孫笑俠

復旦大學法學院教授

引言

司法公信力本來是民眾對司法的信任問題。但它引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士的“司法評估熱”，盡管目前學界稍有“退熱”，但在司法系統(tǒng)已被納入長期工作計劃。

對司法公正或公信力的評價，不能忽略一個前提問題——司法的哪些因素是可評價的？這個問題又涉及一系列問題：哪些因素令我們感覺到司法的存在？哪些因素使我們感覺到司法公正與否？哪些因素構(gòu)成民眾所謂的“司法公信力”？

我們知道，司法制度的設(shè)計不同于其他制度。制度設(shè)計中的“性惡論”的假設(shè)在西方法學理論上，主要是針對政府權(quán)力而言。而在司法上，盡管數(shù)百年歐美法治歷程中，文學作品或社會思潮并不缺乏對司法公正性或公信力的懷疑和譏諷，但是對司法制度設(shè)計的假設(shè)中，假設(shè)的前提仍然是“公正”。讓法官頭戴假發(fā)，身穿黑袍，手持法槌，位居高堂，就具有這種假設(shè)（裝扮）的意味。其實在理念或理論上也始終存在同樣的假設(shè)：法官是法律的嘴巴，司法是正義的化身，法律帝國的首都在法院（德沃金語），等等。讓平民百姓對司法進行評評點點、指手畫腳，似乎是在輕蔑甚至冒犯司法被假設(shè)的那種“神性”。西方法律理論對行政與司法的兩種截然不同的假設(shè)，并非是因為實然（前者）與應(yīng)然（后者）的不同標準，而是有某種內(nèi)在的緣由——西方對司法作了“神性化”的假設(shè)。此種“神性化”的假設(shè)不可能完全是虛構(gòu)的，它由什么支持？換言之，是什么支持著西方人對司法的信任？法院的神圣性基礎(chǔ)是什么呢？這種假設(shè)有沒有制度與法理上的支持？這是我們要探究的主要問題。這也正是本文想探討的“法理要素”。

從學術(shù)研究方面，除了少部分從事法治評估的實證研究專家，西方學術(shù)界很少有人會直接將司法信任度或司法公信力作為學術(shù)研討的主題，但也有一些與此主題相關(guān)或相近的研究，比如司法與媒體的關(guān)系、司法民主與司法職業(yè)化的關(guān)系、司法公正與程序正義、司法的法經(jīng)濟學分析、司法判決與社會認知、陪審團與民眾等。國外較早對司法信任度進行研究和評估的，是1977年美國州立法院國家中心(National Center for State Courts)用問卷的方法對1900名成年美國人，就其對州立法院的信任度做了一個大型的調(diào)研。1參見Yankelovich et al., "Highlights of a National Survey of the General Public, Judges, and Community Leaders", in National Center for State Courts, State Courts: A Blueprint for the Future, 21(1978).（注：該調(diào)查的具體調(diào)研時間是在1977年進行的，其樣本量包括1931名普通民眾，194名州或地方法官、97名聯(lián)邦法官、440名律師、278名州社區(qū)領(lǐng)袖和102名國家社區(qū)領(lǐng)袖）。1998年，美國律師協(xié)會（ABA）、首席法官會議（Conference of Chief Justice）曾舉辦過有500多名法官、律師以及學者參加的、以提升司法信任和信心為主題的大型會議。而目前，美國大部分的州法院系統(tǒng)都設(shè)立了專門的司法信任委員會(Committee of Public Trust and Confidence)。很多州都會聘請專門的評估專家來評估司法公信力的提升問題。此外，新西蘭、日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)等國家和地區(qū)都有相關(guān)的委員會以及調(diào)研項目。西方對司法進行評估雖然并不等于對司法產(chǎn)生懷疑，但司法評估至少使這種“神性化”有所淡化，使司法慢慢走下“神壇”。

作為一個初建法治的國家，中國必然也會提出司法公信力問題。最初（20世紀90年代初）是從 “執(zhí)行難”這一獨特的中國問題開始的，面對法院判決執(zhí)行難，人們自然產(chǎn)生對司法公信力的質(zhì)疑。90年代中后期以來，隨著司法在法治化中的地位的凸顯，公民權(quán)利意識的增強，轉(zhuǎn)型期矛盾的集中爆發(fā)，個案司法不公的頻出，司法體制機制弊端的暴露，法律界開始集中討論司法的公信力問題。自2008年進入“維穩(wěn)時代”以后，在自媒體的助推下，司法公信力更面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。在這個背景下，法院系統(tǒng)自身也相當重視，都將提升法院公信力作為一個重要問題來看待。最高人民法院、廣東高級人民法院、成都中級人民法院2其中2009年成都中級人民法院推出的司法評估，因其采用的問卷與分析工具之專業(yè)性而最具代表性。其抽樣方法是：城市樣本采用PPS抽樣，農(nóng)村樣本采用配額抽樣，訴訟當事人樣本采用重點抽樣。在都江堰、彭州、崇州、大邑等4個地震受災地區(qū)，農(nóng)村樣本的選擇回避了受災嚴重的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村。都江堰的城市樣本選擇在3—4個都江堰本地災民安置點內(nèi)完成。調(diào)查方法：根據(jù)調(diào)查對象不同，分別采用入戶調(diào)查、上門預約調(diào)查和攔截調(diào)查三種方式。運作程序：設(shè)計調(diào)試→項目培訓→模擬訪問→試訪小結(jié)→正式訪問→審核復查→數(shù)據(jù)錄入→數(shù)據(jù)處理→結(jié)果分析。調(diào)查完成有效樣本6010份。以本次調(diào)查中對法院、法官評價的7個方面32個項目（不考慮多選）做類量表分析，通過統(tǒng)計軟件SPSS獲得該量表的信度系數(shù)，并作了信度(Reliability）和效度(Vialidity)分析。這在當時的司法信任度調(diào)查中，算是先進的工具和方法。參見《2009年成都中級人民法院法院形象、法官形象調(diào)查總報告》（內(nèi)部版）。等單位都推出了法院形象或者司法信任度的社會調(diào)查或者評價指標體系。2012年特別是2014年以來，各級人民法院都紛紛就如何提升法院的公信力做了各種形式的努力。措施上主要集中在審判機制改革、司法公開、法官隊伍建設(shè)、司法便民化改革、提升法官職業(yè)倫理、有效利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)（自媒體）進行正面引導和宣傳、注意保障律師的執(zhí)業(yè)權(quán)等方面。從這個角度來說，中國司法公信力建設(shè)的努力方向，與西方國家并無二致。

“司法公信力”成為坊間和學界的一個熱詞和關(guān)鍵詞。如果做一個概念史的梳理，“司法公信力”一詞的使用，在學術(shù)界最早可以上溯至1999年，有人在研究媒體問題時將“公信力”定義為“媒介在長期的發(fā)展中日積月累而形成，在社會中有廣泛的權(quán)威性和信譽度，在受眾中有深遠影響的媒介自身魅力”，這是新聞界較早提出公信力概念的文章。3黃曉芳：《公信力與媒介的權(quán)威性》，載《電視研究》1999年第11期。隨著“政府公信力”“媒體公信力”“會計公信力”“公證公信力”等詞匯的廣泛運用，“司法公信力”一詞也應(yīng)運而生，使用頻率日益提高。與此同時，法律界專業(yè)人士也開始廣泛使用這個詞匯。2001年發(fā)表的《提高司法公信力》一文，認為：“司法公信力的強弱是人民法院能否發(fā)揮審判職能作用的重要標志。依法治國、建設(shè)社會主義法治國家,必須進一步提高司法公信力?！弊髡咛岢隽颂岣咚痉ü帕Φ拇胧┑慕ㄗh。這可能是最早使用“司法公信力”一詞的論文。4遲鳳生：《提高司法公信力》，載《江淮法治》2001年第5期。此后陸續(xù)出現(xiàn)了有關(guān)研究司法公信力的論文。5比如2003年南京師范大學法學院戴傳利的碩士學位論文《論民事司法公信力》；王福華：《司法權(quán)威與法院判決的公信力》，載《政治與法律》2004年第5期；龔麗萍：《提高司法公信力的思考》，載《發(fā)展研究》2006年第10期。2005年以來，權(quán)威司法機關(guān)和官方政法體制內(nèi)部也開始使用“司法公信力”的提法。6最高人民法院2005年重點調(diào)研課題中有“關(guān)于人民法院司法公信力建設(shè)的調(diào)研”，這可能是最高人民法院首次增列司法公信力的課題。2012年中共“十八大報告”，把“司法公信力”寫進報告。2013年10月28日,最高人民法院公開發(fā)布《關(guān)于切實踐行司法為民 大力加強公正司法 不斷提高司法公信力的若干意見》。

一、司法評估的大眾性和專業(yè)性

“司法公信力”概念緣起于民間對司法的看法，它是大眾話語。當成為政法話語之后，便加入了許多政治意志和政治色彩。隨著司法公信力評估的普遍推廣，現(xiàn)有流行的評估指標，即便是專家設(shè)計的評估方案，也仍然是偏重于大眾語境和政治語境的評估標準。那么，來自大眾生活的“司法公信力”有什么樣的標準呢？當下民間是不是真的就接受所謂專家們設(shè)計的評估標準呢？

課題組帶著這個問題，于2015年5月進行了問卷調(diào)查，就社會公眾和專業(yè)人士對司法公信力的觀點和建議進行統(tǒng)計和測量。回收的1018名網(wǎng)絡(luò)受訪者問卷顯示，711位受訪者沒有法律專業(yè)背景，這其中沒有親身訴訟經(jīng)歷的有496人，占69.76%，有親身訴訟經(jīng)歷的人數(shù)為152人，占21.38%。

但是包括這711位普通民眾在內(nèi)的受訪者對司法公信力評估的標準采用專業(yè)性主導抑或大眾性主導的選擇上，卻出乎我們的預料（見圖1）。

圖1 全部受訪者關(guān)于司法改革導向選擇的統(tǒng)計

1018名受訪者中有550人認為要以司法職業(yè)化為導向，只有70人主張要以民主化為導向。主張職業(yè)化與民主化兩者結(jié)合的當中，353人選“司法職業(yè)化為主，司法民主化為輔”，只有45人選“司法民主化為主，司法職業(yè)化為輔”?？梢?，多數(shù)人偏向于要用專業(yè)化、職業(yè)化的標準來評估司法公信力。數(shù)據(jù)事實證明，盡管司法公信力來自民眾感受和民眾語言，但司法的職業(yè)性和專業(yè)性還是被大眾理解和接受的。因此，我們看到，司法公信力并不是截然的大眾性評價，大致可以看成是專業(yè)主義和大眾主義雙向的復雜反應(yīng)過程。據(jù)此我們得出一個初步結(jié)論：司法公信力評估要把司法的專業(yè)標準和大眾標準結(jié)合起來，以職業(yè)化標準為主，以大眾化標準為輔。因此，我們在后續(xù)研究設(shè)計中，要求法院自身的標準占一定的比重，把法院自身的客觀指標（法院進行自評、提供客觀數(shù)據(jù)材料）和法院外部評估（主觀評價）相結(jié)合。

司法評估中的標準或考量因素有哪些呢？如何把司法公信力轉(zhuǎn)換成為法理上的系列概念并提煉出若干核心要素？要處理好專業(yè)性和大眾性的關(guān)系，要特別關(guān)注以下三個方面關(guān)系的兼顧，這也構(gòu)成我們評估指標體系的設(shè)計原則：

第一，如何兼顧方向性與邏輯性統(tǒng)一？設(shè)計評估指標體系的邏輯，應(yīng)該體現(xiàn)司法規(guī)律和專業(yè)要求，要把這兩個方面凝聚到基本法理的邏輯起點上。從2014年中央關(guān)于司法改革方向和任務(wù)的各種內(nèi)容來看，實際上在努力兼顧民眾大眾要求和司法專業(yè)要求。因此評估指標要體現(xiàn)當前司法改革方向和任務(wù)的各種重要指標，并且把方向與任務(wù)放進“司法公信力”法理要素構(gòu)成的邏輯框架內(nèi)。但要避免簡單地、松散地羅列司法的政治目標和改革任務(wù)。

第二，如何兼顧主觀性和客觀性統(tǒng)一？司法公信力是民眾對司法的主觀感受，對司法的評估具有很強的主觀性。同時，它既包括非專業(yè)人士（如當事人和民眾代表）的主觀評價，又包括法律專業(yè)人士的專業(yè)性主觀評價。但一味強調(diào)主觀性是不符合司法規(guī)律和司法要求的。司法工作有一些客觀指標和考量因素，如司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)。我們要把司法機關(guān)提供的客觀指標（如自評材料和客觀數(shù)據(jù)）和司法系統(tǒng)外部的主觀評估兼顧起來。

第三，如何兼顧覆蓋面與簡約化統(tǒng)一？評估內(nèi)容應(yīng)盡可能全面覆蓋“司法公信力”各種指標，同時又不面面俱到地列出過細的指標，盡可能簡約化以達到評估的可操作性。簡約化是為了適應(yīng)大眾評價的可行性要求，也是評估可操作性、可評估性的要求。總之，要兼顧評估指標的覆蓋面，又要具有可操作性、可評估性。

要解決以上三對緊張關(guān)系，就要解決評估指標的邏輯安排問題。把司法的專業(yè)性和大眾性，從某種“要素”上進行分析，把這些基本要素作為評估指標設(shè)計的邏輯起點，從而消除三對緊張關(guān)系。那么這些“要素”是什么？怎么尋找得到這些要素？

二、司法公信力評估指標的邏輯構(gòu)成

觀察當下流行的司法評估指標體系，我們發(fā)現(xiàn)，許多指標之間缺乏邏輯關(guān)系，有些指標沒有體現(xiàn)司法的本質(zhì)。比如，某地區(qū)法院自己設(shè)計的評估中列出“法院形象”“法官形象”“司法權(quán)威”“司法公開”“司法便民”“司法廉潔”等，作為評估的一級指標。這些指標之間不僅交叉重疊，缺乏內(nèi)在關(guān)聯(lián)，最大問題還在于缺乏法理上的邏輯性。在這樣的公信力指標下，再先進的問卷和分析工具都會是有誤區(qū)的。司法公信力，包括司法給予公眾的信用，同時也是公眾對司法的信任。大眾的信任可以表現(xiàn)為民眾對司法的信任度、服從度、滿意率、認同感，等等。筆者認為，設(shè)計司法公信力評估體系的前提有兩個：

一是民眾對司法的“問題意識”，即大眾認為司法存在哪些不滿意的問題，二是歸納司法公信力的“邏輯要素”，即從法理和司法規(guī)律上抽象出來的有邏輯關(guān)聯(lián)的、有專業(yè)含量的要素。前者是以民眾感受和大眾輿論為導向的立場和觀點，是構(gòu)成評估一、二級指標的群眾性基礎(chǔ)；后者是以司法專業(yè)為導向的立場和觀點，體現(xiàn)的是司法規(guī)律和司法法理，是構(gòu)成評估一、二級指標的專業(yè)性要素。這兩者都要納入考慮的范圍。

只有確定司法評估指標的“問題意識”和“邏輯要素”，才能避免評估中那些大眾化和政治化的通病。因此，我們在設(shè)計評估指標之前，先預設(shè)一些問題進行問卷調(diào)查。我們預設(shè)問題的根據(jù)是：民眾普遍詬病的司法問題、我國司法評估實踐中普遍采用的指標、潛在的司法理論（也包括設(shè)計團隊在學術(shù)研究中的司法觀念）、國外司法評估的指標，等等。

首先，為了準確摸清社會民眾對司法的“問題意識”，我們的問卷列舉了司法受詬病較常見的13個主要問題。在回收的711名非專業(yè)人士的問卷中，根據(jù)比例高低依次為：“司法不獨立”496人，占69.76%；“司法不公開”379人，占53.31%；“缺乏監(jiān)督”349人，占49.09%；“司法腐敗”326人，占45.85%；“司法參與少”251人，占35.30%；“司法人員素質(zhì)不高”237人，占33.33%（見圖2）。這為我們后續(xù)設(shè)計評估一級指標提供了重要的參考依據(jù)。初步分析，它們大致重點分布在司法制度、司法過程和司法主體三個方面。

接下來，我們考察比較我國司法評估的理論與實踐。在我國，司法公信力早期研究者提出了“要素”概念。龔麗萍的《提高司法公信力的思考》，闡述了司法公信力的概念及其四個要素，即司法權(quán)威性、司法獨立性、司法公正性、司法信仰。7龔麗萍：《提高司法公信力的思考》，載《發(fā)展研究》2006年第10期。較早系統(tǒng)研究成果，應(yīng)該是關(guān)玫的《司法公信力研究》一書。作者認為司法公信力的內(nèi)在構(gòu)成有四個方面：司法判斷力、司法自律力、裁判說服力、司法約束力。8關(guān)玫：《司法公信力研究》，人民法院出版社2008年版。

2009年，成都中級人民法院進行了法院形象和法官形象的評估性調(diào)查，由市民對法官形象、法院形象、司法公信、司法公開、司法權(quán)威、司法執(zhí)行力、司法廉潔進行評價。此次調(diào)研的數(shù)據(jù)采集和分析技術(shù)較為專業(yè)，但是所設(shè)計的司法評估指標存在不合理，在邏輯關(guān)系上也存在較多問題。9《成都中級人民法院法官形象與法院形象評估問卷調(diào)查報告》（2009年內(nèi)部版）。

2013年，江西省高級人民法院課題組（張忠厚、卓澤淵主持）提出司法公信力評估指標體系，設(shè)立的二級指標包括司法信用指標和公眾信任指標。前者基本使用客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)，后者則具有主觀評估特點。其中，司法信用指標包括三個三級指標，分別為公正指標、效率指標和效果指標。公眾信任指標包括9個三級指標，分別為司法公正評價、司法透明評價、司法民主評價、司法效率評價、司法效果評價、司法能力評價、司法作風評價、司法環(huán)境評價、司法功能評價。10江西省高級人民法院課題組，張忠厚、卓澤淵：《人民法院司法公信現(xiàn)狀的實證研究》，載《中國法學》2014年第2期。

江西的司法公信力評估指標注意到客觀和主觀的評估根據(jù)的區(qū)分，是其一大優(yōu)點。其9個指標中，司法公正評價、司法透明評價、司法民主評價、司法效率評價，是以司法價值為要素的。司法能力評價、司法作風評價是以司法主體為要素的。司法效果評價是指司法行為結(jié)果為要素的，雖然有的屬于司法體制與機制為要素的，但司法環(huán)境基本屬于司法的外部因素，把“黨政機關(guān)干預”“上級法院干預”“纏訪鬧訪干預”“暴力抗法干預”“媒體輿論炒作”等外部因素納入對法院和法官的評估，有失公允。司法功能評價則是國家與社會整體的意識觀念和制度安排，超出法院和法官力所能及的范圍。

2015年上海市第一中級人民法院開展司法公信力第三方評估。112015年年初，上海社會科學院法學研究所受上海市第一中級人民法院委托，對一中院2015年司法公信力開展第三方評估。其二級指標為：司法公正、司法效率、司法透明度、司法便民、司法民主、司法形象、司法能力、司法信任度。具體如下：

一、司法公正：1.依法應(yīng)當受理的案件全部立案；2.當事人陳述答辯權(quán)利得到平等保障；3.審判執(zhí)行過程中法官對當事人沒有偏見；4.裁判文書有充分的證據(jù)基礎(chǔ)；5.刑事審判中非法證據(jù)得到有效排除；6.判決書法律理由合理合法；7.判決結(jié)果公正合法；8.在法律規(guī)定范圍內(nèi)法官自由裁量妥當；9.調(diào)解自愿合法；10.判決結(jié)果得到有效執(zhí)行。

二、司法效率：11.法院在法定期限內(nèi)立案；12.采用電子送達比例高；13.平均審理天數(shù)；14.超審限案件數(shù)；15.平均執(zhí)行天數(shù)；16.委托其他調(diào)解機構(gòu)效率高；17.采用遠程審判比例高18.法院庭審效率高；19.庭審后及時評議；20.無久調(diào)不決現(xiàn)象。

三、司法透明度：21.依法公開審理的案件允許旁聽；22.通過“12368”平臺能夠快捷找到法官或查詢到有效信息；23.審判組織、審委會委員公開；24.庭審直播、錄播數(shù)量；25.案件審判進度可以有效查詢；26.依法應(yīng)公開的裁判文書進行公開；27.案件執(zhí)行信息可以有效查詢；28.社會公眾對案件有溝通和反饋渠道；29.通過移動終端公開案件信息；30.建立判后答疑機制。

四、司法便民：31.法院有專人進行訴訟引導；32.當事人有休息場所；33.律師、當事人查閱、復制訴訟材料方便；34.律師有執(zhí)業(yè)便利；35.律師有專用通道。

五、司法民主：36.陪審員在審判中權(quán)利得到保障；37.執(zhí)行中有第三方參與監(jiān)督案件執(zhí)行；38.特邀監(jiān)督員對法院工作有效監(jiān)督；39.信訪窗口對人民群眾信訪有效回應(yīng)。

六、司法形象：40.法官儀表著裝規(guī)范得體；41.法官對律師、當事人在語言、行為等方面尊重，保持司法禮儀；42.法院司法人員日常生活中不從事與身份不符的行為。

七、司法能力：43.證據(jù)認定能力；44.庭審駕馭能力；45.法律適用能力；46.文書制作能力；47.訴訟調(diào)解能力。

八、司法信任度：48.司法公正信任度；49.司法效率信任度；50司法透明信任度；51.司法便民信任度；52.司法民主信任度；53.司法形象信任度；54.司法能力信任度。

上海一中院的司法評估比較鮮明地突出中央司法改革的精神，優(yōu)點是采用一些直觀可見的客觀評估指標，如“法院在法定期限內(nèi)立案”“采用電子送達比例高”“平均審理天數(shù)”“超審限案件數(shù)”“平均執(zhí)行天數(shù)”“有專人進行訴訟引導”“當事人有休息場所”“律師有專用通道”。不足在于過于細致，不能反映司法在本質(zhì)上具有專業(yè)性的特點。相關(guān)要素之間存在邏輯缺陷。

總體上看，上述列舉的國內(nèi)評估方案各有特色和優(yōu)勢，多數(shù)指標體系的設(shè)計是由法律專業(yè)人士特別是法學理論界較權(quán)威的人士主持設(shè)計，因而都具有一定的專業(yè)性和實用性。不足之處大都在于邏輯關(guān)系上的缺憾，缺乏指標與指標之間在法理上的邏輯關(guān)系。

接下來，我們再看看國外是如何在司法評估中兼顧和體現(xiàn)專業(yè)性和大眾性因素，又是如何提煉一至二級指標的。我們選取了目前世界上最有影響的三大司法評估指標體系，包括美國司法改革指數(shù)體系、國際卓越法院聯(lián)盟評估框架、歐盟司法效率委員會提升司法質(zhì)量清單。

美國司法改革指數(shù)體系（Judicial Reform Index，JRI）是由美國律師協(xié)會下屬獨立機構(gòu)中歐及歐亞倡議機構(gòu)（Central European and Eurasian Initiative Institute，CEELI）開發(fā)，由美國律師協(xié)會的法治倡議機構(gòu)（ABA Rule of Law Initiative）負責實施的一種綜合性司法改革指標評估工具。

JRI指標的內(nèi)容主要來源于對世界主要國家法律文化的國際比較研究以及一些相關(guān)國際性文件的基本要求，如《聯(lián)合國司法獨立基本原則》《歐洲理事會關(guān)于法官獨立的建議》《國際律協(xié)關(guān)于司法獨立的最低標準》《關(guān)于法官地位的歐洲憲章》《班加洛司法行為原則》《關(guān)于亞洲司法獨立原則的北京宣言》《關(guān)于司法獨立的貝努特——開羅宣言》《ABA/CEELI關(guān)于司法獨立以及國際法官協(xié)會關(guān)于會員的資格標準》等。在篩選上述具體的評價指標時，JRI主要遵循了以下基本要求：（1）指標體系應(yīng)當包括主觀性和客觀性指標；（2）有利于促進形成可信、高效、獨立的司法制度；（3）有助于評價相關(guān)要素；（4）避免高估美國司法的觀念、體制和功能；（5）基于對相關(guān)要素既往實踐的考察；（6）對司法改革具有重大影響。

據(jù)此，美國JRI司法改革指數(shù)體系的二級指標設(shè)計為：一、法官的素質(zhì)、教育和多樣性；二、司法權(quán)力；三、財政資源；四、體制保障；五、問責與透明；六、效率。12美國司法改革指數(shù)體系的二級指標設(shè)計為：一、法官的素質(zhì)、教育和多樣性：1.從業(yè)資格與準備；2.遴選與任命程序；3.在職法律培訓；4.少數(shù)群體和性別多樣性；二、司法權(quán)力：5.司法對立法的審查；6.司法對行政行為的監(jiān)督；7.司法對公民自由權(quán)利的保護；8.上訴機制；9.對藐視法庭行為和傳喚的強制措施；三、財政資源：10. 預算投入；11. 法官薪金的充足性；12. 法院建筑；13. 法官安全保障；四、體制保障：14. 任期保障；15. 客觀的晉升標準；16. 法官履職行為的豁免權(quán)；17. 法官的免職與懲戒；18. 案件的分派；19. 法官協(xié)會；五、問責與透明：20. 司法裁判免于不當干預；21. 道德準則；22. 司法行為投訴機制；23. 公眾與媒體接近訴訟事務(wù)；24. 司法裁判的公開；25. 司法文件的保存；六、效率：26. 審判輔助人員；27. 司法職位的必要性；28. 案件的流程管理系統(tǒng)；29. 計算機及其他必要辦公設(shè)備；30. 現(xiàn)行法律的發(fā)布與檢索。于1999—2001年，CEELI曾嘗試過多種量化評估機制，但因受到質(zhì)疑，后來只是通過定性方式進行評估，各要素被分別評價為“正、負、中性”。上述指標篩選標準比較客觀、科學，綜合地反映了法學、統(tǒng)計學和社會學相關(guān)基本原則的要求，對我們確立相應(yīng)的司法體制改革評價指標具有較大借鑒意義。

國際卓越法院聯(lián)盟評估框架（International Framework for Court Excellence，IFCE)，是由澳洲司法研究中心、美國聯(lián)邦司法中心、美國國家州法院中心、新加坡初級法院系統(tǒng)、歐盟司法效率委員會、新加坡春天以及世界銀行等組織簽署的由國際卓越法院聯(lián)盟（The International Consortium for Court Excellence）推出的旨在提升全球法院質(zhì)量的評估框架。其二級指標設(shè)計為：領(lǐng)導與管理、法院規(guī)劃與政策、法院的資源、法院訴訟機制與程序、顧客需求及滿意度、可負擔性及可接近性、公共信任與信心。13國際卓越法院聯(lián)盟評估框架的全球法院質(zhì)量評估的二級指標設(shè)計為：一、領(lǐng)導與管理：1.審判人員的培訓；2.審判輔助人員的培訓；3.同儕的支持；4.高水平的內(nèi)部交流；二、法院規(guī)劃與政策：5.常規(guī)的政策審查；6.政策審查中對公眾反饋的采納；7.有效運用評估報告完善政策與規(guī)劃；三、法院的資源：8. 高效的文件管理；9. 員工的滿意度；10.合理的成本控制（高效實用資源）；11.法院資產(chǎn)的高效利用；12. 高效的人力資源管理；四、法院訴訟機制與程序：13.案件及時處理；14.低水平的超期未決案件量；15.審理時間的確定性；16.判決的及時性；17.低水平的未完成判決量；五、顧客需求及滿意度：18.顧客對服務(wù)的滿意；19.投訴及時解決；六、可負擔性及可接近性：20.不斷降低訴訟成本；21.法庭的無障礙使用；22.對弱勢顧客的全力支持（如翻譯）；23.對信息技術(shù)的有效使用；七、公共信任與信心：24. 民眾對法院有信心。

歐盟司法效率委員會（European Commission for Efficiency of Justice，CEPEJ）提出的旨在提升歐盟成員國司法質(zhì)量的評估清單中，其二級指標包括：一、戰(zhàn)略與政策；二、作業(yè)與執(zhí)行過程；三、接近司法與溝通民眾；四、人力資源及司法人員的地位；五、司法的手段。14歐盟司法效率委員會提出的旨在提升歐盟成員國司法質(zhì)量的評估清單具體包括：一、戰(zhàn)略與政策：1.司法組織（體制）與政策；2.任務(wù)、戰(zhàn)略與目標；3.司法人員及其他人員的工作和責任分配；4.對戰(zhàn)略的評價；二、作業(yè)與執(zhí)行過程：5.立法；6.訴訟程序；7.法律確定性；8.案件管理；9.聽證慣例；10. 時限管理；11.司法裁判的執(zhí)行；12.其他訴訟參與人；13.文件歸檔管理；14.績效評估；三、接近司法與溝通民眾：15.法律與法院信息的可接近性；16.費用可接近性；17.實體及虛擬可接近性；18.當事人的待遇；19.裁判文書的陳述；20.合法性及公眾信任；21.評價；四、人力資源及司法人員的地位：22.人力資源政策；23.司法人員的地位和能力；24.參加培訓、能力發(fā)展；25.知識共享、審判質(zhì)量及ADR；26. 人力資源政策評價；五、司法的手段：27. 財政；28. 信息系統(tǒng)；29.后勤及安保；30. 對前三項的評價。

綜合國外司法評估的這三大指標體系，雖然有一定差別，但它們大致都交集于一些共同的焦點，筆者把這些焦點概括為以下五個方面：

1.司法體制：關(guān)于司法權(quán)力的體制保障（如司法裁判免于不當干預，司法對立法、對行政的審查，司法對公民自由權(quán)利的保護、對藐視法庭行為和傳喚的強制措施）（JRI）、司法規(guī)劃和政策（IFCE、CEPEJ），以及財政上也包括預算投入、法官薪金的充足性、法院建筑和法官安全保障（JRI）等司法的手段（JRI、CEPEJ）?？陀^的晉升標準、法官履職行為的豁免權(quán)、法官的免職與懲戒（JRI）。

2.司法機制：法院訴訟機制與程序（案件及時處理、低水平的超期未決案件量、審理時間的確定性、判決的及時性、低水平的未完成判決量等IFCE）、問責與透明（司法行為投訴機制、公眾與媒體接近訴訟事務(wù)、司法裁判的公開、司法文件的保存等，JRI）。

3.司法主體：法官的素質(zhì)、道德準則（JRI）、人力資源及司法人員的地位（CEPEJ）、領(lǐng)導與管理（審判人員的培訓、審判輔助人員的培訓、同儕的支持、高水平的內(nèi)部交流，IFCE）。

4.程序活動：大致包括規(guī)范、公開、效率、便利等方面內(nèi)容。比如，司法作業(yè)和執(zhí)行程序（訴訟程序、法律確定性、案件管理、聽證慣例、時限管理、司法裁判的執(zhí)行、其他訴訟參與人、文件歸檔管理、績效評估等，CEPEJ）、效率（JRI）、法庭信息的公開（IFCE）、可負擔性及可接近性［不斷降低訴訟成本、法庭的無障礙使用、對弱勢顧客的全力支持（如翻譯）、對信息技術(shù)的有效使用，IFCE］、接近司法與溝通民眾（包括：法律與法院信息的可接近性、費用可接近性、實體及虛擬可接近性、當事人的待遇等，CEPEJ）。

5.司法結(jié)果：當事人的需求及滿意度（顧客對服務(wù)的滿意、投訴及時解決，IFCE）。

三、司法公信力評估指標的法理要素

筆者認為，中國司法公信力的法理要素的確定，要兼顧以下諸方面：（1）深入挖掘并體現(xiàn)司法活動的基本規(guī)律和特征；（2）指標體系應(yīng)當體現(xiàn)廣大民眾感受的主觀性，也要體現(xiàn)司法專業(yè)化的客觀性指標；（3）基于對已有國內(nèi)外司法相關(guān)評估或司法公信力評估實踐和經(jīng)驗的參考；（4）有助于落實法律規(guī)定以及當前司法改革的具體措施；（5）體現(xiàn)當前司法改革的總目標和精神，有利于促進形成可信、獨立、公正的司法，對我國司法的未來起到引領(lǐng)作用。

根據(jù)前述關(guān)于評估指標的邏輯構(gòu)成的調(diào)研和分析，我們把司法評估指標從法理上歸納為：司法主體、司法制度、司法行為三項一級指標，再與已有的國內(nèi)外司法評估指標體系相比較，大致可以證明我們的三項一級指標具有一定合理性。對比見表1：

表1 國內(nèi)外相關(guān)司法評估二級指標對比

從表1的比較中我們發(fā)現(xiàn)，三個基本點是司法主體、司法制度和司法行為。三者順序排列并不代表它們的重要性程度，而是表明它們之間的邏輯關(guān)系——司法主體與司法制度分別是形成司法公信力的主觀與客觀前提，司法行為是主體與制度綜合作用后產(chǎn)生司法公信力的結(jié)果。根據(jù)我們的常識判斷以及問卷調(diào)查驗證了一個常理：一般民眾面對司法主體、司法制度和司法行為三個方面，最關(guān)注的是司法行為，尤其是司法結(jié)果。15后來問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)也證實了我們對這一點的預估。在滿分5分制下，“司法結(jié)果”項的平均得分達到4.57分。從學理上講，這也是合理的，因為司法結(jié)果是主體素養(yǎng)與司法制度綜合作用產(chǎn)生的結(jié)果。司法主體要素由人員品行與業(yè)務(wù)水平構(gòu)成，司法制度要素由體制與機制構(gòu)成，司法行為要素由程序與結(jié)果構(gòu)成。據(jù)此，司法公信力評估有三個基本點和六個基本要素：司法主體、司法制度、司法行為；從三個基本點派生出六個方面的基本要素，它們是：司法人員職業(yè)品行、專業(yè)能力、體制遵循、機制健全、程序正當、結(jié)果公正。

接下來是設(shè)計問卷。我們的問卷首先預設(shè)了一個問題：“［如何建立司法公信力］您認為對于構(gòu)建一個良好的司法系統(tǒng)，下列哪些因素是重要的？” 以下是問卷及其回收的自動生成的數(shù)據(jù)展示，筆者會在后面作些簡要分析說明。

表2 非法律專業(yè)受訪者關(guān)于良好司法系統(tǒng)要素意見統(tǒng)計

在711個非法律專業(yè)人士反饋的問卷中，按分數(shù)從高到低排列分別為：判決結(jié)果公正（4.57分）；司法要透明便利（4.5分）；司法要有獨立性，不受干涉（4.43分）；司法人員道德素質(zhì)好（4.32分）；司法人員業(yè)務(wù)水平高（4.3分）；審判行為和程序好，尊重人（4.1分）；當事人滿意和社會滿意（3.56分）；司法不應(yīng)該獨立，要對司法進行嚴格監(jiān)督（3.12分）。

這里可以看到，普通民眾最關(guān)心的問題依序分別是：司法結(jié)果、司法透明機制、司法獨立體制、司法道德、司法業(yè)務(wù)素養(yǎng)、司法行為程序、外部滿意程度。司法結(jié)果屬于司法行為中的結(jié)果要素，司法透明機制應(yīng)當歸屬于司法行為中的程序要素，司法獨立體制是司法制度中的體制要素，司法道德相當于“司法主體”中的品行要素，司法業(yè)務(wù)素養(yǎng)是“司法主體”中的專業(yè)能力要素，司法行為程序是司法行為中的程序要素，外部滿意程度相當于司法行為中的結(jié)果要素。

就此六項要素重要性排列的順序與我們預估的也大致相當。但需要說明的是，“司法道德”在其中排位第四，在711人中有427人認為司法人員道德素質(zhì)好很重要，占60.06%。有150人認為比較重要，占21.10%。而認為業(yè)務(wù)水平高很重要的，只有396人，占55.70%；認為比較重要的只有189人，占26.58%?？梢?，職業(yè)道德的被重視程度，大大超過業(yè)務(wù)水平的被重視程度。司法官的品行品德在中國民眾看來是個重要指標，而在西方司法評估中卻并非如此，甚至可以忽略不計。美國JRI司法改革指數(shù)“法官的素質(zhì)、教育和多樣性”中，只列了“從業(yè)資格與準備；遴選與任命程序；在職法律培訓”三項，沒有提到法官道德素質(zhì)。在“問責與透明”指標中列出“道德準則”，但不是指法官道德素質(zhì)，而是指客觀化為法官行為規(guī)范的準則。國際IFCE和歐盟CEPEJ的評估指標中根本不提司法職業(yè)道德。這是中西司法評估的一個差別。筆者認為，這是有一定原因的。在西方，司法的社會土壤環(huán)境好，司法制度的完善，加上法官的遴選制度嚴格，因此幾乎不用為法官的職業(yè)道德素養(yǎng)擔心，在司法評估中也就不必作為一項指標。

（一）關(guān)于“司法主體品行與業(yè)務(wù)”問卷調(diào)查采集的數(shù)據(jù)及簡要說明

在這個基本要素之下，我們設(shè)計了三個問題“怎樣才是一個好法官？”（見圖3）、“請對司法人員的以下職業(yè)道德素質(zhì)對司法公信力的影響程度打分”（見表3）、“如果你是法官遴選委員會委員，你認為初任法官候選人下列各項業(yè)務(wù)素質(zhì)的重要程度”（見表4）。

圖3 全部受訪者關(guān)于好法官素質(zhì)意見統(tǒng)計

表3 全部受訪者關(guān)于法官職業(yè)道德素質(zhì)影響司法公信力重要性打分統(tǒng)計（受訪人數(shù)：1018人）

續(xù)表

表4 全部受訪者模擬法官遴選委員會成員對初任法官素質(zhì)打分意見統(tǒng)計（受訪人數(shù)：1018人）

筆者根據(jù)問卷調(diào)查以及法理分析，得出的基本觀點是：司法主體因素包括兩個方面——司法主體的品行操守與專業(yè)素養(yǎng)，也就是職業(yè)倫理與技能的法理要素，這構(gòu)成了一個方面的評估指標。我們通常講的德才兼?zhèn)?，兩者關(guān)系孰主孰次呢？雖然品行與業(yè)務(wù)能力在法理上具有同等重要地位，但在民眾看來，從司法腐敗的反例來看，司法道德的缺失會遮蔽良好的法律專業(yè)素養(yǎng)。換言之，即使專業(yè)化高水平的法官也可能因一次司法失廉而讓司法公正喪失殆盡。司法官職業(yè)品行是司法人員主觀方面的自制力，而專業(yè)能力則是司法人員的判斷力。當缺乏自制力的情況下，即使最強的判斷力也會因此而喪失。問卷顯示“清廉公正”被排在第二位（872人），僅次于司法官的看家本領(lǐng)“熟悉相關(guān)法律業(yè)務(wù)”（963人），說明“自制力”重點表現(xiàn)在清廉問題上?！澳男└母锎胧┱嬲欣谔嵘痉ü帕Α钡幕厥諗?shù)據(jù)顯示，“改革司法官選任制度”“完善司法官評估體系”成為得分最高的兩項改革舉措。

（二）關(guān)于 “司法體制與機制”問卷調(diào)查采集數(shù)據(jù)及簡要說明

在針對“司法體制與機制”的問卷設(shè)計中，我們無法把體制與機制兩類問題區(qū)分開來，而是合并設(shè)問。之所以采用了“司法改革措施”的角度，主要是為了避免體制與機制問題的復雜性和模糊性。而通過司法改革的角度來提問，又能抓住司法體制機制的重點和要害。

圖4 全部受訪者關(guān)于哪些司法機制改革措施有利于提升司法公信力意見統(tǒng)計

圖5 全部受訪者關(guān)于哪些審判機制改革措施有利于提升司法公信力意見統(tǒng)計

在圖4問卷的11個選項中，首先是選擇“建立防止干預司法活動的工作機制”的人數(shù)位居第一，達853人，占83.79%。其次是健全法官履行法定職責保護機制，756人，占74.26%。再次是“完善司法權(quán)威保障機制”，703人，占69.06%。

在圖5問卷 “審判機制中哪些是真正有利于提升司法公信力的？”的10個選項中，“讓審理案件的法官進行裁判并對判決負責”位居第一，有773人，占75.93%。“司法活動和訴訟程序以審判權(quán)為中心”位居第二，有658人，占64.64%。“健全和完善主審法官、合議庭辦案機制”位居第三，有567人，占55.70%。

司法體制是關(guān)于國家各項權(quán)力分配的制度安排，這雖然是司法系統(tǒng)自身無法解決的問題，但是司法主體在落實司法體制與通過自身機制保障司法獨立性方面，還是有可作為的空間。這個空間主要體現(xiàn)在司法機制的建立與運行上。因此司法制度這個要素，重點在于司法機制。司法公信力評估中，要看司法機關(guān)能否建立有效的運行機制，保障公正司法。同時法官也有義務(wù)在有限范圍內(nèi)有效排除外部干擾。這是我們之所以在對法官的評估中也要將其列入考察和評估的主要理由。

（三）關(guān)于“司法程序與結(jié)果”問卷調(diào)查采集的數(shù)據(jù)及簡要說明

在關(guān)于“司法程序與結(jié)果”問卷設(shè)計中，我們沒有把審判與檢察合并在一起籠統(tǒng)地調(diào)查“司法行為”，而是集中于審判行為這一具有典型意義的司法行為，使問題更明朗。在程序性審判行為中選取了9個選項，即法官中立，平等對待當事人；讓當事人參與訴訟過程并給予平等的發(fā)言機會；熱心、耐心接待當事人；對當事人不懂的法律規(guī)定進行解釋；把律師意見無論采納與否寫入判決文書并進行分析；辦案嚴格按照法定程序；重視證據(jù)，熟練運用證據(jù)規(guī)則；法庭言行理性和克制；裁判文書說理。數(shù)據(jù)如下：

圖6 全部受訪者關(guān)于哪些審判行為對司法公信力有重要影響意見統(tǒng)計

在圖6問卷“哪些審判行為對司法公信力有重要影響”中，我們看到，無論是專業(yè)人士還是普通民眾，“法官中立，平等對待當事人”居最高位置，有895人，達到87.92%。其余依序排列分別是“重視證據(jù)，熟練運用證據(jù)規(guī)則”“辦案嚴格按照法定證據(jù)”“讓當事人參與訴訟過程并給予平等的發(fā)言機會”“裁判文書說理”以及尊重律師意見等均達到或接近于50%。

圖7 全部受訪者關(guān)于司法程序公開化改革因素影響提升司法公信力意見統(tǒng)計

在圖7問卷“司法程序公開化改革中哪些因素對促進司法公信力較為重要”中，受訪者最關(guān)注的是“完善庭審公開制度”，達到769人；其次是“完善裁判文書公開平臺”，達到730人；再次是“完善執(zhí)行信息公開平臺”和“完善審判流程公開平臺”，分別達到 631人和600人。

圖8 全部受訪者關(guān)于司法結(jié)果因素影響提升司法公信力意見統(tǒng)計

從關(guān)于“司法結(jié)果”的問卷回收數(shù)據(jù)中（見圖8），我們可以看到有兩項被重點關(guān)注，一是“對判決關(guān)鍵性意見有充分的法律論證”，達到918人，占總?cè)藬?shù)的90.18%。二是“判決結(jié)論和理由合法并且合理”，達到916人，接近于總?cè)藬?shù)的90%。這兩項“司法結(jié)果”的選擇人數(shù)，比“司法程序”項中位居最高（895人）的人數(shù)還要多?？梢姵绦蚺c結(jié)果相比，更多的人看重結(jié)果。另外，“判決書充分說理并采納雙方的意見”也達到相當?shù)闹匾暢潭?，?38人，占72.5%。

我們從中可以看到，司法行為的“程序與結(jié)果”的構(gòu)成中，程序是否公開公正便利，是前提，而司法結(jié)果公正與否是決定性因素。正當程序體現(xiàn)在程序的公開、便利、高效等方面給當事人的感染力，而結(jié)果公正體現(xiàn)的是說服力。民眾的思維是以結(jié)果為導向的，因此，司法的結(jié)果主義并非沒有根據(jù)和道理。

那么，專業(yè)人士與普通民眾在對“司法行為”的看法上有多大的差別呢？我們可以從美國加州2005年進行的一次司法公信力評估結(jié)果中得到啟示。該司法公信力評估主要調(diào)查普通民眾和律師對司法的評價，其調(diào)查指標包括九項大致指向司法行為的過程或程序問題：法庭尊重人、法庭聽取意見、結(jié)案及時、法庭給人帶來不安、法庭考慮必要因素、法庭決定不偏不倚、陪審團具有代表性、法庭保護權(quán)利、法庭確保法官依規(guī)則裁判。我們從中得到的啟發(fā)是：第一，這九項評估要素不是針對司法公信力，所以不是司法的全面問題。它沒有涉及司法體制和司法主體的素質(zhì)問題，較少涉及判決結(jié)果的實體問題。這些指標中雖然有司法的效果和結(jié)果（如法庭給人帶來不安、決定的不偏不倚），但多數(shù)是行為程序本身帶來的，判決結(jié)果帶來的實體性因素不多。第二，律師評估中有4項超過75%，說明專業(yè)人士較重視的是“法庭對待人的尊嚴”“聽取意見”“結(jié)案及時”“法庭帶來不安”。普通民眾有2項超過75%，他們較關(guān)注“法庭對待人的尊嚴”和“陪審團的代表性”。第三，在律師和公眾的測評中，可以看到兩部分人對司法過程的九項內(nèi)容都十分重視，程度也大致相當，比如“必要因素的考慮”“法庭決定不偏不倚”在公眾和律師兩組人的看法相當接近，可見專業(yè)人士與普通民眾在司法行為過程的看法上具有某些一致性。第四，律師和公眾被問及的與法庭表現(xiàn)有關(guān)的9個問題中，公眾和律師之間在統(tǒng)計上是有差異的。除了“必要因素的考慮”“法庭決定不偏不倚”在兩組人看法比較接近之外，其他選項都存在較大差異。16David B.Rottman,"Trust and Confidence in the California Courts", a survey of the public and attorney, National Center for State Courts, 2005.

圖9 2005年美國加州司法公信力評估關(guān)于司法表現(xiàn)意見統(tǒng)計

西方人對司法的信任或曰司法神圣性的基礎(chǔ)，基本上都建立在司法制度、司法主體和司法行為的法理與制度上。如果沒有這三方面的法理與制度，那么對司法所虛構(gòu)或假設(shè)的帝國或大廈就會崩潰?？傊?，從以上三個基本構(gòu)成及其六個法理要素來看，分別各有核心的法理內(nèi)涵，它們包括：職業(yè)道德體現(xiàn)主體的自制力，專業(yè)能力體現(xiàn)主體的判斷力，遵循體制體現(xiàn)制度的排除力，健全機制體現(xiàn)制度的運行力，正當程序體現(xiàn)行為過程的感染力，實體公正體現(xiàn)結(jié)果的說服力。換言之，司法公信力就是由這六個“力”構(gòu)成的（見圖10）。

圖10 本課題組關(guān)于司法公信力法理要素邏輯結(jié)構(gòu)

余言

無論何種司法評估，都離不開法理要素，而它要根據(jù)大眾的“問題意識”和專業(yè)的“邏輯要素”來提煉、設(shè)計。指標要素既要符合司法的規(guī)律，又要符合司法的法理；要兼顧大眾性和職業(yè)性；既反映司法現(xiàn)狀，又要根據(jù)中央司法改革的精神以預期和引領(lǐng)未來改革。要素與要素之間應(yīng)當具有常理上的邏輯關(guān)系，不紊亂，不遺漏，也不重疊。

另外，由誰開展評估以及評估主體構(gòu)成問題，也是非常重要的問題。我們也在問卷中進行了調(diào)查。在1018份有效問卷中，關(guān)于對法官的評估主體，律師最多，有818人；其次是案件當事人，有701人；第三是作為中立的第三方的法律專家，有612人；第四是司法人員，第五是旁聽群眾，第六是當?shù)孛癖?。關(guān)于對司法機構(gòu)的評估主體，順序同上。初步顯示的結(jié)論是：既要由被評估的法院提供客觀數(shù)據(jù)，又要由外界對法院進行主觀評估；既要有民眾參與，又要有法律專業(yè)人士參與。

在提煉出司法評估的法理要素之后，課題組設(shè)計了一級指標、二級指標，考慮到各評估指標之間的關(guān)系與權(quán)重，我們課題組運用了德爾菲法，對一級、二級指標的權(quán)重進行了分配。限于分工和文章篇幅，本文對這兩個方面的問題不作詳細介紹。

表5 全部受訪者關(guān)于評估法官個人的評估主體意見統(tǒng)計（受訪人數(shù)：1018人）

表6 全部受訪者關(guān)于評估法院或檢察院的評估主體意見統(tǒng)計（受訪人數(shù)：1018人）