李勃　徐晨欣　余音

摘要：《教育法》《義務(wù)教育法》《未成年人保護(hù)法》《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村教育工作的決定》等法律法規(guī)相繼出臺，但流動兒童平等入學(xué)權(quán)仍存在相當(dāng)嚴(yán)重的問題。本研究從流動兒童入學(xué)權(quán)利的實質(zhì)困境出發(fā)，分析困境發(fā)生的關(guān)鍵原因，貫徹傾斜保護(hù)弱者與教育平等原則，建設(shè)性地提出權(quán)利“雙保護(hù)”模式的保障手段，力圖為流動兒童入學(xué)權(quán)利的保障帶來實質(zhì)性兼實用性的方式與方法。

關(guān)鍵詞：流動兒童;入學(xué)權(quán)利;教育平等

中圖分類號：D922.183文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1008-4657（2019）01-0035-06

隨著農(nóng)村勞動力向城市的加速轉(zhuǎn)移，大量流動人口的子女涌入城市。一方面，流動人口為城市的建設(shè)發(fā)展帶來充足的勞動力資源;另一方面，其子女的教育問題又使流動人口憂心忡忡。據(jù)全國婦聯(lián)課題組研究，2013年我國0—17周歲的流動兒童規(guī)模達(dá)3 581萬之多，且有繼續(xù)增長的趨勢[1]。流動兒童的學(xué)前教育、義務(wù)教育、后義務(wù)教育都是亟需解決的問題。其中最為嚴(yán)重是流動兒童的入學(xué)問題，目前普遍存在著入學(xué)難、入學(xué)晚的現(xiàn)象，這不僅困擾著流動兒童父母，也引起了社會的強烈關(guān)注。

《教育法》《義務(wù)教育法》《未成年人保護(hù)法》《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村教育工作的決定》等法律法規(guī)的相繼出臺，教育公平的理念日益明晰，然而嚴(yán)酷的現(xiàn)實反差又充斥眼前。我們不禁思考：流動兒童在入學(xué)方面存在哪些不平等現(xiàn)象？這些現(xiàn)象是否屬于教育平等能容忍的范圍？該用什么手段規(guī)制不平等？上述問題正是本研究的意義所在。

一、流動兒童入學(xué)權(quán)的現(xiàn)實困境

我國《教育法》第三十六條規(guī)定：受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利。入學(xué)權(quán)利作為受教育權(quán)的組成部分，同樣具有法律規(guī)定的平等屬性與對于平等的要求。為更好地解決流動兒童的就學(xué)問題，流動兒童的就讀學(xué)校除了各個地區(qū)的公辦與民辦學(xué)校以外，一些流入地政府甚至流出地政府會在流入地為流動兒童設(shè)立專門的農(nóng)民工子女學(xué)校，例如，截至2003年，杭州市為流動人口子女設(shè)立的學(xué)校已達(dá)到18所;江西省廣豐縣政府從1995年開始就為本地區(qū)的流動兒童在外設(shè)立了21所學(xué)校，在上海就有13所之多。但這些專門設(shè)立的學(xué)校畢竟數(shù)量不多，收受流動兒童入校就讀的壓力自然就落到了公辦與民辦學(xué)校身上。為此，筆者總結(jié)現(xiàn)階段流動兒童入學(xué)權(quán)利遭受忽視的種種現(xiàn)象，從公辦學(xué)校與民辦學(xué)校兩個視角，從顯性與隱形兩個層面，分析、概括我國流動兒童入學(xué)權(quán)利最主要、最迫切需要解決的兩類現(xiàn)實困境，即從顯性而言，公辦學(xué)校對流動兒童限制性的入學(xué)政策;從隱形而言，流動兒童對民辦學(xué)校的選擇又面臨兩難。

（一）公辦學(xué)校限制性的入學(xué)政策

這是一個跟我國戶籍制度休戚相關(guān)的限制。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步維護(hù)戶籍制度改革的意見》，目前我國小城鎮(zhèn)落戶限制已經(jīng)放開，但是在中大型城市落戶存在多重限制，而后者也是流動人口相對集中的地方[2]。農(nóng)民工在中大型城市很難落戶，沒有當(dāng)?shù)貞艏?，其子女也就難以進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，中國絕大多數(shù)中大型城市都存在受教育權(quán)的限制。從供求關(guān)系角度很容易理解這樣的限制，這是因為大量涌入的適齡兒童受教育的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過接收地教育資源的供給。供求關(guān)系的失衡必然導(dǎo)致絕大多數(shù)中大型城市在行政管理層面對就讀公辦學(xué)校的條件不斷加碼，學(xué)區(qū)房的出現(xiàn)就很好地印證了這一點。

由此可見，大中型城市的公辦學(xué)校的入學(xué)政策，對于流動兒童至少存在兩個層面的限制。

（1）戶籍制度的限制。流動兒童及其父母無法落戶，也意味著流動兒童不能滿足當(dāng)前絕大多數(shù)大中型城市公辦學(xué)校的入學(xué)條件。擁有本地戶籍是進(jìn)入公辦學(xué)校最起碼的條件，雖然我國在制定教育法律法規(guī)時已預(yù)見到戶籍會成為流動兒童平等享受教育權(quán)利的“攔路虎”，在1992年制定的《中華人民共和國教育法實施細(xì)則》中就設(shè)置了借讀制度：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請借讀。”1998年頒布的《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》第7條的設(shè)置：“流動兒童少年就學(xué)，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主?！笔菇枳x成為流動兒童進(jìn)入公辦學(xué)校的主要途徑，然而就此產(chǎn)生的高額借讀費反而加劇了流動兒童的失學(xué)。另一方面，因為“我國政策規(guī)定地方政府對轄區(qū)內(nèi)戶籍兒童的各項權(quán)益負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但對非戶籍兒童沒有規(guī)定明確的義務(wù)關(guān)系”[3]，即使《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》的第4條規(guī)定：“流入地政府應(yīng)為流動兒童少年創(chuàng)造條件，提供接受義務(wù)教育的機會。流入地教育行政部門應(yīng)具體承擔(dān)流動兒童少年義務(wù)教育的職責(zé)。”并在第5條加強規(guī)定：“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府和流入地政府要相互配合，加強聯(lián)系，共同做好流動兒童少年義務(wù)教育工作。”以增強流出地與流入地政府的合作，但如此模糊又缺乏操作性的規(guī)定不僅不能督促流入地政府主動承擔(dān)保障流動兒童受教育權(quán)利的義務(wù)，甚至可以說，正是這樣的規(guī)定為流入地政府推卸流動兒童教育管理義務(wù)開了口子。

（2）供求關(guān)系的不平衡。“流入地的公立學(xué)校資源面對流動兒童就學(xué)往往供不應(yīng)求”[4]，據(jù)《全國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》，學(xué)齡兒童（6—17周歲）的數(shù)量在快速增加，其中“小學(xué)（6—11周歲）和初中階段（12—14周歲）學(xué)齡兒童所占比例分別為27.39%和13.21%，規(guī)模分別為999萬和473萬。大齡兒童（15—17周歲）占比為31.51%，規(guī)模達(dá)1 128萬，比2005年增加了429萬。”而這些增加的流動兒童又主要聚集到了我國中東部地區(qū)，“上海市每10個兒童中就有4個流動兒童，北京和浙江每10個兒童中有3個是流動兒童?！比绱舜笠?guī)模人口的流入，使得有關(guān)城市依靠相對靜止的人口規(guī)模提前予以安置與分配的教育基礎(chǔ)設(shè)施與教育資源變得捉襟見肘，供求矛盾凸顯。供求關(guān)系的不平衡與公辦學(xué)校限制性入學(xué)政策的層層加碼呈正相關(guān)態(tài)勢，相對而言，流動兒童進(jìn)入優(yōu)秀公辦學(xué)校的入學(xué)門檻更高，絕大多數(shù)流動兒童無從選擇或者說“被迫”進(jìn)入并非屬于其志愿范圍內(nèi)的學(xué)?！，F(xiàn)實中，地方政府為了保護(hù)戶籍人口的利益，存在多種歧視性的入學(xué)政策，如：流動兒童入學(xué)需要繁瑣的手續(xù)、流動兒童入學(xué)需要學(xué)費以外的其他費用、流動兒童入學(xué)需要比當(dāng)?shù)貎和鼉?yōu)秀的成績等等。

（二）進(jìn)入民辦學(xué)校的兩難局面

由于區(qū)域范圍內(nèi)公辦教育資源的有限性，大量的流動兒童就會選擇進(jìn)入民辦學(xué)校就讀。民辦學(xué)校大致可以分為兩類：第一類教學(xué)資源相對優(yōu)質(zhì)，可以與公辦學(xué)校相提并論甚至比公辦學(xué)校更加優(yōu)質(zhì);第二類教學(xué)資源相對次之，其在人員、軟件、硬件等配備上不及或遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及公辦學(xué)校。

根據(jù)實踐經(jīng)驗來看，第一類民辦學(xué)校雖然教學(xué)資源豐富，但是相對費用也高，例如廣州現(xiàn)有的市場模式，學(xué)校通過收取流動兒童高額學(xué)費，以促進(jìn)學(xué)校教育資源建設(shè)，達(dá)到所謂“公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)”[5];而第二類民辦學(xué)校雖然收費便宜，但是教學(xué)質(zhì)量又令人堪憂，這是我國現(xiàn)階段農(nóng)民工子弟學(xué)校的普遍現(xiàn)狀。由此，流動兒童的入學(xué)權(quán)利實質(zhì)進(jìn)入了一種兩難的境地，如果流動兒童選擇第一類民辦學(xué)校入學(xué)，那么流動兒童的家庭就要承擔(dān)高額的學(xué)費與其他費用;如果流動兒童選擇進(jìn)入第二類民辦學(xué)校入學(xué)，學(xué)校的教學(xué)資源與教學(xué)質(zhì)量又可能是流動兒童家庭所要憂心和思慮的問題。

從宏觀層面同樣可以預(yù)見，如果區(qū)域范圍內(nèi)的教育資源可以達(dá)到供應(yīng)與需求平衡，那么這樣的兩難局面是不會出現(xiàn)的。但是，現(xiàn)階段我國公辦教育資源的供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于需求，那么市場原本的調(diào)節(jié)方式，就出現(xiàn)了上述民辦學(xué)校的選項，但是無論哪個選項，都是對流動兒童入學(xué)權(quán)利的不平等對待：優(yōu)質(zhì)的民辦學(xué)校收費高，這是從入學(xué)權(quán)利而言的經(jīng)濟(jì)不平等;收費便宜的民辦學(xué)校教學(xué)資源薄弱，這又是教育資源分配上的不公平。

二、困境成因分析

學(xué)者們從不同視角梳理出流動兒童入學(xué)權(quán)不平等的原因，具體包括：流入地和流出地政府的責(zé)任劃分不明確[2]、流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費承擔(dān)機制的功效缺陷[6]、對隨遷子女受教育的特殊性關(guān)注不夠[7]，等等，對此不再加文贅述。下文筆者將以地方利益與教育資源的視角切入，具體分析上世紀(jì)80年代以來流動兒童入學(xué)問題雖逐步得到重視，但一直沒能得到全面解決的主要原因。

（一）地方利益保護(hù)

雖然近幾年各地政府不斷加大對教育資源的投入，但是隨著流動人口的大量涌入，流動人口的隨遷子女同樣提出了自身入學(xué)權(quán)利的訴求，流入地城市教育資源的供應(yīng)量由此面臨著巨大的挑戰(zhàn)。假設(shè)流入地?fù)碛凶銐蜇S富的教育資源，那么流入地自然不需要擔(dān)心流動兒童與當(dāng)?shù)貎和瘬屨冀逃Y源的問題。然而，長期以來，中大型城市入學(xué)兒童人數(shù)眾多，教育資源出現(xiàn)嚴(yán)重短缺，地方公權(quán)力不得不考慮安置流動兒童與當(dāng)?shù)貎和膯栴}。

一方面是流入地的教育資源有限，尤其是優(yōu)秀的教育資源更加稀少;另一方面是流入地政府與當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)憂外來人口子女搶占當(dāng)?shù)叵喈?dāng)有限的教育資源?；诘胤嚼姹Ｗo(hù)的考慮，流入地一般傾向選擇優(yōu)先保護(hù)當(dāng)?shù)貎和娜雽W(xué)權(quán)利。以提高流動兒童進(jìn)入公辦學(xué)校門檻的方式將大部分流動兒童拒之公辦的門外，但是隨著近幾年對教育公平的呼吁與相關(guān)法律規(guī)范的壓力，流入地政府又不同程度地將門檻放開，但是對比前后變化，門檻的放開程度相當(dāng)有限，在很大程度上并沒有真正解決流動兒童入學(xué)難、入學(xué)晚的問題。

這也是上述部分學(xué)者提出流動兒童入學(xué)權(quán)利困境的成因為法律和政策“無力”、缺乏強制性的責(zé)任規(guī)定的真正緣由。近年，國務(wù)院相繼發(fā)布了多項規(guī)范性文件。例如，2016年7月發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣城內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的若干意見》就為保障適齡少年兒童的入學(xué)權(quán)利做出如下規(guī)定：“縣級人民政府要完善控輟保學(xué)部門協(xié)調(diào)機制，督促監(jiān)護(hù)人送適齡兒童、少年入學(xué)并完成義務(wù)教育?！h級教育行政部門要依托全國中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)建立控輟保學(xué)動態(tài)監(jiān)測機制，加強對農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族等重點地區(qū)，初中等重點學(xué)段，以及流動留守兒童、家庭經(jīng)濟(jì)貧困兒童等重點群體的監(jiān)控?！?017年9月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強控輟保學(xué)提高義務(wù)教育鞏固水平的通知》更是建立了系統(tǒng)完備的監(jiān)督機制以保障義務(wù)教育控輟保學(xué)工作的順利進(jìn)行，其中規(guī)定：“完善控輟保學(xué)督導(dǎo)機制和考核問責(zé)機制，將義務(wù)教育控輟保學(xué)工作納入地方各級政府考核體系，作為對地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)考核的重要指標(biāo)。建立控輟保學(xué)約談制度和通報制度，實行控輟保學(xué)督導(dǎo)檢查結(jié)果公告、限期整改和責(zé)任追究制度?！边@些規(guī)定對于保障流動兒童的受教育權(quán)包括入學(xué)權(quán)利有積極作用，但是這類規(guī)范性文件多停留在宏觀指引上，實踐方式、保障手段、問責(zé)機制等等均未具體細(xì)化。當(dāng)然，地方公權(quán)力機關(guān)有權(quán)在不與上位規(guī)范性文件抵觸的情況下，制定詳細(xì)的落實方案，但是地方政府并不會主動或輕易嘗試這樣的行為，因為這不會給地方利益帶來任何好處。

當(dāng)本地兒童入學(xué)權(quán)利與流動兒童發(fā)生沖突時，絕大多數(shù)的地方公權(quán)力機關(guān)會傾向保護(hù)當(dāng)?shù)貎和臋?quán)利，部分地方公權(quán)力機關(guān)會怠于、甚至不樂意將流動兒童的入學(xué)權(quán)利與當(dāng)?shù)貎和嗵岵⒄?，以同等條件保護(hù)流動兒童的入學(xué)權(quán)利，因為流入地的教育資源有限，同等保護(hù)勢必增加地方政府的壓力與資源的緊張程度，這是地方利益保護(hù)的立場。由此，在實際操作的過程中，流動兒童本身在流向、就學(xué)時間等方面就變得不可控制與不能確定，各地政府對教育資源的規(guī)劃與投入往往以本地戶籍學(xué)生數(shù)量為基準(zhǔn)進(jìn)行，而對公立學(xué)校到底接受多少比例與多少數(shù)量的流動兒童未作具體的確定”[8]。

（二）教育資源分配的不平等

雖說公辦或民辦學(xué)校同有優(yōu)劣之分，但是從整體的教育資源與教育水準(zhǔn)來看，公辦學(xué)校的質(zhì)量相對優(yōu)于民辦學(xué)校，這是現(xiàn)階段的現(xiàn)實。公權(quán)力機關(guān)在分配教育資源時，往往傾向性地將更多、更優(yōu)的教育資源分配給公辦學(xué)校，不僅僅是因為公辦學(xué)校擁有絕大多數(shù)的當(dāng)?shù)貞艏木妥x兒童，更因為公辦學(xué)校是地方利益格局的一部分。

雖然，為了保障民辦學(xué)校及其受教育者能夠公平地享有國家教育資源，以促進(jìn)我國教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國早在2002年就制訂并實施了《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，以明確的法律條文重申了民辦學(xué)校教師、受教育者與公辦學(xué)校的同等法律地位，以及受教育者在升學(xué)、就業(yè)等多方面的同等權(quán)利。2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議對其進(jìn)行了進(jìn)一步的修訂，對民辦學(xué)校的建立給予了更多的資源與支持，在原本已有的政府專項資金的基礎(chǔ)上開拓了更為廣闊的資助空間，其中規(guī)定“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持;對非營利性民辦學(xué)校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。”同時，民辦學(xué)校建設(shè)的優(yōu)惠力度也有所加強，新修訂的民辦教育促進(jìn)法第五十一條就規(guī)定：“新建、擴建非營利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠。新建、擴建營利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定供給土地。”然而，不論是從公辦學(xué)校本身固有的性質(zhì)出發(fā)，還是從公辦學(xué)校與地方政府的交流渠道而言，公辦學(xué)校從地方政府獲得教育資源有著得天獨厚的優(yōu)勢，這是民辦學(xué)校所難以比擬的。以上海閔行區(qū)為例，從2008—2011年，區(qū)政府通過購買義務(wù)教育服務(wù)的方式維持區(qū)域內(nèi)16所民工子弟學(xué)校的運行費用，共計約1.85億元，然而這筆費用僅相當(dāng)于這些年該區(qū)政府投入一所公辦學(xué)校的費用。

由此，就不難理解民辦學(xué)校的兩難局面。民辦學(xué)校在缺乏公權(quán)力機關(guān)教學(xué)資源的資助下，只能通過兩種途徑維持學(xué)校的運作，一種途徑為收取流動兒童高額的入學(xué)費用，通過聘用優(yōu)秀師資、優(yōu)化教學(xué)硬件等等條件，補足教育資源不足的短板，達(dá)到甚至超過公辦學(xué)校的水準(zhǔn);另一種途徑為縮減購買教育資源的支出，達(dá)到學(xué)校繼續(xù)生存的目的，這類學(xué)校雖然入學(xué)費用便宜，但無論是師資力量、教學(xué)條件、硬件設(shè)施都難以與公辦學(xué)校媲美，甚至與公辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)相去甚遠(yuǎn)。

這是公權(quán)力分配教育資源的“偏袒性”表現(xiàn)，部分學(xué)者雖然分析了教育資源有限的困境，但是其并沒有意識到這樣的困境并不僅僅是有限教育資源所造成的，它還包括教育資源分配不合理、不公平。無論多大的區(qū)域范圍，教育資源總是有限的，實現(xiàn)流動兒童入學(xué)權(quán)利的保障優(yōu)化，解決流動兒童入學(xué)難的問題，可能與教育資源的分配更加密切，至少在現(xiàn)階段更加密切。

三、流動兒童入學(xué)權(quán)利保障的理念與手段

流動兒童入學(xué)權(quán)利困境的最關(guān)鍵原因有兩種：一為地方利益保護(hù)與教育資源有限;二為教育資源分配的“偏袒性”行為。就前者而言，我們很難讓教育資源無限化，那就只能從地方利益保護(hù)入手。地方利益保護(hù)單單保護(hù)當(dāng)?shù)貎和娜雽W(xué)權(quán)利（以下簡稱“單保護(hù)”），而忽視流動兒童的權(quán)利。解決的方式就是要轉(zhuǎn)變單保護(hù)的行為，讓區(qū)域公權(quán)力機關(guān)在保護(hù)當(dāng)?shù)貎和雽W(xué)權(quán)利的同時，對流動兒童一視同仁（以下簡稱“雙保護(hù)”）。就后者而言，保障手段就是要緊緊圍繞教育資源合理化分配展開，通過規(guī)制措施的出臺讓更多的資源流入民辦學(xué)校，用到實處。

（一）傾斜保護(hù)與教育平等的理念探尋

1、社會法視角下的傾斜保護(hù)原則

歷史意義的“身份”帶著濃厚的人身依附色彩，隨著梅因“身份到契約”[9]的論斷，人類社會很快經(jīng)歷了一場促進(jìn)社會進(jìn)步的契約運動。隨著勞動法與社會保障法等相關(guān)領(lǐng)域的擴展研究，“身份”這一概念又有了另一種新的解釋，即身份社會的理性回歸，“絕非回到奴隸社會或封建社會，而是從強調(diào)個體屬性轉(zhuǎn)向強調(diào)人的群體屬性或社會屬性。”[10]社會法理論正是基于這樣的群體屬性，提出了對于弱者傾向保護(hù)的理念。

相較于本地兒童，流動兒童的入學(xué)權(quán)利在以戶籍制度為主的體系構(gòu)建中受到了不平等的對待。從遷出地到流入地，姑且不論流動兒童家庭的經(jīng)濟(jì)條件，單從習(xí)慣不同與環(huán)境陌生的視角，流動兒童群體都處于相對弱勢的地位，更何況結(jié)合戶籍制度帶來的入學(xué)權(quán)利的阻礙。因此，對于流動兒童入學(xué)權(quán)利的保障，同樣要遵循社會法理念——傾斜保護(hù)弱勢群體，但是傾斜保護(hù)并不意味著將流動兒童的入學(xué)權(quán)利提高到超過本地兒童的梯度，而是指在地方規(guī)范性文件的制定過程中，給予流動兒童更多的關(guān)注，“積極為流動兒童增加權(quán)利和政策傾斜”[11]，以保障流動兒童入學(xué)權(quán)利為主旨，規(guī)定特定性保障手段，讓流動兒童的入學(xué)權(quán)利有實質(zhì)性的提升。

2、教育平等理念對于入學(xué)權(quán)利保障的要求

就如平等的概念一樣，對于教育平等的界定，國內(nèi)外學(xué)界存在很大的爭議。有的學(xué)者從歷史發(fā)展的縱向角度，提出教育機會均等概念經(jīng)歷了“有教無類”“因材施教”“弱勢群體差別待遇補償原則”[12];有的學(xué)者從義務(wù)教育與非義務(wù)教育兩個方面闡述了教育平等的內(nèi)涵[13];還有的學(xué)者對不同理論的教育平等理論進(jìn)行概括，得出四種程度不同的平等觀念：極端人道主義方式、弱化人道主義方式（即積極差別待遇）、績效主義方式、功利主義方式[14]?，F(xiàn)階段，越來越多的國家，包括我國，都采用或借鑒“積極差別待遇”的公平原則。

我國公民享有平等的受教育權(quán)，這是憲法平等原則在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。根據(jù)我國受教育權(quán)理念架構(gòu)，教育平等的內(nèi)涵包括社會權(quán)（受益權(quán)）和自由權(quán)（防御權(quán)），現(xiàn)階段，我國更關(guān)注前者的平等，而前者的平等就包含筆者所強調(diào)的入學(xué)權(quán)利，即平等取得教育機會。在義務(wù)教育階段，我國必須保護(hù)適齡兒童的就學(xué)權(quán)利，不論兒童的民族、性別、家庭背景等的差異，兒童（包括流動兒童）均有平等的入學(xué)權(quán)利，堅持免試入學(xué)，這是教育平等理念的要求。我國《義務(wù)教育法》還專門針對流動兒童入學(xué)難的問題，作出相關(guān)規(guī)定，要求居住地政府接受隨父母或其他監(jiān)護(hù)人在該地居住但沒有戶籍的適齡兒童入學(xué)，保障流動兒童的入學(xué)權(quán)利，只是《義務(wù)教育法》沒有設(shè)定具體的實施方案。國家發(fā)改委在2018年印發(fā)了各試驗點在新型城鎮(zhèn)化過程中取得的相關(guān)經(jīng)驗，在改善農(nóng)民工子女教育方面，浙江義烏通過將居住證與入學(xué)掛鉤，在公辦學(xué)校中招收了大量流動兒童;廣東省東莞市與湖北省仙桃市分別采用政府專項資金和民間資本不同程度地資助公辦或民辦學(xué)校。各地區(qū)從不同的角度保障流動兒童公平獲得教育機會的行動正確地詮釋了教育平等理念，他們的成功經(jīng)驗有待進(jìn)一步的推廣。

由此可見：其一，流動兒童入學(xué)難、入學(xué)晚等問題是教育平等理念所不能容忍的，必須要保障流動兒童的入學(xué)權(quán)利;其二，保障流動兒童入學(xué)權(quán)利的宏觀設(shè)計已經(jīng)在相應(yīng)的法律法規(guī)中體現(xiàn)，缺少的是建立在社會法傾斜保護(hù)與教育法教育平等原則基礎(chǔ)上的具體、詳細(xì)的實施方案與比例的設(shè)定。

（二）權(quán)利“雙保護(hù)”模式：基礎(chǔ)比例與適用范圍

“雙保護(hù)”不僅要保護(hù)當(dāng)?shù)貎和娜雽W(xué)權(quán)利，同時要保障流動兒童的對應(yīng)權(quán)利，這是“雙保護(hù)”模式的總體規(guī)劃。公辦學(xué)校針對流動兒童的限制性政策，將絕大多數(shù)的流動兒童拒之門外，“雙保護(hù)”就是為了改變這樣的現(xiàn)象，讓更多的流動兒童進(jìn)入公辦學(xué)校就讀。

為此，筆者引入具體手段——比例，即在一定區(qū)域內(nèi)，調(diào)查、計算出流動兒童與本地兒童的比例，并以此為基礎(chǔ)，要求公辦學(xué)校招收同樣比例的流動兒童，假設(shè)A區(qū)域流動兒童總數(shù)∶數(shù)本地兒童總數(shù)=2∶3，那么該區(qū)域內(nèi)任一公辦學(xué)校都應(yīng)遵循這個比例，假設(shè)a學(xué)校計劃招收500名學(xué)生，那么根據(jù)2∶3，該學(xué)校必須招收200名流動兒童和300名本地兒童。為下文闡釋方便，筆者將該比例簡稱為基礎(chǔ)比例。

當(dāng)然，這只是一個基礎(chǔ)的設(shè)定，實際上這樣的設(shè)定，還需要根據(jù)具體情況作出靈活的調(diào)整。因為某一區(qū)域內(nèi)，一定會有流動兒童相對集中的地方（例如工業(yè)區(qū)），與流動兒童相對稀少的地方（例如本地居民區(qū)），如果在這樣的區(qū)域內(nèi)，同等使用基礎(chǔ)比例，也是相當(dāng)不客觀、不理性的。因此，靈活地協(xié)調(diào)基礎(chǔ)比例就顯得非常重要。

其實，基礎(chǔ)比例的靈活調(diào)整與區(qū)域范圍的具體設(shè)定是有緊密聯(lián)系的，我們雖然提出了一定區(qū)域基礎(chǔ)比例的概念，但是區(qū)域的具體范圍，我們并沒有得出最終的結(jié)論。而這最終的結(jié)論，在筆者看來，是可以與基礎(chǔ)比例的靈活調(diào)整一并解決的，因為它們緊密聯(lián)系。

假設(shè)以縣級為具體區(qū)域范圍，即整個縣級范圍內(nèi)的所有學(xué)校都適用基礎(chǔ)比例，那么這樣的范圍勢必太廣泛，而導(dǎo)致無法靈活調(diào)整比例，適用于流動兒童集中的地方與不集中的地方。

假設(shè)以街道為具體區(qū)域范圍，其實還是面臨這樣的問題。街道的范圍很廣，包括不同的社區(qū)與村落，有的社區(qū)或村落擁有大量的工廠，分布著大量的工人，因此有“工業(yè)村”的提法;而有的社區(qū)或村落剛好相反，即流動人口稀少。在街道內(nèi)不同的社區(qū)或村落用相同的基礎(chǔ)比例，同樣會引發(fā)上述問題，因此不合適。

因此，需要繼續(xù)縮小具體區(qū)域范圍，結(jié)合不同的情況去調(diào)試、論證這樣的基礎(chǔ)比例剛好合適。繼續(xù)縮小無非是以社區(qū)或村為單位，甚至進(jìn)一步縮小到以某一具體學(xué)校的學(xué)區(qū)范圍為單位。但是無論是以社區(qū)或村為單位，還是以學(xué)區(qū)為單位，筆者認(rèn)為均有合理之處。以學(xué)區(qū)為單位，因為是更小的區(qū)域范圍，從表面來看，是可以更加精準(zhǔn)地計算比例，但是，因為少數(shù)的務(wù)工人員會隨著工作的調(diào)整，而不斷變換具體居住地點，流動兒童也會因此而發(fā)生居住地的變化，可能存在暫住證上的地址與實際的居住地并不符合的情況，因此，需要更大的具體區(qū)域設(shè)定，以統(tǒng)籌這樣的變化，這也是以村為單位的合理性。因此，不同的地方須結(jié)合不同的情況選擇以社區(qū)（村）或者學(xué)區(qū)為單位，這是較為適宜的方案。

（三）民辦學(xué)校的辦學(xué)要求與教學(xué)資源分配

“雙保護(hù)”模式實質(zhì)上已經(jīng)部分解決了流動兒童的入學(xué)權(quán)利問題，但還需要民辦學(xué)校配合。絕大多數(shù)流動兒童不愿意進(jìn)入收費相對較低的民辦學(xué)校，主要擔(dān)憂民辦學(xué)校師資、硬件等方面的不足?，F(xiàn)階段民辦學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)與需求是不匹配的，應(yīng)當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)以滿足流動兒童對教學(xué)資源的需求，實現(xiàn)真正意義的“雪中送炭”。

如果將現(xiàn)階段設(shè)立民辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)視為低標(biāo)準(zhǔn)，那么現(xiàn)實需要的恐怕是中標(biāo)準(zhǔn)或高標(biāo)準(zhǔn)。中、高標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)參照當(dāng)?shù)毓k學(xué)校，例如師資力量、硬件設(shè)施等方面的配置與要求都需要參照公辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)亟逃块T可以結(jié)合具體情況作出調(diào)整，但是調(diào)整的范圍也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制在稍低于公辦標(biāo)準(zhǔn)的一定范圍內(nèi)。

其二，提高標(biāo)準(zhǔn)同樣存在風(fēng)險。如果公權(quán)力機關(guān)對民辦學(xué)校提出更高的辦學(xué)要求，勢必給民辦學(xué)校帶來更大的難度，這可能會導(dǎo)致部分民辦學(xué)校面臨“破產(chǎn)”危機，如果大部分民辦學(xué)校相繼主動或被動退出辦學(xué)，那流動兒童的入學(xué)問題反而更加嚴(yán)重。因此，須同步提高民辦學(xué)校資源獲得的標(biāo)準(zhǔn)，提高對民辦學(xué)校的補助。為了實現(xiàn)合理分配，公權(quán)力對于民辦教育資源的補助應(yīng)當(dāng)參照公辦學(xué)校的補助標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況作出調(diào)整，但是這樣的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制在稍低于公辦補助金額的一定范圍內(nèi)。

四、結(jié)語

流動兒童入學(xué)權(quán)利的不平等是普遍存在且不容忽視的問題，本研究旨以公辦學(xué)校與民辦學(xué)校、顯性與隱形的新視角概括出最關(guān)鍵、最主要的兩類問題，但這并不意味著流動兒童的入學(xué)問題僅有此兩方面。流動兒童的入學(xué)問題是社會問題，涉及政府、學(xué)校、流動家庭、流動兒童多方主體的利益權(quán)衡，因此，本研究所述的原因分析與解決路徑也時刻圍繞多方主體的關(guān)系展開，這是隱含在文本里的。流動兒童的入學(xué)權(quán)利歸根屬于受教育權(quán)，入學(xué)權(quán)利的問題也僅是受教育權(quán)利問題的一個側(cè)面，與此同時，還存在流動兒童的升學(xué)權(quán)、教育交流權(quán)利、就業(yè)權(quán)利等問題，這些都是流動兒童受教育權(quán)的問題，筆者將另文闡述。

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