強(qiáng)調(diào)，根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，并非所有的實(shí)質(zhì)性占有行為都構(gòu)成征收行為。它嚴(yán)格區(qū)分“永久性占有”與純粹的“臨時(shí)占有”行為。如大學(xué)生偶爾在購(gòu)物中心進(jìn)行示威的行為或者農(nóng)地的泄洪行為，這些“臨時(shí)占有”行為對(duì)所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)干涉相對(duì)來(lái)說要輕微很多，它不會(huì)完全取消所有人的不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)或排他權(quán)，因此這些不構(gòu)成管制性征收。

2.剝奪全部經(jīng)濟(jì)價(jià)值

“剝奪全部經(jīng)濟(jì)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)是指當(dāng)政府的管制性法規(guī)的效果致使不動(dòng)產(chǎn)的所有經(jīng)濟(jì)利益或者有效用途被完全剝奪時(shí)，就構(gòu)成了管制性征收。該標(biāo)準(zhǔn)出自“盧卡斯訴南卡羅來(lái)納海岸委員會(huì)”一案。@在該案中，盧卡斯在南卡羅來(lái)納州棕櫚島購(gòu)買了兩塊住宅用地，計(jì)劃在該地建造單戶型住房，但兩年后該州制定了全面保護(hù)海濱地區(qū)的管理法規(guī)，該法規(guī)禁止盧卡斯在該地建造任何住宅。

盧卡斯認(rèn)為該法違反憲法修正案第5條和第14條而構(gòu)成征收，于是向法院起訴。初審法院認(rèn)定構(gòu)成了管制性征收，判決給予盧卡斯120萬(wàn)元的補(bǔ)償費(fèi)。南卡州最高法院推翻了該判決，認(rèn)為該制定法是為了防止公共妨害，這是治安權(quán)的正當(dāng)行使，不構(gòu)成征收。最后該案被上訴到聯(lián)邦最高法院，法院以五比四的判決將本案發(fā)回南卡州最高法院再審。撰寫判決書的斯卡利亞大法官認(rèn)為雖然聯(lián)邦最高法院一般傾向于根據(jù)個(gè)案事實(shí)的調(diào)查來(lái)審理管制性征收案件，但是他還是確定了兩種不經(jīng)具體案件事實(shí)的調(diào)查就可以判定存在征收的情形，一種是管制性法規(guī)強(qiáng)制財(cái)產(chǎn)所有人忍受永久的實(shí)質(zhì)性占有其財(cái)產(chǎn);另一種則是管制性法規(guī)剝奪了不動(dòng)產(chǎn)所有的經(jīng)濟(jì)利益或有效用途。本案的情形即屬于后者，這種通過管制性法規(guī)要求將土地基本保持自然狀態(tài)，使得土地所有人失去了所有經(jīng)濟(jì)上有益或者生產(chǎn)性用途，會(huì)帶來(lái)以防止公共妨害的偽裝下變成某種形式的公共服務(wù)危險(xiǎn)，這要求政府為此支付補(bǔ)償。斯卡利亞大法官在該案件中提出的剝奪全部經(jīng)濟(jì)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，被學(xué)者們認(rèn)為提出了一個(gè)新的判斷管制性征收的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。

這兩個(gè)絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)是美國(guó)聯(lián)邦最高法院努力將管制性征收判斷標(biāo)準(zhǔn)明確化的一個(gè)表現(xiàn)，以建立一種簡(jiǎn)單明確的標(biāo)準(zhǔn)，將治安權(quán)的正當(dāng)行使與管制性征收兩者截然區(qū)分開來(lái)。

（二）強(qiáng)制捐獻(xiàn)的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)

強(qiáng)制捐獻(xiàn)是指政府為減少建設(shè)工程項(xiàng)目的不利影響，要求開發(fā)商向社會(huì)公眾捐獻(xiàn)土地、改善物或其他利益作為地方政府批準(zhǔn)開發(fā)商開發(fā)其土地的條件。由于強(qiáng)制捐獻(xiàn)涉及到政府強(qiáng)制索取私人不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益，因此其司法審查標(biāo)準(zhǔn)十分嚴(yán)格，近來(lái)聯(lián)邦最高法院采用“基本聯(lián)系”與“大致比例”的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷強(qiáng)制捐獻(xiàn)是否構(gòu)成管制性征收。

1.“基本聯(lián)系”標(biāo)準(zhǔn)

基本聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)是指強(qiáng)制捐獻(xiàn)與政府的管制目的之間須存在本質(zhì)聯(lián)系，而不能是政府的主觀臆斷，否則該強(qiáng)制捐獻(xiàn)行為就構(gòu)成了管制性征收。

基本聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)源于諾蘭訴加州海岸委員會(huì)一案。本案的原告諾蘭在南加州的兩塊公共海灘之間有一塊臨海土地，原告計(jì)劃在其土地上重建一棟房屋，而請(qǐng)求加州海岸委員會(huì)頒發(fā)建筑許可證。加州海岸委員會(huì)認(rèn)為，在該地建房會(huì)妨礙公眾使用海灘，并且會(huì)造成公眾觀賞海景的心理障礙和海灘的擁擠，因此政府要求原告須同意在其土地上設(shè)定公共地役權(quán)，以連接兩塊公共海灘，便利公眾前來(lái)觀賞海景，方能同意原告建房。諾蘭認(rèn)為這種強(qiáng)制捐獻(xiàn)地役權(quán)屬于未給予補(bǔ)償?shù)恼魇?，因而向法院提起訴訟。

聯(lián)邦最高法院以五比四判決加州政府必須給予補(bǔ)償。由斯卡利亞大法官所主筆的多數(shù)意見認(rèn)為，根據(jù)案情，此案的審查標(biāo)準(zhǔn)不同于正當(dāng)法律程序的案件，亦即并非以政府是否合理地決定管制措施為準(zhǔn)，而是以管制措施是否能實(shí)質(zhì)促進(jìn)管制目的而定。依據(jù)此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，斯卡利亞認(rèn)為強(qiáng)制捐獻(xiàn)地役權(quán)與管制的目的之間欠缺基本的關(guān)聯(lián)性。因?yàn)楹０段瘑T會(huì)管制的目的在于保護(hù)公眾觀賞海灘的能力，以及幫助公眾克服使用海灘的心理障礙和避免海灘擁擠，但是斯卡利亞認(rèn)為既然已有公共海灘，為何又需要通行原告的土地以觀賞海景？他也表示無(wú)法理解捐獻(xiàn)地役權(quán)如何消除公眾使用公共海灘的心理障礙，以及如何降低因原告的房屋所造成的擁擠。斯卡利亞并且表達(dá)他對(duì)政府的不信任，他認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)受到限制時(shí)，必須以治安權(quán)是否實(shí)質(zhì)地促進(jìn)管制目的為標(biāo)準(zhǔn)，以防止政府藉由本案的交換條件逃避補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。因此，基于以上理由，法院認(rèn)為該強(qiáng)制捐獻(xiàn)地役權(quán)不是為了這些目的而行使其土地使用管理權(quán)，而是“徹底的勒索計(jì)劃”，構(gòu)成了管制性征收，須支付補(bǔ)償。

2.“大致比例”標(biāo)準(zhǔn)

“大致比例”標(biāo)準(zhǔn)是指強(qiáng)制捐獻(xiàn)與開發(fā)項(xiàng)目的影響在性質(zhì)和程度上須符合基本比例，否則該強(qiáng)制捐獻(xiàn)就構(gòu)成了管制性征收。該標(biāo)準(zhǔn)源于多蘭訴泰格德市一案。在該案中，多蘭計(jì)劃將他在市中心的商店擴(kuò)建，于是向市政府申請(qǐng)建筑許可。但市政府認(rèn)為其商店的擴(kuò)建有兩個(gè)不利影響，一是會(huì)增加不能滲水地面的面積，易導(dǎo)致附近河流的洪水泛濫;二是因?yàn)閿U(kuò)建的商店將吸引更多的顧客，從而會(huì)加重所在街道的交通堵塞。因此市政府要求多蘭將其地產(chǎn)的大約10%捐獻(xiàn)給泰格德市，以用于建設(shè)暴雨排泄系統(tǒng)及人行道和自行車道。多蘭認(rèn)為該強(qiáng)制捐獻(xiàn)構(gòu)成了管制性征收，最后將該案上訴到了聯(lián)邦最高法院。

在該案中，代表多數(shù)意見的倫奎斯特大法官指出要判斷該強(qiáng)制捐獻(xiàn)是否符合憲法，必須先處理兩個(gè)問題：一是該強(qiáng)制捐獻(xiàn)的土地與州政府所促進(jìn)的公共利益之間是否有基本聯(lián)系;二是此種聯(lián)系如果存在的話，該市所要求的強(qiáng)制捐獻(xiàn)土地與原告計(jì)劃開發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)生的影響之間是否存在所必須的聯(lián)系程度。對(duì)于第一個(gè)問題，他認(rèn)為該強(qiáng)制捐獻(xiàn)的土地符合諾蘭案的“基本聯(lián)系”標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榫璜I(xiàn)建設(shè)暴雨排泄系統(tǒng)的土地可以促進(jìn)該市防洪的公共利益，捐獻(xiàn)建設(shè)人行道和自行車道的土地與可以減少該市交通堵塞的之間也存在某種聯(lián)系。對(duì)于第二個(gè)問題，他認(rèn)為根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦憲法第五修正案的要求必須存在“大致比例”，即該市必須具體列舉所要求的每項(xiàng)強(qiáng)制捐獻(xiàn)與計(jì)劃開發(fā)項(xiàng)目的影響在性質(zhì)與程度上均存在聯(lián)系。根據(jù)這種新的標(biāo)準(zhǔn)，他認(rèn)為起訴至聯(lián)邦最高法院的案卷中沒有證據(jù)可以證明捐獻(xiàn)洪泛區(qū)土地的合理性，因?yàn)樵姹緛?lái)就未利用該塊防洪的土地，因此看不出為何要將其轉(zhuǎn)為公共產(chǎn)權(quán)。況且市政府宣稱該區(qū)域用作休憩之用，亦與防洪無(wú)關(guān)。同樣地，他認(rèn)為沒有證據(jù)證明，捐獻(xiàn)建設(shè)人行道和白行車道的土地與減少交通流量之間存在程度和比例上的合理關(guān)系。市政府只是提供簡(jiǎn)單證明認(rèn)為，建設(shè)人行道和自行車道可以降低市區(qū)里車輛需求，減輕交通負(fù)荷，但是并沒有定量化證明交通流量因?yàn)樵鏀U(kuò)建商店所增加的程度，也沒有定量化證明人行道與自行車道確實(shí)可以緩解增加的交通流量。因此，基于以上理由，多數(shù)大法官認(rèn)為該強(qiáng)制捐獻(xiàn)土地雖然滿足基本聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)，但是不符合大致比例標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成了管制性征收，于是將本案發(fā)回俄勒岡州最高法院再審。

可見，“大致比例”標(biāo)準(zhǔn)是將諾蘭案確立的“基本聯(lián)系”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步量化，且比“基本聯(lián)系”標(biāo)準(zhǔn)的要求更高，其不僅要考察手段與目的之間的關(guān)聯(lián)性，而且還要考察兩者間的關(guān)聯(lián)程度。這也反映了聯(lián)邦最高法院加大了對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

（三）多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)

如果政府的管制行為既不是永久的實(shí)質(zhì)性占有和剝奪財(cái)產(chǎn)全部經(jīng)濟(jì)價(jià)值的行為，也不是強(qiáng)制捐獻(xiàn)，而僅僅是減少財(cái)產(chǎn)價(jià)值的過度限制私人財(cái)產(chǎn)的行為，那么法院就可以采用多因素平衡的判斷標(biāo)準(zhǔn)。多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)是一種視具體案情而異的個(gè)案審查和綜合考慮多種要素，以判斷政府的管制行為是否構(gòu)成征收的方法。多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)考察的有三個(gè)要素，一是“經(jīng)濟(jì)影響程度”，二是“政府行為性質(zhì)”，三是“干涉合理的投資回報(bào)期待程度”。

1.經(jīng)濟(jì)影響程度

經(jīng)濟(jì)影響程度是指政府的管制行為造成私人財(cái)產(chǎn)價(jià)值的減損程度。管制行為給財(cái)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)造成較大的經(jīng)濟(jì)損失易被法院認(rèn)為構(gòu)成管制性征收，而造成較小的經(jīng)濟(jì)損失則容易被認(rèn)為是治安權(quán)的正當(dāng)行使。

在考察政府管制措施對(duì)私人財(cái)產(chǎn)減損程度的過程中，一個(gè)重要的前提問題便是作為受侵犯的財(cái)產(chǎn)利益的參照系的財(cái)產(chǎn)利益范圍的界定問題，美國(guó)法學(xué)界一般稱為分母問題。分母問題最早可以追溯到馬洪案，在該案中，霍爾姆斯大法官認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將財(cái)產(chǎn)中受到法規(guī)限制的部分財(cái)產(chǎn)分割出來(lái)，然后將分母僅僅適用于這部分財(cái)產(chǎn)。大法官布蘭代斯不同意霍爾姆斯的觀點(diǎn)，他指出正確的分母應(yīng)是煤炭公司所擁有的“整個(gè)財(cái)產(chǎn)”，財(cái)產(chǎn)價(jià)值減少的程度只有把受法規(guī)限制“開采相應(yīng)位置的煤炭?jī)r(jià)值”與“全部煤炭的價(jià)值”作比較才能得出。大法官布蘭代斯的上述觀點(diǎn)后來(lái)成為大法官布倫南在賓州中央運(yùn)輸公司案中采用的規(guī)則。大法官布倫南認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)適用征收條款的正確部分是公司擁有的全部財(cái)產(chǎn)，而不僅僅是紐約市不批準(zhǔn)在中央火車站上方修建一座高層辦公大樓的空域。征收的司法實(shí)踐不會(huì)將一個(gè)整體財(cái)產(chǎn)分割成各個(gè)部分，并作出每一個(gè)特定部分的權(quán)利是否被完全剝奪的決定。在認(rèn)定一個(gè)特定的政府行為是否構(gòu)成征收的時(shí)候，法院關(guān)注的是對(duì)財(cái)產(chǎn)整體的侵犯的性質(zhì)與程度?！痹撛瓌t后來(lái)被稱為“整體的財(cái)產(chǎn)包”原則?！罢w的財(cái)產(chǎn)包”原則在美國(guó)聯(lián)邦最高法院作出的“盧卡斯案”的判決以后變得愈發(fā)重要。

為了在管制性征收訴訟中勝訴，財(cái)產(chǎn)權(quán)人總是想方設(shè)法地運(yùn)用各種方式將財(cái)產(chǎn)分割成各個(gè)部分，然后主張其分割部分的財(cái)產(chǎn)被政府完全征收了，這種行為被稱為主觀分割。如果任由財(cái)產(chǎn)權(quán)人隨意對(duì)其財(cái)產(chǎn)做出分割而不作任何限制，那么管制性征收幾乎自動(dòng)構(gòu)成，這將嚴(yán)重妨礙政府公共管理職能的行使。因此在管制性征收的司法實(shí)踐中，法院對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的主觀分割進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是概念分割。目前聯(lián)邦最高法院的判例已經(jīng)明確表示反對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人將其財(cái)產(chǎn)權(quán)分割成各種權(quán)利而以此主張?jiān)擁?xiàng)權(quán)利被征收。如在賓州中央運(yùn)輸公司案中，法院拒絕了原告提出的其火車站上空的空間權(quán)被征收的訴求，認(rèn)為政府行為對(duì)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)影響程度應(yīng)從車站整體來(lái)考慮。而在吉斯通煙煤協(xié)會(huì)案中，法院也拒絕了原告提出的將煤礦支撐產(chǎn)權(quán)分割出來(lái)構(gòu)成獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的請(qǐng)求。二是時(shí)間分割。在這方面聯(lián)邦最高法院也是持反對(duì)態(tài)度。在塔霍湖一案中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院采用了它在“賓州中央運(yùn)輸公司案”中采納的“整塊土地”規(guī)則，并且判決土地所有人無(wú)法“將一塊暫緩開發(fā)32個(gè)月的土地與每個(gè)土地所有人的非限嗣繼承地產(chǎn)的剩余部分分離，然后主張那塊土地被暫緩開發(fā)的決定構(gòu)成征收?！币?yàn)樵摰禺a(chǎn)不會(huì)由于其經(jīng)濟(jì)利用被暫時(shí)禁止而變得毫無(wú)價(jià)值，一旦土地禁止利用被解除時(shí)，該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)即恢復(fù)到它原來(lái)的價(jià)值，所以法院判決政府的暫緩開發(fā)條例不構(gòu)成管制性征收。三是地理分割。在這方面法院的態(tài)度雖然并非始終如一，但在多數(shù)情況下，在涉及這一類質(zhì)疑分區(qū)條例的征收案件中，法院往往將整個(gè)地產(chǎn)視為整塊土地，即使地產(chǎn)的不同部分被劃歸不同的區(qū)域。綜上，總體而言，目前司法實(shí)踐中法院傾向于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人財(cái)產(chǎn)的主觀分割進(jìn)行比較嚴(yán)格的限制，盡量擴(kuò)大作為分母的財(cái)產(chǎn)包。

2.政府行為性質(zhì)

政府行為性質(zhì)是賓州中央運(yùn)輸公司案提出的三要素之一，在該案件中法院對(duì)政府行為性質(zhì)的解釋是“與政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)生活的利益與負(fù)擔(dān)以便推進(jìn)公共利益的時(shí)候相比，當(dāng)政府的行為是實(shí)質(zhì)性占有財(cái)產(chǎn)的時(shí)候，可能更容易構(gòu)成征收。”

由于美國(guó)聯(lián)邦最高法院的上述解釋非常模糊，因此導(dǎo)致了該要素在司法實(shí)踐中有著不同的理解。相比較而言，以下三種是較為準(zhǔn)確的理解。第一種理解是指政府行為的方式。即考察政府行為是“實(shí)質(zhì)性占有”還是“限制使用”私人財(cái)產(chǎn)。由于“限制使用”相較于“實(shí)質(zhì)性占有”侵犯性更弱，其不易構(gòu)成管制性征收。如在賓州中央運(yùn)輸公司案中，法院認(rèn)為地標(biāo)保護(hù)法規(guī)只是限制了賓州中央運(yùn)輸公司對(duì)其車站上空空間權(quán)的利用，但并沒有侵占其空間權(quán)。因而法院判決地標(biāo)保護(hù)法規(guī)不構(gòu)成管制性征收。第二種理解是指政府行為是否廢除了基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利中的特性。該種含義源于霍德爾訴歐文案，在該案中，國(guó)會(huì)為了防止印第安人保留地由于繼承導(dǎo)致土地過度的分割的問題，通過了一部《印第安土地合并法》，該部法律規(guī)定印第安人不得將其所擁有的小塊的土地在死亡時(shí)傳給其繼承人，土地應(yīng)轉(zhuǎn)歸保留地，其目的是為了防止出現(xiàn)土地的地塊過于零碎的情形。歐文認(rèn)為該法令對(duì)其土地構(gòu)成了管制性征收，于是向法院起訴。該案最后被上訴到了聯(lián)邦最高法院，法院以多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查后認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)影響可以忽略不計(jì)，而且也不存在據(jù)以投資的預(yù)期，但是法院認(rèn)為政府行為性質(zhì)有問題，即它實(shí)際上剝奪了財(cái)產(chǎn)所有人將財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給繼承人的權(quán)利，而遺贈(zèng)權(quán)白封建社會(huì)以來(lái)一直是英美法系的一部分，對(duì)遺贈(zèng)權(quán)的剝奪，就像對(duì)排他權(quán)的侵犯，這給財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人施加了特別重要的負(fù)擔(dān)。因此法院認(rèn)為該部法律構(gòu)成了管制性征收。第三種含義是指管制行為適用的范圍。如果管制的適用性越普遍，如更多的人、更大的范圍和更廣泛的受影響利益，則不容易構(gòu)成管制性征收;反之，如果管制的對(duì)象僅僅是針對(duì)特定的個(gè)體，則容易構(gòu)成管制性征收。如在東部企業(yè)訴阿普菲爾案中，聯(lián)邦最高法院將政府管制行為是否針對(duì)特定的個(gè)體作為政府行為性質(zhì)因素加以考慮。法院認(rèn)為，因?yàn)樵摲ㄒ?guī)將“一些雇主挑選出來(lái)，讓他們?yōu)檫b遠(yuǎn)過去的行為承擔(dān)大量的負(fù)擔(dān)”，所以它的性質(zhì)是非同尋常的。因此，該部法規(guī)構(gòu)成了管制性征收。由于該種含義涉及到了征收法的目的，即防止政府使某一部分人承擔(dān)了根據(jù)公平和正義的原則本該由作為整體的公眾所承受的負(fù)擔(dān)，因而這也是一種恰當(dāng)?shù)睦斫狻?/p>

3.干涉合理的投資回報(bào)期待程度

合理投資回報(bào)期待是指財(cái)產(chǎn)權(quán)人基于法的安定性要求以及對(duì)政策連續(xù)性的信賴，對(duì)政策或行政行為所產(chǎn)生的合理的期待及相關(guān)利益，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。當(dāng)其因政府的管制行為而受到嚴(yán)重干涉時(shí)，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)人的合理的投資回報(bào)期待無(wú)法實(shí)現(xiàn)，政府的管制行為就容易被認(rèn)為構(gòu)成了管制性征收。

在司法實(shí)踐中，法院在判斷財(cái)產(chǎn)權(quán)人的投資回報(bào)期待是否合理時(shí)，一個(gè)重要的參考就是財(cái)產(chǎn)權(quán)人取得財(cái)產(chǎn)時(shí)所處的管制環(huán)境，如普通法、州財(cái)產(chǎn)法和已存在的相關(guān)管制性法規(guī)等。固在判斷標(biāo)準(zhǔn)方面，法院在司法實(shí)踐中發(fā)展出了“注意規(guī)則”，即財(cái)產(chǎn)權(quán)人如果在取得財(cái)產(chǎn)之時(shí)就已經(jīng)知道對(duì)其財(cái)產(chǎn)施加限制的管制性法規(guī)的存在，那么其對(duì)該財(cái)產(chǎn)以被限制的方式的使用就不具有合理投資回報(bào)期待。雖然合理投資回報(bào)期待對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)人的濫訴行為構(gòu)成了必要的制約，但是合理投資回報(bào)期待在司法實(shí)踐中出現(xiàn)了矯枉過正的趨勢(shì)，以致使管制性征收制度在平衡政府的治安權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的過程中過分偏向了政府，其中一個(gè)顯著表現(xiàn)就是出現(xiàn)了推定注意規(guī)則。該規(guī)則是指在財(cái)產(chǎn)權(quán)人取得財(cái)產(chǎn)之時(shí)，即使政府限制財(cái)產(chǎn)的管制性法規(guī)尚未制定或生效，但是如果法院推定財(cái)產(chǎn)權(quán)人注意到潛在的管制制度，并能夠合理預(yù)見到法律可能會(huì)限制其財(cái)產(chǎn)，那么財(cái)產(chǎn)權(quán)人就不具有合理投資回報(bào)期待。此外，合理投資回報(bào)期待在多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)中的地位愈加凸顯，法院甚至將財(cái)產(chǎn)權(quán)人有無(wú)合理投資回報(bào)期待作為判斷管制性征收的決定性因素。這對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)人極不公正，而且由于推定注意規(guī)則的主觀性太強(qiáng)，使得其容易被法官濫用，以致受到了諸多的批評(píng)。

有鑒于此，聯(lián)邦最高法院通過一系列司法判例對(duì)合理投資回報(bào)期待的過度適用的現(xiàn)象進(jìn)行了限制。在盧卡斯案中，斯卡利亞大法官指出，加州海岸委員會(huì)的關(guān)于在海岸建造或者重建住房而附加公共通道的公告，不能否決財(cái)產(chǎn)權(quán)人所擁有的排除公眾在其私人海灘上散步的期望。而在帕拉佐羅案中，聯(lián)邦最高法院為合理投資回報(bào)期待的正確適用提供了指導(dǎo)意見。在該案中，根據(jù)“注意規(guī)則”，羅德島最高法院認(rèn)為，帕拉佐羅在取得財(cái)產(chǎn)時(shí)已經(jīng)知道相關(guān)管制措施的存在，其缺乏合理的投資回報(bào)期待，因此判決帕拉佐羅敗訴。然而，聯(lián)邦最高法院否決了羅德島最高法院的這一做法，認(rèn)為不能僅因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)人在頒布相關(guān)管制法規(guī)之后才獲得了財(cái)產(chǎn)這一事實(shí)而駁回財(cái)產(chǎn)權(quán)人的訴求。因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)人雖有服從政府管制的義務(wù)，但在某些情況下如果政府的管制措施極不合理，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人施加了難以承受負(fù)擔(dān)，而這種不合理性并不隨著時(shí)間的流逝而消失，那么財(cái)產(chǎn)權(quán)人即使在管制性法規(guī)頒布后才取得財(cái)產(chǎn)，其仍然有權(quán)獲得補(bǔ)償。然而，法院也并不認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)人取得財(cái)產(chǎn)時(shí)對(duì)管制法規(guī)的知情與財(cái)產(chǎn)權(quán)人的合理的投資回報(bào)期待完全無(wú)關(guān)。奧康納大法官認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)人在取得財(cái)產(chǎn)時(shí)對(duì)管制性法規(guī)的知情與財(cái)產(chǎn)權(quán)人的合理投資回報(bào)期待是相關(guān)的，但在特殊情況下還要綜合考慮其他相關(guān)的因素。最后，法院認(rèn)為“合理投資回報(bào)期待只是多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)因素，不應(yīng)該以財(cái)產(chǎn)權(quán)人是否具有合理投資回報(bào)期待作為否決征收訴求的決定性因素”。該案是對(duì)合理的投資回報(bào)期待認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的新發(fā)展，并對(duì)合理投資回報(bào)期待在管制性征收判斷標(biāo)準(zhǔn)中的地位作出了恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?，?duì)于合理投資回報(bào)期待要素的妥當(dāng)運(yùn)用具有重要意義。

總之，多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)具有一定的模糊性，法官在運(yùn)用該標(biāo)準(zhǔn)中主觀性較強(qiáng)，自由裁量權(quán)也比較大，但是法官的裁決須遵循一個(gè)中心規(guī)則：“憲法第五修正案的征收條款是要防止政府強(qiáng)迫個(gè)人單獨(dú)承受根據(jù)公平與正義的原則應(yīng)當(dāng)由作為整體的公眾所承受的負(fù)擔(dān)”。在該規(guī)則的指導(dǎo)下，法官在管制性征收案件的判斷中須將上述三個(gè)要素結(jié)合在一起來(lái)進(jìn)行全面審查和綜合權(quán)衡，以判斷政府的管制行為是否對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人施加了超過了其應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)的負(fù)擔(dān)。如果多數(shù)法官認(rèn)定政府的管制行為導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)人承受了過重的不公平的負(fù)擔(dān)，使其遭受了特別的損失，那么政府的管制行為就構(gòu)成管制性征收，政府應(yīng)該給予公平補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)“恢復(fù)當(dāng)事人間公平”的目標(biāo)。

（四）“背景原則”的例外規(guī)則

“背景原則”的例外規(guī)則是指導(dǎo)致私人財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)上的有益利用失去一切可能性的政府的管制行為要避免構(gòu)成管制性征收，除非該管制行為既符合財(cái)產(chǎn)法等制定法規(guī)范的要求，又符合這些制定法規(guī)范所體現(xiàn)的普通法基本原則的要求。

該例外規(guī)則出自盧卡斯案，在該案的判決意見書中，代表多數(shù)意見的斯卡利亞大法官認(rèn)為“有害使用”標(biāo)準(zhǔn)僅是法院先前對(duì)維持一個(gè)減損私人財(cái)產(chǎn)價(jià)值的管制而無(wú)須補(bǔ)償這一點(diǎn)進(jìn)行說明時(shí)所做的嘗試而已。某一管制行為到底是屬于防止有害使用還是屬于促進(jìn)公共利益，必定因人們基于不同的視角而見仁見智，要在兩者之間作出區(qū)分是非常困難的。因此“有害使用”的標(biāo)準(zhǔn)就不能作為判斷管制性征收的依據(jù)，仍然須以財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)使用價(jià)值遭到完全剝奪為準(zhǔn)。事實(shí)上，先前以防止財(cái)產(chǎn)有害使用為由不構(gòu)成征收的判例，原告的財(cái)產(chǎn)損失都未達(dá)到完全被剝奪的程度。然而，他認(rèn)為此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)仍然有例外。亦即當(dāng)所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)顯示被限制使用的利益并非自始屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇時(shí)，則該限制并不構(gòu)成征收。斯卡利亞大法官認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然負(fù)有內(nèi)在義務(wù)，可以受到治安權(quán)的限制，但若因此就剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)人所有的經(jīng)濟(jì)利益，便與憲法文化所記錄的歷史契約不合。他認(rèn)為唯有該限制自始存在于財(cái)產(chǎn)權(quán)本身，亦即依據(jù)州的財(cái)產(chǎn)法及妨害法的背景原則，該財(cái)產(chǎn)自始負(fù)有此種限制時(shí)，該項(xiàng)造成嚴(yán)重?fù)p失的管制才可以不必補(bǔ)償。夠依據(jù)此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，斯卡利亞大法官認(rèn)為南卡州政府僅表示原告財(cái)產(chǎn)的使用違反公共利益或普通法格言“使用你自己的財(cái)產(chǎn)時(shí)不得損害別人的財(cái)產(chǎn)”等結(jié)論性主張尚不足夠，南卡州政府仍需舉證依照該州的財(cái)產(chǎn)法及妨害法的背景原則，原告的財(cái)產(chǎn)使用屬于被禁止的行為。因此，聯(lián)邦最高法院將本案發(fā)回南卡州最高法院就上述未舉證的部分再審。

“背景原則”例外規(guī)則的提出與美國(guó)是一個(gè)普通法系國(guó)家密切相關(guān)，雖然美國(guó)也有制定法，但是其制定法都是普通法基本原則和規(guī)則的法典化，因此在兩者的關(guān)系中，普通法在大多數(shù)情況下仍然起著決定性作用。該例外規(guī)則要求政府的管制行為不僅要符合制定法，而且要符合這些制定法所體現(xiàn)的普通法的背景和原則，這在一定程度上也反映出聯(lián)邦最高法院在管制性征收的案件中，加大了對(duì)公民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

綜上，美國(guó)管制性征收制度實(shí)質(zhì)上是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)保障機(jī)制，該制度的建立彰顯了美國(guó)司法機(jī)構(gòu)對(duì)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的努力。在近一個(gè)世紀(jì)的司法實(shí)踐中，聯(lián)邦最高法院逐漸發(fā)展出上述判斷管制性征收的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)與一個(gè)“背景原則”的例外規(guī)則。這些標(biāo)準(zhǔn)在法院審理管制性征收案件中不斷被使用，而且每一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都在提出后被隨后的判例不斷地進(jìn)行細(xì)微的調(diào)整與發(fā)展。因此美國(guó)管制征收的判斷標(biāo)準(zhǔn)是有生命力的，處在不斷的發(fā)展完善當(dāng)中。

四、現(xiàn)今美國(guó)管制性征收的救濟(jì)措施

在1970年中期以前，一般認(rèn)為對(duì)于管制性法規(guī)限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)過度，以至于構(gòu)成管制性征收時(shí)，唯一的救濟(jì)方法就是宣告該管制法規(guī)無(wú)效或者類似衡平法救濟(jì)措施，以避免妨礙政府治安權(quán)的正當(dāng)行使。然而，在經(jīng)過幾十年的不確定狀態(tài)后，現(xiàn)今的法律規(guī)定非常明確，管制性征收的救濟(jì)措施是公正賠償。

該救濟(jì)措施源于1978年的圣地亞哥煤電公司案和1987年的第一英國(guó)福音派路德宗教會(huì)案，在這兩個(gè)判例中聯(lián)邦最高法院逐漸明確了管制性征收的救濟(jì)措施是公正補(bǔ)償。在圣地亞哥煤電公司案中，因圣地亞哥市政府的區(qū)劃將煤電公司的工業(yè)用地改變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用地，初審法院與上訴法院都認(rèn)為市政府的區(qū)劃構(gòu)成管制性征收，因此判決市政府給予煤電公司由工業(yè)用地變成農(nóng)業(yè)用地所減少的價(jià)值三百萬(wàn)美元的補(bǔ)償費(fèi)。然而加州最高法院卻將本案駁回，建議依照阿金斯案的二選一的判斷標(biāo)準(zhǔn)重新判決，于是上訴法院因此推翻地方法院的判決。本案最后上訴到聯(lián)邦最高法院，法院認(rèn)為本案因缺乏加州最高法院的最終判決，因此以該院無(wú)管轄權(quán)駁回上訴。在該案件中，布倫南大法官提出了著名的不同意見書，他認(rèn)為聯(lián)邦最高法院對(duì)該案件有管轄權(quán)，而且管制性征收應(yīng)給付公正補(bǔ)償。因?yàn)橐罁?jù)馬洪一案，管制性法規(guī)有時(shí)會(huì)越過治安權(quán)正當(dāng)行使的界限而構(gòu)成征收，而管制性征收基本上和其他須給付補(bǔ)償費(fèi)的征收并無(wú)不同。雖然管制性征收可以經(jīng)由政府的修正或廢除造成侵害的法規(guī)，從而消除管制性征收的狀態(tài)，因而只有臨時(shí)的，而非長(zhǎng)期的管制性征收，但是在此種情形聯(lián)邦憲法規(guī)定必須付給從管制法規(guī)開始造成管制性征收時(shí)至政府廢除或修正法規(guī)時(shí)止，此段時(shí)間的公正補(bǔ)償。布倫南大法官所提出的臨時(shí)性的管制性征收，須給予公正補(bǔ)償?shù)囊庖娪?987年的第一英國(guó)福音派路德宗教會(huì)案被聯(lián)邦最高法院所采納，在該判決意見書中，法院認(rèn)為征收條款的目的“不是限制政府干涉財(cái)產(chǎn)權(quán)利本身，而是發(fā)生構(gòu)成征收的正當(dāng)干預(yù)時(shí)可以得到補(bǔ)償”。因此，該案中勝訴的原告第一英國(guó)福音派路德宗教會(huì)可以取得管制行為給其土地帶來(lái)不利影響之日與判決之日期間的補(bǔ)償。不過，教會(huì)無(wú)權(quán)要求將“臨時(shí)征收”改為長(zhǎng)期征收，因?yàn)檫@可能違背政府的意愿使用征收權(quán)。然而，政府享有選擇權(quán)，其既可以選擇修正管制性法規(guī)或撤銷違法的管制行為，也可以行使征收權(quán)。如果政府選擇維持相關(guān)的管制行為，財(cái)產(chǎn)權(quán)人有權(quán)取得長(zhǎng)期管制性征收的補(bǔ)償。如果政府選擇修正管制性法規(guī)或撤銷管制行為，財(cái)產(chǎn)權(quán)人只能取得管制行為生效期間發(fā)生的臨時(shí)管制性征收的補(bǔ)償。

長(zhǎng)期管制性征收的損失補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方法與傳統(tǒng)征收的情形是一樣的，財(cái)產(chǎn)權(quán)人有權(quán)取得征收當(dāng)日財(cái)產(chǎn)的合理市場(chǎng)價(jià)格。而臨時(shí)管制性征收的損失賠償計(jì)算方法相對(duì)復(fù)雜一些，雖然在理論上臨時(shí)管制性的補(bǔ)償是該征收期間的財(cái)產(chǎn)用途合理的市場(chǎng)價(jià)格，但是這一標(biāo)準(zhǔn)通常難以適用。因?yàn)榈湫偷墓苤菩哉魇瞻讣婕暗氖钦拗瓶盏匚磥?lái)用途的行為。夠例如，如果不存在該管制條例，某甲可能在空地上已經(jīng)興建了所計(jì)劃的酒店。如果只補(bǔ)償甲的土地處于未開發(fā)狀態(tài)的合理的租金價(jià)格，對(duì)于酒店的收入而言，屬于不完全補(bǔ)償。但是酒店可能經(jīng)營(yíng)不善，因此潛在的利潤(rùn)損失很不確定，不能作為補(bǔ)償?shù)挠?jì)算依據(jù)。在這種情形下，多數(shù)法院會(huì)查明存在該管制行為與沒有該管制行為之間的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值差額，然后再根據(jù)這一差額和合理的市場(chǎng)回報(bào)率來(lái)計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額。

五、美國(guó)管制性征收制度對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)管制性征收制度歷時(shí)近一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，其在平衡私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和政府管制權(quán)力之間矛盾的方面發(fā)揮了重大的作用，吸收借鑒該制度的合理內(nèi)核，這對(duì)我國(guó)的財(cái)產(chǎn)征收制度建設(shè)有著重要的意義。立足我國(guó)具體國(guó)情，可以得出以下三點(diǎn)有益的啟示：

（一）創(chuàng)立管制性征收制度

為了防止政府的管制權(quán)力過度擴(kuò)張，保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益，我國(guó)應(yīng)該建立管制性征收制度。雖然我國(guó)法律上沒有管制性征收這一概念，但是這并不意味著我國(guó)法律上的管制性征收概念無(wú)法建構(gòu)。從上文的司法判例梳理中可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的憲法中也沒有管制性征收的概念，管制性征收概念是從“征收”概念中發(fā)育出來(lái)的——如果管制“走的太遠(yuǎn)”，產(chǎn)生了與征收類似的效果，就構(gòu)成了管制性征收。因此，借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的管制性征收概念也同樣可以從我國(guó)的征收概念中發(fā)育出來(lái)，我們只要對(duì)我國(guó)憲法第10條和第13條中的“征收”的含義進(jìn)行擴(kuò)張解釋，就可以達(dá)到這一目的。依據(jù)憲法解釋的方法，我們可以將這兩個(gè)條款的“征收”作廣義的理解，使其既包括傳統(tǒng)的征收，也包括因私人財(cái)產(chǎn)權(quán)受到政府管制行為過度限制而構(gòu)成的管制性征收。這樣，既從憲法層面上為管制性征收制度提供了法律依據(jù)，又避免了輕易地修改憲法，維護(hù)了憲法的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。其次，建議在《物權(quán)編》中引入管制性征收制度。我國(guó)目前正在對(duì)民法典的物權(quán)編進(jìn)行編纂，我們可以借這次物權(quán)法修改完善之機(jī)，在其《物權(quán)編》中規(guī)定財(cái)產(chǎn)征收的種類。如可以規(guī)定我國(guó)的財(cái)產(chǎn)征收分為三個(gè)類型，一是征收，二是管制性征收，三是征用，然后對(duì)其內(nèi)涵分別進(jìn)行界定。最后，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的《財(cái)產(chǎn)征收法》。對(duì)管制性征收的定義、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和救濟(jì)途徑內(nèi)容作具體的規(guī)定。例如，法律可以規(guī)定：管制性征收是指政府或政府的授權(quán)機(jī)構(gòu)的管制行為對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)施加了過度限制，導(dǎo)致了財(cái)產(chǎn)權(quán)人特別犧牲時(shí)需要公正補(bǔ)償?shù)男袨?。管制性征收的補(bǔ)償原則以公正補(bǔ)償為原則;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以公平市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn);補(bǔ)償?shù)姆绞绞且载泿叛a(bǔ)償為主，其他補(bǔ)償方式需要征得被征收人同意方可;管制性征收的救濟(jì)方式有協(xié)商、行政救濟(jì)和司法救濟(jì)這三種方式。

（二）設(shè)定符合我國(guó)國(guó)情的判斷標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)管制性征收判斷標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)，我們可以借鑒和吸收，但是不意味著我國(guó)可以完全照搬。因?yàn)槊绹?guó)是普通法系國(guó)家，遵循先例是其原則，雖然美國(guó)的多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)看似靈活，但是其要受到先前司法判例的嚴(yán)格約束。而我國(guó)是一個(gè)成文法國(guó)家，如果沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)，任由各級(jí)法院的法官自由裁量，這勢(shì)必會(huì)造成管制性征收判斷標(biāo)準(zhǔn)的混亂。因此我國(guó)需要建立符合國(guó)情的管制性征收判斷標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)管制性征收判斷標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建，建議采用“公害標(biāo)準(zhǔn)一形式性標(biāo)準(zhǔn)一實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)”三步走的判斷標(biāo)準(zhǔn)體系。第一步，從公害標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，法院須首先判斷政府管制的財(cái)產(chǎn)是否構(gòu)成公害。若是，則無(wú)論給私人財(cái)產(chǎn)價(jià)值減損多少都不構(gòu)成管制性征收;若不是，再走下一步。第二步，對(duì)于不是防止公害的管制行為，法院須采用形式性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷是否構(gòu)成管制性征收。此時(shí)法院須審查政府管制行為的對(duì)象是普遍的民眾還是特定的個(gè)體，若是普遍的民眾，基于公平負(fù)擔(dān)的原則，一般不宜認(rèn)為構(gòu)成管制性征收;若是特定的個(gè)體，再走下一步。第三步，針對(duì)管制對(duì)象是特定個(gè)體的管制行為，法院須采用實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷是否構(gòu)成管制性征收。就實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)而言，法院須要考察政府的管制行為是否因限制財(cái)產(chǎn)權(quán)人的處分權(quán)而造成財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失70%以上，或者政府行為是否對(duì)財(cái)產(chǎn)的某個(gè)部分進(jìn)行了“永久的實(shí)質(zhì)性占有”，若是，則一般構(gòu)成管制征收;若不是，則一般不構(gòu)成。對(duì)于造成私人財(cái)產(chǎn)價(jià)值減損比例低于70%，但高于30%的管制性行為，雖然不構(gòu)成管制性征收，但構(gòu)成了過度限制，財(cái)產(chǎn)權(quán)人可以請(qǐng)求政府改以限制程度較輕的管制方式或者給予財(cái)產(chǎn)權(quán)人土地發(fā)展權(quán)，以減輕財(cái)產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)于造成私人財(cái)產(chǎn)價(jià)值減損比例低于30%的政府的管制行為則屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，是私人財(cái)產(chǎn)為了社會(huì)的公共利益所應(yīng)承受的正常負(fù)擔(dān)。

（三）建立公正補(bǔ)償?shù)木葷?jì)措施

我國(guó)政府的管制行為構(gòu)成管制性征收，也應(yīng)當(dāng)給予公正補(bǔ)償。為管制性征收建立起良好的補(bǔ)償制度，不僅有利于政府將管制行為的成本內(nèi)部化，使政府更加謹(jǐn)慎地行使公權(quán)力，而且有利于補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)權(quán)人所遭受的損失，保護(hù)公民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

在補(bǔ)償原則上，我國(guó)的管制性征收的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)實(shí)行公正補(bǔ)償原則。所謂公正補(bǔ)償原則應(yīng)該是完全補(bǔ)償原則，指政府應(yīng)對(duì)被征收人因管制性征收所發(fā)生的一切損失給予完全的補(bǔ)償，使被征收人恢復(fù)到?jīng)]有被征收前的狀態(tài)。雖然該補(bǔ)償原則可能為政府帶來(lái)過重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但無(wú)論從社會(huì)發(fā)展、權(quán)利保護(hù)和法治建設(shè)考慮，還是從公平正義角度出發(fā)，采用“完全補(bǔ)償”原則，應(yīng)當(dāng)是未來(lái)我國(guó)財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)拇髣?shì)所趨。為此，在適當(dāng)時(shí)機(jī)我國(guó)應(yīng)當(dāng)將憲法第10條第3款規(guī)定修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予公正補(bǔ)償”。以及將憲法第13條第3款規(guī)定修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予公正補(bǔ)償”。在沒有修憲之前，我們應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法解釋學(xué)的方法將上述憲法條款中的“補(bǔ)償”理解為“公正補(bǔ)償”。

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，我國(guó)的管制性征收應(yīng)該實(shí)行市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。所謂市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，是指在一個(gè)自由公開的市場(chǎng)上，就被征收的財(cái)產(chǎn)而言，一個(gè)自愿的買方所愿支付的價(jià)格。由于市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償比較客觀和公正，操作性比較強(qiáng)。因此在目前各國(guó)征收的實(shí)踐中，大多都以財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。在補(bǔ)償方式上，我國(guó)管制性征收應(yīng)當(dāng)以貨幣補(bǔ)償為主，其他補(bǔ)償方式需要經(jīng)被征收人同意方可，堅(jiān)決杜絕由政府違背被征收人的意愿單方面決定補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

在補(bǔ)償?shù)挠?jì)算上，可以分為如下兩類：對(duì)于長(zhǎng)期的管制性征收，被征收人的損失補(bǔ)償可以依據(jù)被征收當(dāng)日的財(cái)產(chǎn)合理市場(chǎng)價(jià)格來(lái)估算，估算方法可以采用可比銷售法、總體收入法和復(fù)制成本法這三種估價(jià)方法。對(duì)于臨時(shí)管制性征收，其損失補(bǔ)償?shù)挠?jì)算相對(duì)復(fù)雜一些，在這方面我國(guó)可以借鑒美國(guó)多數(shù)法院的做法，即查明存在該管制行為和沒有該管制行為之間的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值差額，然后根據(jù)這一差額再結(jié)合市場(chǎng)回報(bào)率來(lái)計(jì)算補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。

六、結(jié)語(yǔ)

通過以上對(duì)美國(guó)管制性征收制度的梳理和分析，從中可知，管制性征收出現(xiàn)的根本原因是美國(guó)為保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，防止政府的管制行為過度限制私人的財(cái)產(chǎn)而產(chǎn)生的。為了限制政府的管制權(quán)力過度擴(kuò)張，更好地保護(hù)私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在上個(gè)世紀(jì)20年代通過馬洪一案創(chuàng)立了管制性征收制度，賦予了所有人在其財(cái)產(chǎn)受到過度限制時(shí)而請(qǐng)求法院予以司法救濟(jì)的權(quán)利。然而，由于我國(guó)目前管制性征收制度的缺乏，導(dǎo)致私人的財(cái)產(chǎn)在受到政府的管制行為過度限制時(shí)無(wú)法得到應(yīng)有的補(bǔ)償，這嚴(yán)重?fù)p害了私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。隨著現(xiàn)代福利國(guó)家和行政國(guó)家的崛起，這些過度限制公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法和行政管制措施在將來(lái)可能會(huì)越來(lái)越多，這亟待我國(guó)建立相應(yīng)的管制性征收制度。因此，以管制性征收為切入點(diǎn)，探究美國(guó)的管制性征收制度，借鑒其有益的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于構(gòu)建我國(guó)的管制性征收制度具有特殊的意義。