姜麗莎 馮均科 賀艷婷

【摘要】在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，審計改革已經(jīng)在多個層面啟動，審計環(huán)境發(fā)生了巨大變化，因此國家審計的功能也應(yīng)進行相應(yīng)調(diào)整以更好地順應(yīng)新時代的變化?；陲L(fēng)險管理理論、風(fēng)險預(yù)警理論，從現(xiàn)實出發(fā)，分析新時代公共管理風(fēng)險的特征及類型，探討國家審計在預(yù)防公共管理風(fēng)險方面的功能拓展及風(fēng)險預(yù)警實施流程，最后提出國家審計預(yù)警公共管理風(fēng)險的實現(xiàn)方式與路徑，為預(yù)防公共管理風(fēng)險提供理論基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】國家審計；公共管理；風(fēng)險預(yù)警；審計全覆蓋

【中圖分類號】F239.47【文獻標(biāo)識碼】A【文章編號】1004-0994（2019）23-0108-4

【基金項目】國家審計署重點課題“新時代國家審計目標(biāo)和功能研究”（項目編號：18SJ05002）；甘肅省審計廳2018年重點項目“供給側(cè)視角下甘肅省地方政府性債務(wù)審計模式研究”（項目編號：SJ180203）；蘭州財經(jīng)大學(xué)校級課題“精準(zhǔn)審計助力甘肅省精準(zhǔn)扶貧政策落實的動力及機制研究”（項目編號：LZUFE2017C-04）

一個國家的蓬勃發(fā)展必然伴隨著各種矛盾，如人口增長與自然環(huán)境的承載力不相匹配、管理效率的提升不足與社會公平失衡等社會問題，這些矛盾在國家發(fā)展中存在著各種不穩(wěn)定因素，容易產(chǎn)生較大的公共管理風(fēng)險。我國正處于飛速發(fā)展時期，公共管理風(fēng)險的預(yù)警與防范問題更是突出。黨的十九大提出，“國家審計要堅決打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)”，要以黨和國家的工作重心來開展審計工作。如何有效預(yù)警和防范公共管理風(fēng)險是當(dāng)前各級政府必須高度重視且應(yīng)著力解決的一個重要問題，也是國家審計的重要任務(wù)之一。通過審計活動預(yù)警公共管理風(fēng)險，從而加強公共管理的風(fēng)險管理體系建設(shè)，防范和化解公共管理中引發(fā)的各種風(fēng)險，為民眾營造健康的生存環(huán)境，促進社會和諧發(fā)展，對新時代中國特色社會主義制度下的中國可持續(xù)發(fā)展道路意義重大。

一、國家審計向事前的延伸：預(yù)警公共管理風(fēng)險

公共風(fēng)險是指在公共事務(wù)管理中所面對的不確定性[1]，對公共風(fēng)險的管理目的在于不斷提升政府管理部門對風(fēng)險的預(yù)見能力、預(yù)判能力以及應(yīng)變能力，保護社會公眾的生命和財產(chǎn)安全，維護社會穩(wěn)定，使風(fēng)險成為發(fā)展的機遇，從而更好地為社會公眾服務(wù)并提升其管理水平。國家審計在提升公共風(fēng)險管理水平方面的首要責(zé)任就是要將審計的關(guān)口前移，實現(xiàn)公共管理風(fēng)險的有效預(yù)警。

1.預(yù)警公共管理風(fēng)險的必要性。

（1）風(fēng)險管理是新時代政府管理方式的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前，公共風(fēng)險管理既是提升政務(wù)管理現(xiàn)代化水平的重要內(nèi)容，也是建立服務(wù)型政府行政管理范式的必然要求。政府在公共管理中的風(fēng)險應(yīng)對，包括風(fēng)險預(yù)警機制的建立和風(fēng)險管理體系的構(gòu)建與完善。建立政府與民眾利益共同體、推行政府公共管理聯(lián)動機制等來提升政府應(yīng)對公共管理風(fēng)險的能力，真正造福人民群眾，是當(dāng)代政府防范與管理公共風(fēng)險的優(yōu)選之路。

（2）預(yù)警公共管理風(fēng)險是公共風(fēng)險管理的首要環(huán)節(jié)。既然公共管理風(fēng)險不可避免，降低公共管理風(fēng)險、對公共管理風(fēng)險進行科學(xué)管理的首要任務(wù)便是要對風(fēng)險進行事前預(yù)警。風(fēng)險防范是一個系統(tǒng)工程，完整的風(fēng)險管理體系應(yīng)形成一個風(fēng)險管理的閉環(huán)，如圖1所示。

越是在復(fù)雜的公共管理項目環(huán)境中，風(fēng)險預(yù)警的難度就越大。因此，需要政府采用多種方法來對未來可能發(fā)生的公共管理風(fēng)險進行預(yù)警，分析事項的發(fā)展現(xiàn)狀，對風(fēng)險進行預(yù)評估并從中找到可能導(dǎo)致公共管理風(fēng)險發(fā)生的重要因素和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進行分析和管理，從而揭示潛在風(fēng)險。通過制定確實可行的公共管理風(fēng)險預(yù)警方案，能夠?qū)⑽磥砻媾R的風(fēng)險損失降到最低，改進風(fēng)險處理方案的實施路徑，從而最大限度地規(guī)避風(fēng)險。

（3）預(yù)警公共管理風(fēng)險是提高政府治理能力的有效途徑。當(dāng)一個國家進入蓬勃發(fā)展階段，即進入人口增長與自然環(huán)境承載、資源供應(yīng)與環(huán)境污染、效率提升與公平失衡等社會矛盾最為突出的時期時，容易引起社會秩序混亂、經(jīng)濟發(fā)展失調(diào)、民眾心理失衡等各種不穩(wěn)定因素的惡化，產(chǎn)生較大的公共管理風(fēng)險。因此，對于正在飛速發(fā)展中的中國，加強公共管理的風(fēng)險管理體系建設(shè)，對公共管理中所引發(fā)的各種風(fēng)險進行有效防范和化解，并將這類風(fēng)險造成的損失最小化，為民眾營造一個良好的生存和發(fā)展的社會環(huán)境，促進和諧社會的建設(shè)與發(fā)展具有重大意義。

（4）審計監(jiān)督全覆蓋的政策要求預(yù)警公共管理風(fēng)險。2013年，審計全覆蓋理念被提出。2015年11月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱“框架意見”）和《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》（以下簡稱“實施意見”）等相關(guān)配套文件，正式將踐行審計監(jiān)督全覆蓋的政策方針提上了日程。框架意見和實施意見明確提出，對一定時間內(nèi)，國家所實施的穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等政策落實情況，以及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。

審計全覆蓋政策明確提出，國家審計需要對防風(fēng)險政策落實情況進行審計，因此發(fā)揮國家審計的風(fēng)險預(yù)警功能就顯得尤為重要。為了更好地貫徹和落實這個新要求，國家審計功能需要在原有的基礎(chǔ)上進行擴展，將“免疫功能”中的抵御功能由事后向事前延伸，建立相應(yīng)的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，降低潛在的風(fēng)險損失，充分發(fā)揮國家審計在預(yù)防重大錯報風(fēng)險方面的作用。公共管理是政府治理的重要內(nèi)容之一，且涉及民眾生活品質(zhì)、環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要領(lǐng)域，更需要引起足夠的重視，因此在審計監(jiān)督全覆蓋的政策背景下，對公共管理風(fēng)險的預(yù)警十分必要。

2.國家審計在預(yù)警公共管理風(fēng)險中的功能定位。黨的十九大提出，國家審計是國家治理的重要組成部分，是國家治理的重要基石之一，通過審計“要堅決打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)”，國家審計在提升公共管理水平方面的作用不言而喻。從國家治理的高度出發(fā)，探索審計機關(guān)在防范化解公共管理風(fēng)險中發(fā)揮重要作用的有效路徑，以提高防范和化解風(fēng)險的動態(tài)性和及時性是國家審計當(dāng)前發(fā)展的重點。預(yù)警公共管理風(fēng)險，要求國家審計從事后風(fēng)險管理向前延伸到事前的風(fēng)險管理，即通過風(fēng)險預(yù)警，充分收集風(fēng)險信息，及時識別風(fēng)險信號提示，有效判別風(fēng)險分類及潛在影響，給予相關(guān)部門充分的信息提示，以最大限度地降低風(fēng)險可能帶來的損失和危害，這是國家審計在風(fēng)險管理方面重要功能的一個延伸。

國家審計預(yù)警公共管理風(fēng)險，在實現(xiàn)國家安全、經(jīng)濟社會發(fā)展等方面有重要的意義。首先，在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，公共管理面臨的環(huán)境更復(fù)雜，所包含的潛在風(fēng)險更大，及時通過國家審計的風(fēng)險預(yù)警功能，將可能的、潛在的風(fēng)險提前告知政府等相關(guān)部門，幫助其提前應(yīng)對從而降低風(fēng)險帶來的損失，進行有效的公共管理活動，提高政府治理績效。其次，政府公共管理過程涉及財政資金的獲取、分配、使用以及管理等與資金緊密關(guān)聯(lián)的重要環(huán)節(jié)，國家審計發(fā)揮了重要的監(jiān)督作用，能夠保證財政資金的安全，保證財政資金在分配、使用等環(huán)節(jié)合乎法律法規(guī)，同時能夠在監(jiān)督過程中對發(fā)現(xiàn)的問題進行真實反映，并提出切實可行的審計意見與建議，修復(fù)資金管理中存在的風(fēng)險漏洞，維護國家和人民的財產(chǎn)安全問題。然后，當(dāng)前國際上許多國家都將公共管理風(fēng)險預(yù)警提上日程，而我國的公共管理風(fēng)險預(yù)警機制和防范體系等方面還十分薄弱，當(dāng)下需要改變公共管理現(xiàn)狀，通過公共風(fēng)險的預(yù)警、檢測，并采取相應(yīng)的風(fēng)險管理規(guī)劃和風(fēng)險控制措施，以防范公共管理風(fēng)險，這就需要國家審計發(fā)揮事前風(fēng)險預(yù)警功能，保證公共管理活動的順利進行?？傊谌蚧尘跋?，通過國家審計來預(yù)警公共管理風(fēng)險是時代所趨。

二、國家審計預(yù)警公共管理風(fēng)險的環(huán)境基礎(chǔ)

國家審計要發(fā)揮公共風(fēng)險管理預(yù)警功能，必須借助有效的技術(shù)工具，尤其是在“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)及區(qū)塊鏈技術(shù)平臺興起的時代背景下，應(yīng)充分利用先進的技術(shù)與平臺，最大限度地發(fā)揮作用。

1.“互聯(lián)網(wǎng)+”與大數(shù)據(jù)相融合的時代背景?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”即“互聯(lián)網(wǎng)+各個傳統(tǒng)行業(yè)”，這意味著利用互聯(lián)網(wǎng)平臺可以將工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)進行全面融合，形成新的“網(wǎng)絡(luò)生態(tài)”系統(tǒng)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的提出加快了經(jīng)濟、社會的發(fā)展步伐，這對國家審計來說是機會也是挑戰(zhàn)，需全面統(tǒng)計審計的實際資源，結(jié)合現(xiàn)有的行業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展方向為審計工作的互聯(lián)網(wǎng)化發(fā)展提供可靠、有效的數(shù)據(jù)信息支撐，利用先進信息技術(shù)推動審計工作改革和審計方法創(chuàng)新，以更快地達到審計全覆蓋的新要求。

審計機關(guān)在對被審計單位進行審計時將會面臨龐雜的信息和數(shù)據(jù)，此時就需要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，開展更深入、更廣泛的審計工作。大數(shù)據(jù)可以幫助審計人員快速地從龐大的數(shù)據(jù)中挖掘有用的信息[2]，還可以幫助審計人員深入以前未涉獵的領(lǐng)域進行數(shù)據(jù)采集，掃除審計盲區(qū)，實現(xiàn)審計工作全覆蓋，以充分發(fā)揮國家審計的功能。

2.區(qū)塊鏈技術(shù)平臺的興起。區(qū)塊鏈?zhǔn)抢^互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)之后一種使用密碼學(xué)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)塊，并按時間順序進行鏈接形成的具有鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)具有去中心化、開放性、自治性、不可篡改性和匿名性等特點。這些特點對審計的影響是深遠(yuǎn)的。首先，運用區(qū)塊鏈技術(shù)可以采集審計相關(guān)的數(shù)據(jù)資料，且能夠保證所采集的數(shù)據(jù)安全、可靠和完整；同時，區(qū)塊鏈的不可篡改性特征可以保證數(shù)據(jù)不被審計單位篡改。其次，根據(jù)自治性和開放性，審計人員可以不受限制地隨時訪問數(shù)據(jù)系統(tǒng)并開展審計工作，以及時做出評價、得出結(jié)論，一方面可以提高審計工作效率，另一方面可以對發(fā)現(xiàn)的被審計單位違反法律法規(guī)的行為及時進行預(yù)警，從而將審計監(jiān)督由事后轉(zhuǎn)為事前，更好地發(fā)揮國家審計“免疫功能”中的預(yù)防功能。

三、國家審計預(yù)警公共管理風(fēng)險的實施流程

國家審計預(yù)警公共管理風(fēng)險的具體實施過程應(yīng)包括以下環(huán)節(jié)：①利用所采集的外部信息資料和被審計單位內(nèi)部信息資料等明確具體的預(yù)警對象，辨別所預(yù)警風(fēng)險的風(fēng)險源頭；②運用風(fēng)險預(yù)警的各種分析方法，分析警源信息；③針對不同的風(fēng)險，構(gòu)建有針對性的風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，包括定性和定量指標(biāo)；④選擇合適的風(fēng)險預(yù)警模型，對政府公共管理風(fēng)險進行識別和監(jiān)測，生成預(yù)警報告并提交審計機關(guān)和被審計單位；⑤由審計機關(guān)和被審計單位系統(tǒng)分析風(fēng)險發(fā)生的原因，共同制定風(fēng)險預(yù)警對策，并建立預(yù)警控制制度；⑥進行預(yù)警評價，針對此次預(yù)警過程總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并將結(jié)果反饋到預(yù)警對象的確定和預(yù)警源的分析中，為下一次預(yù)警效率的提升奠定基礎(chǔ)。

總之，一個完整的國家審計預(yù)警公共管理風(fēng)險的預(yù)警體系應(yīng)包括公共管理風(fēng)險識別、風(fēng)險預(yù)警以及風(fēng)險控制三個方面。這三者之間相互聯(lián)系、相輔相成、密不可分。因此，在實際應(yīng)用中，應(yīng)考慮公共管理風(fēng)險因素中的關(guān)鍵因素以及關(guān)鍵警源，以免決策失誤而影響預(yù)警效果。具體地，國家審計預(yù)警公共管理風(fēng)險的實施流程如圖2所示。

四、國家審計預(yù)警公共管理風(fēng)險效果的提升路徑

1.樹立風(fēng)險預(yù)警意識，培養(yǎng)風(fēng)險預(yù)警自覺性。要降低風(fēng)險帶來的危險或損失，首先應(yīng)從思想上強化審計人員和被審計單位的風(fēng)險預(yù)警意識，樹立風(fēng)險預(yù)警的自覺性，以便嚴(yán)格按照風(fēng)險預(yù)警程序執(zhí)行各預(yù)警環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確地辨別風(fēng)險根源并識別引發(fā)風(fēng)險的關(guān)鍵因素、找出警源，采用正確、恰當(dāng)?shù)姆椒ù_定警兆的級別，形成全面、規(guī)范和可靠的預(yù)警報告，實施有效的預(yù)警對策，從而有效地避免或排除風(fēng)險。改變審計人員原有的事后糾錯的審計心態(tài)，培養(yǎng)風(fēng)險預(yù)警自覺性，從而提高審計效率。

2.注重風(fēng)險預(yù)警過程的精細(xì)化。風(fēng)險預(yù)警過程精細(xì)化，主要包括三個方面：一是預(yù)警風(fēng)險種類的精細(xì)化，二是預(yù)警風(fēng)險流程的精細(xì)化，三是預(yù)警指標(biāo)和預(yù)警模型的精細(xì)化[3]。首先，將要預(yù)警的所有潛在的公共管理風(fēng)險進一步細(xì)分，不局限于固定模式，根據(jù)具體預(yù)警對象的實際環(huán)境狀況、具體誘發(fā)因素、風(fēng)險發(fā)展速度及其速度的變化程度等進行細(xì)分，不同的預(yù)警對象之間可以存在一定的差異，從而制定詳細(xì)的風(fēng)險級別，進行有秩序的風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險管理。其次，將預(yù)警流程不斷精細(xì)化，打破傳統(tǒng)的風(fēng)險預(yù)警模式，形成循環(huán)往復(fù)的回路形式，明確風(fēng)險預(yù)警各環(huán)節(jié)的主要目標(biāo)和任務(wù)并制度化。在風(fēng)險預(yù)警過程與風(fēng)險管理過程各環(huán)節(jié)之間形成無縫銜接，同時強調(diào)不同環(huán)節(jié)之間的交叉協(xié)作。然后，在構(gòu)建預(yù)警指標(biāo)體系時，通過實際數(shù)據(jù)采集、實地調(diào)研、專家咨詢等多種形式，對不同的預(yù)警對象構(gòu)建能夠突出風(fēng)險因素特征且具有操作性的預(yù)警指標(biāo)，便于后期預(yù)警數(shù)據(jù)的收集和預(yù)警變量的衡量。此外，在選擇預(yù)警模型時，盡量采用最新的精算模型來估計風(fēng)險發(fā)生的概率、風(fēng)險造成的潛在損失等，以精準(zhǔn)確定公共管理中可能發(fā)生的各類風(fēng)險。

3.建立完善的公共管理風(fēng)險預(yù)警體系，推進風(fēng)險預(yù)警體系制度化。國家審計要充分發(fā)揮公共管理風(fēng)險的預(yù)警功能。第一，應(yīng)建立完善的風(fēng)險預(yù)警體系：一方面要建立完善的風(fēng)險預(yù)警流程、風(fēng)險預(yù)警目標(biāo)、風(fēng)險預(yù)警制度，增強風(fēng)險預(yù)警意識和培養(yǎng)風(fēng)險預(yù)警文化等；另一方面，要不斷加強各系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性。這就需要在細(xì)化風(fēng)險預(yù)警流程的基礎(chǔ)上，保證流程各個環(huán)節(jié)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化和規(guī)范化。第二，應(yīng)將風(fēng)險預(yù)警體系建設(shè)納入審計工作實施細(xì)則，為國家審計發(fā)揮公共管理風(fēng)險預(yù)警功能提供必要的制度保障。第三，應(yīng)將建立完善的風(fēng)險預(yù)警體系和風(fēng)險檢測機制作為政府公共管理中預(yù)防風(fēng)險的首要任務(wù)，并配套各相關(guān)法律規(guī)章制度，為風(fēng)險預(yù)警體系提供法律保障。

4.加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為國家審計風(fēng)險預(yù)警搭建技術(shù)平臺。在當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算、大數(shù)據(jù)及區(qū)塊鏈等先進技術(shù)背景下，政府應(yīng)加大科技投入在風(fēng)險管理支出中的比重，搭建國家審計風(fēng)險預(yù)警功能發(fā)揮的技術(shù)支撐平臺，使風(fēng)險管理及風(fēng)險預(yù)警更加科學(xué)化、系統(tǒng)化。在數(shù)據(jù)化思維下，通過數(shù)據(jù)這種快捷且直觀的方式將風(fēng)險的嚴(yán)重程度、發(fā)展趨勢及潛在危害和損失表達出來，使風(fēng)險預(yù)警工作更加直觀化，一方面便于負(fù)責(zé)預(yù)警對象的實際工作者執(zhí)行和操作，另一方面直觀且有效地將國家審計預(yù)警公共管理風(fēng)險的功能顯現(xiàn)出來，便于進一步充分發(fā)揮國家審計“免疫功能”的其他功能，以實現(xiàn)審計全覆蓋的政策要求。

5.加強人才隊伍建設(shè)，培養(yǎng)綜合型審計隊伍。隨著國家審計監(jiān)督全覆蓋要求的提出，審計工作任務(wù)加重，對審計人員的素質(zhì)要求也越來越高，審計機關(guān)應(yīng)扎實搞好審計人員的專業(yè)知識培訓(xùn)和實戰(zhàn)經(jīng)驗培養(yǎng)，提高國家審計人員的整體專業(yè)素養(yǎng)和實戰(zhàn)工作能力。大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的運用，不僅提高了審計工作效率，還加強了審計人員之間、審計部門之間以及審計部門與被審計單位之間的溝通和協(xié)作。因此，一方面需要審計人員學(xué)會運用這些技術(shù)，采集最為可靠的第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料，并進行分類匯總、統(tǒng)計分析甚至數(shù)據(jù)挖掘等；另一方面，需要加強審計人員與被審計單位之間的溝通能力，便于獲取更多的風(fēng)險基礎(chǔ)資料，挖掘更多有價值的信息，提高風(fēng)險預(yù)警準(zhǔn)確性。

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作者單位：1.西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，西安710127；2.蘭州財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院，蘭州730020